法院訴訟文書樣100

××××人民法院

行政判決書

（再審行政案件用）

（××××）×行再字第××號(hào)

抗訴機(jī)關(guān)××××人民檢察院（未抗訴的，此項(xiàng)不寫）。

法院訴訟文書樣100

××××人民法院

行政判決書

（再審行政案件用）

（××××）×行再字第××號(hào)

抗訴機(jī)關(guān)××××人民檢察院（未抗訴的，此項(xiàng)不寫）。

城市房屋拆遷事關(guān)人民群眾的根本利益，矛盾突出，案件數(shù)量多，牽涉面廣，社會(huì)影響大，是當(dāng)前行政審判的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定過(guò)于原則，在案件的審理過(guò)程中，更多的是以各地方政府所制定的規(guī)范性文件為適用依據(jù)，從而使這類案件的法律適用難點(diǎn)較多。如何在此類案件的審理過(guò)程中維護(hù)拆遷各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，依法化解矛盾，是當(dāng)前行政審判工作的一項(xiàng)迫切而重要的任務(wù)。筆者擬就法院審理拆遷行政案件實(shí)務(wù)中亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)拆遷行政案件的規(guī)范提供一些思路。

一、拆遷行政案件的管轄

拆遷行政案件的管轄主要有兩種處理方式：一是地域管轄，即拆遷行政案件一律由被告住所地法院管轄；二是特殊管轄，即因不動(dòng)產(chǎn)提起的拆遷訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄。實(shí)務(wù)中，很多法院一律適用特殊管轄。筆者認(rèn)為不妥。因?yàn)椴疬w行政案件雖必然涉及到相關(guān)房屋，但并不意味著都是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)而提起的訴訟。拆遷行政案件主要包括拆遷許可、拆遷裁決以及拆遷處罰等爭(zhēng)議類型，而這些爭(zhēng)議雖與拆遷的房屋有關(guān)，但并不等同于直接拆遷房屋的具體行政行為。不能將與拆遷房屋有關(guān)的具體行政行為和直接拆遷房屋的具體行政行為相提并論。因此，對(duì)于由政府機(jī)關(guān)作出的直接拆遷房屋的具體行政行為而引發(fā)的行政案件，應(yīng)按“不動(dòng)產(chǎn)所在地”的特殊管轄原則，由拆遷房屋所在地基層法院管轄；而對(duì)于拆遷裁決案件、拆遷許可案件以及拆遷處罰案件等只屬于與不動(dòng)產(chǎn)有一定關(guān)聯(lián)的訴訟，應(yīng)按一般管轄原則由被告所在地的基層法院管轄。

二、拆遷許可案件的審理范圍

對(duì)于拆遷許可案件的審理范圍一直存在爭(zhēng)議，即在審理拆遷許可案件時(shí)是只針對(duì)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證本身這一行為的合法性進(jìn)行審查？還是須在案件審理過(guò)程中進(jìn)一步對(duì)規(guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可證、國(guó)土部門頒發(fā)建設(shè)用地許可證的行為、計(jì)劃部門核發(fā)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件進(jìn)行縱深式的合法性審查？如果進(jìn)行縱深式的合法性審查，如上述所列環(huán)節(jié)中任一方面出現(xiàn)問(wèn)題，法院是否應(yīng)當(dāng)撤銷拆遷的許可？筆者認(rèn)為，不能任意擴(kuò)大行政案件全面審查原則的適用范圍。對(duì)于拆遷許可案件而言，作出拆遷許可的職能部門需要申請(qǐng)?jiān)S可人提供前置的行政批準(zhǔn)文件，這些行政審批文件雖構(gòu)成被訴拆遷許可行為的必要基礎(chǔ)，而這些基礎(chǔ)行政行為也存在違法的可能性，但如果在拆遷許可案件中對(duì)其中所涉及行政行為都進(jìn)行審查，將付出難以承受的訴訟代價(jià)。因此，筆者認(rèn)為，在審查拆遷許可是否合法時(shí)，只就許可職能部門作出的許可行為進(jìn)行審查，而對(duì)由其他行政職能部門所作的前置行政審批行為是否合法，可由原告人另行起訴。在拆遷許可訴訟中，只要證明該前置行政審批是真實(shí)存在的，且在拆遷許可訴訟過(guò)程中未經(jīng)法定程序被撤銷，法院就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定這些前置行政審批行為的有效性。當(dāng)然，如果當(dāng)事人在拆遷許可訴訟過(guò)程中，又對(duì)前置行政審批另行提起訴訟，因另行提起的訴訟案件的審理結(jié)果可能影響拆遷許可案件的最終結(jié)果，法院在審理許可案件時(shí)應(yīng)裁定中止審理或合并審理。

