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本文作者：王竹青工作單位：中國人民大學(xué)

司法制度因其在現(xiàn)代社會(huì)生活中的重要作用,也因其應(yīng)負(fù)擔(dān)的使命與責(zé)任以及人們對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)司法行為的不滿,使得人們對(duì)司法改革的呼聲不斷。從最初的審判方式改革到后來的法官人事制度的改革,逐步深化。最初的審判方式改革大多只注重審判程序和審判行為方式這種客體和對(duì)象的層面,而忽視了審判程序和審判行為操作、事實(shí)認(rèn)定的主體層面。[1]1999年10月最高人民法院制定5人民法院五年改革綱要6,其中改革的基本內(nèi)容包括進(jìn)一步深化審判方式改革;建立符合審判工作規(guī)律的審判組織形式;科學(xué)設(shè)置法院內(nèi)部機(jī)構(gòu);深化人事管理制度的改革等,把改革的觸角深入到了法院的審判體系建設(shè)與法官的人事制度建設(shè)。但三年多的時(shí)間過去了,5綱要6規(guī)定的任務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn),可見司法改革之艱難。人們不禁要問,司法體制改革這件關(guān)系到社會(huì)政治全局的大事,應(yīng)該由誰來主持?司法機(jī)關(guān)本身似乎顯得力不從心。司法機(jī)關(guān)提出的改革只能是零打碎敲,而不能進(jìn)行整體設(shè)計(jì)[2](P50)。司法改革的整體設(shè)計(jì)應(yīng)由最高決策機(jī)關(guān)來主持,因?yàn)檎w的司法改革設(shè)計(jì)必然涉及到司法機(jī)關(guān)與政府的關(guān)系、司法機(jī)關(guān)與人大和社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系,涉及司法機(jī)關(guān)整體的體制、財(cái)政、人事安排,這種設(shè)計(jì)不是司法機(jī)關(guān)本身所能完成的。同時(shí),完成這一設(shè)計(jì)也應(yīng)遵循一個(gè)基本的行為方向,就是司法的去行政化改革。縱觀幾年來的司法改革,從最初的審判方式改革到后來的法院、法官體制的改革,無不肇始于司法行政化的弊端,而窒息于司法行政化的強(qiáng)大。有學(xué)者提出,中國司法改革應(yīng)遵循四項(xiàng)基本原則:一是有利于司法公正的原則;二是保證司法獨(dú)立的原則;三是以權(quán)力制約權(quán)力的原則;四是精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一的原則[2](P102-104)。司法獨(dú)立與司法行政化的對(duì)立自不待言,保證司法公正等其他三項(xiàng)原則也只能在司法非行政化的前提下才能實(shí)現(xiàn)。

一、現(xiàn)行司法體制的弊端行政化設(shè)計(jì)

