導語：芻議加強失地農民生活保障一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

法履行人大職權切實保護農民權益 ——芻議加強失地農民生活保障

土地是農民生活的最基本保障，是農村穩(wěn)定的基礎。近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農村集體土地被征用，失地農民越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計，7年來全國有近億畝耕地被征用，那些“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”已達4000萬。由于失去了賴以生存的土地，大量農民生活和保障均無著落，如何保護農民的合法權益，解除失地農民的后顧之憂，保證農民安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會各界普遍關注的熱點話題。九三學社2003年進行的一項調查表明，60％多的失地農民生活十分困難；有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。這些困難農民多在中年，上要養(yǎng)老，下要扶小，生活非常艱難。在城市化加快的過程中，農民付出了太大的代價，而失地農民得到的補償可謂微乎其微。浙江一項調查表明，農民僅占被征土地收益的5％至10％。1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。十幾年過去了，當年制定的補償標準已遠低于經(jīng)濟發(fā)展，就是這樣的補償費還常常不能全額發(fā)放到農民手中。擁有土地承包權的農民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城里人一樣獲得就業(yè)機會和社會保障，還要為轉變就業(yè)方式、生活方式而付出大量的成本，這讓不少失地農民不滿情緒和逆反心理呈現(xiàn)上升趨勢，對土地征用采取了抵制態(tài)度。這不僅嚴重惡化了干群關系，也直接影響了社會穩(wěn)定的大局。隨著城市化進程的加快及各類基礎設施建設的擴展，今后還得有大量農用地被征，如果在征地過程中沒有合理補償和妥善安置失地農民，必然出現(xiàn)舊的問題尚未解決，新的矛盾又大量發(fā)生的局面，勢必影響農村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設農業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農村經(jīng)濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。我國的基本國情是，70％人口在農村，農村有3000萬貧困人口。如果不能充分實現(xiàn)農民利益，全面小康的目標就難以實現(xiàn)。保護農民權益問題是關系我國改革發(fā)展穩(wěn)定全局的關鍵。人大及其常委會是代表人民行使權力的國家權力機關，在全面建設小康社會的進程中，如何認真落實黨的十六大和十六屆三中全會、四中全會精神，依法履行人大職權，切實保護農民權益是一個值得探討的重要課題。本文結合我市實際情況，作一初步探討。

近期內，我們聯(lián)合市有關部門對我市失地農民生活保障問題作了比較系統(tǒng)、全面的調查，從調查情況看，當前失地農民主要存在三個方面的問題：

1、補償標準不一,安置費用偏低

目前，由于政策不一，造成相鄰地區(qū)、相同時間、相同面積的土地被不同項目征用時，補償費差距很大，使被征地農民無法理解、無法接受?；脊眩疾痪?，是失地農民的心理寫照，也是導致了眾多上訪、糾紛出現(xiàn)的重要原因。

一是城市基礎設施建設用地補償標準偏低。根據(jù)《江蘇省土地管理條例》第26條的相關規(guī)定，我市按照人均耕地0.6畝計算，土地補償費、安置補助費之和應為26220元/畝，而近年來的實際補償標準為16080元/畝，一定程度上損害了農民的合法權益。

二是部分征地補償費存在拖欠現(xiàn)象。截止2004年8月底，我市共存在拖欠補償費用的用地共12宗，拖欠款1994.88萬元，

三是補償費用分配方式單一。目前群眾普遍要求補償費用采用一次性到位的方式，實行“分錢到戶”，對其他分配方式，農民心存疑慮，拒絕接受，土地換社保的形式阻力較大。一次性補償?shù)轿坏姆绞?，雖然在短期內能為失地農民帶來一定的生活保障，但從實際狀況看，由于部分群眾對補償費用的使用不夠科學合理，因而極易造成部分人“一次性拿錢，一輩子沒飯吃”的現(xiàn)象產(chǎn)生，幾年之后，必將成為新的社會負擔。

2、失地農民就業(yè)困難,生活水平有所下降

一是失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來源。土地征用前，農民種田雖然收益不是很好，但是這部分收入穩(wěn)定，為農民提供最低生活保障。土地征用后，農民失去了最穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，對其生活帶來較大沖擊，尤其是對那些以種養(yǎng)業(yè)為主、年齡偏大、又沒有進廠的經(jīng)驗和技能的農民，影響最大，成為失地農民中的弱勢群體。

二是再就業(yè)困難重重。目前，農村有一技之長的農村勞動力大多數(shù)早已找到工作，而那些素質低及老弱病殘的勞動力就業(yè)難度大。土地征用前他們難以找到工作，失地后亦然。目前各級政府沒有出臺能有效促進失地農民就業(yè)的優(yōu)惠政策，所以農民對征用土地不是很歡迎。