三、關(guān)于訴前執(zhí)行

1目的

為了規(guī)范案件集體審議工作，保證正確、及時(shí)審理質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政案件，制定本規(guī)范。

2適用范圍

適用于對(duì)立案查處案件的審理的控制。

3職責(zé)

案審辦（法制辦）負(fù)責(zé)對(duì)案件立案審查和案件審理的日常工作，接受案卷材料及進(jìn)行初審。案件審理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“審委會(huì)”）負(fù)責(zé)對(duì)立案查處的案件進(jìn)行集體審議。

××××人民法院

行政判決書

（××××）×行再字第××號(hào)

抗訴機(jī)關(guān)××××人民檢察院（未抗訴的，此項(xiàng)不寫）。

原審原告（或原審上訴人）……（寫明姓名或名稱等基本情況）。

原審被告（或原審被上訴人）……（寫明姓名或名稱等基本情況）。

筆者從事行政審判十多年，發(fā)現(xiàn)行政案件雖然數(shù)量較少，但其上訴率卻一直居高不下。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，行政案件的上訴數(shù)量占已結(jié)案件的比例，與民事、刑事等案件相比也是最高的。下面某基層法院近年各類上訴案件與所結(jié)案件的比例很能說(shuō)明問(wèn)題：

行政案件上訴率較高，不僅加重了二審法院的負(fù)擔(dān)，而且也不利于糾紛的及時(shí)解決，導(dǎo)致不安定因素的增加，不利于和諧社會(huì)的建立。究其原因，筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：

1、行政案件與其它案件相比數(shù)量相對(duì)較少。由于行政審判起步相對(duì)較晚，加之受民不告官等習(xí)慣勢(shì)力的影響，公民不知、不愿提起行政訴訟；同時(shí)由于法制的健全，行政機(jī)關(guān)不斷規(guī)范其執(zhí)法行為，侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象不斷減少，所以各地行政案件的數(shù)量一直處在較低的徘徊狀態(tài)。一旦有上訴的因其基數(shù)小而顯得比例較大。

2、行政糾紛矛盾一般比較尖銳，敗訴方總希望窮盡所有的法律手段，而提起上訴是其首選。當(dāng)事人在向法院提起行政訴訟前，一般都經(jīng)過(guò)了私下協(xié)商、申請(qǐng)復(fù)議等途徑，萬(wàn)不得已才向法院起訴，此時(shí)矛盾已相當(dāng)尖銳。一審判決后，得不到法院支持的一方便毫不猶豫地提起上訴。

3、行政案件結(jié)案方式單一。行政案件只有判決和裁定兩種結(jié)案方式，不象民事和刑事自訴案件那樣可以調(diào)解。而判決要么維持，要么撤銷，無(wú)中間道路可走，必然導(dǎo)致一方的不滿。提起上訴也就在所難免。

4、行政案件收取的訴訟費(fèi)較低。行政案件的訴訟費(fèi)用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然是1989年制定的，一般行政案件為30-100元，治安案件最低的僅為5元。當(dāng)事人對(duì)一審判決稍有不滿，也不在乎掏那么幾十元錢，讓二審法院再審理一遍。

盡管《行政訴訟法》沒(méi)有把“調(diào)解”作為一種基本結(jié)案方式，但人民法院在審理行政案件的過(guò)程中，一直把協(xié)調(diào)當(dāng)作妥善處理行政糾紛的一個(gè)重要手段。經(jīng)法院協(xié)調(diào)做工作后被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，甚至成為一些法院行政案件主要的結(jié)案方式。[1]從而似乎出現(xiàn)了立法上明文禁止與實(shí)踐中大量運(yùn)用之悖論。那么，這真是一個(gè)“悖論”嗎？如果是，悖論原因何在；如果不是，制度理性何在？……，一系列的疑問(wèn)值得我們深入思考和探究。帶著這些疑問(wèn)，我們對(duì)湖南三級(jí)法院協(xié)調(diào)解決行政案件的情況進(jìn)行了調(diào)查，揭示行政案件協(xié)調(diào)撤訴的運(yùn)作動(dòng)因與實(shí)踐圖景，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出了意見(jiàn)和建議，以期有益于行政審判實(shí)踐和協(xié)調(diào)撤訴機(jī)制的完善。