張衛(wèi)平先生在談到法院體制行政化時(shí),是這樣下定義的,所謂/法院體制行政化0是指法院在整個(gè)機(jī)構(gòu)和運(yùn)作方面與行政機(jī)關(guān)在體制構(gòu)成和運(yùn)作方式有著基本相同的屬性,是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式建構(gòu)和運(yùn)行的[1]。(行文至此又出現(xiàn)了/法院體制改革0的概念,筆者把這一概念與司法體制改革看成同一概念,本文在后面還要談到檢察院的司法地位問題。)張衛(wèi)平先生把法院體制行政化描述為四種表現(xiàn):第一種表現(xiàn)是法院及法官的行政化。這里的行政化,是指法院在國家中的地位被行政/格式化0,法院與行政機(jī)關(guān)一樣具有行政級(jí)別。從高級(jí)法院到基層法院都被行政格式化,一般的基層法院屬于行政的縣級(jí),中級(jí)法院和高級(jí)法院則屬于副局級(jí)或副部級(jí)。法院在外部行政化的同時(shí),其內(nèi)部也被行政化,即按照行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的等級(jí)要求,將每個(gè)工作人員行政化,套上相應(yīng)的行政級(jí)別,從科員、副科以至副部級(jí)、正部級(jí)。第二種行政化表現(xiàn)是法院相互關(guān)系的行政化。法院外部相互關(guān)系的行政化,是指法院與法院之間按照一定的行政關(guān)系對(duì)待或處理。最明顯的是上下級(jí)法院之間的關(guān)系處理的行政化,主要是指上下級(jí)法院之間就具體案件進(jìn)行的匯報(bào)與批復(fù)制度,包括最高人民法院就個(gè)案的批復(fù)。這種上下級(jí)之間的請(qǐng)示與批復(fù)是典型的行政化表現(xiàn)。第三種行政化表現(xiàn)為法院內(nèi)部審判業(yè)務(wù)運(yùn)作方式的行政化。法院內(nèi)部按審判案件性質(zhì)的不同,劃分為刑事、民事、行政等審判庭,審判庭也各有行政級(jí)別。審判人員在行政上對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)庭長、副庭長負(fù)責(zé)。庭長和副庭長主要是通過批案制度指導(dǎo)和監(jiān)督庭里的審判人員。審判庭業(yè)務(wù)處理的行政化突出表現(xiàn)在庭長、院長的批案制度。在我國批案制度使用的相當(dāng)普遍,是一種很具中國特色的行政管理方式。所謂批案制度,是指所有的案件在獨(dú)任審判員或合議庭審理以后,在做出判決前,主審人員必須將案件審理的具體意見上報(bào)主管的行政業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)審查決定的一項(xiàng)制度。第四種行政化的表現(xiàn)是法官人事管理的行政化。法官的人事管理包括法官的招聘、升遷、獎(jiǎng)懲處罰、離任退職等。在這方面也比較突出地反映了我國法院體制的行政化[1]。也有學(xué)者在批評(píng)我國司法現(xiàn)狀時(shí)提出司法行政化的問題,并概括為三個(gè)方面:一是司法機(jī)關(guān)的設(shè)置與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng),完全按照行政區(qū)劃設(shè)置;二是對(duì)司法人員確定行政級(jí)別,按行政干部進(jìn)行管理;三是實(shí)行首長負(fù)責(zé)制和請(qǐng)示匯報(bào)制度等帶有濃厚行政色彩的工作方式[2](P24-25)。上述司法行政化表現(xiàn)由來已久。目前,司法機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)作的批案制度有所改變,不少法院再三猶豫后已取消了批案制度,改由主審法官直接簽署司法文書,但各地進(jìn)度不同。另一方面也有司法行政化加重的趨勢(shì),如目前各地法院積極籌備執(zhí)行庭改建執(zhí)行局一事,便是一例。司法行政化表現(xiàn)除上述情況以外,還體現(xiàn)在司法體制的行政化設(shè)計(jì)、司法機(jī)關(guān)與其他黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系上,黨委政府像管理行政部門一樣管理法院,如/一票否決制0、/行風(fēng)評(píng)議末位淘汰制0等等,司法機(jī)關(guān)類似于同級(jí)政府的一個(gè)部門,一府兩院的憲法體制,實(shí)際上變成一府領(lǐng)兩院的體制。法院院長、檢察院檢察長調(diào)任同級(jí)政府任副職算是升遷。司法機(jī)關(guān)的有些工作尤其是基層司法機(jī)關(guān)的工作很是反映了司法行政化的問題,如司法機(jī)關(guān)的工作人員被安排去看鐵路、打掃衛(wèi)生,到農(nóng)村收/三提五統(tǒng)0款等等。

