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城市房屋拆遷事關人民群眾的根本利益，矛盾突出，案件數(shù)量多，牽涉面廣，社會影響大，是當前行政審判的熱點和難點。國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定過于原則，在案件的審理過程中，更多的是以各地方政府所制定的規(guī)范性文件為適用依據，從而使這類案件的法律適用難點較多。如何在此類案件的審理過程中維護拆遷各方當事人的合法權益，依法化解矛盾，是當前行政審判工作的一項迫切而重要的任務。筆者擬就法院審理拆遷行政案件實務中亟待解決的幾個問題進行探討，以期對拆遷行政案件的規(guī)范提供一些思路。

一、拆遷行政案件的管轄

拆遷行政案件的管轄主要有兩種處理方式：一是地域管轄，即拆遷行政案件一律由被告住所地法院管轄；二是特殊管轄，即因不動產提起的拆遷訴訟，由不動產所在地法院管轄。實務中，很多法院一律適用特殊管轄。筆者認為不妥。因為拆遷行政案件雖必然涉及到相關房屋，但并不意味著都是針對不動產而提起的訴訟。拆遷行政案件主要包括拆遷許可、拆遷裁決以及拆遷處罰等爭議類型，而這些爭議雖與拆遷的房屋有關，但并不等同于直接拆遷房屋的具體行政行為。不能將與拆遷房屋有關的具體行政行為和直接拆遷房屋的具體行政行為相提并論。因此，對于由政府機關作出的直接拆遷房屋的具體行政行為而引發(fā)的行政案件，應按“不動產所在地”的特殊管轄原則，由拆遷房屋所在地基層法院管轄；而對于拆遷裁決案件、拆遷許可案件以及拆遷處罰案件等只屬于與不動產有一定關聯(lián)的訴訟，應按一般管轄原則由被告所在地的基層法院管轄。

二、拆遷許可案件的審理范圍

對于拆遷許可案件的審理范圍一直存在爭議，即在審理拆遷許可案件時是只針對行政機關頒發(fā)拆遷許可證本身這一行為的合法性進行審查？還是須在案件審理過程中進一步對規(guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可證、國土部門頒發(fā)建設用地許可證的行為、計劃部門核發(fā)項目批準文件進行縱深式的合法性審查？如果進行縱深式的合法性審查，如上述所列環(huán)節(jié)中任一方面出現(xiàn)問題，法院是否應當撤銷拆遷的許可？筆者認為，不能任意擴大行政案件全面審查原則的適用范圍。對于拆遷許可案件而言，作出拆遷許可的職能部門需要申請許可人提供前置的行政批準文件，這些行政審批文件雖構成被訴拆遷許可行為的必要基礎，而這些基礎行政行為也存在違法的可能性，但如果在拆遷許可案件中對其中所涉及行政行為都進行審查，將付出難以承受的訴訟代價。因此，筆者認為，在審查拆遷許可是否合法時，只就許可職能部門作出的許可行為進行審查，而對由其他行政職能部門所作的前置行政審批行為是否合法，可由原告人另行起訴。在拆遷許可訴訟中，只要證明該前置行政審批是真實存在的，且在拆遷許可訴訟過程中未經法定程序被撤銷，法院就應當認定這些前置行政審批行為的有效性。當然，如果當事人在拆遷許可訴訟過程中，又對前置行政審批另行提起訴訟，因另行提起的訴訟案件的審理結果可能影響拆遷許可案件的最終結果，法院在審理許可案件時應裁定中止審理或合并審理。

三、關于訴前執(zhí)行

根據行政訴訟法第六十六條、《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第88條和第94條之規(guī)定，法院受理行政機關非訴執(zhí)行案件的前提，是被執(zhí)行人的起訴期限屆滿而其不履行法定義務又不申請復議或提起訴訟。當事人申請先予執(zhí)行必須是在訴訟中提出。由此可以看出，法院在受理拆遷行政職能部門起訴前的執(zhí)行申請存在法律障礙。實務中，在被拆遷人不起訴的情況下，有些拆遷人為了規(guī)避該法律障礙而對拆遷裁決提起行政訴訟，人為制造滿足先予執(zhí)行的條件，進而對被拆遷人予以執(zhí)行，執(zhí)行后拆遷人再向人民法院申請撤訴。筆者認為，最高人民法院之所以規(guī)定受理訴前執(zhí)行申請，本質上是為了解決公正與效率相協(xié)調的問題。但人為制造滿足先予執(zhí)行的條件，使得公正因素考慮較少，從而有違最高人民法院規(guī)定受理訴前執(zhí)行申請的本意。因此，筆者建議，最高人民法院應當作進一步的司法解釋，在堅持法律的有關規(guī)定的同時，對拆遷人申請訴前執(zhí)行的情形作必要的限制：限定除在拆遷行為涉及搶險救災等公共利益情形下需要拆遷房屋等特殊情形，且法院在受理行政機關訴前執(zhí)行申請后，不影響被執(zhí)行人就據以執(zhí)行的拆遷行政行為提起訴訟。這樣，既照顧到出于維護特定公共利益的拆遷行為的效率需求，也不會斷絕被執(zhí)行人的救濟途徑。

