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隨著我國(guó)金融服務(wù)領(lǐng)域的逐步放開(kāi)，大量外資銀行進(jìn)入我國(guó)，對(duì)我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如同一柄雙刃劍。如何完善對(duì)外資銀行的監(jiān)管，維護(hù)國(guó)內(nèi)金融秩序和安全，成為我國(guó)急需解決的重大問(wèn)題。

一、外資銀行監(jiān)管的涵義及必要性分析

依《布萊克法律詞典》的解釋，“監(jiān)督”指一般性照看，主管和檢查?！肮芾怼敝笡Q定、確定或控制，依一定規(guī)則方法或確定的模式進(jìn)行調(diào)查，依規(guī)則或限制進(jìn)行指導(dǎo)，受著理性原則或法律的管轄。因此，外資銀行監(jiān)管是指為了維護(hù)外資銀行合法、穩(wěn)健運(yùn)行，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)外資銀行的組織及其業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)外資銀行從進(jìn)入到退出本國(guó)金融市場(chǎng)全過(guò)程的金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理。雖然同屬于銀行監(jiān)管范疇，但外資銀行監(jiān)管與內(nèi)資銀行監(jiān)管相比，表現(xiàn)出其特殊性。從監(jiān)管目的看，除了維護(hù)本國(guó)金融秩序的穩(wěn)定外，還要保護(hù)內(nèi)資銀行的安全和利益，維護(hù)世界金融體系的安全；從監(jiān)管機(jī)構(gòu)看，外資銀行監(jiān)管涉及到國(guó)際合作問(wèn)題，母國(guó)、東道國(guó)以及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)都負(fù)有監(jiān)管責(zé)任；從監(jiān)管內(nèi)容看，根據(jù)對(duì)等互惠原則，不僅僅是適用本國(guó)的法律、法規(guī)，還受國(guó)際慣例影響；從監(jiān)管手段看，還需要采用協(xié)作、統(tǒng)一監(jiān)管等多種手段。因此，對(duì)外資銀行監(jiān)管要考慮其特殊性，不但促進(jìn)其投資經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮積極作用，又要減輕對(duì)我國(guó)金融體系的沖擊。外資銀行的進(jìn)入加快了金融創(chuàng)新，促進(jìn)了我國(guó)金融市場(chǎng)的繁榮，但同時(shí)也面臨巨大考驗(yàn)。自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制具有自身難以克服的缺陷，我國(guó)的金融管理體制還不健全，管理水平不高，外資銀行在利益之下，可能會(huì)采取不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段，通過(guò)合并導(dǎo)致壟斷，影響我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。外資銀行的進(jìn)入也會(huì)干擾國(guó)內(nèi)貨幣政策的調(diào)控，影響我國(guó)國(guó)際收支的平衡。外資銀行是高風(fēng)險(xiǎn)性行業(yè)，能夠傳導(dǎo)國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重危害我國(guó)金融安全與秩序。我國(guó)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)在與外資銀行的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，如果不對(duì)外資銀行進(jìn)行有效監(jiān)管，會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的發(fā)展，有違公平競(jìng)爭(zhēng)。外資銀行如果對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控不力，陷入危機(jī)甚至破產(chǎn)，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的沖擊。因此，完善我國(guó)外資銀行監(jiān)管法律制度，提高監(jiān)管水平，成為我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)務(wù)之急。

二、我國(guó)外資銀行監(jiān)管制度的現(xiàn)狀分析

1．外資銀行監(jiān)管的立法體系我國(guó)已經(jīng)制定了有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)和規(guī)章，初步形成了外資銀行監(jiān)管法律體系，具體可以分為三個(gè)層次。第一層次是金融法律，是我國(guó)金融監(jiān)管法律體系的最基本組成部分，包括《中國(guó)人民銀行法》，《商業(yè)銀行法》，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》。第二層次是金融行政法規(guī)，主要包括《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》，《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》等。第三層次是金融行政規(guī)章，《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》、《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》和《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》等。