二、司法行政化成因分析

司法的非行政化觀念形成于西方。西方社會(huì)在中世紀(jì)前與中國封建社會(huì)一樣,其政治體制的基本特點(diǎn)是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)掌握在國王或皇帝一個(gè)人手中,司法與行政不分,司法從屬于行政。17世紀(jì)美國著名的哲學(xué)家洛克,基于當(dāng)時(shí)資本主義的迅速發(fā)展而封建君主專制嚴(yán)重阻礙這種發(fā)展的體制沖突,在所著的5政府論6下篇,集中地闡述了他關(guān)于國家權(quán)力性質(zhì)和權(quán)力制約的政治思想。他將國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和外交權(quán)三種。其中立法權(quán)是國家最高權(quán)力,它是不可更換、轉(zhuǎn)讓和神圣不可侵犯的。立法權(quán)由公眾選擇,交公眾委托的代表組成的立法機(jī)關(guān)來行使。立法權(quán)雖是國家的最高權(quán)力,但它并不是不受限制的。執(zhí)行權(quán)是執(zhí)行有效的法律的權(quán)力,外交權(quán)亦是這樣。因此執(zhí)行權(quán)和外交權(quán)應(yīng)合并在一起,由國王或內(nèi)閣掌握行使,但這種權(quán)力必須與立法權(quán)分開,否則同一機(jī)關(guān)同時(shí)擁有立法權(quán)和執(zhí)行權(quán),就會(huì)使掌握權(quán)力者在制定法律和執(zhí)行法律時(shí),去攫取更大的權(quán)力,會(huì)濫用權(quán)力謀取私利。根據(jù)權(quán)力相互制約的主張和方法,洛克認(rèn)為對(duì)于濫用職權(quán)的強(qiáng)力的真正糾正辦法,是/強(qiáng)力對(duì)強(qiáng)力0的革命手段。洛克分權(quán)制衡的思想為現(xiàn)代意義上的分權(quán)和三權(quán)分立提供了原型。18世紀(jì)法國啟蒙運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)者孟德斯鳩繼承和發(fā)展了洛克的分權(quán)學(xué)說,并對(duì)這一學(xué)說賦予了完備的結(jié)構(gòu)和形態(tài),成為近代思想史上正式提出現(xiàn)代意義上的/三權(quán)分立0的第一人。他從當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況出發(fā),主張行政權(quán)力應(yīng)掌握在國王手中,司法權(quán)是懲罰犯罪和裁決私人爭(zhēng)訟的權(quán)力,他認(rèn)為,司法權(quán)應(yīng)該是獨(dú)立的、超然的,既不能交給特定階級(jí)常設(shè)的立法團(tuán)體所專有,也不能交給某一特定職業(yè)人員所專有,而應(yīng)該交給由人民選舉出的一些人所組成的法庭,司法權(quán)必須依法行使。為了保證政治自由,防止權(quán)力濫用,三種權(quán)力不但要分開,而且應(yīng)該相互制約。他指出:/從事物的性質(zhì)上來說,要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力。0[3](P154)孟德斯鳩曾把司法權(quán)同行政的分立作為自由存在的前提。分權(quán)制衡理論被美國1776年的5獨(dú)立宣言6和法國1789年的5人權(quán)宣言6以法律的形式固定下來,成為資產(chǎn)階級(jí)在建立政權(quán)上的一項(xiàng)重要的法律原則。司法行政化在我國有著極其深遠(yuǎn)的根源。在我國悠久的思想長河中,始終沒有出現(xiàn)過分權(quán)制衡的思想,表現(xiàn)在體制上,始終是司法行政不分。直到清朝末年,清廷迫于內(nèi)憂外患的種種壓力,才不得不進(jìn)行憲政改革,第一次接觸到了西方社會(huì)的分權(quán)制衡理論。國民黨統(tǒng)治時(shí)期,雖然按照分權(quán)制衡的理論建立起了相應(yīng)的法律制度,限于當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治原因,這一制度建設(shè)沒有產(chǎn)生大的影響。新中國成立以后,廢除了國民黨時(shí)期的全部法律制度,沿襲了解放區(qū)時(shí)期的一些政權(quán)建設(shè)方法,在建國初期制定的5中央人民政府組織法6中,明確地把法院劃歸由人民政府領(lǐng)導(dǎo),司法機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)關(guān),沒有獨(dú)立的地位,也沒有獨(dú)立的權(quán)力,直到1954年我國憲法才規(guī)定了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。但半個(gè)世紀(jì)過去了,我國的司法權(quán)仍然在行政權(quán)的懷抱中掙扎。究其原因,是我國司法行政化具有極強(qiáng)的社會(huì)認(rèn)同感、極大的歷史慣性。一個(gè)原則性的修辭式的制度設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,需要的是整體的配套的綜合性的全面的制度設(shè)計(jì)。

三、司法體制去行政化的理論分析

(一)司法體制行政化與司法的本質(zhì)