一、法院對(duì)行政案件積極協(xié)調(diào)的動(dòng)因

調(diào)查表明，之所以法院對(duì)行政案件熱衷于協(xié)調(diào)，主要有以下四個(gè)方面的原因：

其一，建立和諧社會(huì)的政策導(dǎo)向。黨中央提出要建立社會(huì)主義和諧社會(huì)，必然要求在司法審判中盡力用和解的方式來(lái)解決當(dāng)事人的爭(zhēng)議，切實(shí)達(dá)到定分止?fàn)帯附Y(jié)事了的目的，有力促進(jìn)社會(huì)和諧。中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》；最高法院也強(qiáng)調(diào)，在審理行政案件中，要按照“堅(jiān)持合法審查，促進(jìn)執(zhí)法完善，依法規(guī)范撤訴，力求案結(jié)事了”的原則，積極探索行政案件協(xié)調(diào)處理新機(jī)制。[2]這說(shuō)明協(xié)調(diào)處理行政爭(zhēng)議是黨和政府積極倡導(dǎo)的一種非常重要的解紛方式?！皼](méi)有不可調(diào)和的矛盾”，以協(xié)調(diào)的方式化解行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的矛盾，對(duì)促進(jìn)和諧社會(huì)的建立起著非常大的作用。法院有必要在這方面做大膽的探索，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)行政審判工作進(jìn)一步發(fā)展。

其二，績(jī)效考核的壓力，成本收益的考慮。當(dāng)前，各級(jí)法院普遍有績(jī)效考核制度，對(duì)案件的上訴率、執(zhí)結(jié)率、申訴率、上訪率等都有嚴(yán)格的要求。[3]而法院（法官）面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和利益格局的調(diào)整，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)相對(duì)復(fù)雜、尖銳的特征，導(dǎo)致上訴率、申訴率、上訪率走高。，全國(guó)法院三大訴訟一審的1000多萬(wàn)案件中，行政案件不到2%，但是行政申訴案件卻占全部申訴案件的18%。湖南法院的情況基本也亦是如此，、、、行政申訴案件所占比重，亦占全部申訴案件的10%以上。申訴上訪案件多，顯然會(huì)增加訴訟成本，浪費(fèi)司法資源，影響工作績(jī)效。相反，對(duì)行政案件進(jìn)行協(xié)調(diào)，促使被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，能夠使行政糾紛得以化解，真正做到案結(jié)事了。當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)問(wèn)題解決了，意味著不會(huì)上訴申訴上訪，法院也不用為執(zhí)行傷神，與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系也處理好了，績(jī)效指標(biāo)亦好看，一舉多得，何樂(lè)不為？

其三，法院解決行政爭(zhēng)議的局限性。法院不是萬(wàn)能的，其解決糾紛的能力有限。這在行政審判中更為明顯。行政審判只是對(duì)具體行政行為的合法性審查，受案范圍有限、審查強(qiáng)度有限、裁判方式也有限，剛性的行政裁判往往難以達(dá)到定紛止?fàn)?、息事寧訴的效果。因?yàn)楹芏嗲闆r下，即便是法院判決行政行為違法，撤銷該行政行為，行政糾紛仍沒(méi)有得到根本解決。而老百姓打官司是為有效解決問(wèn)題，而不僅僅為獲得一紙判決書。這種期待從《行政訴訟法》文本上有時(shí)是不可欲的。為緩解當(dāng)事人較高的解紛期待與行政審判能力有限之間的矛盾，促使行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，在辦案過(guò)程中，法院不僅要考慮法律文本的規(guī)定，而且要考慮執(zhí)政黨的事業(yè)和人民的利益；不僅要解決合法性問(wèn)題，而且要關(guān)注和保障相對(duì)人的合法權(quán)益；不僅要解決案件本身的問(wèn)題，而且要根據(jù)具體情況作好案外協(xié)調(diào)工作。

××××人民法院

行政判決書

（××××）×行初字第××號(hào)

