摘要：對(duì)散見(jiàn)于各財(cái)政學(xué)論著的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理和分析，對(duì)公共產(chǎn)品及其適用的供給制度進(jìn)行闡釋和論證，并結(jié)合中國(guó)財(cái)政實(shí)踐，分析中國(guó)公共品供給制度的弊病及成因，提出一些改革建議，如實(shí)施管理與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的制度,打破行政壟斷;投資主體多元化,鼓勵(lì)私人投資;使生產(chǎn)提供模式多樣化等。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；供給制度；私人；市場(chǎng)

社會(huì)產(chǎn)品按消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性特征的不同，可以分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。認(rèn)為私人產(chǎn)品應(yīng)由私人提供，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供的傳統(tǒng)理論，是基于理想化的極端假設(shè)之下的論斷，實(shí)際的情況遠(yuǎn)非理論中那樣純粹。我們應(yīng)該設(shè)計(jì)一個(gè)與實(shí)際情況更為貼切的制度來(lái)更好的生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。

1公共產(chǎn)品要求多樣化的供給方式

長(zhǎng)期以來(lái)，公共產(chǎn)品的供給制度存在著誤解：公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)完全由政府供給。由于公共產(chǎn)品“免費(fèi)搭車(chē)”的理性行為的普遍存在，按私人供給的邊際成本等于邊際收益的原則確定產(chǎn)量，將不能彌補(bǔ)生產(chǎn)的成本，使得由市場(chǎng)機(jī)制決定的公共產(chǎn)品供給量往往低于有效水平，甚至供給量為零。這就需要政府建立一種合理供給制度來(lái)滿(mǎn)足公眾需求。

而純粹由政府供給或純粹由市場(chǎng)供給的理論，都是建立在各自嚴(yán)格的假定條件基礎(chǔ)上，是相對(duì)于各自效率滿(mǎn)足條件而言的。事實(shí)上，在公共產(chǎn)品的供給中，政府與市場(chǎng)、公共部門(mén)與私人部門(mén)，既存在著與其效率滿(mǎn)足程度相適應(yīng)的職能，又存在著與其效率不能滿(mǎn)足下的失敗。政府與其公共部門(mén)壟斷公共產(chǎn)品的供給，或是市場(chǎng)與其私人部門(mén)壟斷公共產(chǎn)品的供給，都不會(huì)有效率最大化的結(jié)果。理性的制度安排，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各公共產(chǎn)品的具體情況，在政府與私人的供給方式之間，趨利避害，揚(yáng)長(zhǎng)避短，建立政府與市場(chǎng)混合，公共部門(mén)與私人部門(mén)職能互補(bǔ)的制度框架。