關(guān)于司法的本質(zhì)的探究,因著眼點(diǎn)的不同而有區(qū)別。陳端洪先生從司法與民主的行為方式角度,認(rèn)為民主的本質(zhì)是人民至上,作為一種決策體制,它講究多數(shù)原則,尊重人的感情與利益。司法的本質(zhì)是理性,法律推理是一種理性過程,裁決者不能有利益、感情牽涉,中立是最基本的要求[4]。賀日開先生從司法與行政和仲裁的關(guān)系角度,認(rèn)為司法的本質(zhì)/那就是:權(quán)威裁判0[5]。首先,司法只是一種裁判,執(zhí)行法律是行政的權(quán)限范圍;其次,司法是國家裁判,這一點(diǎn)使司法與仲裁區(qū)別開來;再次,司法是獨(dú)立的第三者的裁判;最后,司法是有法的權(quán)威的裁判,這種權(quán)威來源于司法的終局性的裁判[5]。有學(xué)者認(rèn)為司法權(quán)的本質(zhì)是判斷。這是司法權(quán)與以管理為本質(zhì)的行政權(quán)的最大區(qū)別[6]。其實(shí)裁判與判斷并無本質(zhì)的區(qū)別,只是關(guān)注的角度的差異,成熟的司法裁判與判斷,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是一種理性的過程。行政權(quán)的本質(zhì)是管理,/行政管理發(fā)生在社會(huì)生活的全過程,它不以一定的爭(zhēng)端的存在為前提,其職責(zé)內(nèi)容可以包括組織、管制、警示、命令、勸阻、服務(wù)、協(xié)調(diào)等行為。0[6]而司法權(quán)的行使具有被動(dòng)性、中立性、權(quán)利主體行使權(quán)利的平等性等等?？梢?司法與行政本質(zhì)上是排斥的,不兼容的。

(二)司法體制行政化與司法體制的運(yùn)行規(guī)律

司法是國家權(quán)力科學(xué)劃分后形成的一種新的國家職能0[7](P118),與立法和行政權(quán)的職能內(nèi)容、行為方式以及管理模式方面相比,有其獨(dú)立的特征和規(guī)律:一是司法職能行使的對(duì)象的特定性,即司法的對(duì)象為發(fā)生糾紛的雙方的存在,也就是說司法機(jī)關(guān)即法院要解決的是矛盾雙方發(fā)生的糾紛。二是司法職能行使的被動(dòng)性,前面談到司法的本質(zhì)是裁判,信守的是被動(dòng)消極的不告不理原則。行政職能總是積極主動(dòng)地干預(yù)社會(huì)生活,從而表現(xiàn)為社會(huì)服務(wù)。立法活動(dòng)也可以積極主動(dòng)地推動(dòng)某些領(lǐng)域的立法發(fā)展,這是司法區(qū)別于行政與立法的又一特征。三是司法職能的履行主體是分散的多數(shù)的平等主體,這是相對(duì)于行政職能的首長負(fù)責(zé)制而言。行政職能是國家依法管理社會(huì)的職能,在管理中實(shí)行首長負(fù)責(zé)制,即在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行首長負(fù)責(zé),在外部則是下級(jí)服從上級(jí)。二司法職能運(yùn)行的主體之間,即法官之間在行使裁判權(quán)的過程中,卻應(yīng)是獨(dú)立的、平等的,在法官之間不存在命令與服從的關(guān)系,裁判的責(zé)任后果由法官獨(dú)立承擔(dān)[7](P118)。司法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)律與行政權(quán)具有如此明顯的差別,行政權(quán)運(yùn)作規(guī)律用之于司法的直接后果是司法的不倫不類,難以發(fā)揮司法在社會(huì)生活中應(yīng)有的作用。

