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銀行監(jiān)管當(dāng)局能否持續(xù)地對被監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管，是衡量銀行監(jiān)管有效性的一項重要標(biāo)準(zhǔn)

為加強持續(xù)銀行監(jiān)管，中國銀監(jiān)會已經(jīng)采取了一系列措施，有些措施已經(jīng)成為日常監(jiān)管工作的成熟做法，有些措施則是剛剛起步，需要花費時間和精力去具體落實

歸納起來，改進(jìn)持續(xù)監(jiān)管的工作重點包括：一是進(jìn)一步強化現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測功能，二是加強與銀行董事會和管理層的接觸，三是強化并表監(jiān)管，四是進(jìn)一步強化內(nèi)外審計功能

銀行監(jiān)管當(dāng)局能否持續(xù)地對被監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管，是衡量銀行監(jiān)管有效性的一項重要標(biāo)準(zhǔn)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效銀行監(jiān)管核心原則》（以下簡稱《核心原則》）中有五條原則專門描述了持續(xù)銀行監(jiān)管的基本方式、手段及其要求。其核心內(nèi)容是：銀行監(jiān)管體系應(yīng)包括某種形式的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測；銀行監(jiān)管當(dāng)局必須具備在單一和并表基礎(chǔ)上收集、審查和分析各家銀行的審計報告和統(tǒng)計報表的手段；能夠通過現(xiàn)場檢查或利用外部審計師對監(jiān)管信息進(jìn)行核實；有能力對銀行組織實施并表監(jiān)管。

持續(xù)銀行監(jiān)管的要求

監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)每年與銀行管理層和董事會會晤，對監(jiān)管檢查和外部審計的結(jié)果進(jìn)行討論

（一）建立完善的現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)測體系

《核心原則》原則16提出了建立完善的現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)測體系的基本內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)。該原則指出，銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)通過與銀行管理人員接觸以及現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測等方式，深入了解銀行經(jīng)營與風(fēng)險狀況并定期進(jìn)行分析和評估，對銀行遵守法規(guī)情況進(jìn)行檢查，確保銀行安全穩(wěn)健運行。通過由監(jiān)管當(dāng)局或外部審計師進(jìn)行的現(xiàn)場檢查，獨立地對銀行是否具有良好的公司治理、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制進(jìn)行檢查，核實銀行所提供的各類信息是否真實、可靠，并能夠獲得評價銀行所需的進(jìn)一步信息；通過非現(xiàn)場監(jiān)測，閱讀和分析審慎報告、統(tǒng)計報表及其他包括公開信息在內(nèi)的有關(guān)信息，審查和分析銀行的財務(wù)狀況，對銀行的經(jīng)營與風(fēng)險狀況及其發(fā)展趨勢進(jìn)行跟蹤?，F(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)測的合理搭配依不同國家的具體國情而定，但兩者應(yīng)有機結(jié)合，相輔相成，避免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

對現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測提出的更高要求包括：要求銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)通過一定的程序?qū)ΜF(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測的有效性實施檢查，并解決發(fā)現(xiàn)的問題；監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)獲取銀行內(nèi)部和外部審計師向董事會提交的審計報告；監(jiān)管當(dāng)局具有必要的方法，能夠識別和評估銀行所承受風(fēng)險的類型、性質(zhì)、重要性和范圍，包括業(yè)務(wù)重點、風(fēng)險狀況和內(nèi)部控制環(huán)境，并根據(jù)評價結(jié)果確定現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測的重點；法律要求監(jiān)管當(dāng)局將在監(jiān)管過程中獲得的信息作為保密信息處理；監(jiān)管當(dāng)局在一定程度上能夠依靠具有獨立性而且質(zhì)量可靠的內(nèi)部審計工作。