「內(nèi)容提要」農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下是我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題中的一個(gè)長(zhǎng)期癥結(jié)，這既體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給的一般問(wèn)題，也反映了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊矛盾。本文從供給制度的角度剖析了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境，并初步探討了相應(yīng)的配套改革措施?！刚}」農(nóng)村公共物品「關(guān)鍵詞」農(nóng)村/公共產(chǎn)品/供給制度農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品向農(nóng)村地域的延伸，是公共產(chǎn)品的一個(gè)重要的組成部分。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，但每次變遷的結(jié)果都沒(méi)有從根本上解決供給效率低下的問(wèn)題。這既體現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品作為一種特殊的產(chǎn)品，其供給制度本身的一般困境，也反映了作為我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題復(fù)雜性的冰山一角——農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所面臨的特殊矛盾。本文試圖從改革開(kāi)放前后我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷入手，剖析我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度困境并提出相應(yīng)的改革措施。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度變遷現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是在時(shí)期制度框架的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來(lái)的，受農(nóng)村土地制度因素變遷的影響，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給經(jīng)歷了兩個(gè)階段。在政社合一的體制下，基本生產(chǎn)資料歸集體所有，公共產(chǎn)品的供給和使用都是由集體統(tǒng)一組織、安排。政府作為惟一的供給主體，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中擔(dān)當(dāng)了號(hào)召者、組織者的角色。在當(dāng)時(shí)重工輕農(nóng)戰(zhàn)略及財(cái)政收入有限的條件下，制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品支出不得不主要依靠制度外供給，實(shí)際中采用的則是以勞動(dòng)力代替資本的方法，由政府以行政命令的方式動(dòng)員并組織勞動(dòng)力承擔(dān)土壤改良、水利建設(shè)、道路修建等勞動(dòng)密集型投資項(xiàng)目。這些措施的結(jié)果是擴(kuò)大了灌溉面積8018萬(wàn)畝，并使全國(guó)水災(zāi)面積由1949年的1億多畝縮小到1952年的1600多萬(wàn)畝。同時(shí)對(duì)一些水災(zāi)比較嚴(yán)重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等開(kāi)始了全流域的根本治理，長(zhǎng)江、黃河也采取了一些臨時(shí)有效的措施，以解除洪水的威脅。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，從二五時(shí)期開(kāi)始到1979年，國(guó)家用于農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投資占國(guó)家全部基建投資的比重從9.8％升至17.7％，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平在解放后30年有了較大的改觀。1978年之后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體擁有了一定的剩余索取權(quán)和財(cái)產(chǎn)分配權(quán)。在“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的是自己的”的體制激勵(lì)下，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有了很大的提高。但是與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給激勵(lì)問(wèn)題不僅沒(méi)有得到相應(yīng)地解決，反而大大弱化了。從1980年到1988年，我國(guó)用于農(nóng)業(yè)的基建投資比重呈下降趨勢(shì)，由原來(lái)的9.3％下降至3.0％，表現(xiàn)為一些新的公共產(chǎn)品供給不但沒(méi)有滿(mǎn)足，而且原有的供給水平也遭到相當(dāng)程度的破壞，道路年久失修、水利設(shè)施淤塞，導(dǎo)致抗災(zāi)能力減弱，影響了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：一是從1985年我國(guó)財(cái)稅制度改革之后，原來(lái)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制被打破，中央政府下放了事權(quán)，卻沒(méi)給予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分稅制之后，各農(nóng)戶(hù)繳納的農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要來(lái)源，農(nóng)業(yè)稅長(zhǎng)期的輕稅政策和某些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的停滯使地方稅收極其有限，公共財(cái)政的預(yù)算內(nèi)低收入導(dǎo)致制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足。二是在農(nóng)業(yè)比較利益低下的情況下，農(nóng)村資金通過(guò)財(cái)政、金融渠道外溢現(xiàn)象十分嚴(yán)重，進(jìn)一步加劇了資金的短缺。如1991年，農(nóng)村資金通過(guò)財(cái)政渠道凈流出629億元，所占比重為77.2％；通過(guò)金融渠道流出186億元，占22.8％。三是農(nóng)民缺乏對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行投資的激勵(lì)。由于公共產(chǎn)品本身的特性決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品不可能由農(nóng)民私人來(lái)提供，每個(gè)人都希望由別人來(lái)提供，自己能成為“免費(fèi)搭車(chē)者”。在農(nóng)地制度改革初期，農(nóng)民只擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，土地的頻繁調(diào)整造成的經(jīng)營(yíng)期限的不穩(wěn)定導(dǎo)致農(nóng)民預(yù)期的短期性，對(duì)公共產(chǎn)品的投入從而沒(méi)有任何激勵(lì)。四是在資金緊張的狀況下，資金使用效率低下，惡化了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境。與生產(chǎn)性大型公共產(chǎn)品的供給不同，基層政府一般對(duì)非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給有著較強(qiáng)的激勵(lì)，這些產(chǎn)品主要為一些“面子工程”、“政績(jī)工程”等。僅1993年國(guó)務(wù)院授權(quán)農(nóng)業(yè)部宣布取消的農(nóng)村達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)就有43項(xiàng)，由于這些達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，因此盡管與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系不大，其供給仍是富有激勵(lì)的?？梢?jiàn)在缺乏監(jiān)督的情況下，資金使用的隨意性及濫用性，造成了非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的惡性膨脹并最終成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要來(lái)源?？傊?，改革的負(fù)面后果是農(nóng)業(yè)總投資的下降，公共財(cái)政力量薄弱，金融信貸支持不足，私人資金和勞動(dòng)力的投向轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。表現(xiàn)在公共項(xiàng)目建設(shè)趨緩，如1980～1986年鄉(xiāng)村辦水電站數(shù)量連年下降。與此同時(shí)舊的公共產(chǎn)品不斷折舊，目前全國(guó)43萬(wàn)座水庫(kù)中，約有1/3屬病險(xiǎn)庫(kù)，水庫(kù)容量由上世紀(jì)80年代初的4500億立方米，下降到目前只占30～50％。水利設(shè)施抗災(zāi)能力的減弱，使受災(zāi)面積由1970～1979年平均每年受災(zāi)面積388萬(wàn)人km[2]上升到1980～1992年間的4500萬(wàn)人km[2]（張軍，1996）。二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度困境從我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的變遷過(guò)程來(lái)看，無(wú)論是時(shí)期，還是農(nóng)業(yè)改革推行時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都陷入了相同的困境，而陷入困境的深層次原因從根本上說(shuō)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制方面存在的問(wèn)題，它既體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給本身的一般困境，也反映了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊矛盾。從公共產(chǎn)品供給的一般性來(lái)看，農(nóng)村公共產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品的一個(gè)組成部分，具有消費(fèi)的共同性、非排它性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征。公共產(chǎn)品屬于“市場(chǎng)失靈”的一個(gè)重要領(lǐng)域。一方面，如果由私人通過(guò)市場(chǎng)提供就不可避免地出現(xiàn)“免費(fèi)搭車(chē)者”，從而導(dǎo)致“公共地的悲劇”；另一方面，外部效應(yīng)的存在，使私人不能有效提供公共產(chǎn)品也會(huì)造成其供給不足。這時(shí)就需要政府出面提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”。時(shí)期，政府掌握有收益索取權(quán)和資源分配權(quán)，承擔(dān)了提供大部分公共產(chǎn)品的責(zé)任。解體之后，設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，鄉(xiāng)政府取代成為農(nóng)村基層政權(quán)，并承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。這在我國(guó)的1982年《憲法》中也給予了明確的認(rèn)定?！稇椃ā芬?guī)定，鄉(xiāng)級(jí)政府的職能是：“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作。”職責(zé)范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會(huì)生活的各個(gè)方面。然而由政府作為惟一的供給主體，不可避免地存在一些弊端，具體來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)為：第一，供給的任意性。在提供什么公共產(chǎn)品、什么時(shí)間提供及提供多少的數(shù)量問(wèn)題上，由政府根據(jù)多種因素來(lái)決定；第二，供給的強(qiáng)制性。公共產(chǎn)品的供給權(quán)力由政府壟斷，以政府的偏好為原則，較少考慮需求方的意愿。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊性來(lái)看，由于其所處的地域性（廣大農(nóng)村地區(qū)）和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財(cái)力和完善的決策及監(jiān)督機(jī)制。然而我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)品供給的變遷過(guò)程表明，無(wú)論是在供給資金的籌集，還是供給資金的使用上，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制無(wú)不體現(xiàn)出了一種體制外的特征。具體表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國(guó)公共產(chǎn)品提供的職責(zé)劃分上，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品，地方政府負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品。而履行與農(nóng)民收入增長(zhǎng)及農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品所需要的費(fèi)用并不能由地方政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的制度內(nèi)財(cái)政收入完全負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)業(yè)稅的輕稅政策，因此以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源的縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政力量十分薄弱，財(cái)政缺口大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一種矛盾的地位：既要履行法律的職責(zé)，又要提供公共產(chǎn)品，因此通過(guò)制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外的財(cái)政收入來(lái)源主要有四項(xiàng)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤(rùn)和管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金、罰沒(méi)收入及各種集資、捐贈(zèng)收入。而村級(jí)組織的收入一開(kāi)始就沒(méi)有納入公共財(cái)政的范圍，主要通過(guò)向農(nóng)民收取“三項(xiàng)提留”（公積金、公益金、管理費(fèi)）的方式來(lái)獲得，其中公積金主要用于修建農(nóng)田水利設(shè)施、購(gòu)置農(nóng)用固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶(hù)”、困難戶(hù)的補(bǔ)助以及其他集體福利支出等；管理費(fèi)用于村委會(huì)干部的工資和管理支出。