四、司法行政化與司法獨(dú)立的關(guān)系及對(duì)我國司法獨(dú)立制度與現(xiàn)狀的評(píng)析

在前面分析司法行政化的成因時(shí),已談到司法獨(dú)立是17、18世紀(jì)西方國家資產(chǎn)階級(jí)革命的重要成果之一,其目的在于防止封建社會(huì)時(shí)期權(quán)力的獨(dú)斷專行。應(yīng)該說,司法獨(dú)立,不單單是資產(chǎn)階級(jí)革命的重要成果,而應(yīng)是全人類的成果。在我國的制度建設(shè)中,也部分地接受了這一成果。1954年5憲法6第78條和第一屆全國人大通過的5人民法院組織法6第4條均規(guī)定:/人民法院獨(dú)立審判,只服從法律。01982年5憲法6第126條規(guī)定:/人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。0有學(xué)者認(rèn)為,我國的審判獨(dú)立與西方現(xiàn)代意義上的司法獨(dú)立有著顯著的區(qū)別,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是獨(dú)立的根據(jù)不同。西方資本主義國家的司法獨(dú)立源于三權(quán)分立理論,以分權(quán)為基礎(chǔ)。在他們看來,這三種權(quán)力只有既彼此分立、獨(dú)立行使,又互相制約,才能避免獨(dú)斷專行、侵犯公民的自由與權(quán)利,同時(shí)防止濫用權(quán)力而滋生腐敗。我國社會(huì)主義的國家性質(zhì)決定了國家權(quán)力是統(tǒng)一的,即國家的一切權(quán)力屬于人民、受人民監(jiān)督,我國的司法權(quán)只獨(dú)立于行政權(quán),而不能像資本主義國家那樣獨(dú)立于立法權(quán);二是獨(dú)立的范圍不同。資本主義國家的司法獨(dú)立是指司法權(quán)獨(dú)立于立法權(quán)和行政權(quán)。我國的司法獨(dú)立則是指審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立于行政權(quán),以及審判權(quán)與檢察權(quán)的相互獨(dú)立;三是獨(dú)立的主體不同。資本主義國家的司法獨(dú)立是指法官個(gè)人的獨(dú)立,即法官獨(dú)立審判,只服從于法律,在審判中,完全由法官根據(jù)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、良知和對(duì)法律的理解對(duì)案件做出判決。我國的司法獨(dú)立是指法院的獨(dú)立,這種獨(dú)立通過民主集中制原則來貫徹;四是獨(dú)立的保障不同,資本主義國家已建立起一整套制度對(duì)司法獨(dú)立實(shí)行比較充分的保障。我國對(duì)法院法官的管理基本上是行政化的,因此司法獨(dú)立尚無充分有效的保障[2](P79-80)。有學(xué)者認(rèn)為,我國目前的司法獨(dú)立,只能是一種特殊樣式的司法獨(dú)立,其特殊性表現(xiàn)在:第一,系官署獨(dú)立而非官員獨(dú)立;第二,系技術(shù)獨(dú)立而非政治獨(dú)立;第三,系有限獨(dú)立而非充分獨(dú)立。認(rèn)為我國并不存在、而且在現(xiàn)有制度框架內(nèi)也不可能存在一般意義上的司法獨(dú)立[8]。與學(xué)者們的制度分析相一致,我國目前的司法現(xiàn)狀令人堪憂,不但法官獨(dú)立不能實(shí)現(xiàn),就連5憲法6規(guī)定的審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)。就在寫作本文的時(shí)候,5南方周末6刊發(fā)了一篇文章,報(bào)道了在1994年,當(dāng)時(shí)的河北省盧龍縣法院院長賈庭潤,因抗?fàn)幰黄鸨緫?yīng)無罪,但早被縣里主要領(lǐng)導(dǎo)定為有罪的案子,而遭到撤職、降級(jí)、調(diào)離的厄運(yùn)。該縣人大常委會(huì)主任因提出對(duì)賈的任免屬于盧龍縣人大的職權(quán),秦皇島市委的決定程序不合法而被調(diào)離[9]。這雖是極端的例子,但獨(dú)立審判不到位卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。因司法行政化,地方保護(hù)主義嚴(yán)重發(fā)展,地方法院成了/地方的法院0,破壞了法制的統(tǒng)一,其嚴(yán)重程度已經(jīng)引起了最高決策機(jī)關(guān)的注意,提出要/從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)0[10]。但幾年來的改革并不令人鼓舞,法官的換裝,法槌的使用,可以說明司法理性的增強(qiáng),最令人注目的是2002年開始的國家司法考試,造就高素質(zhì)的法官隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立的重要保證。但依目前法院的人員結(jié)構(gòu)狀況,全面提升法官素質(zhì)可謂任重而道遠(yuǎn)。以石家莊市一基層法院為例,該院有工作人員83人,法官人數(shù)是54人,其中通過法院系統(tǒng)內(nèi)部考試和國家司法考試的只有7人,其余47人中有20人在45歲以下。如果按照目前的人事制度,這批人全部退出工作崗位,則需要近二十年的時(shí)間,我們的國家能否再等20年?五、司法體制去行政化構(gòu)想如前所述,我國司法體制行政化表現(xiàn),一是外在的行政化,即法院與其他國家機(jī)關(guān)關(guān)系上的行政化;二是法院內(nèi)部管理與運(yùn)行的行政化。司法體制的去行政化改革應(yīng)主要從這兩方面著手。