四、拆遷行政案件能否適用調解原則

行政訴訟法第五十條規(guī)定，法院審理行政案件，不適用調解。通過行政審判的司法實踐，筆者認為，在拆遷行政案件中應建立調解制度。理由主要有以下幾方面：首先，行政機關及其工作人員雖然對于國家權力不能隨意轉讓、放棄，但行政機關在法律規(guī)定的范圍內有權依照法定的程序和方式處分該項權力，如在拆遷過程中根據被拆遷人不同的情況，給予程度不同的獎勵。因此，在法律規(guī)定的范圍內，行政機關與被拆遷人在調解時享有處分權，當然，這種處分權同隨意作出轉讓行政權力的處分權有本質的不同。其次，雖然行政訴訟法已實施十幾年，但我國公民“民不告官”的思想仍較嚴重，往往是在矛盾非常尖銳、難以調和的情況下，才將行政機關告到被告席。行政訴訟過程中，公民大多持有與行政機關“能和則和”的思想，易接受調解這種結案方式。因此，在拆遷行政案件中，法院如主持雙方進行調解，原、被告雙方一般都樂于接受。這樣既化解了矛盾，便于案件的審結，又起到更好的社會效果。再次，拆遷行政案件往往直接涉及公民的重大利益，也直接關系行政機關在百姓中的形象，如果對這一類型的案件簡單地進行裁判，有可能會導致當事人纏訴等情況的出現(xiàn)，還會使正常拆遷久拖難結。而通過調解達成合法的協(xié)議，既可以達到行政機關進行社會行政管理的目的，又達到法院審結案件的效果，同時實現(xiàn)相對人的合法要求。因此，此結案方式可以有效減少訴訟成本及拆遷成本。

其實，在審判實踐中，許多法院針對拆遷案件的具體情況在不違背法律、法規(guī)的前提下所做的協(xié)調工作，與調解并沒有形式與本質的區(qū)別。因此，筆者建議在法律中規(guī)定，對于拆遷行政案件可適用調解原則，只要拆遷行政案件中協(xié)調的過程和調解的結果不違反法律法規(guī)的情況，就可適用調解方式結案。

五、拆遷行政案件的審查標準

目前，法院在審理拆遷行政案件時，只對拆遷具體行政行為的合法性進行審查，而對拆遷具體行政行為是否合理基本不予審查。這樣往往造成拆遷雙方的權益糾紛并不能在行政訴訟中得到最終處理，或不能在一個行政訴訟中得到處理。筆者認為，單一的合法性審查原則不能妥善處理拆遷行政案件中所存在的問題，應確立合法性與合理性并重的審查原則體系。在拆遷行政案件中，行政機關及其工作人員所為具體行政行為的內容一般會涉及安置房面積及地點、對相對人房屋補償補助的形式及金額、搬遷方式及過渡期限等。在現(xiàn)實中，很多行政主體強行介入平等主體之間的談判交易活動，越俎代庖，成為直接的拆遷人，一旦拆遷人與被拆遷人間存在爭議需要行政機關處理時，事實上就產生了行政機關“自己為自己的法官”情形。從形式看，行政機關所為的行政行為可能完全符合法律規(guī)定，合法性審查流于形式。此時，就應當根據合理性原則來進行審查。與合法性審查判斷標準不同的是，合理性審查要求判斷行

政機關及其工作人員在行使自由裁量權時是否客觀、適度、符合理性，其判斷標準包括行政行為是否符合法律的原則或精神、行政目的等等。應當看到，合法性與合理性審查原則兩者并不排斥，合法性原則要求被訴拆遷行政行為符合法律、法規(guī)的規(guī)定，合理性原則要求被訴拆遷行政行為符合法的內在精神，兩者是依法行政原則對行政機關及其工作人員的行為提出的不同層次但相互補充的要求。