（二）銀行監(jiān)管者與銀行管理層保持經(jīng)常性接觸

《核心原則》原則17要求監(jiān)管當(dāng)局必須與銀行管理層保持經(jīng)常性接觸，以全面了解銀行的經(jīng)營與風(fēng)險狀況。其基本要求是：監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)根據(jù)銀行的風(fēng)險狀況，定期與銀行高中級管理人員進(jìn)行會晤，討論有關(guān)業(yè)務(wù)問題，如銀行的經(jīng)營策略、集團(tuán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、運作情況、資本充足率、流動性、資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險管理系統(tǒng)等等；監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)通過現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測，以及與銀行定期會晤等方式全面了解銀行的業(yè)務(wù)狀況；監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)要求銀行向其通報重要的業(yè)務(wù)變化和出現(xiàn)的不利因素，其中包括違反法律和審慎監(jiān)管要求的情況；在發(fā)照以及日常監(jiān)管過程中，監(jiān)管當(dāng)局要隨時考慮到銀行管理層的素質(zhì)。

（三）在并表基礎(chǔ)上收集、審查和分析相關(guān)銀行信息

《核心原則》原則18從以下方面闡述了這一要求：監(jiān)管當(dāng)局在法律上有權(quán)要求銀行機構(gòu)定期報送單個和并表的財務(wù)及經(jīng)營狀況信息。這些報表包括表內(nèi)外資產(chǎn)負(fù)債情況、損益情況、資本充足率、流動性、大額風(fēng)險、貸款損失準(zhǔn)備、市場風(fēng)險和存款來源等；法律和法規(guī)規(guī)定，或者監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)規(guī)定并賬及所用會計方法的原則和標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)管當(dāng)局具備必要的手段，要求銀行及時、準(zhǔn)確地提供信息。監(jiān)管當(dāng)局確信銀行高級管理層有適當(dāng)級別的人員負(fù)責(zé)監(jiān)管報表的準(zhǔn)確性，能夠?qū)τ幸庹`報和長期錯報進(jìn)行處罰并要求更正不準(zhǔn)確的信息；監(jiān)管當(dāng)局要求銀行報送的信息包括規(guī)范、審慎的統(tǒng)計報表，詳細(xì)的資產(chǎn)負(fù)債表、損益表，以及關(guān)于表內(nèi)外業(yè)務(wù)和資本儲備等詳細(xì)情況的輔助報表。

此外，銀行還必須報送貸款風(fēng)險分類和計提損失準(zhǔn)備的情況；如監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為某些信息事關(guān)銀行的財務(wù)狀況及對其風(fēng)險狀況的評價，則有權(quán)向銀行和銀行相關(guān)的公司（無論從事何種業(yè)務(wù)）索取和獲得這種信息；監(jiān)管當(dāng)局具備一套運用統(tǒng)計和審慎監(jiān)管信息對銀行的財務(wù)和經(jīng)營狀況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控的分析系統(tǒng)，監(jiān)控結(jié)果還用于制定現(xiàn)場檢查計劃；為了對銀行組織進(jìn)行有意義的比較，監(jiān)管當(dāng)局從所有銀行和銀行組織內(nèi)的所有相關(guān)實體收集同一日期（存量）、同一時期（流量）的數(shù)據(jù)；監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)所需信息的性質(zhì)以及銀行的規(guī)模、業(yè)務(wù)和風(fēng)險狀況確定向銀行收集數(shù)據(jù)的頻率（如月度、季度和年度）。

