根據(jù)《*市民政局*市審計局關(guān)于進一步對農(nóng)村最低生活保障工作進行審計的通知》(昭民電〔2009〕15號)要求和××縣人民政府安排，審計局以巧審通[2009]11號通知書派出審計組，自2009年6月3日至6月9日對××縣2007年至2009年6月1日農(nóng)村居民最低生活保障資金管理使用情況進行了就地審計，民政局及財政局法定代表人對所提供資料的真實性和完整性做出了書面承諾，在實施審計工作中，根據(jù)縣政府的要求，審計局對低保資金會計帳面情況、財政部門的資金撥付、民政部門的審批情況及信用社兌付低保資金的情況進行了檢查。審計工作已結(jié)束，現(xiàn)將審計情況報告如下：

一、基本情況

縣民政局是××縣實施農(nóng)村居民最低生活保障補助資金管理使用業(yè)務(wù)的主管機構(gòu)，負責對全縣農(nóng)村低保制度的建立和指導工作;負責本縣行政區(qū)內(nèi)農(nóng)村低保的組織實施、編制全縣農(nóng)村居民最低生活保障資金的計劃、對全縣各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))報批享受農(nóng)村最低生活保障補助進行抽查、審核及審批和審定農(nóng)村最低生活保障金發(fā)放花名冊等工作。自2007年開始實施農(nóng)村居民最低生活保障制度以來，農(nóng)村低保財務(wù)管理按《*市農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》和《××縣農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》進行會計核算。

××縣人民政府根據(jù)市政府的要求，成立了以分管民政工作的副縣長為組長的農(nóng)村居民最低生活保障制度領(lǐng)導組，并根據(jù)《*市建立農(nóng)村居民最低生活保障制度實施方案》和結(jié)合我縣實際制定了《××縣建立農(nóng)村最低生活保障制度實施方案(試行)》，方案中明確規(guī)定：(一)保障范圍和對象為凡持有本縣常住農(nóng)村戶口簿的農(nóng)村居民，共同生活的家庭成員年人均純收入低于我縣農(nóng)村居民最低生活保障標準的，可申請農(nóng)村最低生活保障補助，根據(jù)市政府下達我縣2007年指標控制數(shù)為41238人，并根據(jù)縣扶貧辦2006提供統(tǒng)計核定的絕對貧困人口數(shù)、2003年縣政府組織調(diào)查的特困人口情況等確定2007年農(nóng)村最低生活保障對象。(二)保障標準和補助形式：1、補助標準：2007年××縣農(nóng)村居民最低生活保障標準定為年人均純收入693元，對達不到農(nóng)村低保標準的農(nóng)村貧困居民實行差額分類補助，年人均補差不低于360元，由扶貧、統(tǒng)計部門向財政和民政部門提供，根據(jù)全縣經(jīng)濟發(fā)展狀況、物價指數(shù)變化及縣財政承擔能力等因素適時進行調(diào)整;2、補助形式：全縣農(nóng)村低保實行分類施保、差額補助，即對家庭人均純收入低于693元以下的貧困家庭分為a、b、c三類，2007年補助標準為a類家庭實行月人均補助40元、b類家庭實行月人均補助30元、c類家庭實行月人均補助20元。分類施保人員嚴格按縣下達指標控制數(shù)確定;2008年年初提高標準為a類家庭實行月人均補助50元、b類家庭實行月人均補助40元、c類家庭實行月人均補助30元;7月再次提高標準為a類家庭實行月人均補助60元、b類家庭實行月人均補助50元、c類家庭實行月人均補助40元。3、資金管理：縣財政局在社會保障資金專戶下設(shè)立“農(nóng)村居民最低生活保障補助資金專帳”，用于辦理資金的匯集、核撥、發(fā)放等業(yè)務(wù)，實行專帳管理、專款專用;縣民政部門設(shè)立“農(nóng)村居民最低生活保障補助資金專帳”，用于與財政、金融部門對帳。