2．外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題①目標(biāo)不明確、立法層次低、法律法規(guī)不完善。從立法層次上看，沒(méi)有一部專門的對(duì)外資銀行監(jiān)管的基本法律，第一層次的金融法律主要是針對(duì)中資銀行，無(wú)法契合外資銀行監(jiān)管的特殊性，缺少對(duì)外資銀行的具體規(guī)定。外資銀行由行政法規(guī)和規(guī)章調(diào)整，法律效力低，帶有行政性和不確定性，內(nèi)外資銀行監(jiān)管依據(jù)在效力層次的高低不同，形成對(duì)外資銀行的歧視或超國(guó)民待遇，影響監(jiān)管的公平性；從立法目標(biāo)上看，《外資銀行管理?xiàng)l例》第一條規(guī)定，“為了適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)和完善對(duì)外資銀行的監(jiān)督管理，促進(jìn)銀行業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行而制定本法”。并未對(duì)外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)作明確規(guī)定，以致監(jiān)管職責(zé)不明、監(jiān)管過(guò)度和不足并存；從內(nèi)容上看，存在矛盾、重疊以及監(jiān)管的空白，結(jié)構(gòu)失衡、權(quán)利義務(wù)不對(duì)稱，缺乏配套規(guī)定；從配套協(xié)調(diào)上看，相關(guān)法律法規(guī)之間缺少必要的銜接，缺乏系統(tǒng)性。②市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不完善。市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是對(duì)外資銀行監(jiān)管的第一道程序，意義重大。外資銀行準(zhǔn)入形式不同，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)也就不同，監(jiān)管制度也應(yīng)有差別。我國(guó)雖然區(qū)分了外資銀行的開(kāi)業(yè)組織形式，有較為詳盡的規(guī)定，但不同的外資銀行在資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)管理和金融監(jiān)管水平等方面差別很大，還沒(méi)有實(shí)行相應(yīng)的評(píng)級(jí)和不同的準(zhǔn)人管理。在準(zhǔn)入條件方面，過(guò)于重視資本金等硬件條件，忽視風(fēng)險(xiǎn)控制能力等核心內(nèi)容，沒(méi)有明確的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，如何確定母國(guó)的監(jiān)管完善性，也沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。條件設(shè)定的太過(guò)嚴(yán)格，存在不合理限制，操作上帶有主觀性和不確定性，不但沒(méi)有起到限制目的，而且影響外資銀行的發(fā)展。③營(yíng)運(yùn)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管不足。金融創(chuàng)新很容易脫離有效監(jiān)管，造成風(fēng)險(xiǎn)隱患，我國(guó)對(duì)金融新品種的監(jiān)管立法欠缺，沒(méi)有具體的操作辦法。目前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系不完備，評(píng)級(jí)效果大打折扣，對(duì)外資銀行的監(jiān)管方式主要是事后合規(guī)性檢查，主要采取報(bào)送稽核，對(duì)于運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不足，缺少完備的信用評(píng)級(jí)體系。對(duì)外資銀行的資金流動(dòng)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理沒(méi)有具體的監(jiān)控機(jī)制。現(xiàn)場(chǎng)檢查方式重視不夠，監(jiān)管資源不足，沒(méi)有建立金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏準(zhǔn)確、高效的監(jiān)管信息系統(tǒng)，監(jiān)管信息協(xié)調(diào)機(jī)制無(wú)強(qiáng)制力。強(qiáng)調(diào)我國(guó)監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)，忽略了母國(guó)監(jiān)管及合作，缺乏信息披露制度，造成信息不對(duì)稱。④危機(jī)處理機(jī)制缺失。銀行危機(jī)處理機(jī)制是銀行穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的一個(gè)重要保障，各國(guó)的普遍經(jīng)驗(yàn)是采用存款保險(xiǎn)制度和最后貸款人制度。我國(guó)目前缺少這兩項(xiàng)制度的保障，對(duì)外資銀行的監(jiān)管欠缺了極其重要的安全環(huán)節(jié)。讓外資銀行參加存款保險(xiǎn)，可以增強(qiáng)社會(huì)公眾的信心，形成一個(gè)更嚴(yán)密的金融監(jiān)管體系。最后貸款人制度通過(guò)向暫時(shí)出現(xiàn)流動(dòng)性困難的銀行提供緊急援助，由中央銀行充當(dāng)最后貸款人，避免危機(jī)的惡化，使外資銀行恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)。⑤市場(chǎng)退出制度不健全。在銀行發(fā)生或可能發(fā)生信用危機(jī)必須關(guān)閉以及銀行因其他原因主動(dòng)退出市場(chǎng)時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法應(yīng)對(duì)其退出的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，以保護(hù)各方利益，維護(hù)和穩(wěn)定市場(chǎng)秩序。我國(guó)對(duì)外資銀行的準(zhǔn)入有較為具體的規(guī)定，但退出制度卻規(guī)定較少，過(guò)于簡(jiǎn)單，缺少對(duì)具體事由的可操作性規(guī)定，以行政方式為主。對(duì)銀行的隨意退出，尤其是惡意退出以及破產(chǎn)詐騙應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范。目前對(duì)外資銀行破產(chǎn)清算的規(guī)定只有兩條，并且都是原則性規(guī)定，沒(méi)有對(duì)銀行退出持十分謹(jǐn)慎態(tài)度，也不符合對(duì)銀行破產(chǎn)清算采取特殊方式原則。⑥缺乏與外資銀行母國(guó)監(jiān)管協(xié)作。隨著金融風(fēng)險(xiǎn)超越了地域限制，由東道國(guó)或母國(guó)單獨(dú)監(jiān)管很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，監(jiān)管協(xié)作變得極其重要。我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局與各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系日益密切，但對(duì)金融信息共享和持續(xù)性信息規(guī)定仍不完善，沒(méi)有形成與國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于信息交流與合作的制度化、經(jīng)常性通道。我國(guó)與其母國(guó)的監(jiān)管權(quán)責(zé)分工沒(méi)有明確劃分，關(guān)于外資銀行總行的責(zé)任，分行和總行之間法律責(zé)任的承擔(dān)，都沒(méi)有明確的界定，我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局尚處于被動(dòng)的局面。

