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一、我國農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀

農(nóng)村最低生活保障是國家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種新型的社會(huì)救助制度。其以科學(xué)的方法確定保障線標(biāo)準(zhǔn)，避免了過去有錢多救助、無錢少救助的人為隨意性，擴(kuò)大了保障對象的覆蓋面，提高了保障標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)有效地保障了農(nóng)民的基本生活權(quán)益，體現(xiàn)了對農(nóng)民尊嚴(yán)的尊重和社會(huì)對于生活在貧困境況下人們的責(zé)任。該制度在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障制度中起到了“兜底”的作用。我國農(nóng)村目前還有3000萬左右的絕對貧困人口，他們是農(nóng)村最低生活保障制度主要保護(hù)的對象。依照國務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國建立最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村最低生活保障對象具體確定為四類：一是家庭成員均無勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)戶；二是家庭主要成員在勞動(dòng)能力年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動(dòng)能力，家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動(dòng)能力年齡段，但因常年有病，基本或大部分喪失勞動(dòng)能力，家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因?yàn)?zāi)死亡，其子女均不到勞動(dòng)能力年齡段，生活特別困難者。凡符合保障條件的農(nóng)戶，由本人申請。村民會(huì)議討論，村委會(huì)上報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查，張榜公布，報(bào)請民政部門審批后實(shí)施。實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度所需要的資金，基本由各級財(cái)政分級負(fù)擔(dān)，資金主要來源于中央下?lián)艿木葹?zāi)資金和地方本級財(cái)政自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)。我國最早實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)是上海市。1994年，上海市通過實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度，探索科學(xué)有效的農(nóng)村貧困群體救濟(jì)方式。1995年，民政部結(jié)合農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)試點(diǎn)工作，分別在山西省陽泉縣、山東省煙臺市、四川省彭州市開展農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)試點(diǎn)。為了加強(qiáng)對該項(xiàng)工作的指導(dǎo)，民政部于1996年印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)指導(dǎo)方案》，要求把建立農(nóng)村最低生活保障制度作為農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)來抓，認(rèn)真部署，推進(jìn)該制度。實(shí)施該制度的關(guān)鍵是把財(cái)政收入盡可能地向改善基本民生傾斜。至2007年，中央財(cái)政一直在加大轉(zhuǎn)移支付力度，探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，在更多地區(qū)推廣建立農(nóng)村最低生活保障制度。2007年，中央財(cái)政安排的農(nóng)村低保補(bǔ)助資金是30億元，這筆資金已下達(dá)。地方財(cái)政也在加大投入力度。2007年上半年，地方各級財(cái)政在農(nóng)村低保和特困戶救助上已經(jīng)投入了35.6億元，加上下半年的預(yù)測，地方財(cái)政投入會(huì)超過70億元，高于2006年的投入數(shù)量。截至2007年6月底，全國31個(gè)省區(qū)市都已建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人。把貧困農(nóng)村居民全部納入農(nóng)村最低生活保障體系，在今年末有望實(shí)現(xiàn)。此項(xiàng)制度作為一種解決農(nóng)村貧困問題的補(bǔ)救機(jī)制，與只是針對部分困難戶、五保戶以及受災(zāi)群眾的傳統(tǒng)臨時(shí)救助相比，具有很強(qiáng)的優(yōu)越性。但目前，部分地區(qū)的農(nóng)村低保制度尚未建立起來，還有部分地區(qū)雖已建立該制度，但與《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求的不相一致，而且在保障水平上仍有待提高。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，農(nóng)村低保全面推行后，在主要食品價(jià)格大幅上漲的情況下，2007年全國平均的低保補(bǔ)助水平比2006年底反而明顯下降了(2006年底全國平均月人均低保補(bǔ)助為33，2元)。因此，作為一種制度化和規(guī)范化的社會(huì)救濟(jì)形式，農(nóng)村居民最低生活保障制度有待完善。

二、我國農(nóng)村最低生活保障存在的問題

1、農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展緩慢。農(nóng)村最低生活保障制度是比之前的特困救助更規(guī)范、層次更高的一項(xiàng)保障制度。因此，原先的特困救助對象應(yīng)盡可能地納入到農(nóng)村最低生活保障范疇。但在目前，仍以特困救助為主的黑龍江、江西、重慶、貴州、西藏、青海等省(市)中，農(nóng)村最低生活保障對象在所有救助對象中的比例低于10％，介于10％至30％的省份有安徽、湖北、廣西、云南和寧夏，介于30％－50％的省份有山西、河南、湖南，介于50％－70％的有新疆?？梢?，我國特別是廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展得比較緩慢。