2007年至2009年全縣農(nóng)村居民農(nóng)村低保規(guī)模情況：

1、2007年全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受農(nóng)村居民最低生活保障補助15269戶，41328人，發(fā)放低保金14845680元;2、2008年7月以前享受農(nóng)村居民最低生活保障補助15269戶，41238人;7月以后享受低保18602戶，47339人，發(fā)放低保金24098820元;3、2009年享受農(nóng)村居民最低生活保障補助18555戶，47339人，1至2季度發(fā)放低保金14201700元。

一、充分肯定去年以來我省被征地農(nóng)民基本生活保障工作所取得的成績

(一)制度和政策的覆蓋面明顯提高。目前,全省11個設(shè)區(qū)城市、50多個縣(市、區(qū))已經(jīng)出臺文件,并制定了相應(yīng)的實施方案。到去年底,全省約有39萬被征地農(nóng)民參加了基本生活保障,共籌集保障資金37億元,其中近15萬名達到條件的參保對象已經(jīng)開始領(lǐng)取基本生活保障金。加上參加其他保障方式的近13萬被征地農(nóng)民,全省已經(jīng)納入社會保障范圍的被征地農(nóng)民總計達到52萬左右,約占被征地農(nóng)民總數(shù)的四分之一。

(二)形成了切合實際的政策體系和保障模式?？傮w上,各地大都根據(jù)不同的年齡段,實行分類保障政策。即對勞動年齡段以上人員,直接實行以基本生活保障為主的養(yǎng)老保障。對勞動年齡段內(nèi)的人員,按當?shù)販y算標準一次性交足基本生活保障費用,建立個人專戶,在其未就業(yè)時,從征地調(diào)節(jié)資金或征地安置補助費留存中發(fā)放不超過兩年的生活補助費;補助期滿后仍未就業(yè)并符合城鎮(zhèn)低保條件的,按規(guī)定納入城鎮(zhèn)低保;就業(yè)后,即按規(guī)定參加職工基本養(yǎng)老保險;就業(yè)后失業(yè)的,則納入失業(yè)保險渠道。對未達到勞動年齡段的人員,按征地補償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補助費。此外,有的地方按照我省“雙低”養(yǎng)老保險的辦法,將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。有的地方實行基本生活保障和基本養(yǎng)老保險相結(jié)合的辦法,對勞動年齡段以上人員實行基本生活保障,對勞動年齡段內(nèi)繳費能滿15年的被征地農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保險。在各方面可以承受的前提下,這些探索都是積極有益的,有利于與整個城鎮(zhèn)社保體系在長遠上的接軌。

(三)妥善處理新老被征地農(nóng)民的政策銜接。不少地方在實施中高度重視這個問題,對新老被征地農(nóng)民統(tǒng)籌考慮,將他們?nèi)考{入保障范圍。如紹興市,在近10萬名保障對象中,大部分人員屬于20****年以前的被征地農(nóng)民。湖州市在建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的同時,對20****年以前的3萬多名被征地農(nóng)民實行了基本生活補助制度,較好地解決了新老人員相關(guān)政策的銜接問題。

(四)積極推動和落實各項配套改革措施。各地都突出抓好了被征地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓和促進就業(yè)工作,普遍出臺了扶持政策,落實了專項資金。在征地和實施基本生活保障工作中,積極引導被征地農(nóng)民及時辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。許多地方十分重視解決被征地農(nóng)民的住房問題,有計劃地將城市開發(fā)、舊城改造和建設(shè)被征地農(nóng)民公寓樓結(jié)合起來,使一大批被征地農(nóng)民住進了規(guī)劃合理、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美的城鎮(zhèn)小區(qū)。一些地方采取大病統(tǒng)籌或醫(yī)療費補助的辦法,妥善解決被征地農(nóng)民的醫(yī)療問題。不少地方還十分重視做好基礎(chǔ)管理工作,制作了大量的表證卡冊,建立了詳細的檔案資料和計算機管理系統(tǒng)。