原告……（寫明起訴人的姓名或名稱等基本情況）。

法定代表人（或代表人）……（寫明姓名和職務(wù)）。

法定人（或指定人）……（寫明姓名等基本情況）。

自行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門產(chǎn)生以來(lái)，與其他部門法相比，其具有以下特點(diǎn):無(wú)統(tǒng)一、完整的法典，行政法規(guī)范的法律表現(xiàn)形式的數(shù)量特別多、富于變動(dòng)性而缺乏相對(duì)穩(wěn)定性、程序法與實(shí)體法交織在一起，沒(méi)有明確界限、反應(yīng)行政法律規(guī)范的法律條文具有一定的概括性和伸縮性。［1］這些都導(dǎo)致了行政自由裁量權(quán)的廣泛應(yīng)用。田中二郎更是之言不諱的指出:行政法的精髓在于裁量。［2］行政機(jī)關(guān)運(yùn)用裁量權(quán)作出的案件本身由于缺乏法律的依據(jù)，若當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)依據(jù)自由裁量權(quán)作出的判斷、起訴到法院進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，法院會(huì)由于時(shí)間的久遠(yuǎn)而導(dǎo)致證據(jù)的不足，在作出判決時(shí)，會(huì)更加難以依據(jù)法律作出判決。這就需要法官基于法律的精神和宗旨，憑借自己的審判經(jīng)驗(yàn)、道德良心、價(jià)值觀念、運(yùn)用理性判斷和邏輯判斷，自主尋求裁判事實(shí)與法律結(jié)合點(diǎn)，運(yùn)用自由裁量權(quán)據(jù)此作出公正的判決。行政案件多是涉及到公權(quán)與相對(duì)人兩造，倘若法官在這類案件中運(yùn)用自由裁量權(quán)得當(dāng)，則會(huì)大大提高司法公信力，構(gòu)建司法權(quán)威，甚至促使我國(guó)法院的地位更加獨(dú)立。因此，司法裁量權(quán)的良好運(yùn)用，使民眾對(duì)增強(qiáng)司法公信力和司法權(quán)威的信心無(wú)疑有著相當(dāng)直接的作用。榆林市地處陜北，由于地處毛烏素沙漠的邊緣，自然條件惡劣，在歷史上是一個(gè)貧窮之地。然而近年來(lái)地下能源的大量勘探和開(kāi)采，依靠豐富的地下資源，榆林從陜西最落后的一個(gè)地市躍居陜西GDP貢獻(xiàn)最大的一個(gè)地市。由于經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，土地糾紛問(wèn)題近年來(lái)層出不窮，尤其是土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件更是政府系統(tǒng)處理行政案件的重中之重。榆林的土地權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛案件不僅數(shù)量多，而且標(biāo)的大，案情復(fù)雜，爭(zhēng)議強(qiáng)烈，群眾不斷上訪。陷入了政府復(fù)議難、法院判決難、當(dāng)事人接受難的困境。解決好榆林市這樣一個(gè)陜西能源重鎮(zhèn)面臨的土地糾紛爭(zhēng)議案，對(duì)于榆林、甚至陜西的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定，具有這重要的意義。［3］曾參與榆林市政府法制辦與榆林市中院及西北政法大學(xué)行政法學(xué)院就土地確權(quán)糾紛召開(kāi)的研討會(huì)，并進(jìn)行過(guò)一些實(shí)地調(diào)查。本文筆者重點(diǎn)討論榆林市國(guó)有土地與集體土地之間的權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛案，因?yàn)檫@類糾紛之間當(dāng)事人由于地位上的不平等而能更清楚地分析法官的自由裁量權(quán)在其中的作用與影響，而不考慮兩方相對(duì)人之間的有關(guān)集體土地所有權(quán)以及使用權(quán)之間的糾紛。