2、各地區(qū)之間保障水平很不平衡。雖然自1994年以來，我國就已開始了農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)探索，近年來也取得了令人矚目的成就，但該制度的發(fā)展水平在各地是極不平衡的。如在有的縣區(qū)，納入農(nóng)村最低生活保障制度范疇的才幾十個(gè)人，有名無實(shí)。在有的縣區(qū)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)很低，每年僅有百元左右，還不能按時(shí)發(fā)放。甚至在有的地區(qū)，該制度已經(jīng)出現(xiàn)了逐步萎縮的趨勢。從東中西部地區(qū)相比較的角度看，我國東部地區(qū)94.4％的農(nóng)村社會(huì)救助人口是享受低保者，而中西部地區(qū)只有37.7％的救助對象是享受低保者。但實(shí)際上，我國的大多數(shù)急需獲得最低生活保障的農(nóng)村人口集中在中西部地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年底，全國農(nóng)村貧困人口總數(shù)為2635萬，其中東部9省市的貧困人口總和僅為101萬，中西部地區(qū)的貧困人口為2264萬，中西部地區(qū)的貧困人口占整個(gè)貧困人口的95.7％。造成這一現(xiàn)象的主要原因是中西部大部分農(nóng)村地區(qū)沒有可持續(xù)發(fā)展最低生活保障制度的能力，而沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)有能力為這項(xiàng)制度的開展提供強(qiáng)大的財(cái)政保障。

3、農(nóng)村最低生活保障制度的退出機(jī)制不健全。基于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定難度大、低保戶家庭收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測困難、信息化滯后等原因，一些農(nóng)村低保戶人均收入超過了低保標(biāo)準(zhǔn)線后不能及時(shí)被退出或不愿退出低保等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在目前的低保對象中，實(shí)際上有勞動(dòng)能力的約占50％左右，由于農(nóng)村最低生活保障制度的含金量日增，使一部分人形成了“福利依賴”，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業(yè)或少就業(yè)，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。

4、農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面窄。由于經(jīng)費(fèi)短缺，需要救濟(jì)的人多，農(nóng)村最低生活保障往往只能按照低標(biāo)準(zhǔn)提供福利待遇，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村最低生活保障制度形同虛設(shè)，不能貫徹，甚至難以保障救助對象的基本生活。同時(shí)我國的此項(xiàng)制度覆蓋面較窄，相當(dāng)部分貧困農(nóng)民得不到救濟(jì)和補(bǔ)助，使得農(nóng)村貧困群體的最低生活保障只是處于“零敲碎打”的小規(guī)模狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村低保人數(shù)只占農(nóng)村人口的0.36％。

5、缺乏有效的組織保障。農(nóng)村最低生活保障制度是一項(xiàng)全新的、長期的社會(huì)救助制度，涉及數(shù)千萬人口，需要準(zhǔn)確掌握如此龐大人群的家庭收入及其變動(dòng)情況，接受低保申請和咨詢，進(jìn)行情況核實(shí)與審批。上述工作客觀上要求專門機(jī)構(gòu)中的高素質(zhì)管理人員運(yùn)用信息化的手段來實(shí)施管理，但是，目前在我國，只有部分市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的民政部門新設(shè)立了勞動(dòng)保障與社會(huì)救助綜合管理辦公室，一般縣市都是由民政部門下屬的社會(huì)救助科室兼管，缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)。

三、我國農(nóng)村最低生活保障問題的成因

1、農(nóng)村最低生活保障整體上缺乏制度層面的規(guī)范。目前在我國農(nóng)村實(shí)施最低生活保障制度，既無中央政府頒布的專門關(guān)于農(nóng)村最低生活保障的規(guī)范性文件，更無這方面的法律法規(guī)，僅靠地方政府出臺相應(yīng)政策實(shí)施。實(shí)踐中只有極少數(shù)地方出臺了操作性較強(qiáng)的農(nóng)村最低生活保障管理辦法，大部分農(nóng)村地區(qū)在提供最低生活保障時(shí)還在實(shí)行不規(guī)范、不統(tǒng)一、帶有很大隨意性的傳統(tǒng)辦法，缺乏制度化措施。這一情形造成諸多不良后果。首先，由于各方面認(rèn)識不統(tǒng)一，缺乏必要的工作手段，致使這項(xiàng)工作在基層運(yùn)行阻力很大。其次，由于缺乏規(guī)范統(tǒng)一的操作規(guī)程，管理上缺乏制約機(jī)制，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)占用、挪用救助資金的現(xiàn)象，給農(nóng)村最低生活保障制度帶來了消極影響，不少農(nóng)民因此對相關(guān)制度產(chǎn)生了懷疑。再次，由于缺乏法律政策，又沒有穩(wěn)定的籌資渠道，故在實(shí)際操作過程中，保障標(biāo)準(zhǔn)不明確，隨意性大，保障標(biāo)準(zhǔn)不能隨著物價(jià)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而有所提高，與日?；旧钚枨笾g有較大差距。總之，農(nóng)村最低生活保障工作缺乏政策法律依據(jù)和操作管理程序的情形急需改變。