我省被征地農(nóng)民基本生活保障制度的建立和實施,得到了絕大多數(shù)被征地農(nóng)民和廣大基層干部的積極擁護。這項工作的開展,有效地保障了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,促進了土地征用工作的有序進行,緩解了社會矛盾,促進了社會穩(wěn)定,從制度層面上為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化探索了一條新路。

根據(jù)《**省人民政府關(guān)于實施十二項民生工程促進和諧**建設(shè)的意見》（皖政〔2007〕3號）有關(guān)規(guī)定，為完善我縣城鎮(zhèn)未參保集體企業(yè)退休人員基本生活費保障機制，制定本實施辦法。

一、保障對象

已經(jīng)破產(chǎn)倒閉或名存實亡、停產(chǎn)多年，沒有繳費能力且未參加基本養(yǎng)老保險的原“三權(quán)在縣”的城鎮(zhèn)老集體企業(yè)和城鎮(zhèn)新辦合格集體企業(yè)中，符合國家原政策規(guī)定錄（招）用、已經(jīng)達到法定退休年齡且符合退休條件的固定職工。

二、保障標準

已經(jīng)享受低?；蚱渌钛a助，但水平達不到當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準的，補齊到當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準；未能享受低保待遇或其他生活補助的，按當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準發(fā)給基本生活費。

三、辦理程序

法履行人大職權(quán)切實保護農(nóng)民權(quán)益 ——芻議加強失地農(nóng)民生活保障

土地是農(nóng)民生活的最基本保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計，7年來全國有近億畝耕地被征用，那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”已達4000萬。由于失去了賴以生存的土地，大量農(nóng)民生活和保障均無著落，如何保護農(nóng)民的合法權(quán)益，解除失地農(nóng)民的后顧之憂，保證農(nóng)民安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會各界普遍關(guān)注的熱點話題。九三學社2003年進行的一項調(diào)查表明，60％多的失地農(nóng)民生活十分困難；有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。這些困難農(nóng)民多在中年，上要養(yǎng)老，下要扶小，生活非常艱難。在城市化加快的過程中，農(nóng)民付出了太大的代價，而失地農(nóng)民得到的補償可謂微乎其微。浙江一項調(diào)查表明，農(nóng)民僅占被征土地收益的5％至10％。1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。十幾年過去了，當年制定的補償標準已遠低于經(jīng)濟發(fā)展，就是這樣的補償費還常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城里人一樣獲得就業(yè)機會和社會保障，還要為轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式而付出大量的成本，這讓不少失地農(nóng)民不滿情緒和逆反心理呈現(xiàn)上升趨勢，對土地征用采取了抵制態(tài)度。這不僅嚴重惡化了干群關(guān)系，也直接影響了社會穩(wěn)定的大局。隨著城市化進程的加快及各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擴展，今后還得有大量農(nóng)用地被征，如果在征地過程中沒有合理補償和妥善安置失地農(nóng)民，必然出現(xiàn)舊的問題尚未解決，新的矛盾又大量發(fā)生的局面，勢必影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。我國的基本國情是，70％人口在農(nóng)村，農(nóng)村有3000萬貧困人口。如果不能充分實現(xiàn)農(nóng)民利益，全面小康的目標就難以實現(xiàn)。保護農(nóng)民權(quán)益問題是關(guān)系我國改革發(fā)展穩(wěn)定全局的關(guān)鍵。人大及其常委會是代表人民行使權(quán)力的國家權(quán)力機關(guān)，在全面建設(shè)小康社會的進程中，如何認真落實黨的十六大和十六屆三中全會、四中全會精神，依法履行人大職權(quán)，切實保護農(nóng)民權(quán)益是一個值得探討的重要課題。本文結(jié)合我市實際情況，作一初步探討。

近期內(nèi)，我們聯(lián)合市有關(guān)部門對我市失地農(nóng)民生活保障問題作了比較系統(tǒng)、全面的調(diào)查，從調(diào)查情況看，當前失地農(nóng)民主要存在三個方面的問題：