第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的體制外特征。與城市相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品帶有一定的分散性和局限性，加上大部分公共產(chǎn)品投資周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，從而造成地方政府官員決策行為的短期性和體制外特征。農(nóng)村基層政府作為一級(jí)組織具有獨(dú)立的利益，它所追求的目標(biāo)可能與農(nóng)民的要求并不相同。為了達(dá)到基層政府的目標(biāo)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求就不是由農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民自下而上來(lái)決定的，而是基層政府自上而下做出決策，供求之間并不對(duì)稱(chēng)，供求矛盾突出。第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的激勵(lì)和約束機(jī)制的扭曲。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品不同，它不是通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)反映消費(fèi)者的需求信息，從而對(duì)供給者形成激勵(lì)和約束。在目前村民自治程度相對(duì)較低的情況下，農(nóng)民尚缺乏能夠正確表達(dá)自身意愿的機(jī)制和渠道，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的強(qiáng)制性供給無(wú)法進(jìn)行“硬”性約束。同時(shí)，受當(dāng)前行政體制的影響，政府提供公共產(chǎn)品的激勵(lì)也不是來(lái)自于真正的消費(fèi)者農(nóng)民的需求，而是基層政府追求經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的雙重目標(biāo)。這種激勵(lì)和約束機(jī)制的扭曲，最終對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率產(chǎn)生了非常不利的影響。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的配套改革措施從以上的分析中可以看出，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給陷于困境的直接原因在于體制外供給，而導(dǎo)致體制外供給的原因又是錯(cuò)綜復(fù)雜的，所以在進(jìn)行公共產(chǎn)品供給體制改革時(shí)，不能就農(nóng)村談農(nóng)村，就農(nóng)民談農(nóng)民，要結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的背景，進(jìn)行綜合配套改革。（一）區(qū)分公共產(chǎn)品的層次，進(jìn)一步明確投資主體。根據(jù)在消費(fèi)過(guò)程中的性質(zhì)不同，農(nóng)村公共產(chǎn)品又可區(qū)分為純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)過(guò)程中具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排它性的產(chǎn)品，如農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理等。農(nóng)村純公共產(chǎn)品同其它純公共產(chǎn)品一樣應(yīng)由政府免費(fèi)提供。然而，現(xiàn)實(shí)中的絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，具有不完全的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排它性。具體來(lái)說(shuō)有兩類(lèi)，一類(lèi)是具有排它性與非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，如高速公路，該類(lèi)產(chǎn)品由政府提供還是由私人提供主要考慮該項(xiàng)產(chǎn)品收費(fèi)管理的難易程度以及它的需求彈性，難度越大，彈性越大就越適合于采用政府提供的方式，相反則應(yīng)采用市場(chǎng)提供的方式。另一類(lèi)是具有非排它性和競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育，公共衛(wèi)生等，這類(lèi)產(chǎn)品由政府提供還是由市場(chǎng)提供取決于該類(lèi)產(chǎn)品的收益的外溢性程度，如果產(chǎn)品的內(nèi)部收益較小，外部收益大，則適合于政府提供，反之則適合于由市場(chǎng)提供。目前鑒于縣級(jí)財(cái)政的巨大壓力，中央、省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任。（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，加快融資機(jī)制的創(chuàng)新。各級(jí)政府是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主體，但決不意味著只有政府才能提供，農(nóng)民和其他社會(huì)成員也可以進(jìn)入這一領(lǐng)域。據(jù)公共財(cái)政理論，依據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，可以采用政府與市場(chǎng)（私人）混合的方式來(lái)提供。本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，即實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品市場(chǎng)化發(fā)展。目前已有的研究也表明，部分農(nóng)村公共服務(wù)，如小型水利設(shè)施，由私營(yíng)部門(mén)提供是有效的；部分農(nóng)村良種的提供，專(zhuān)用品種的栽培技術(shù)，市場(chǎng)信息可由“龍頭”企業(yè)提供服務(wù)（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市場(chǎng)融資和捐贈(zèng)等形式吸引資金，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)。以廣州市番禺區(qū)鐘村鎮(zhèn)近三年農(nóng)村義務(wù)教育投資為例，市場(chǎng)和社會(huì)的資金投入總額已經(jīng)占到了整個(gè)投資總額的三分之一，總投資額已經(jīng)突破2000萬(wàn)元。這些資金的注入在節(jié)省政府的公共支出，提高資金的利用效率，推動(dòng)辦學(xué)主體的良性發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。（三）積極推進(jìn)公共財(cái)政體制的改革，加大對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)級(jí)政府是現(xiàn)有行政體制中最基層的一級(jí)政府，在現(xiàn)有的國(guó)家制度框架內(nèi)，向所轄社區(qū)提供包括教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等幾乎所有公共產(chǎn)品是鄉(xiāng)級(jí)政府的重要職能。“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產(chǎn)品的事權(quán)，卻沒(méi)有給予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，權(quán)責(zé)不相對(duì)稱(chēng)，因此必須進(jìn)一步推進(jìn)公共財(cái)政體制的改革，加大國(guó)家對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付。具體包括：一是合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，明確中央政府與地方政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)。一般來(lái)說(shuō)，純公共產(chǎn)品由中央政府全部負(fù)擔(dān)，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)由各級(jí)政府共同承擔(dān)，其中中央和省級(jí)以上政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。二是增加財(cái)政投入，確保財(cái)政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，要求各級(jí)預(yù)算的支農(nóng)支出增長(zhǎng)幅度不低于財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。三是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)與農(nóng)民生產(chǎn)、生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的投入。四是調(diào)整支農(nóng)資金投入方式。財(cái)政支農(nóng)資金要盡量減少間接的和對(duì)中間環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，積極探索對(duì)農(nóng)民直接支持的各種有效補(bǔ)貼辦法，逐步建立起以收入補(bǔ)貼、生產(chǎn)補(bǔ)貼、救助性補(bǔ)貼為主的財(cái)政支農(nóng)資金直接補(bǔ)貼方式。（四）實(shí)現(xiàn)村民自治，完善決策機(jī)制。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)法》（1998）第三條規(guī)定，作為社區(qū)自治性組織的村民委員會(huì)，其職責(zé)之一是提供社區(qū)內(nèi)人們需要的公共物品和公共服務(wù)。而目前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級(jí)組織的滲透，村民委員會(huì)部分地失去了應(yīng)有的自治色彩，變成了農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下供給決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，扭曲了農(nóng)民的意愿（吳士健，2002）。要徹底改變這種局面，就要從農(nóng)民自身需求出發(fā)，建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成由內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品決策機(jī)制。首先，必須推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實(shí)行村民自治，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行表決，使農(nóng)民的意見(jiàn)得到充分反映。其次，加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè)，改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級(jí)組織部門(mén)任命的形式，把主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民直接選舉出能真正代表農(nóng)民利益、對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。再次，建立有效的農(nóng)村公共資源使用監(jiān)督機(jī)制，增加公共資源使用的透明度，定期將收支狀況公之于民。（五）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。我國(guó)從1982年開(kāi)始撤銷(xiāo)，到1999年全國(guó)共建有縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府近3萬(wàn)個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到44741個(gè)。其中有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模非常小，不超過(guò)2萬(wàn)人，但政府機(jī)構(gòu)和人員編制并沒(méi)有減少，從而導(dǎo)致地方財(cái)政支出中行政管理費(fèi)用上升。據(jù)有關(guān)資料分析，在鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，教育事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)及人員離退休經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)共占支出比重的67.83％，“吃飯財(cái)政”的表現(xiàn)愈益突出，致使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政日益陷于困境（樊利明，2001）。為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革，一方面，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少一部分財(cái)政供養(yǎng)人員，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的區(qū)域中心作用；另一方面，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，明確劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的職能范圍，將本來(lái)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其真正成為一級(jí)功能完備的政權(quán)組織，擔(dān)負(fù)起對(duì)本區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)盡的責(zé)任?！竻⒖嘉墨I(xiàn)」[1]吳士健，等。試論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與完善[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2002，（7）。[2]張軍，何寒熙。中國(guó)農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給：改革后的變遷[J].改革，1996，（5）。[3]王國(guó)華。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民收入問(wèn)題研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（1）。[4]陶勇。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制探索[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2001，（10）。[5]林萬(wàn)龍。中國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度變遷研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.[6]宋洪遠(yuǎn)。中國(guó)鄉(xiāng)村財(cái)政與公共管理研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