（四）確保監(jiān)管信息的質(zhì)量

《核心原則》原則19對監(jiān)管信息的質(zhì)量及其核實方法進(jìn)行了描述，主要包括：監(jiān)管當(dāng)局計劃和實施現(xiàn)場檢查的過程是連貫的，檢查由本部門人員或必要時使用外部審計師進(jìn)行。監(jiān)管當(dāng)局具備必要的政策和程序以確保現(xiàn)場檢查做到全面、有連續(xù)性，責(zé)任和目標(biāo)明確，檢查結(jié)果清楚。監(jiān)管人員與銀行及其審計人員定期對外部審計的結(jié)果進(jìn)行討論，并商定各自在改進(jìn)工作中的責(zé)任；監(jiān)管當(dāng)局出于監(jiān)管目的有權(quán)對外部審計的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控。監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)直接任用外部審計師執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)。如監(jiān)管當(dāng)局對某項外部審計師的任命在資格或獨立性方面有異議，則有權(quán)反對此項任命；監(jiān)管當(dāng)局也可使用外部審計師對銀行業(yè)務(wù)的某些方面進(jìn)行檢查，但前提條件是其具有獨立性和專業(yè)的工作技能。在使用外部審計的情況下，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)明確規(guī)定監(jiān)管當(dāng)局和外部審計師各自的作用和職責(zé)；監(jiān)管當(dāng)局在法律上有權(quán)全面接觸銀行的所有記錄，必要時，也有權(quán)接觸董事會、高級管理層和職員；監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有計劃、定期地對現(xiàn)場檢查人員提供的監(jiān)管報表或外部審計的結(jié)果進(jìn)行檢查。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)要求審計部門對資本充足率等重要報表至少每年進(jìn)行審計并向監(jiān)管當(dāng)局提交審計報告。

《核心原則》提出的更高要求是，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)每年與銀行管理層和董事會會晤（應(yīng)能與董事會成員分別會晤），對監(jiān)管檢查和外部審計的結(jié)果進(jìn)行討論。此外，監(jiān)管當(dāng)局還應(yīng)與外部審計師定期會晤，討論共同關(guān)心的銀行業(yè)務(wù)問題。

（五）銀行監(jiān)管當(dāng)局要有能力對銀行進(jìn)行并表監(jiān)管

《核心原則》原則20闡述了銀行并表監(jiān)管要求，其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)包括：監(jiān)管當(dāng)局掌握銀行組織（即銀行及其子公司）或集團(tuán)的整體結(jié)構(gòu)，了解其主要業(yè)務(wù)，包括由其他機構(gòu)直接監(jiān)管的業(yè)務(wù)；監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管框架能夠評估一家銀行或銀行集團(tuán)從事的非銀行業(yè)務(wù)給這家銀行或銀行集團(tuán)帶來的風(fēng)險；監(jiān)管當(dāng)局在法律上有權(quán)全面審查銀行的業(yè)務(wù)，無論是銀行直接從事的業(yè)務(wù)（包括海外機構(gòu)的業(yè)務(wù)），還是通過子公司和附屬機構(gòu)間接從事的業(yè)務(wù)；監(jiān)管當(dāng)局對銀行組織附屬機構(gòu)和子公司的直接和間接監(jiān)管不受任何阻礙；法律、法規(guī)規(guī)定，或者監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)要求銀行組織在并表基礎(chǔ)上達(dá)到審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管當(dāng)局運用其權(quán)力對并表基礎(chǔ)上的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，包括資本充足率、大額風(fēng)險暴露和貸款限額等；監(jiān)管當(dāng)局收集每個銀行組織的并表財務(wù)信息；監(jiān)管當(dāng)局與銀行集團(tuán)內(nèi)各業(yè)務(wù)機構(gòu)的對應(yīng)管理部門建立必要安排，以便獲得關(guān)于這些業(yè)務(wù)財務(wù)狀況以及風(fēng)險管理和控制是否完善的信息；監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)限制或界定銀行集團(tuán)整體的業(yè)務(wù)范圍和開展這些業(yè)務(wù)的海外場所。監(jiān)管當(dāng)局運用這一權(quán)力來確保銀行業(yè)務(wù)受到妥善監(jiān)管，避免銀行組織的安全和穩(wěn)健受到不利影響。

《核心原則》對允許公司擁有銀行公司的國家還提出了更高要求：監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)對母公司附屬公司的業(yè)務(wù)進(jìn)行審查，并實際運用這一權(quán)力確保銀行的安全和穩(wěn)??；針對母公司和非銀行附屬機構(gòu)發(fā)生的可能有損于銀行安全穩(wěn)健的問題，監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)采取糾正措施，包括隔離措施；監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)規(guī)定和強制執(zhí)行母公司所有者和高級管理人員的資格標(biāo)準(zhǔn)。