1、補償標準不一,安置費用偏低

目前，由于政策不一，造成相鄰地區(qū)、相同時間、相同面積的土地被不同項目征用時，補償費差距很大，使被征地農(nóng)民無法理解、無法接受?；脊?，更患不均，是失地農(nóng)民的心理寫照，也是導致了眾多上訪、糾紛出現(xiàn)的重要原因。

一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地補償標準偏低。根據(jù)《江蘇省土地管理條例》第26條的相關(guān)規(guī)定，我市按照人均耕地0.6畝計算，土地補償費、安置補助費之和應(yīng)為26220元/畝，而近年來的實際補償標準為16080元/畝，一定程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

根據(jù)《昭通市民政局昭通市審計局關(guān)于進一步對農(nóng)村最低生活保障工作進行審計的通知》(昭民電〔2009〕15號)要求和××縣人民政府安排，審計局以巧審通[2009]11號通知書派出審計組，自2009年6月3日至6月9日對××縣20**年至2009年6月1日農(nóng)村居民最低生活保障資金管理使用情況進行了就地審計，民政局及財政局法定代表人對所提供資料的真實性和完整性做出了書面承諾，在實施審計工作中，根據(jù)縣政府的要求，審計局對低保資金會計帳面情況、財政部門的資金撥付、民政部門的審批情況及信用社兌付低保資金的情況進行了檢查。審計工作已結(jié)束，現(xiàn)將審計情況報告如下：

一、基本情況

縣民政局是××縣實施農(nóng)村居民最低生活保障補助資金管理使用業(yè)務(wù)的主管機構(gòu)，負責對全縣農(nóng)村低保制度的建立和指導工作;負責本縣行政區(qū)內(nèi)農(nóng)村低保的組織實施、編制全縣農(nóng)村居民最低生活保障資金的計劃、對全縣各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))報批享受農(nóng)村最低生活保障補助進行抽查、審核及審批和審定農(nóng)村最低生活保障金發(fā)放花名冊等工作。自20**年開始實施農(nóng)村居民最低生活保障制度以來，農(nóng)村低保財務(wù)管理按《昭通市農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》和《××縣農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》進行會計核算。

××縣人民政府根據(jù)市政府的要求，成立了以分管民政工作的副縣長為組長的農(nóng)村居民最低生活保障制度領(lǐng)導組，并根據(jù)《昭通市建立農(nóng)村居民最低生活保障制度實施方案》和結(jié)合我縣實際制定了《××縣建立農(nóng)村最低生活保障制度實施方案(試行)》，方案中明確規(guī)定：(一)保障范圍和對象為凡持有本縣常住農(nóng)村戶口簿的農(nóng)村居民，共同生活的家庭成員年人均純收入低于我縣農(nóng)村居民最低生活保障標準的，可申請農(nóng)村最低生活保障補助，根據(jù)市政府下達我縣20**年指標控制數(shù)為41238人，并根據(jù)縣扶貧辦20**提供統(tǒng)計核定的絕對貧困人口數(shù)、20**年縣政府組織調(diào)查的特困人口情況等確定20**年農(nóng)村最低生活保障對象。(二)保障標準和補助形式：1、補助標準：20**年××縣農(nóng)村居民最低生活保障標準定為年人均純收入693元，對達不到農(nóng)村低保標準的農(nóng)村貧困居民實行差額分類補助，年人均補差不低于360元，由扶貧、統(tǒng)計部門向財政和民政部門提供，根據(jù)全縣經(jīng)濟發(fā)展狀況、物價指數(shù)變化及縣財政承擔能力等因素適時進行調(diào)整;2、補助形式：全縣農(nóng)村低保實行分類施保、差額補助，即對家庭人均純收入低于693元以下的貧困家庭分為a、b、c三類，20**年補助標準為a類家庭實行月人均補助40元、b類家庭實行月人均補助30元、c類家庭實行月人均補助20元。分類施保人員嚴格按縣下達指標控制數(shù)確定;20**年年初提高標準為a類家庭實行月人均補助50元、b類家庭實行月人均補助40元、c類家庭實行月人均補助30元;7月再次提高標準為a類家庭實行月人均補助60元、b類家庭實行月人均補助50元、c類家庭實行月人均補助40元。3、資金管理：縣財政局在社會保障資金專戶下設(shè)立“農(nóng)村居民最低生活保障補助資金專帳”，用于辦理資金的匯集、核撥、發(fā)放等業(yè)務(wù)，實行專帳管理、?？顚Ｓ?縣民政部門設(shè)立“農(nóng)村居民最低生活保障補助資金專帳”，用于與財政、金融部門對帳。