內(nèi)容提要從鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共物品供給制度的內(nèi)在關(guān)系角度考察傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共物品供給制度、時(shí)期的公共物品供給制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)村公共物品供給制度，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品制度仍然是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下供給制度的延續(xù)，其特征包括以制度外供給為主、自上而下的決策體制以及供給主體與收益主體二者利益相分離等。這些特征表明，農(nóng)村公共物品供給制度與當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式不能實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一，從而導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)村政府債務(wù)危機(jī)和城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大以及農(nóng)村公共物品供需失衡等問(wèn)題。因此，必須積極探討對(duì)鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度進(jìn)行創(chuàng)新的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村治理公共物品供給制度

引言

農(nóng)村公共物品供給的匱乏不僅是農(nóng)民收入增長(zhǎng)的重大障礙，而且也是農(nóng)村居民消費(fèi)水平提高的制約因素，并進(jìn)而影響到我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，對(duì)這一問(wèn)題的研究主要從三個(gè)方面展開(kāi)：一是基于20世紀(jì)90年代以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的事實(shí)，認(rèn)為在缺乏監(jiān)督的現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給體制下，各種集資、攤派會(huì)逐漸增加以及自上而下的供給決策機(jī)制等因素是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和農(nóng)村公共物品供給不合理的重要原因；二是從分稅制尤其是稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱(chēng)的角度，認(rèn)為基層政府承擔(dān)了與其財(cái)力極不相稱(chēng)的事權(quán)責(zé)任，基層政府沒(méi)有能力提供農(nóng)村所需要的公共物品是農(nóng)村公共物品供給匱乏的根本原因；三是從公共物品和公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差異出發(fā)，認(rèn)為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的城鄉(xiāng)“二元”的公共物品供給體制是造成農(nóng)村公共物品供給短缺的重要因素。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)并沒(méi)有涉及對(duì)農(nóng)村公共物品供給具有重大影響的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村公共權(quán)威(包括基層政府和民間組織)處理鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)，保持鄉(xiāng)村社會(huì)正常生產(chǎn)和生活秩序的各種活動(dòng)以及制度安排，其本質(zhì)就是為鄉(xiāng)村社會(huì)提供所需要的公共物品。從鄉(xiāng)村治理發(fā)展的歷史看，不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理的主體、客體以及治理模式是不同的，而與其相對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村公共物品供給制度也存在顯著差別，尤其鄉(xiāng)村治理模式會(huì)直接影響其職能的發(fā)揮，并進(jìn)而影響公共物品的有效供給?？梢哉f(shuō)，有效的鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共物品合理籌資和有效供給的前提，而有效的鄉(xiāng)村公共物品供給制度又成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑。

基于鄉(xiāng)村治理視角的農(nóng)村公共物品供給制度歷史演進(jìn)分析

1公共產(chǎn)品要求多樣化的供給方式

長(zhǎng)期以來(lái)，公共產(chǎn)品的供給制度存在著誤解：公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)完全由政府供給。由于公共產(chǎn)品“免費(fèi)搭車(chē)”的理性行為的普遍存在，按私人供給的邊際成本等于邊際收益的原則確定產(chǎn)量，將不能彌補(bǔ)生產(chǎn)的成本，使得由市場(chǎng)機(jī)制決定的公共產(chǎn)品供給量往往低于有效水平，甚至供給量為零。這就需要政府建立一種合理供給制度來(lái)滿(mǎn)足公眾需求。