持續(xù)監(jiān)管方面的進(jìn)展

商業(yè)銀行治理改革中更加強調(diào)內(nèi)審的作用；日常監(jiān)管中將商業(yè)銀行內(nèi)審工作納入監(jiān)管范圍，對其獨立性和專業(yè)性作出評價并提出改進(jìn)建議

作為中國的銀行監(jiān)管當(dāng)局，中國銀監(jiān)會以《核心原則》所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)為努力方向，以現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測為重點，在持續(xù)銀行監(jiān)管方面進(jìn)行了不懈的努力，其工作主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）進(jìn)一步完善了現(xiàn)場檢查制度

在現(xiàn)場檢查方面，中國銀監(jiān)會的工作目標(biāo)是建立統(tǒng)一、規(guī)范的現(xiàn)場檢查標(biāo)準(zhǔn)和程序,提高現(xiàn)場檢查的計劃性、針對性、連續(xù)性,實現(xiàn)現(xiàn)場檢查的制度化、規(guī)范化、專業(yè)化。所采取的改進(jìn)措施主要體現(xiàn)在：完善現(xiàn)行的現(xiàn)場檢查操作規(guī)程，制定統(tǒng)一的現(xiàn)場檢查手冊，對檢查范圍、頻率、內(nèi)容、程序等進(jìn)行具體規(guī)范；充分利用非現(xiàn)場監(jiān)測信息和以往現(xiàn)場檢查結(jié)果制定詳細(xì)的現(xiàn)場檢查計劃；針對不同地區(qū)和不同機構(gòu)的業(yè)務(wù)及風(fēng)險狀況確定檢點、檢查頻率和檢查深度，有效、合理地分配監(jiān)管資源；強化后續(xù)現(xiàn)場檢查，對以往現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行跟蹤和督促整改，并將其作為監(jiān)管責(zé)任制中實施問責(zé)的重要內(nèi)容；強化現(xiàn)場檢查對非現(xiàn)場監(jiān)測信息的核實功能；建立與外部審計師的溝通機制，充分利用外部審計，使之成為監(jiān)管工作的重要補充力量。

（二）注重強化非現(xiàn)場監(jiān)測功能

在非現(xiàn)場監(jiān)測方面，中國銀監(jiān)會的工作目標(biāo)是，建立統(tǒng)一規(guī)范的非現(xiàn)場監(jiān)測的工作標(biāo)準(zhǔn)和程序，在滿足風(fēng)險監(jiān)管需要的前提下最大限度減輕被監(jiān)管機構(gòu)負(fù)擔(dān)。明確監(jiān)管信息要求，確保監(jiān)管信息的可比、準(zhǔn)確、完整和及時，增強非現(xiàn)場監(jiān)測的分析、預(yù)警、指導(dǎo)功能。所采取的主要措施包括：制定統(tǒng)一、規(guī)范的非現(xiàn)場監(jiān)測工作程序，提高非現(xiàn)場監(jiān)測的工作質(zhì)量和效率；編制非現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)報送手冊，規(guī)定統(tǒng)一、規(guī)范的監(jiān)管數(shù)據(jù)定義和口徑，解決“數(shù)據(jù)源”問題，保證監(jiān)測信息的可比性；采用先進(jìn)的數(shù)據(jù)采集方式，并通過定期走訪、審慎會談、要求報送補充信息、專題質(zhì)詢等方式，保持與被監(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)常性接觸，及時獲取全面的監(jiān)管信息；依據(jù)被監(jiān)管機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模大小和從事的經(jīng)營活動，確定不同的信息報告范圍和報告頻率；完善現(xiàn)有的非現(xiàn)場監(jiān)測指標(biāo)和報表體系，并采用先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析工具，提升非現(xiàn)場監(jiān)測的分析和預(yù)警功能；建立專門的監(jiān)管信息保密制度，增強對重要敏感監(jiān)管信息的保密能力；強化非現(xiàn)場監(jiān)測對現(xiàn)場檢查的指導(dǎo)作用。