一、法官自由裁量權(quán)與政治

自法官?gòu)奈拿魇锕庵谐醮蔚菆?chǎng)起，與其名稱(法官)這一概念不可分離的品質(zhì)就是公正。法官是爭(zhēng)議中的獨(dú)立第三方，無(wú)涉于訴訟人的利益和情感，冷靜、超然、客觀地審查他們的爭(zhēng)議。雖然公正的觀念與法官的概念是不可分割的，但是，法官必須只依據(jù)法律判決的理論卻并未被普遍接受。在司法制度史上，法官曾運(yùn)用各種其他標(biāo)準(zhǔn)或神話來(lái)證明他的公正，或至少是公正的外表。最明顯的例證來(lái)自于俄國(guó)和蘇聯(lián)，由于沒(méi)有成文法，法官判決的標(biāo)準(zhǔn)是什么?是政治標(biāo)準(zhǔn)。在劇烈社會(huì)變革的時(shí)期，法官執(zhí)行著明確的政治職能。維辛斯基(Vyshinski)曾公開(kāi)宣稱:司法程序是政治斗爭(zhēng)的手段之一，首先服務(wù)于社會(huì)主義革命的成功，其次效命于捍衛(wèi)社會(huì)主義革命。［4］我國(guó)在新中國(guó)建立之后，移植了蘇聯(lián)的法制。20世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)思想運(yùn)動(dòng)的一個(gè)意義深遠(yuǎn)的事件，便是馬克思主義在中國(guó)的廣泛傳播和深入發(fā)展。馬克思主義法學(xué)在對(duì)法律與政治的關(guān)系中，認(rèn)為法律對(duì)政治具有:協(xié)調(diào)關(guān)系、規(guī)范政治行為、促進(jìn)政治發(fā)展、解決政治問(wèn)題等作用。［5］榆陽(yáng)區(qū)沙河口村委訴榆林市政府一案，是關(guān)于土地的集體所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán)之間的爭(zhēng)議。此案經(jīng)過(guò)行政決定、行政復(fù)議、一審程序、二審程序，可謂幾經(jīng)周折。關(guān)于本案的難度在于證據(jù)取得的困難。本案中證據(jù)呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn):一是沙丘流動(dòng)導(dǎo)致的自然界限模糊;二是土地價(jià)值低廉時(shí)邊界確定的任意性導(dǎo)致人為的邊界模糊(如所謂“揚(yáng)胳膊地”);三是因?yàn)橥恋氐怯洝?quán)屬確定階段的工作缺失，導(dǎo)致現(xiàn)在法定證據(jù)的缺失。前兩個(gè)由于客觀原因而導(dǎo)致證據(jù)的缺失，后一個(gè)卻由于行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致的。在本案關(guān)鍵性證據(jù)缺乏的情況下，法官就要運(yùn)用自由裁量權(quán)作出判斷。而行政機(jī)關(guān)的不作為導(dǎo)致證據(jù)缺失的局面，法官就要裁判行政機(jī)關(guān)主要承擔(dān)不利后果。而在本案中，法官在判決書中的理由闡述部分由于相對(duì)人不能提供證據(jù)而判決其敗訴。并且，二審判決書的最后，法官寫了這樣的文字:本院為了維護(hù)市城(原文)經(jīng)濟(jì)建設(shè)開(kāi)發(fā)之大局，維護(hù)國(guó)家土地政策法令的貫徹實(shí)施和社會(huì)穩(wěn)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，判決如下……。很顯然，在這里，法院受到政治的影響維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定之考量。筆者也曾向法官詢問(wèn)此類案件，法官也以要考慮大局，維護(hù)穩(wěn)定，擔(dān)心行政機(jī)關(guān)以后工作的順利開(kāi)展作為權(quán)衡判決結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)?？墒?，法院作為司法機(jī)關(guān)，它的宗旨始終應(yīng)該是公平、正義、中立，哪怕在證據(jù)缺失的情況下，法官的自由裁量權(quán)也是基于此而非維護(hù)穩(wěn)定。如果法院不能抽離出政治的漩渦，沉浸在政治中，不對(duì)相對(duì)方是否服從進(jìn)行考慮，這樣，法院的判決多半會(huì)受到服從方的抵制，貫徹起來(lái)阻力會(huì)很大。福柯曾說(shuō)過(guò):“哪里有權(quán)力，哪里就會(huì)有反抗?！庇芰诸愃频陌讣?，相對(duì)人不服法院判決，搶先在土地上建起了酒店、別墅出租、出售。造成了規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)和城建機(jī)關(guān)工作的難以開(kāi)展，影響了市容。如果法官在運(yùn)用自由裁量權(quán)時(shí)，從超然的立場(chǎng)出發(fā)，正確評(píng)估集體利益，遵照正義和公平的價(jià)值觀。這樣法官就能為社會(huì)引導(dǎo)一種良性互動(dòng):正像一股湍流急沖磨房的葉輪一樣，所有的政治壓力都會(huì)被放置于立法機(jī)關(guān)，把這些相互沖突的壓力轉(zhuǎn)化為法律，這是議會(huì)的職責(zé)。［4］這樣，法院不僅在權(quán)力主體中樹立了自己的權(quán)威，也贏得了民眾的信賴。如果法官在運(yùn)用自由裁量權(quán)時(shí)更多的考量政治因素，那只能讓自己陷入一個(gè)又一個(gè)的困境。