(一)司法體制的外部去行政化司法獨(dú)立

司法體制外部行政化是一個(gè)政治問題,而不單單是一個(gè)技術(shù)問題,因此,司法機(jī)關(guān)本身已不再適合、也不可能進(jìn)行這項(xiàng)改革,這需要由最高決策機(jī)構(gòu)來主持,進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。有學(xué)者說這是/一個(gè)兩難的選擇0[2]?？梢哉f,司法的去行政化改革已成了司法改革的瓶頸,尤其是司法的外部行政化問題,因其涉及憲政問題,所以又是極其嚴(yán)重、謹(jǐn)慎的問題。司法獨(dú)立與司法體制的外部去行政化其實(shí)是一體兩面的問題,若達(dá)到司法體制外部去行政化的目的,司法獨(dú)立將是最好的保證手段;若要實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立,則司法必須進(jìn)行去行政化改革。實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立,必須對(duì)司法在社會(huì)生活中的角色定位有一定的認(rèn)識(shí)。黨的十六大提出加快政治體制改革,改革現(xiàn)行的司法體制應(yīng)該是改革的重要內(nèi)容之一。司法制度在西方社會(huì)是極其重要的制度,/三權(quán)分立0才能形成三足鼎立。司法不是可有可無、無足輕重的小角色,而是國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。美國總統(tǒng)布什在入主白宮前,發(fā)生的選舉紛爭(zhēng),最后是由聯(lián)邦最高法院決定誰來擔(dān)任美國總統(tǒng)。有人說,美國是由9個(gè)老人(指聯(lián)邦最高法院的9名大法官,因年齡較大而稱之)管理的國家,司法在社會(huì)生活中的地位可見一斑。我國歷史上沒有這種文化傳統(tǒng),司法歷來是行政的附庸,十年更是登峰造極,其危害極其深遠(yuǎn),以至現(xiàn)行司法改革困難重重?？梢哉f,西方社會(huì)的物質(zhì)文明成就的背后,就是它的政治文明的支撐,而這種政治文明,同樣是人們孜孜不倦地追求。在我國加快融入國際社會(huì)的今天,我們沒有理由不接受這種政治文明。我們或許可以不按照/三權(quán)分立0的體制設(shè)立我國的政治制度,但我們不能放棄權(quán)力制衡的制度設(shè)立思路,因?yàn)槭ブ萍s的權(quán)力,必然產(chǎn)生腐敗。提升司法的地位,是權(quán)力制衡的必然選擇。因此,司法制度的去行政化設(shè)計(jì)思路,是把司法放到國家機(jī)構(gòu)中堪與行政等國家機(jī)關(guān)抗衡的位置上,這樣,實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立,將是必然的結(jié)果。在具體制度的設(shè)計(jì)上,應(yīng)圍繞保障司法獨(dú)立來進(jìn)行。這方面已有不少學(xué)者進(jìn)行了設(shè)想,如司法機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物由中央財(cái)政計(jì)劃單列,實(shí)行條條領(lǐng)導(dǎo)[11]。其實(shí),法官的職級(jí)待遇等職務(wù)保障措施,在西方社會(huì)已有一整套成功的制度,完全可以拿來使用。中央司法機(jī)構(gòu)如此,地方司法機(jī)構(gòu)如何能脫離地方行政機(jī)構(gòu)的羈絆,使地方法院不再是/地方的法院0,有學(xué)者提出應(yīng)把地方法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政區(qū)劃的機(jī)構(gòu)設(shè)置區(qū)別開來,設(shè)立不與行政區(qū)域重合的司法管轄區(qū)域[12],在全國設(shè)置10個(gè)司法大區(qū),每個(gè)大區(qū)設(shè)置一個(gè)最高人民法院分院,在司法大區(qū)下面設(shè)置若干與行政區(qū)劃不相重疊的司法區(qū)域。法官的任免、調(diào)整等由最高人民法院設(shè)立專門委員會(huì)進(jìn)行直接管理。