三是生活成本提高，失地農民進城后生活難以為繼。農民失去土地這個最基本的生產(chǎn)資料后，無論愿不愿意“農轉非”，他們的一切生活都已經(jīng)城市化了，以往自己種自己吃，而現(xiàn)在大部分生活用品都要到市場去買，因而增加了生活成本。雖然征地后農民得到補償，但也是杯水車薪，解決不了根本問題。同時由于缺乏創(chuàng)業(yè)能力，也只有坐吃山空，進城后生活變得很艱難。

3、社會保障體系不健全,生活存在后顧之憂

市場經(jīng)濟條件下失地農民從農耕向二、三產(chǎn)業(yè)轉移的難度較大，難以實現(xiàn)再就業(yè)，但又不能享受下崗職工、失業(yè)職工的社會保障以及城市居民最低生活保障線的待遇，成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無群體”。大部分人員無力參加社會保險，以后的生活就難有保障。因此，在當前整個社會就業(yè)壓力增大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失地，就意味著農民失去了生存的基本保障，尤其是那些素質偏低，年齡偏大，體弱多病的人再就業(yè)更是希望渺茫，對今后的生活普遍感到憂心忡忡。部分失地農民生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策的實惠，生計問題會越來越突出，將嚴重影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農村經(jīng)濟發(fā)展。雖然我市相關部門經(jīng)過認真細致的調查研究，擬訂了《揚中市被征地農民基本生活保障暫行辦法》，但該辦法能不能順利實施還是一個未知數(shù)。據(jù)我們調查了解，許多群眾主動參保的思想觀念還沒有形成，對今后的生活缺乏長遠考慮，普遍對一次性補償之外的其他分配方式存在抵觸情緒，辦法實施的工作難度很大。

應該承認，失地農民帶來的政治、經(jīng)濟、社會問題比較嚴重，矛盾比較突出。而且，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、城市的建設和社會事業(yè)的推進，隨著農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的進一步調整，被征用的土地還會增加，失地農民的隊伍還會繼續(xù)擴大。我們必須冷靜而認真地看待這個問題，嚴肅而負責地應對這個矛盾。

1、做好土地征用工作，確保失地農民合法權益

一是搞好土地利用規(guī)劃，提高土地使用綜合效益。土地是農民的生存之本，保護農民利益，首先就是要加強土地征用工作的管理，從源頭抓起，嚴格把好征地關。要注意按照市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，搞好土地的綜合規(guī)劃，合理利用土地，防止和克服經(jīng)濟發(fā)展中的盲目而上的征用土地和重復建設占用耕地，嚴格貫徹土地供應政策，切實做到不符合規(guī)劃要求的不供地，不達到一定投資強度的項目不供地，突破省政府最低價的不供地，確需征地的，要嚴格履行法定程序，堅決杜絕隨意占用農民土地的現(xiàn)象。同時，要大力提倡集約用地，提高土地資源配置效率，最大限度地保護、利用現(xiàn)有土地，為今后的可持續(xù)發(fā)展留有足夠的后續(xù)資源。

二是加強征地管理，健全完善征地安置機制。一方面嚴格依法辦事，提高征地政策和征地工作的透明度，進一步規(guī)范征地行為，落實公平原則，盡早統(tǒng)一相關政策，統(tǒng)一征地標準，對于市政、非市政項目用地補償?shù)牟唤y(tǒng)一、重點與非重點項目用地補償?shù)牟唤y(tǒng)一，要盡早并軌，不能再延用多個標準。確保失地農民基本生活保障資金的穩(wěn)定供給。另一方面建立合理的征地補償和利益分享機制，適當提高征地補償標準，實施分類征占補償辦法，兼顧國家、征占主體和農民的利益，使農民真正受益。

三是在土地清理工作中，嚴格區(qū)分非法與合法的界限。要全面執(zhí)行國家政策，最大限度地讓利給失地農民，實事求是地妥善解決好歷史遺留問題。進一步規(guī)范各級政府行為，約束公共權力，確保為失地農民提供長期可靠的基本保障。

2、加強宣傳引導，幫助失地農民樹立自主意識

對勞動年齡段"失地農民"培訓的重點，應放在端正就業(yè)觀念、規(guī)范職業(yè)行為和增強勞動技能三個方面。就業(yè)觀念方面：積極宣傳新時期的就業(yè)方針、就業(yè)政策和當前的就業(yè)形勢，通過加強教育引導，使其盡快擺脫傳統(tǒng)思想的束縛，積極主動地適應市場經(jīng)濟的變化，樹立起市民意識、市場意識、開放意識和創(chuàng)新意識。讓他們在失去土地后不悲觀等待，而是踴躍進入市場，競爭就業(yè)。在職業(yè)行為規(guī)范方面：強化法律法規(guī)、職業(yè)禮儀、職業(yè)程序、職業(yè)職責、職業(yè)道德等內容的培訓，使"失地農民"樹立良好的職業(yè)觀念，形成規(guī)范的職業(yè)行為。