二、法官自由裁量權(quán)與正當(dāng)程序

在前一個(gè)問(wèn)題里筆者已經(jīng)闡述過(guò)，由于證據(jù)的難以取得，導(dǎo)致了榆林土地權(quán)屬爭(zhēng)議的難度之大。而這其中，由于上世紀(jì)80年代中國(guó)實(shí)行土地登記制度，由于在榆林當(dāng)時(shí)行政機(jī)關(guān)的不作為，而導(dǎo)致了現(xiàn)在的榆林土地登記管理的混亂。再加上爭(zhēng)議標(biāo)的潛在利益的巨大和爭(zhēng)議強(qiáng)度大、利益主體多元化造成了法官運(yùn)用自由裁量權(quán)的困難。在針對(duì)這類案件如何判決或者說(shuō)在證據(jù)缺失、法律依據(jù)缺失的情況下，法官將如何運(yùn)用自由裁量權(quán)的情況下，榆林市政府?dāng)M設(shè)立土地權(quán)屬糾紛案件處理聯(lián)席會(huì)議制度。［6］在陜西省人民政府門戶網(wǎng)站《榆林市土(林)地行權(quán)屬案件情況調(diào)查》中最后一段這樣寫道:(七)政府與法院建立土(林)地權(quán)屬案件處理聯(lián)席會(huì)議制度。定期交流、討論土(林)地權(quán)屬案件出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，及時(shí)溝通行政、法院兩方面的意見(jiàn)。對(duì)重大、復(fù)雜疑難案件，加強(qiáng)聯(lián)系，及時(shí)溝通，互相配合，加大力度，從行政、司法兩個(gè)渠道促進(jìn)土(林)地糾紛的處理。在2011年暑期榆林市土地權(quán)屬爭(zhēng)議研討會(huì)上，討論稿里提到:“各級(jí)政府與法院要建立土(林)地權(quán)屬糾紛案件處理聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議制度由政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，法制辦、中院、國(guó)土局、林業(yè)局、畜牧局、司法局和糾紛發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成，設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理重大疑難案件。具體工作:一是法院提前介入，參與政府討論研究復(fù)議、確權(quán)案件協(xié)調(diào)處理方案，并參與具體處理工作，及時(shí)溝通行政、法院兩方面的意見(jiàn)，互相配合，形成化解糾紛的合力。二是加強(qiáng)聯(lián)系，定期交流，討論土(林)地權(quán)屬案件出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，提出對(duì)策意見(jiàn)，為政府提供政策、法律咨詢?！鼻笆霰砻鳎芰质袛M設(shè)立土地權(quán)屬糾紛案件處理聯(lián)席會(huì)議制度，這項(xiàng)制度的核心在于:讓法院提前介入具體的土地行政糾紛的處理。而政府在土地權(quán)屬糾紛中是其中一方當(dāng)事人，這類案件中，政府的勝訴會(huì)為自己帶來(lái)巨大的利益。顯而易見(jiàn)，政府通過(guò)更為隱蔽的手段綁架了法官。以研究問(wèn)題，提供咨詢的漂亮名義先入為主影響法官對(duì)案件的考量。布萊茲•帕斯卡爾(BlaisePascal)在他有名的著作:《箴言》中寫道:“世界上最公正的人也不允許他成為自己案件的法官?！痹谟?guó)，這一短語(yǔ)被最先表達(dá)為“正當(dāng)法律程序”。在其英國(guó)淵源中，正當(dāng)程序保障(或者王國(guó)的法律)是對(duì)君主的一種限制，設(shè)計(jì)這些程序的目的就是為了確保公正。在《柯克論利特爾頓》(Co．Litt)中，柯克大法官最終將這個(gè)原則確立為英國(guó)法律上的箴言:一個(gè)人不應(yīng)該成為自己案件的法官。這種思想影響了美國(guó)，成為司法審查的奠基。［7］雖然正當(dāng)法律程序是英美法的一個(gè)核心概念，但是，正當(dāng)法律程序所體現(xiàn)的價(jià)值具有普世性，是每一種法律制度都應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)并加以保護(hù)的。在我國(guó)，這一原則未被普遍確立，但是，法官應(yīng)該毫無(wú)保留的捍衛(wèi)這一原則，因?yàn)椋谶@一原則中:權(quán)力，而不是程序，才是問(wèn)題的核心。［6］行政訴訟的基本功能有兩個(gè):一是為公民權(quán)利可能遭受行政侵權(quán)提供事后救濟(jì);二是實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。這兩個(gè)功能都是通過(guò)具體個(gè)案審判予以實(shí)現(xiàn)的。法院在個(gè)案處理中已經(jīng)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議方式提前介入，對(duì)于已經(jīng)包含了行政處理決定意志的法院，相對(duì)人起訴到法院進(jìn)行救濟(jì)的效果是可以想象的。行政機(jī)關(guān)做了自己案件的法官，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也就談不上了。這是以犧牲司法最終獨(dú)立審判為代價(jià)的。司法獨(dú)立審判的精要不僅在于其是法律專家，更在于其判斷立場(chǎng)的中立。而法院的這種提前介入徹底混淆了其立場(chǎng)。對(duì)于經(jīng)聯(lián)席會(huì)議決策又訴至法院的行政案件，法院已經(jīng)喪失了獨(dú)立判斷的基礎(chǔ)和能力。因?yàn)樾姓徟羞^(guò)程中已經(jīng)由行政機(jī)關(guān)做了自己案件的法官了。即使案件再困難，法院也要避免與行政機(jī)關(guān)合作，法院作為最后一道防線，不能由于案件的復(fù)雜，法律的缺失事先對(duì)案件放棄。尤其是法官在運(yùn)用自由裁量權(quán)所做的案件，一旦與行政機(jī)關(guān)合作，法院不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力為虎作倀，也將失去自己的公信力。