這種設(shè)想與現(xiàn)存的制度設(shè)計(jì)是沖突的,因此實(shí)現(xiàn)這種設(shè)想有賴于國家司法機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一設(shè)計(jì),更有賴于國家機(jī)構(gòu)的整體設(shè)計(jì)。在設(shè)想司法體制的去行政化問題時(shí),我們不能不談到檢察院的司法機(jī)關(guān)的地位問題。西方資本主義國家的司法機(jī)關(guān)就是法院,而檢察機(jī)關(guān)不是司法的主體。我國的檢察機(jī)關(guān)在國家政治生活中,具有獨(dú)特的地位。有學(xué)者認(rèn)為,我國檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力特征和其機(jī)構(gòu)設(shè)置與國家司法權(quán)的內(nèi)在屬性是完全背離的,因?yàn)闄z察權(quán)不具有司法權(quán)所具有的終局性、獨(dú)立性、中立性、消極性和被動(dòng)性。檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力特征與國家司法權(quán)并不存在任何內(nèi)在的、必然的聯(lián)系,而恰恰與國家行政權(quán)的基本特征趨于吻合,因此稱檢察機(jī)關(guān)為司法機(jī)關(guān)是完全缺乏法理根據(jù)的,是一種極不科學(xué)、不規(guī)范的法律概念[13]。還有學(xué)者干脆提出/中國檢察院體制應(yīng)予取消0,其中一個(gè)理由就是檢察院的設(shè)置混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的區(qū)別,檢察權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種行政權(quán)[14]。給予行政化的檢察院司法地位,加劇了司法的行政化色彩。司法實(shí)務(wù)與理論分析一樣,行政化的檢察權(quán)對(duì)法院的審判權(quán)構(gòu)成了威脅。這幾年民事審判方式由糾問式向抗辯式的改革頗有成就,尤其是舉證責(zé)任的分配、證人的出庭作證方面都很到位。但比民事審判方式改革起步早的刑事審判方式改革卻毫無起色,雖說刑事案件事關(guān)人身自由,但基本上還是靠證人證言筆錄、被告人口供定案,鮮有證人出庭作證的。有些需要證人到庭的案件,檢察院不配合,法院也不能徑直宣告無罪。對(duì)有些明顯證據(jù)不足、又不能補(bǔ)充證據(jù)的案件,法院在作無罪宣告前,也要與檢察院協(xié)商,不少案子在這時(shí)以檢察院撤回起訴了事。有些檢察院的工作目標(biāo)之一就是不出現(xiàn)無罪宣判案件。不得不考慮的兩院關(guān)系,法院一般會(huì)盡力配合,提前協(xié)商。在有些基層法院,衡量一個(gè)刑事法官的標(biāo)準(zhǔn)之一就是能否與檢察院協(xié)調(diào)關(guān)系。協(xié)調(diào)的結(jié)果是不少案件以犧牲被告人的利益而得到檢察機(jī)關(guān)的滿意。檢察權(quán)對(duì)審判權(quán)的威脅不但表現(xiàn)在案件的實(shí)體處理上,還表現(xiàn)在審判程序上。民事案件的庭審,法官入場(chǎng)時(shí),當(dāng)事人及旁聽人員均起立迎候法官。但刑事案件的庭審卻做不到這一點(diǎn),檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為,他們不能起立迎接法官,這是憲法權(quán)利,他們與法官是平等的。最后妥協(xié)的辦法是法官、檢察官、律師一起入庭。一個(gè)如此強(qiáng)勢(shì)的敢與法官抗衡的公訴人制度的存在,司法何以獨(dú)立?最高決策機(jī)關(guān)在設(shè)計(jì)司法改革的整體規(guī)劃時(shí),應(yīng)包括權(quán)衡法、檢兩院的關(guān)系,改革現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)的憲法地位和職能,或使檢察機(jī)關(guān)徹底去行政化,以維護(hù)法院的司法權(quán)威。這不但是一個(gè)司法的去行政化問題,最終還是一個(gè)對(duì)刑事案件被告人合法權(quán)利的司法保護(hù)問題,即是一個(gè)司法行為的重要價(jià)值取向司法公正的問題。