而純粹由政府供給或純粹由市場(chǎng)供給的理論，都是建立在各自嚴(yán)格的假定條件基礎(chǔ)上，是相對(duì)于各自效率滿(mǎn)足條件而言的。事實(shí)上，在公共產(chǎn)品的供給中，政府與市場(chǎng)、公共部門(mén)與私人部門(mén)，既存在著與其效率滿(mǎn)足程度相適應(yīng)的職能，又存在著與其效率不能滿(mǎn)足下的失敗。政府與其公共部門(mén)壟斷公共產(chǎn)品的供給，或是市場(chǎng)與其私人部門(mén)壟斷公共產(chǎn)品的供給，都不會(huì)有效率最大化的結(jié)果。理性的制度安排，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各公共產(chǎn)品的具體情況，在政府與私人的供給方式之間，趨利避害，揚(yáng)長(zhǎng)避短，建立政府與市場(chǎng)混合，公共部門(mén)與私人部門(mén)職能互補(bǔ)的制度框架。

在論述公共產(chǎn)品的具體供給方式之前，本文首先提出的觀點(diǎn)是：“生產(chǎn)”和“提供”是有區(qū)別的?！吧a(chǎn)”指的是公共產(chǎn)品由誰(shuí)來(lái)建造，制成；“提供”指的是由哪個(gè)主體付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品，從而把它提供給消費(fèi)者。

生產(chǎn)者必須是能夠做出決策的主體,這樣的主體只有三個(gè)：政府、企業(yè)和個(gè)人。企業(yè)和個(gè)人的性質(zhì)是一樣的，統(tǒng)稱(chēng)私人。也就是說(shuō)，對(duì)于產(chǎn)品的生產(chǎn)來(lái)講，主題只有兩個(gè)：政府和私人。而對(duì)于商品的提供，主體有三個(gè)：政府、私人和集團(tuán)。集團(tuán)就是消費(fèi)某一公共產(chǎn)品的所有消費(fèi)者的集合?！凹瘓F(tuán)”這一概念是指聯(lián)合提供的問(wèn)題，只有在關(guān)于產(chǎn)品的提供時(shí)才有意義。在關(guān)于商品的生產(chǎn)時(shí)是沒(méi)有意義的，因?yàn)樗皇仟?dú)立的決策單位。

這樣，公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供的方式搭配有以下六種：

一、中國(guó)的公共品供給制度變遷：成效與問(wèn)題

一套新的制度取代舊的制度，可界定為制度變遷。由此，可將新中國(guó)公共品供給制度變遷的時(shí)限大體界定在1978年。在此之前的公共品供給制度是典型的政府選擇依此之后，中國(guó)開(kāi)始了漸進(jìn)式、溫和的制度變遷進(jìn)程，直到現(xiàn)在中國(guó)仍未建立起有效的公共品供給制度，就是說(shuō)，這一進(jìn)程仍在延續(xù)之中。在20多年的改革過(guò)程中，首先，逐步明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府應(yīng)當(dāng)做什么、能做好什么以及不能做什么。其次，在政府從“越位”領(lǐng)域逐步退出并填補(bǔ)“缺位”領(lǐng)域的同時(shí)，政府間的公共品資源配置職能也在分稅制的制度創(chuàng)新下逐漸分開(kāi)。目前，各級(jí)政府大體上能夠在劃定的事權(quán)、支出責(zé)任、稅權(quán)稅源、非稅收入以及政府間轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和數(shù)量的前提下，各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利、自求平衡，各自確定本轄區(qū)內(nèi)的公共品提供的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。再次，公共品的生產(chǎn)與提供也在政府采購(gòu)制度的推行下，開(kāi)始分開(kāi)，公共品生產(chǎn)市場(chǎng)由過(guò)去的政府獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)，開(kāi)始有選擇地向私人部門(mén)開(kāi)放，公共品市場(chǎng)中多種經(jīng)濟(jì)成分的多個(gè)生產(chǎn)廠商之間的競(jìng)爭(zhēng)格局也已初露端倪。毫無(wú)疑問(wèn)，公共品生產(chǎn)與供給制度的漸進(jìn)變遷，已經(jīng)取得了明顯的成效。

客觀地看，中國(guó)現(xiàn)行的公共品供給制度還存在以下缺陷：（1）在宏觀層次上，政府與市場(chǎng)、公共部門(mén)與私人部門(mén)在公共品供給領(lǐng)域中職責(zé)范圍缺乏科學(xué)合理的界定，政府治理公共事務(wù)的范圍過(guò)寬且方式不盡合理。（2）公共品的生產(chǎn)與提供不分，政府既包攬公共品的生產(chǎn)，又通過(guò)政府規(guī)制、行政審批、歧視性稅收和財(cái)政補(bǔ)貼等非中性制度壁壘，限制民間資本和外國(guó)資本進(jìn)入市場(chǎng)，保護(hù)公共部門(mén)在公共品領(lǐng)域中的“垂直一體化”壟斷，并由此衍生出公共部門(mén)規(guī)模過(guò)大、激勵(lì)不足、壓力不夠、活動(dòng)效率低下以及公共品供給不足、質(zhì)量不高乃至尋租腐敗等一系列問(wèn)題。（3）公共品的直接生產(chǎn)與間接生產(chǎn)不分，大量本來(lái)應(yīng)該借助于社會(huì)分工、采取市場(chǎng)契約方式交由私人部門(mén)或“公”“私”混合競(jìng)爭(zhēng)性間接生產(chǎn)的部分，也大都采取了公共壟斷的制度安排。（4）在公共品供給的縱向制度安排上，中央集權(quán)過(guò)度，地方政府的公共品供給職能難以充分有效發(fā)揮。

