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政策性保險與商業(yè)性保險之間資源配置嚴重失衡的直接后果是：一方面，政策性保險資金嚴重短缺，出現(xiàn)了大量的政策性保險空白，在一定程度上影響了我國農(nóng)業(yè)、對外，貿(mào)易和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面，有限的國有資產(chǎn)沉淀在商業(yè)性的保險公司中，占據(jù)了商業(yè)保險公司幾乎全部的資本份額，在產(chǎn)權(quán)層面上造成丁商業(yè)保險公司政企不分、所有者缺位、委托關(guān)系鈕曲、效率低下等一系列國有企業(yè)的通病，同時，商業(yè)保險公司開展政策性業(yè)務(wù)時缺乏積極性，也不利于商業(yè)保險公司之間展開公平競爭。

在中國即將加入世界貿(mào)易組織，民族保險業(yè)最終將面對激烈國際競爭的關(guān)鍵時刻，我們應(yīng)該對中國保險業(yè)資源配置的現(xiàn)狀有一個清醒的認識，理清思路，在產(chǎn)權(quán)層面進行更為徹底地改革。筆者認為，目前應(yīng)從存量和增量兩個方面進行改革，在我國有限的保險資源存量上，應(yīng)退出一定量的國有資本組建政策性的保險公司；而最重要的是增量改革，應(yīng)允許商業(yè)保險公司在海內(nèi)外上市、對國有獨資保險公司進行股份制改革、加大國有股份制保險公司增資擴股的規(guī)模，通過市場手段，大幅度增加商業(yè)保險資源的增量。因為，放開商業(yè)保險公司獲得增量資金的手段比讓國有資產(chǎn)沉淀于其中更利于它的發(fā)展。

一、組建專業(yè)的政策性保險公司

1、農(nóng)業(yè)保險公司

我國保險資源配置失衡首先表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展受到嚴重的資金瓶頸的束縛。中國加入WTO后，對農(nóng)業(yè)的保護將在很大程度上被限定于非價格保護，而農(nóng)業(yè)保險則是國際上最重要的非價格農(nóng)業(yè)保護工具之一。在世界貿(mào)易組織《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》的附件2《國內(nèi)支持：免除削減承諾的基礎(chǔ)》中的第7條和第8條中就明確提出了政府可以在財政上參與農(nóng)業(yè)保險以支持本國農(nóng)業(yè)的具體規(guī)定，這些規(guī)定將非常有利于我國對農(nóng)業(yè)的保護。

農(nóng)業(yè)保險具有高風險、高費率、高費用、難以商品化和具有很強的外部正效益的特點，加之農(nóng)業(yè)保險存在保險費率難以厘定、保險責任難以確定，道德風險和逆選擇難以防范以及定損理賠困難等特殊的技術(shù)障礙，使得農(nóng)業(yè)保險在多數(shù)國家以準公共物品的形式由政府以政策性保險的形式提供給農(nóng)民。

為保護本國農(nóng)業(yè)，在國際貿(mào)易中占據(jù)主動地位，世界各國都積極開展政策性的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。美國、加拿大和日本等發(fā)達國家早在30年代就開始試辦農(nóng)險業(yè)務(wù)，至今已形成完善的政策性農(nóng)險體系。70年代，發(fā)展中國家，如菲律賓、馬來西亞等國也都在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險事業(yè)，扶持和保護本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

我國由于政策性保險資金不足等原因，從80年代初國內(nèi)保險業(yè)務(wù)恢復后到目前為止，經(jīng)營農(nóng)作物和牲畜保險的僅PICC一家。1993年以后，隨著保險市場競爭加劇和PICC的商業(yè)化改革，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)始終處于低落與徘徊狀態(tài)。1995年農(nóng)業(yè)保險的保費收入僅為1993年的60％，一些社會效益巨大但賠付率過高的險種被迫停辦，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)有的保障功能無法發(fā)揮，相對于我國幅員遼闊、農(nóng)業(yè)風險單位眾多的優(yōu)越的農(nóng)業(yè)保險條件來說顯然是巨大的浪費。

面對加入WTO給農(nóng)業(yè)帶來的較大壓力，把農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)從商業(yè)保險公司分離出來，成立政策性的農(nóng)業(yè)保險公司已是當務(wù)之急。組建農(nóng)業(yè)保險公司所需資本可以從商業(yè)性的保險公司中退出一小部分，而更主要的是從原來世貿(mào)組織協(xié)議框架之外的用于扶持農(nóng)業(yè)的資金中轉(zhuǎn)來，這樣既能保護和扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，又不與世貿(mào)組織的有關(guān)規(guī)定相抵觸。

2、出口信用保險公司

出口信用保險的發(fā)展受到資金短缺的嚴重束縛。出口信用保險是以出口貿(mào)易和海外投資中的買方信用風險為保險對象的信用保險，它是各國為爭奪出口市場、推動本國貿(mào)易發(fā)展而開展的一項重要的政策性保險業(yè)務(wù)。1926年，英國即在商務(wù)部下設(shè)輸出信用保證局開辦政策性的出口信用保險業(yè)務(wù)，德國、日本、歐洲諸國乃至中國臺灣無不以出口信用保險作為開拓國際市場、參與國際競爭的利器。