20**年至2009年全縣農(nóng)村居民農(nóng)村低保規(guī)模情況：

1、20**年全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受農(nóng)村居民最低生活保障補助15269戶，41328人，發(fā)放低保金14845680元;2、20**年7月以前享受農(nóng)村居民最低生活保障補助15269戶，41238人;7月以后享受低保186**戶，47339人，發(fā)放低保金24098820元;3、2009年享受農(nóng)村居民最低生活保障補助18555戶，47339人，1至2季度發(fā)放低保金142**700元。

內(nèi)容摘要：農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障體系的一個重要組成部分。在我國全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，意義重大。它既是一項龐大的系統(tǒng)工程，又是一項長期而艱巨的任務(wù)。在充分認識建立農(nóng)村最低生活保障制度意義、問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步明確建立農(nóng)村最低生活保障制度的原則與措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村，最低生活保障，制度

作為一個發(fā)展中國家和農(nóng)業(yè)人口大國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題一直都是我國一個帶有全局性、戰(zhàn)略性的問題，關(guān)系到我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進程和社會的穩(wěn)定。自1996年民政部確定在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農(nóng)村最低生活保障制度的試點以來，我國農(nóng)村最低生活保障制度已探索了11個年頭。農(nóng)村最低生活保障制度在沿海和一些省會城市紛紛建立了起來。廣東、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省市相繼出臺實施《農(nóng)村最低生活保障辦法》，將農(nóng)民納入社會保障范圍。在各地取得一些經(jīng)驗、條件基本具備的基礎(chǔ)上，《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)[2007]1號）和總理在十屆全國人大五次會議上作的《政府工作報告》都指出，今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，這是建設(shè)農(nóng)村社會保障體系的一項基礎(chǔ)工程；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重大制度建設(shè)；是逐步消除貧困，全面建設(shè)小康社會的一項重大戰(zhàn)略舉措；是加強“三農(nóng)”工作，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重大惠農(nóng)政策。當前情況下，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度雖意義重大，卻仍存在一些問題，是一項長期而艱巨的任務(wù)。

一、建立農(nóng)村最低生活保障制度存在的問題

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平制約著農(nóng)村最低生活保障制度的建立

農(nóng)村最低生活保障制度的建立，需要有充足的資金保證，而這一資金的獲得，要受到經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。目前，我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平比較落后，存在著為數(shù)眾多的困難群體和弱勢群體。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計和測算，我國大部分貧困人口分布在農(nóng)村，截至2004年末，我國農(nóng)村貧困人口為2610萬，貧困發(fā)生率為2.8％。而初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口則達到4977萬人，低收入人口占農(nóng)村人口的比重為5.3％。目前我國農(nóng)村最低生活保障資金主要來自各級地方政府財政，這在經(jīng)濟發(fā)展水平較高、經(jīng)濟條件較好的地方才有可能維持，在許多欠發(fā)達的地區(qū)，財政困難，“吃飯財政”格局短時間內(nèi)難以改變，無力為農(nóng)村最低生活保障提供充足的資金支持。同時，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟實力薄弱，難以拿出較多資金支持農(nóng)村最低生活保障制度，事實上，越是財政緊張的地區(qū)，貧困人口越多，所需要的保障資金也就越多。盡管中央財政加大了轉(zhuǎn)移支付力度，對財政困難地方給予適當補助，但財力有限。