二、制度創(chuàng)新需要解決的若干理論問(wèn)題

（一）純公共品并非無(wú)處不在。

自薩繆爾森以典型的公共品——燈塔為例給出公共品的經(jīng)典定義后（薩繆爾森，1954），按物品的消費(fèi)是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的標(biāo)準(zhǔn)，將全部物品劃分為私人品與公共品，并據(jù)以將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)分為市場(chǎng)領(lǐng)域與非市場(chǎng)領(lǐng)域的理念，就逐步為經(jīng)濟(jì)學(xué)界所廣泛接受。按照薩繆爾森的定義，純公共品是指那些每個(gè)個(gè)人消費(fèi)這種物品都不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該物品的消費(fèi)的減少。用公式表示就是：

1、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論分析

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度安排的變更或替代就是制度變遷。制度變遷按照內(nèi)在動(dòng)力，可分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。其基本特征可概括為利益驅(qū)動(dòng)、自發(fā)性和漸進(jìn)性。強(qiáng)制性制度變遷是指由國(guó)家政府命令和法律形式而引入實(shí)行的變遷，強(qiáng)制性制度變遷的主體是國(guó)家。其變遷產(chǎn)生的主要原因是：制度供給是國(guó)家政府的基本職能；制度是一種公共品，而公共品一般是由國(guó)家“生產(chǎn)”的；制度均衡是極少的，制度不均衡卻是經(jīng)常的，國(guó)家實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷就是為了彌補(bǔ)制度不均衡狀態(tài)中的制度供給不足。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，要解釋長(zhǎng)期制度變遷，國(guó)家理論必不可少。道格拉斯-c，諾思在其所著《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》一書(shū)中，提出了對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)界影響頗大的國(guó)家理論，其主要觀點(diǎn)如下：(1)國(guó)家是制度及制度變遷的主要供給者。(2)國(guó)家給社會(huì)提供制度并進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷的動(dòng)機(jī)是為了取得收人。諾思指出，國(guó)家及其統(tǒng)治者也是“經(jīng)濟(jì)人”。也追求福利和效用最大化，他們之所以愿意提供制度或者進(jìn)行制度變遷以彌補(bǔ)制度供給不足完全是從自己利益出發(fā)的。(3)國(guó)家在提供制度的過(guò)程中，由于其目的(統(tǒng)治者的租金最大化和社會(huì)產(chǎn)出最大化)常常會(huì)發(fā)生沖突，因而，統(tǒng)治者也往往不愿意改變低效的產(chǎn)權(quán)制度。(4)國(guó)家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則，主要是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本制度。而當(dāng)國(guó)家提供這些基本制度時(shí)。會(huì)出現(xiàn)一種我們常說(shuō)的“悖論”現(xiàn)象，這就是所謂的“諾思悖論”?！爸Z思悖論”可以這樣理解：一方面，國(guó)家權(quán)力是構(gòu)成有效產(chǎn)權(quán)制度安排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必要條件；另一方面，國(guó)家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)制度又往往不是中性的，在競(jìng)爭(zhēng)約束和交易費(fèi)用約束的雙重約束下，往往會(huì)導(dǎo)致低效的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)。

2、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村金融體制改革的實(shí)踐邏輯：供給制度陷阱

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村金融體制進(jìn)行了三個(gè)階段的改革，但是并沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體信貸需求難的問(wèn)題。相反，隨著改革的不斷深化，農(nóng)村金融發(fā)展陷入供給制度陷阱之中：在支農(nóng)的旗號(hào)下，農(nóng)村金融供給制度卻一直體現(xiàn)“以農(nóng)養(yǎng)工”、“以鄉(xiāng)帶城”的“劫貧濟(jì)富”傾向，農(nóng)村金融供求呈現(xiàn)出明顯的總量與結(jié)構(gòu)的雙重失衡，農(nóng)村資金一直在“非農(nóng)化”，農(nóng)村金融體系一直趨向“非農(nóng)化”，其結(jié)果必然是“城市吃肉、農(nóng)村失血”。

1第一個(gè)階段：1978--1996年，恢復(fù)和成立新的金融機(jī)構(gòu)、建立起單獨(dú)的農(nóng)村金融安排時(shí)期。(1)1979年恢復(fù)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，其農(nóng)業(yè)貸款對(duì)象從以集體為主變?yōu)橐赞r(nóng)戶(hù)為主。(2)農(nóng)村合作信用社從政社合一的體制下解放出來(lái)，恢復(fù)“三性”，即組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營(yíng)上的靈活性。(3)1994年成立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)從農(nóng)業(yè)銀行剝離的農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)。(4)放開(kāi)對(duì)民間金融的管制，農(nóng)村合作基金會(huì)異軍突起，大大滿(mǎn)足了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的融資需求。這個(gè)階段的改革形成了農(nóng)村金融市場(chǎng)組織的多元化和競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，促進(jìn)了農(nóng)村金融的較快發(fā)展。但是在農(nóng)村金融快速發(fā)展的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題：1)農(nóng)村信用合作社的改革明顯滯后。1979--1993年農(nóng)村信用社成為農(nóng)業(yè)銀行的“基層機(jī)構(gòu)”，受到層層行政干預(yù)，背離了“合作”的初衷，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展受到了種種限制，并初步形成了從農(nóng)村“抽血”的局面：1984年農(nóng)村信用社的存貸比率為0.41，1996年降為0.22，并且此后還在繼續(xù)下降。2)農(nóng)業(yè)銀行一直身兼政策性和商業(yè)性的雙重任務(wù)，不利于商業(yè)化發(fā)展和經(jīng)營(yíng)管理的改善。3)部分正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和民間金融組織非規(guī)范經(jīng)營(yíng)，加劇了農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。為此。以建立農(nóng)村金融體系為目的的第二輪農(nóng)村金融改革勢(shì)在必行。