3、加大扶持力度，改善失地農民生活就業(yè)環(huán)境

加大政策和資金扶持力度，鼓勵"失地農民"自主創(chuàng)業(yè)，自謀職業(yè)。對"失地農民"愿意從事個體、民營經(jīng)濟的，組織舉辦創(chuàng)業(yè)培訓班，通過系統(tǒng)培訓，增加他們市場經(jīng)營常識，并幫助他們論證和最大可能的選準經(jīng)營項目。同時，政府出資建立創(chuàng)業(yè)園，免費為"失地農民"提供經(jīng)營場地和政策支持，使"失地農民"輕裝上陣，踴躍自主創(chuàng)業(yè)，致富增收。

4、對待失地農民的政策要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一視同仁

為讓農民離開土地后能真正安居樂業(yè)，政府還應在醫(yī)療、教育等方面建立平等待遇，做好有關配套服務。一要從土地補償費中列支部分資金，通過合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保障、救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院難的問題；二要取消入學贊助費等歧視性政策，使失地農民子女在受教育上與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇；三要加大經(jīng)濟適用房的建設和供應力度，確保因征地拆遷造成的困難戶能夠按政策購買經(jīng)濟適用住房；四要將建立相應的社會保障機制作為推進富民強市，加快“兩率先”進程的一個重要舉措，盡快把失地農民納入城市社會保障和勞動就業(yè)體系。

5、完善社會保障體系，解決失地農民后顧之憂

關注弱勢群體，抓緊建立保障機制。農民為國家經(jīng)濟建設出讓土地，失去了他們最基本的生產(chǎn)資料，類似于城市的下崗職工，同屬于社會的弱勢群體。應將建立相應的社會保障機制作為推進富民強市、"兩個率先"進程的一個重要措施，盡快把失地農民納入社會保障和就業(yè)體系。有關部門要把失地農民作為重點對象，納入到創(chuàng)業(yè)輔導體系中，在資金支持、人才培訓、項目推薦、信息共享等方面，幫助失地農民搭建創(chuàng)業(yè)平臺、尋找就業(yè)機會。應積極創(chuàng)造條件，主動為失地農民開發(fā)就業(yè)崗位。在發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的同時，應充分考慮失地農民的就業(yè)問題，大力發(fā)展服務業(yè)及適合失地農民就業(yè)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，為他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機會

一是政策支持。取消政策限制，對因征地轉為城鎮(zhèn)居民、符合參保條件的人員，允許、鼓勵其進入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。從征地補償費中劃出一塊，建立個人帳戶，辦理社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，使他們老有所養(yǎng)，無后顧之憂。

二是資金保障。采用政府、村集體、農民個人三者共同承擔，農民從勞力安置費中拿一點，農村集體經(jīng)濟組織從土地補償費中拿一點，政府從土地收益中拿一點的方法，多渠道籌集資金解決失地農民參加社會保障的資金問題。各級財政應努力調整支出結構，增加社會保障投入，尤其是增加用于失地農民低保的專項資金。

三是就業(yè)保障。按照城鎮(zhèn)下崗職工的模式，把失地農民納入再就業(yè)保障體系，讓他們享受城鎮(zhèn)下崗職工同等的優(yōu)惠政策；保證失地農民在找不到工作時，能夠享受到城市下崗失業(yè)職工同等的社會援助。

四是對失地農民中的特殊群體，如未滿18歲的人員、“五保戶”、仍為農業(yè)戶的大、中專學生，要建立相應的社?；穑龊帽Ｕ瞎ぷ?。對收入過低、經(jīng)濟困難的人員，要納入城市低收入保障范圍。

作為省、市、縣三級人大，是地方國家權力機關，也是人民利益的代言人。人大在保障失地農民合法權益方面，負有不可推諉的責任。三級人大及其常委會，要積極主動地把這一問題擺上重要議事日程。要把維護農民群眾的根本利益，作為人大工作的出發(fā)點和落腳點；把不斷提高農民群眾的物質文化生活水平，增加農民收入，作為人大工作的根本目的；把是否保護了廣大農民群眾的根本利益，作為衡量工作成效的重要標準。這也是“三個代表”重要思想在人大農業(yè)與農村工作中的具體體現(xiàn)和落實。筆者認為，人大及其常委會要充分履行職責，保護農民權益，應從以下幾個方面著手：