（三）加強與銀行管理層的溝通

所采取的措施包括：研究制定監(jiān)管人員派駐銀行制度；制定相應(yīng)管理辦法和監(jiān)管框架，對銀行高管人員實行持續(xù)性監(jiān)管。

（四）完善并表監(jiān)管

所采取的主要措施包括：制定合理規(guī)劃，要求商業(yè)銀行積極推進(jìn)并表管理工作，按要求向監(jiān)管部門報送并表數(shù)據(jù)和管理信息；中國銀監(jiān)會加強與其他監(jiān)管部門的溝通，不僅包括高層和政策層面的溝通，也包括具體監(jiān)管事項的溝通；加強對中資銀行海外機構(gòu)的現(xiàn)場檢查工作。

（五）充分發(fā)揮內(nèi)部審計和外部審計的作用

所采取的措施主要包括：商業(yè)銀行治理改革中更加強調(diào)內(nèi)審的作用；日常監(jiān)管中將商業(yè)銀行內(nèi)審工作納入監(jiān)管范圍，對其獨立性和專業(yè)性作出評價并提出改進(jìn)建議。

進(jìn)一步完善持續(xù)性監(jiān)管

中國銀監(jiān)會要加強與證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與溝通機制，充分分析和評估銀行集團(tuán)的非銀行附屬機構(gòu)對銀行部門所產(chǎn)生的影響

為加強持續(xù)銀行監(jiān)管，中國銀監(jiān)會已經(jīng)采取了一系列措施，有些措施已經(jīng)成為日常監(jiān)管工作的成熟做法，有些措施則是剛剛起步，需要花費時間和精力去具體落實。從制度保證方面，中國銀監(jiān)會核心原則自我評估小組根據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)找出了持續(xù)銀行監(jiān)管中存在的問題，并有針對性地提出了改進(jìn)建議，今后也將繼續(xù)通過評估的方式定期對我國銀行持續(xù)監(jiān)管手段進(jìn)行再評估，提出改進(jìn)措施，促進(jìn)銀行監(jiān)管工作的有效性。歸納起來，改進(jìn)持續(xù)監(jiān)管的工作重點包括：

一是進(jìn)一步強化現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測功能。主要包括：加強相關(guān)部門之間的溝通，在保證監(jiān)管效果的前提下盡量減輕被查銀行的負(fù)擔(dān)；增加現(xiàn)場檢查的科技含量，提高現(xiàn)場檢查效率；對非現(xiàn)場數(shù)據(jù)的指標(biāo)、定義重新進(jìn)行規(guī)范；通過“1104工程”推進(jìn)中國銀監(jiān)會監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)；強化對監(jiān)管人員的培訓(xùn)，提高現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測技能。

二是加強與銀行董事會和管理層的接觸。充分發(fā)揮國有商業(yè)銀行派駐組的作用，并將與銀行管理層審慎會議制度化，使監(jiān)管部門獲取充分的信息，對銀行管理層素質(zhì)及銀行的經(jīng)營和風(fēng)險情況作出評價，并進(jìn)行窗口指導(dǎo)。

三是強化并表監(jiān)管。特別是中國銀監(jiān)會要加強與證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與溝通機制，充分分析和評估銀行集團(tuán)的非銀行附屬機構(gòu)對銀行部門所產(chǎn)生的影響。

四是進(jìn)一步強化內(nèi)外審計功能。主要包括：督促商業(yè)銀行建立專業(yè)、規(guī)范、敬業(yè)和具有獨立性的內(nèi)部審計隊伍，從商業(yè)銀行內(nèi)部構(gòu)筑防范風(fēng)險的防線；從監(jiān)管角度約束外部審計師行為，并促進(jìn)其發(fā)揮更加重要的作用；監(jiān)管部門加強與外部審計師的溝通，交流信息并明確各自職責(zé)。