2、農(nóng)村最低生活保障資金嚴(yán)重不足。在1999年農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金主要靠縣財(cái)政和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)投入。2000年中央和國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)試點(diǎn)工作的通知中沒有規(guī)定對農(nóng)村特困戶救濟(jì)的資金來源。加之后來中央決定取消農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)大幅度減少。只依靠縣級財(cái)政提供的有限資金顯然不能保證為所有農(nóng)村特困戶提供救濟(jì)，有些經(jīng)費(fèi)緊張的地方，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作基本上處于停頓狀態(tài)。鑒于該情況，目前，我國部分有條件的省市將農(nóng)村最低生活保障資金列入了財(cái)政預(yù)算。社會(huì)救助資金來源于財(cái)政資金，固然體現(xiàn)了政府為社會(huì)成員提供基本生活保障的責(zé)任和義務(wù)，也有效地改善了低保資金的供給狀況，這種做法是十分必要和值得稱道的，但是在實(shí)踐中，當(dāng)前財(cái)政收入的邊際投資傾向較大，一些地方在安排財(cái)政預(yù)算時(shí)，更多地偏重那些能帶來經(jīng)濟(jì)效益或能夠明顯展現(xiàn)政績的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，最低生活保障資金的安排次序往往靠后，農(nóng)村最低生活保障資金供給仍然不足。對于一些財(cái)力薄弱的省市來說，農(nóng)村低保資金納入預(yù)算都十分困難，遑論其他了。

3、農(nóng)村最低生活保障對象的確定較難。農(nóng)村最低生活保障對象的確定方法必須是科學(xué)可計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn)方法，而將其運(yùn)用于復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)時(shí)，就會(huì)遇到種種困難。農(nóng)村最低生活保障對象確定難主要表現(xiàn)在：一是核算有勞動(dòng)能力的保障對象的隱性收入難；二是農(nóng)村外出務(wù)工人員收入或臨時(shí)性收入計(jì)算難；三是確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的全體人員收入難；四是因建房、婚嫁導(dǎo)致生活困難的人員是否列入保障對象操作難。

4、中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱的現(xiàn)狀影響到農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行。目前。縣、鄉(xiāng)、村是擔(dān)負(fù)全國農(nóng)村居民最低生活保障工作的主體，但中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱的財(cái)稅體制使得基層政府財(cái)力不堪重負(fù)，致使基層政府對農(nóng)村最低生活保障資金列而不支，列而少支和不列支的現(xiàn)象比較普遍。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，基層政府有較多的預(yù)算資金，最低生活保障制度的實(shí)施狀況較好，但對于絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或貧困落后的農(nóng)村地區(qū)來說，需要最低生活保障的農(nóng)民人數(shù)眾多，財(cái)政預(yù)算入不敷出，很難建立起最低生活保障制度。

5、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度讓人們對農(nóng)村最低生活保障制度的理解走入誤區(qū)?，F(xiàn)行農(nóng)村的土地制度是制約農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展的一個(gè)重要原因。農(nóng)民長期承包土地30年不變，這就意味著農(nóng)民擁有長期的土地使用權(quán)，中國的農(nóng)民只要一出生(具有正式戶口)，就有分配土地的權(quán)利直到死亡為止，終身享受土地保護(hù)，所以在人們的眼里農(nóng)民總是有經(jīng)濟(jì)保障的，這就使得政府和社會(huì)容易忽視農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利，從而制約了農(nóng)村最低保障制度的發(fā)展。實(shí)際上，近年來隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)以及加入WTO對農(nóng)業(yè)的沖擊，農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能已經(jīng)出現(xiàn)日趨弱化的態(tài)勢。

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)村最低生活保障現(xiàn)狀成因

[論文摘要]經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我國在推行農(nóng)村最低生活保障制度上已取得了一定成果，但其畢竟是擺在我們面前的新課題，無論在制度建設(shè)還是在實(shí)踐環(huán)節(jié)都還存在諸多問題，這些問題的成因是多方面的。