一、當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的困境

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)非均衡的公共財(cái)政政策和以制度外供給為特征的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足、供給主體權(quán)責(zé)失衡、“自上而下”的決策機(jī)制偏離農(nóng)民需求等一系列問(wèn)題。農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行，特別是農(nóng)業(yè)稅的取消加劇了這種困境。

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足

建國(guó)后，我國(guó)實(shí)行以工業(yè)化和城市化為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，伴隨著城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成，我國(guó)的公共產(chǎn)品供給體制也形成了城鄉(xiāng)政策有別的二元供給格局。長(zhǎng)期以來(lái)，政府的公共財(cái)政政策向城市傾斜，而對(duì)農(nóng)村提供的以公共財(cái)政為支撐的公共產(chǎn)品卻極為有限。以國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出為例，1991－2004年，國(guó)家用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重分別占10．26％、10．05％、9．49％、9．20％、8．43％、8．82％、8．30％、10．69％、8．23％、7．75％、7．71％、7．17％、7．12％、8．28％(從1998年起，“農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出”包含增發(fā)國(guó)債安排的支出)。由此我們可以看出，1991年以來(lái)我國(guó)用于農(nóng)業(yè)的支出所占國(guó)家財(cái)政總支出的比重不僅低，而且總體呈下降的趨勢(shì)。

國(guó)家公共財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村投入的不足造成了政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的“缺位”。而其“缺位”所形成的資金缺口則需要通過(guò)制度外籌資的方式由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種“缺位”，一方面，造成了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、增收困難；另一方面，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量的嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2004年底，全國(guó)還有145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50124個(gè)行政村不能通公路，即使有的村通了公路，但大多數(shù)農(nóng)村公路也是缺橋少涵、路況差。并且，全國(guó)還有近50％的村沒(méi)有用上自來(lái)水。1994－2000年，國(guó)家預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的比重為57．7％，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了40％多的本應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的教育費(fèi)用。自1990－2000年，占全國(guó)總?cè)丝?0％-70％的農(nóng)村人口只享用了32％－33％的衛(wèi)生總費(fèi)用，廣大農(nóng)民基本上長(zhǎng)期處于自費(fèi)醫(yī)療狀態(tài)。按照享受社會(huì)保障的從業(yè)人員計(jì)算，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋率只有3％，而且，農(nóng)村還有1／3的五保戶(hù)得不到供養(yǎng)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，阻礙了社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體責(zé)權(quán)的失衡

摘要：基本公共服務(wù)水平的提高是改善人們生活水平和提高生活品質(zhì)的重要標(biāo)志之一。遼寧基本公共服務(wù)建設(shè)在全國(guó)起步較早、發(fā)展較快，在一定程度上解決了很大的公共服務(wù)的問(wèn)題，發(fā)展也取得了一定的成效。但遼寧基本公共服務(wù)依然存在諸如城鄉(xiāng)差異較大、公共物品供給較少，以及科教文衛(wèi)等基本公共服務(wù)薄弱等問(wèn)題。通過(guò)統(tǒng)籌構(gòu)建公共服務(wù)供給制度、創(chuàng)新基本公共服務(wù)融資制度、完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)監(jiān)督與管理制度等，可以加強(qiáng)和完善遼寧基本公共服務(wù)供給制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：遼寧；基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)；均等化

公平正義是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的一種價(jià)值取向，是人類(lèi)追求美好生活的一個(gè)永恒主題。社會(huì)的進(jìn)步和國(guó)家的發(fā)展，不僅要看經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展?fàn)顩r，還要看社會(huì)的公平正義。黨的報(bào)告在“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”篇提出了“堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)持底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”[1]。在講到“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略”時(shí)，指出要“堅(jiān)持發(fā)展保障和改善民生。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂(yōu)，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。建設(shè)平安中國(guó)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)”[1]。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，“政府應(yīng)更加著力發(fā)揮在社會(huì)管理和公共事務(wù)中的職能作用，負(fù)責(zé)具體、有效和科學(xué)的組織管理”[2]。當(dāng)前，我國(guó)基本公共服務(wù)領(lǐng)域還存在一定的不足，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大、收入差距懸殊、基本公共服務(wù)設(shè)施不夠等問(wèn)題，造成人們?cè)诰蜆I(yè)與技能培訓(xùn)、基礎(chǔ)教育、基本公共醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面還有很多困難。在我國(guó)全面建成小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖下，要提升和改善人們的生活水平，必然要求要對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)會(huì)主義現(xiàn)代化的同時(shí)，要改善民生，提高各地基本公共服務(wù)的供給水平。遼寧基本公共服務(wù)建設(shè)（如公共交通、就業(yè)指導(dǎo)、基本醫(yī)療和全民健身等方面）在全國(guó)起步較早、發(fā)展較快，在一定程度上解決了很大的公共服務(wù)的問(wèn)題，發(fā)展也取得了一定的成效。但遼寧基本公共服務(wù)依然存在諸如城鄉(xiāng)差異較大、公共物品供給較少，以及科教文衛(wèi)等基本公共服務(wù)薄弱問(wèn)題。