第一條為保障農(nóng)村困難居民的基本生活，維護社會穩(wěn)定，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會進步，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實際，制定本辦法。

第二條持有本省農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于所在市、縣、自治縣人民政府確定的農(nóng)村居民最低生活保障標準的，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。

前款所稱共同生活的家庭成員是指具有法定的贍養(yǎng)、扶養(yǎng)和撫養(yǎng)關(guān)系并共同生活的家庭成員。共同生活的家庭成員有下列行為之一的，本人不得享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇：

（一）有勞動能力，無正當理由撂荒承包的土地、山林、水塘的；

（二）不按照規(guī)定如實申報家庭收入情況或者拒絕核查的；

（三）吸毒、賭博、的；

第一章總則

第一條為保障農(nóng)村居民基本生活,維護社會穩(wěn)定，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本市持有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，家庭收入和實際生活水平低于當?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障（以下簡稱最低生活保障）標準的，均依照本辦法予以保障。

第三條最低生活保障應(yīng)遵循下列原則：

（一）保障農(nóng)村居民基本生活；

（二）政府保障，民政部門屬地主管，相關(guān)部門協(xié)同配合；

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

為貫徹落實黨的**屆**全會精神，切實解決農(nóng)村貧困人口的生活困難，國務(wù)院決定，**年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度?，F(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、充分認識建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要意義

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，黨和政府高度重視“三農(nóng)”工作，不斷加大扶貧開發(fā)和社會救助工作力度，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅減少。但是，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動能力的人積極勞動脫貧致富。黨的**大以來，部分地區(qū)根據(jù)中央部署，積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，為全面解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎(chǔ)。在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，是踐行“三個代表”重要思想、落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的重要內(nèi)容。做好這一工作，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會公平具有重要意義。各地區(qū)、各部門要充分認識建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要性，將其作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重要任務(wù)，高度重視，扎實推進。

二、明確建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標和總體要求

建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標是：通過在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

一、我國農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀

農(nóng)村最低生活保障是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種新型的社會救助制度。其以科學的方法確定保障線標準，避免了過去有錢多救助、無錢少救助的人為隨意性，擴大了保障對象的覆蓋面，提高了保障標準，及時有效地保障了農(nóng)民的基本生活權(quán)益，體現(xiàn)了對農(nóng)民尊嚴的尊重和社會對于生活在貧困境況下人們的責任。該制度在整個農(nóng)村社會保障制度中起到了“兜底”的作用。我國農(nóng)村目前還有3000萬左右的絕對貧困人口，他們是農(nóng)村最低生活保障制度主要保護的對象。依照國務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國建立最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村最低生活保障對象具體確定為四類：一是家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的農(nóng)戶；二是家庭主要成員在勞動能力年齡段，但因嚴重殘疾而喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動能力年齡段，但因常年有病，基本或大部分喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因災(zāi)死亡，其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。凡符合保障條件的農(nóng)戶，由本人申請。村民會議討論，村委會上報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查，張榜公布，報請民政部門審批后實施。實施農(nóng)村最低生活保障制度所需要的資金，基本由各級財政分級負擔，資金主要來源于中央下?lián)艿木葹?zāi)資金和地方本級財政自然災(zāi)害救濟事業(yè)費。我國最早實施農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)是上海市。1994年，上海市通過實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，探索科學有效的農(nóng)村貧困群體救濟方式。1995年，民政部結(jié)合農(nóng)村社會保障體系建設(shè)試點工作，分別在山西省陽泉縣、山東省煙臺市、四川省彭州市開展農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)試點。為了加強對該項工作的指導，民政部于1996年印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會保障制度建設(shè)指導方案》，要求把建立農(nóng)村最低生活保障制度作為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重點來抓，認真部署，推進該制度。實施該制度的關(guān)鍵是把財政收入盡可能地向改善基本民生傾斜。至2007年，中央財政一直在加大轉(zhuǎn)移支付力度，探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，在更多地區(qū)推廣建立農(nóng)村最低生活保障制度。2007年，中央財政安排的農(nóng)村低保補助資金是30億元，這筆資金已下達。地方財政也在加大投入力度。2007年上半年，地方各級財政在農(nóng)村低保和特困戶救助上已經(jīng)投入了35.6億元，加上下半年的預測，地方財政投入會超過70億元，高于2006年的投入數(shù)量。截至2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人。把貧困農(nóng)村居民全部納入農(nóng)村最低生活保障體系，在今年末有望實現(xiàn)。此項制度作為一種解決農(nóng)村貧困問題的補救機制，與只是針對部分困難戶、五保戶以及受災(zāi)群眾的傳統(tǒng)臨時救助相比，具有很強的優(yōu)越性。但目前，部分地區(qū)的農(nóng)村低保制度尚未建立起來，還有部分地區(qū)雖已建立該制度，但與《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求的不相一致，而且在保障水平上仍有待提高。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，農(nóng)村低保全面推行后，在主要食品價格大幅上漲的情況下，2007年全國平均的低保補助水平比2006年底反而明顯下降了(2006年底全國平均月人均低保補助為33，2元)。因此，作為一種制度化和規(guī)范化的社會救濟形式，農(nóng)村居民最低生活保障制度有待完善。