1、人大要把這一問題作為“防震”工程來抓。

失地農民問題，掩蓋著許多不安定、不穩(wěn)定因素。他們的問題如果不能得到及時處理，這一批農民將不可避免地成為城市化、工業(yè)化浪潮中新的困難群體，將給經(jīng)濟和社會發(fā)展造成新的隱患。人大及其常委會要從“防震”的高度，加強對這一問題的監(jiān)督力度，推動政府制定有力措施，解決積累的矛盾，防止產(chǎn)生新的矛盾。人大要發(fā)揮自身優(yōu)勢，盡快制定《農民權益保障法》。立法是人大及其常委會的一項最主要的工作，通過立法，進一步明確農民應有的合法權益及法律保護措施，這是在保護農民權益問題上的治本之策。因此，有必要盡快制定《農民權益保障法》，督促政府轉變觀念和職能，明確賦予農民以土地權利為核心的財產(chǎn)權利，賦予其平等的社會地位與平等的社會權利，特別要督促政府抓緊建設失地農民的社會保障網(wǎng)：將土地收益的一部分、土地補償費的大部分，加上一部分財政補貼，用于構筑穩(wěn)定、可靠的社?；穑⒔ｉT的保障基金賬戶，統(tǒng)籌安排，?？顚Ｓ谩?/p>

2、人大要把這一問題作為“富民”工程來抓。

毋庸諱言，征地、用地過程中產(chǎn)生的這些矛盾和困難，不是農民造成的，更不是農民的“無理取鬧”，而是政府和有關部門，在征地用地的過程中，侵害了農民利益，有的地方甚至是層層盤剝農民的合法權益，形成部分失地農民“生產(chǎn)無地，生計無方，生活無著”。這種剝奪性的土地開發(fā)，不管從哪個方面講，都是有悖于黨的宗旨和“三個代表”的要求，也違背了我們黨發(fā)展經(jīng)濟的初衷。黨的十六屆三中全會指出：要“依法保障農民對土地承包經(jīng)營的各項權利”，要“按照保障農民權益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”。人大及其常委會要從代表最廣大的人民群眾的根本利益出發(fā)，按照三中全會的要求以及十六屆四中全會建設和諧社會的精神出發(fā)，監(jiān)督和審查政府及其有關部門的征地、補償行為，督促本級政府采取得力措施，保證本行政區(qū)域因征地而失去土地的農民，其生活水平不下降，其經(jīng)濟來源比原來寬泛和穩(wěn)定。

3、人大要對已往的征地工作進行一次綜合檢查。

珍惜和保護土地，是一項基本國策。監(jiān)督法律的實施，是各級人大的職責。人大及其常委會要加強執(zhí)法監(jiān)督，保證《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律法規(guī)得到切實有效的施行。十六屆三中全會指出：“要實行最嚴格的耕地保護制度”。鑒于目前征地、用地如此混亂的局面，各級人大有必要開展一次土地綜合執(zhí)法檢查，內容包括：征用土地是否合法？土地的市場化運作是否規(guī)范？對農民的征用補償金是否合理？是否存在圍而不用的土地？是否存在“開而不發(fā)”的工業(yè)園區(qū)？對于檢查中發(fā)現(xiàn)的嚴重問題，人大要督促本級政府抓緊解決。堅決糾正亂占濫用耕地，違法轉讓農村土地，隨意破壞農村土地承包關系，強行剝奪農民合法權益，造成農民失地又失業(yè)，嚴重損害農民利益和國家利益的行為。要通過法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，做好以下三個方面的工作：一是嚴格按照法定程序征用農村集體土地，嚴格按照法定標準給予農民合理補償，嚴禁拖欠、截留和挪用征地補償費用。二是要千方百計為失地農民提供就業(yè)崗位。防止出現(xiàn)“要地不要人”、一次性“了斷”的做法，在征地的同時，就要考慮失地農民的就業(yè)問題，妥善安置失地農民。三是要全面構建失地農民的最低生活保障機制，設立失地農民保障基金，以切實保護農民權益。

4、人大及其常委會要積極運用重大事項決定權。

目前土地征用矛盾較大，失地農民的社會保障問題較多，地方人大有必要在調查研究的基礎上，就保障失地農民的權益問題，作出具有國家意志力和強制力的決議、決定。省及有地方立法權的城市，要抓緊啟動這個問題的立法程序，使得這項重要工作，納入人大及其常委會的監(jiān)督視野之內，納入依法辦事的軌道之上，納入“三個代表”的統(tǒng)領之中，真正實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益，為全面建設小康社會做出應有的貢獻。