一、公共物品和基本公共服務(wù)解析

“公共產(chǎn)品”最早是由瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾提出的。1954年，薩繆爾森首次對(duì)“公共產(chǎn)品”這一概念進(jìn)行定義，認(rèn)為公共產(chǎn)品是“必須由集團(tuán)中的所有成員均等消費(fèi)的產(chǎn)品。如果集體中的任何一個(gè)成員可以得到一個(gè)單位，那么根據(jù)定義，該集團(tuán)的每一個(gè)其他成員也可以得到一個(gè)單位”[3]。隨后在他的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》版本中不斷改進(jìn)和完善，在第18版中提出“公共物品是指將效用擴(kuò)展于他人的成本為零，并且無(wú)法排除他人參與共享的一種商品”[4]。薩繆爾森認(rèn)為，公共物品在消費(fèi)中具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。2008年，在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》中，界定基本公共服務(wù)的內(nèi)容主要包括：義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、低生育、公共文化、社會(huì)保障、扶貧開(kāi)發(fā)、公共交通、人居環(huán)境等。一些學(xué)者從研究角度對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行范圍劃分，認(rèn)為“基本公共服務(wù)包括基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生與公共安全、基本醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、公共文化、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容”[5]。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題?；竟卜?wù)的均等化是政府對(duì)全體社會(huì)成員公平地平等地提供基本的公共產(chǎn)品和基本的公共服務(wù)。這是社會(huì)成員生存與發(fā)展所需要的最基本的條件，體現(xiàn)社會(huì)公平正義原則，但是均等化不是平均化，而是由非均等化狀態(tài)向均等化狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)化的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。一些學(xué)者總結(jié)了我國(guó)的具體情況，從基本公共服務(wù)的內(nèi)容上探討均等化的問(wèn)題，認(rèn)為“從我國(guó)國(guó)情看，基本公共服務(wù)均等化主要包括四個(gè)方面?！盵6]基本的民生服務(wù)包括就業(yè)、社會(huì)救助、養(yǎng)老保障，公共事業(yè)服務(wù)包括科學(xué)技術(shù)、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育和公共文化等，公益基礎(chǔ)服務(wù)包括基本公共設(shè)施建設(shè)、生態(tài)維護(hù)、環(huán)境治理等，公共安全服務(wù)包括生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、國(guó)防安全等。當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容也主要包括基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等內(nèi)容。在供給方面，還需特殊提供適宜農(nóng)村地區(qū)特有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息、科技服務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)等內(nèi)容。

二、統(tǒng)籌基本公共服務(wù)供給的必要性

隨著改革開(kāi)放40年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)民已基本解決溫飽。廣大農(nóng)民開(kāi)始追求提高生活質(zhì)量，過(guò)上更加健康、幸福的新生活。在現(xiàn)階段，完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度，可以豐富農(nóng)民業(yè)余生活，加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。各地政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給責(zé)任，選擇恰當(dāng)?shù)牟呗栽鰪?qiáng)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給。

1農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的界定

公共產(chǎn)品區(qū)別于私有產(chǎn)品的主要特點(diǎn)，是產(chǎn)品與服務(wù)在消費(fèi)領(lǐng)域是免費(fèi)的，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品受限范圍僅限于為農(nóng)村，產(chǎn)品類(lèi)型包括體育設(shè)施和體育文化宣傳、體育活動(dòng)等。

2農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度現(xiàn)狀

2.1城鄉(xiāng)隔離的供給制度。建國(guó)后我國(guó)仿效蘇聯(lián)建立了城鄉(xiāng)二元封閉模式。為加速發(fā)展軍工業(yè)保障國(guó)防安全，犧牲農(nóng)業(yè)支持工業(yè)與城市的發(fā)展。國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入大量體育公共產(chǎn)品，為農(nóng)民建設(shè)免費(fèi)的體育活動(dòng)場(chǎng)地，組織農(nóng)民開(kāi)展各種形式的大規(guī)模體育活動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，解散，國(guó)家將沿海城市發(fā)展擺在重要位置。將物力、財(cái)力、社會(huì)資源向城市傾斜，為城市供給包括體育公共產(chǎn)品在內(nèi)的豐富公共產(chǎn)品。40年來(lái)城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè)剪刀差進(jìn)一步拉大，城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)村體育公共服務(wù)領(lǐng)域卻出現(xiàn)了嚴(yán)重弱化。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得我國(guó)農(nóng)村獲得的公共服務(wù)投入逐年減少。公共產(chǎn)品投入不足，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏有效的資金來(lái)源[1]。2.2供給體制的弱化。自解散后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能一再被弱化。目前，政府是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給唯一主體，這種體制下部門(mén)之間職責(zé)劃分不清晰。地方政府負(fù)責(zé)地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，但縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，難有財(cái)力向農(nóng)村提供大量體育公共產(chǎn)品，從而造成農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。相比于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏有組織的大規(guī)模體育活動(dòng)。2.3責(zé)任主體缺位。我國(guó)農(nóng)村實(shí)已經(jīng)從封閉一元式社會(huì)向多元社會(huì)轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了包括農(nóng)民企業(yè)家在內(nèi)的新階層?；鶎痈刹科毡橐越?jīng)濟(jì)發(fā)展為工作重點(diǎn)，對(duì)需要花大錢(qián)又不能產(chǎn)生明顯業(yè)績(jī)的農(nóng)村體育公共服務(wù)不感興趣。農(nóng)民企業(yè)家有心向鄉(xiāng)親們供給體育公共產(chǎn)品，卻無(wú)法獲得基層政府首肯。責(zé)任主體的缺位、錯(cuò)位，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給更為稀缺。

3農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新思路

一、指導(dǎo)思想

按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建立公共財(cái)政框架的總體要求，根據(jù)區(qū)屬事業(yè)單位的職責(zé)和任務(wù)，以滿(mǎn)足公共財(cái)政和社會(huì)共同需要為原則，重新界定財(cái)政供給范圍改革分配形式，打破平均主義和大鍋飯的供給模式，實(shí)行以事養(yǎng)人、分類(lèi)供給的財(cái)政管理方式，切實(shí)轉(zhuǎn)換機(jī)制，理順關(guān)系，促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展。

二、基本原則

（一）堅(jiān)持公共財(cái)政。區(qū)分事業(yè)單位不同性質(zhì)，嚴(yán)格界定財(cái)政供給范圍，為社會(huì)提供公共服務(wù)的事業(yè)單位所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，應(yīng)推向市場(chǎng)的事業(yè)單位退出財(cái)政供給范圍。

（二）堅(jiān)持“以事養(yǎng)人”。按事業(yè)單位所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)核定經(jīng)費(fèi)，鼓勵(lì)事業(yè)單位創(chuàng)新改革，提高效益，節(jié)約開(kāi)支，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。

（三）堅(jiān)持分類(lèi)供給。根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)自給率等情況，將事業(yè)單位劃分為財(cái)政全部供給單位、財(cái)政部分供給單位和非財(cái)政供給單位三種類(lèi)型。