二、我國農(nóng)村最低生活保障存在的問題

1、農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展緩慢。農(nóng)村最低生活保障制度是比之前的特困救助更規(guī)范、層次更高的一項保障制度。因此，原先的特困救助對象應(yīng)盡可能地納入到農(nóng)村最低生活保障范疇。但在目前，仍以特困救助為主的黑龍江、江西、重慶、貴州、西藏、青海等省(市)中，農(nóng)村最低生活保障對象在所有救助對象中的比例低于10％，介于10％至30％的省份有安徽、湖北、廣西、云南和寧夏，介于30％－50％的省份有山西、河南、湖南，介于50％－70％的有新疆?？梢?，我國特別是廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展得比較緩慢。

2、各地區(qū)之間保障水平很不平衡。雖然自1994年以來，我國就已開始了農(nóng)村最低生活保障制度的試點探索，近年來也取得了令人矚目的成就，但該制度的發(fā)展水平在各地是極不平衡的。如在有的縣區(qū)，納入農(nóng)村最低生活保障制度范疇的才幾十個人，有名無實。在有的縣區(qū)，最低生活保障標準很低，每年僅有百元左右，還不能按時發(fā)放。甚至在有的地區(qū)，該制度已經(jīng)出現(xiàn)了逐步萎縮的趨勢。從東中西部地區(qū)相比較的角度看，我國東部地區(qū)94.4％的農(nóng)村社會救助人口是享受低保者，而中西部地區(qū)只有37.7％的救助對象是享受低保者。但實際上，我國的大多數(shù)急需獲得最低生活保障的農(nóng)村人口集中在中西部地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，到2005年底，全國農(nóng)村貧困人口總數(shù)為2635萬，其中東部9省市的貧困人口總和僅為101萬，中西部地區(qū)的貧困人口為2264萬，中西部地區(qū)的貧困人口占整個貧困人口的95.7％。造成這一現(xiàn)象的主要原因是中西部大部分農(nóng)村地區(qū)沒有可持續(xù)發(fā)展最低生活保障制度的能力，而沿海發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū)有能力為這項制度的開展提供強大的財政保障。

3、農(nóng)村最低生活保障制度的退出機制不健全?；谵r(nóng)村最低生活保障標準的確定難度大、低保戶家庭收入動態(tài)監(jiān)測困難、信息化滯后等原因，一些農(nóng)村低保戶人均收入超過了低保標準線后不能及時被退出或不愿退出低保等現(xiàn)象時有發(fā)生。在目前的低保對象中，實際上有勞動能力的約占50％左右，由于農(nóng)村最低生活保障制度的含金量日增，使一部分人形成了“福利依賴”，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業(yè)或少就業(yè)，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。