三、法官自由裁量權(quán)與法律價(jià)值取向

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條、《中華人民共和國(guó)森林法》第十七條規(guī)定：土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日（一個(gè)月）內(nèi)，向人民法院起訴。土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，簡(jiǎn)稱土地林地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭(zhēng)議，通過(guò)調(diào)查和調(diào)解工作，最后對(duì)土地林地權(quán)屬作出處理決定。此類案件起訴到法院，應(yīng)作為確權(quán)案件來(lái)審理。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布實(shí)施以來(lái)，湖北省長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣人民法院審理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近幾年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山區(qū)縣（市）法院中亦占前列。2001年共受理各類土地林地確權(quán)行政案15件，占行政訴訟案件總數(shù)的43%；2002年共受理13件，占總數(shù)的38%；2003年共受理12件，占總數(shù)的36%；2004年共受理6件，占總數(shù)的60%.4年共受理46件，平均占總數(shù)的67%.筆者通過(guò)分析審結(jié)的這些土地林地確權(quán)行政案件，得出其特點(diǎn)為：一是土地林地權(quán)屬爭(zhēng)議，必須由人民政府處理后，當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理不服才向人民法院起訴；二是爭(zhēng)議的土地林地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，當(dāng)事人對(duì)其權(quán)屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據(jù)，長(zhǎng)期以來(lái)形成爭(zhēng)議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定以及上述特點(diǎn)，處理土地林地確權(quán)行政案件應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

一、訴訟主體問(wèn)題

首先，縣（自治縣）級(jí)以上人民政府委托縣（自治縣）級(jí)以上國(guó)土資源和林業(yè)行政主管部門處理權(quán)屬爭(zhēng)議，國(guó)土或林業(yè)主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問(wèn)題。

按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條及《中華人民共和國(guó)森林法》第十七條的規(guī)定，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)以上人民政府有權(quán)作出土地林地權(quán)屬處理決定，國(guó)土資源及林業(yè)行政主管部門不能以自己的名義作出處理決定。此外，人民政府處理權(quán)屬爭(zhēng)議有個(gè)處理權(quán)限問(wèn)題，單位之間的爭(zhēng)議只能由縣（自治縣）級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位的爭(zhēng)議可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民或者縣（自治縣）級(jí)人民政府處理。總之，土地林地權(quán)屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國(guó)土資源部門及林業(yè)行政主管部門無(wú)權(quán)處理，否則屬超越職權(quán)。但是，依照《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第四條及《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第四條的規(guī)定，縣（自治縣）級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭(zhēng)議、林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)林地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的調(diào)查和調(diào)解工作，對(duì)需要依法作出處理決定的，只能擬定相應(yīng)的處理意見(jiàn)，報(bào)同級(jí)人民政府作出確權(quán)處理決定。

其次，農(nóng)村集體土地林地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬主體問(wèn)題。