當前，我國企業(yè)未收賬款高達出口額的10%，而出口信用保險卻遠遠沒有跟上對外貿(mào)易的發(fā)展步伐，不能滿足出口企業(yè)對出口信用保險的迫切需求。80年代我國出口信用保險業(yè)務(wù)由PICC信用保險部經(jīng)營，后轉(zhuǎn)由1994年成立的中國進出口銀行承辦。目前，我國已承保的出口企業(yè)僅占全國外貿(mào)企業(yè)總數(shù)的2．7％，我國企業(yè)獲得出口信用保障的出口額僅占出口總額的1．1％；而承保額占出口總額的比例英國是45％，日本是50％，韓國也達到了14％。

中國加入WTO后，對外貿(mào)易將獲得更快速的增長，與此同時，出口信用風險也將成倍增大。中國如果欲在國際競爭和貿(mào)易順差上保持優(yōu)勢，扶持民族產(chǎn)業(yè)，出口信用保險的發(fā)展無疑是必不可少的一環(huán)。

出口信用保險在分散出口企業(yè)信用風險方面的作用已為相關(guān)企業(yè)所熟知，并成為一些企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的一個重要組成部分，但出口信用保險和農(nóng)業(yè)保險一樣，在中國加入世貿(mào)組織后可以形成對民族產(chǎn)業(yè)強有力保護的作用卻未能得到人們足夠的認識。因此，加大對出口信用保險的投入，甚至把出口信用保險業(yè)務(wù)從中國進出口銀行分離出來，組建出口信用保險公司，專營政策性的出口保險業(yè)務(wù)，自然是符合國際潮流、促進對外貿(mào)易發(fā)展的明智選擇。

3、房地產(chǎn)抵押貸款保險公司

房地產(chǎn)抵押貸款保險在發(fā)展初期也應(yīng)列為政策性保險業(yè)務(wù)，從而得到國家的大力扶持，等其發(fā)展起來之后，再由商業(yè)性保險公司逐漸介入。由于抵押貸款制度的高風險性和房地產(chǎn)抵押貸款保險具有較高的社會效益，房地產(chǎn)抵押貸款保險在許多國家和在一些國家抵押貸款保險發(fā)展的初級階段都被定義為政策性保險業(yè)務(wù)，一般需要專門的政府機構(gòu)主辦或得到政府的大力扶持。

隨著我國住房制度改革的進一步深化，一些城市由于集團購買所推起的高房價正在逐步回落，同時失業(yè)和流動使個人收入的不穩(wěn)定性急劇增大，社會風險、經(jīng)濟風險乃至自然風險都在增加，道德風險和逆選擇等因素使房地產(chǎn)抵押貸款保險的風險對普通純商業(yè)性保險公司來說是難以承受的。那么，政府則應(yīng)該因為房地產(chǎn)抵押貸款保險的外部效應(yīng)而以國家信用大力推動它的發(fā)展，而不是完全寄希望于商業(yè)性的保險公司，而政府辦理此類業(yè)務(wù)首先要突破的當然也是資金瓶頸。

房地產(chǎn)抵押貸款保險公司的組建則可能是一個比較漫長的過程，因為這關(guān)系到我國個人消費信貸制度的發(fā)展、個人信用體系的完善。目前成立政策性房地產(chǎn)抵押貸款保險公司的理論和現(xiàn)實條件也許還不成熟，但在北京、上海這樣的大城市進行初步的試點似乎是可以邁出的第一步。

二、國有商業(yè)性保險公司所有權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

從經(jīng)營績效來看，四家國有獨資公司和其他領(lǐng)域的國有獨資企業(yè)一樣，也需要明晰產(chǎn)權(quán)，建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)，從而徹底改變政企合一、經(jīng)營低效的現(xiàn)狀。同時，在國家財政無力向這些企業(yè)注入資本而導致其增長乏力、償付能力不足、承保能力受限，與國際上依靠兼并重組而日益壯大的保險集團差距越來越大的情況下，不對這些國有獨資保險公司進行股份制改造，通過市場手段注人更多的增量資本，這些公司就難以發(fā)展乃至生存下去。

當然，因為國有保險公司在社會穩(wěn)定和社會保障體系中占有重要的地位，因此在股份制改造中還應(yīng)保持其國家絕對控股的地位，也就是說，應(yīng)以國家控股的形式改造國有獨資保險公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。允許國有獨資保險公司通過上市或者向銀行、信托投資公司、證券公司、經(jīng)營績效良好的大型國有、集體或私營企業(yè)、乃至外資保險公司或其他外資企業(yè)定向募股，在充實保險公司資本金、形成多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)的同時，也可以促進保險業(yè)與銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)的橫向融合，逐步跟上國際金融一體化發(fā)展的步伐。

對于九家國有股份制保險公司來說，為保證其獲得更多的資本增量，則應(yīng)允許和積極促成它們在海、內(nèi)外證券市場上市。國際上大型的保險集團在發(fā)展到一定階段，都有過從資產(chǎn)經(jīng)營到資本運營，從而順利突破公司發(fā)展瓶頸的經(jīng)歷，而上市則幾乎是一個必不缺少的環(huán)節(jié)。國內(nèi)九家股份制保險公司都有著良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、經(jīng)營績效和發(fā)展?jié)摿?，因此有成為上市公司的基礎(chǔ)，而且，保險公司上市除了能夠獲得巨額的發(fā)展資金、提高償付能力、縮小與國外保險公司差距之外，還能夠提高保險公司經(jīng)營的透明度，強化外部監(jiān)管，促使其建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，從而從根本上保證其運行效率和國際競爭力。