(二)司法體制的內(nèi)部去行政化法官獨(dú)立

所謂法官獨(dú)立,應(yīng)該是指法官依靠個(gè)人的學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、道德,依據(jù)法律,獨(dú)立地行使審判權(quán)的制度。法官只受命于法律,不聽命于任何人與任何機(jī)關(guān),這是現(xiàn)代司法的信條。這對(duì)于司法機(jī)關(guān)內(nèi)部來說,就是法官獨(dú)立。而行政機(jī)關(guān)則相反,行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是首長負(fù)責(zé)制,其公務(wù)人員向行政首長負(fù)責(zé),本身沒有獨(dú)立性,這是司法與行政的重要區(qū)別,司法體制的內(nèi)部去行政化,一個(gè)最重要的方面就是讓法官獨(dú)立。11要實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立,在制度設(shè)計(jì)上,必須充分認(rèn)識(shí)司法的主體問題,現(xiàn)行司法體制因其行政化的設(shè)計(jì),所以職級(jí)復(fù)雜,官本位嚴(yán)重,法院內(nèi)部強(qiáng)調(diào)院長、庭長是法院的主體,而不注重法官的主體地位。著眼點(diǎn)不同,則結(jié)果不同。強(qiáng)調(diào)法官主體,意味著注重的是法官的個(gè)人職業(yè)素養(yǎng),尤其是法學(xué)的專業(yè)素養(yǎng);而院長、庭長主體,注重的則是作為管理人員的應(yīng)有素質(zhì)。現(xiàn)實(shí)也正是這樣,一個(gè)優(yōu)秀的法官未必是庭長、院長,而庭長、院長也未必是合格的法官。法官獨(dú)立,必然要求法官有良好的職業(yè)素養(yǎng),而不考慮他的行政管理能力。在未來的改革中,可以考慮取消法院的庭長設(shè)置,以強(qiáng)化法官的主體地位。21實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立,必須盡快建立健全法官選任機(jī)制。司法需要高素質(zhì)的法官,而我國現(xiàn)任法官的整體素質(zhì)令人堪憂。2002年的全國司法考試是一個(gè)很好的開端,但如何把優(yōu)秀的法律人才吸引到司法機(jī)關(guān)還是一個(gè)很大的問題,應(yīng)盡快建立全國的法官選任機(jī)構(gòu),選取優(yōu)秀的法律人才充實(shí)到法院,以補(bǔ)充法院加速裁汰人員后的空缺。31實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立,取消現(xiàn)行的案件審批制度及審判委員會(huì)制度。批案制度與審委會(huì)制度是司法行政化的典型表現(xiàn),前面已經(jīng)述及。這兩項(xiàng)制度目前已有不少法院予以改進(jìn),尤其是庭、院長批案制度,即便是沒有取消的,也大大地縮小了批案的范圍。對(duì)審委會(huì)制度,已多有學(xué)者批評(píng),認(rèn)為其違背司法審判規(guī)律,它的存在弊多利少。審判委員會(huì)是司法行政化的產(chǎn)物,沒有存在的價(jià)值。同時(shí),在取消內(nèi)部案件審批制度的同時(shí),取消目前存在的庭長分案制度。/立案庭應(yīng)將案件按專業(yè)管轄分工和案件辦理速度平均地直接地分到法官個(gè)人手中,以免各業(yè)務(wù)庭為輪流當(dāng)標(biāo)兵或能手而人為地將案件集中在少數(shù)或個(gè)別法官手中,造成審判員之間的忙閑不均,且影響辦案進(jìn)度。有條件的法院,還應(yīng)通過計(jì)算機(jī)自動(dòng)分案,由專門人員全流程跟蹤管理,這樣可以完全杜絕當(dāng)事人挑法官辦案的現(xiàn)象0[15]。