三、完善我國(guó)外資銀行監(jiān)管法律制度的對(duì)策建議

1．明確監(jiān)管目標(biāo)，完善法律體系監(jiān)管的有效性取決于監(jiān)管的法制化。我國(guó)外資銀行監(jiān)管的目標(biāo)是促進(jìn)外資銀行業(yè)的合法、高效、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)金融安全和公眾利益，確保內(nèi)外資銀行公平競(jìng)爭(zhēng)。建議全國(guó)人大制定一部系統(tǒng)、完善的《外資銀行法》，對(duì)外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)、法律原則、市場(chǎng)準(zhǔn)人、業(yè)務(wù)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的管理、市場(chǎng)退出及與外資銀行母國(guó)和國(guó)際金融組織的合作等方面做出明確規(guī)定。從而形成以《中國(guó)人民銀行法》、《銀行監(jiān)管法》和《商業(yè)銀行法》為基礎(chǔ)，《外資銀行法》及其《實(shí)施細(xì)則》為核心，其他法規(guī)、規(guī)章相配套的外資銀行監(jiān)管法律體系。

2．完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度外資銀行的引進(jìn)必須立足我國(guó)國(guó)情，尋求最佳平衡點(diǎn)，即要吸引外資銀行進(jìn)入，又必須加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，保證我國(guó)金融體系的安全運(yùn)行。根據(jù)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)程度和監(jiān)管水平規(guī)定相應(yīng)的條件，實(shí)行信用評(píng)級(jí)，不同的準(zhǔn)人管理。適當(dāng)降低資本金要求，將外資銀行具備風(fēng)險(xiǎn)控制能力、受到母國(guó)有關(guān)當(dāng)局的有效監(jiān)管作為核心要素，考察申請(qǐng)行的資本金、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、高級(jí)管理人員的專業(yè)素質(zhì)及其母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局實(shí)行統(tǒng)一并表監(jiān)管能力等指標(biāo)，制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，同時(shí)還要完善母國(guó)的監(jiān)管完善性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在立法時(shí)需要注意維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益。設(shè)定優(yōu)惠條件，鼓勵(lì)采取合資銀行方式。明確我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)向母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)索取有關(guān)跨國(guó)銀行的信息，申請(qǐng)行母國(guó)必須協(xié)助提供。調(diào)整外資銀行的分布，使外資銀行分布更趨合理化，促進(jìn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

3．強(qiáng)化營(yíng)運(yùn)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管協(xié)調(diào)好金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管，不能將自己的經(jīng)營(yíng)規(guī)則當(dāng)成法律依據(jù)，我們也需更新監(jiān)管理念，對(duì)需要禁止外資銀行從事的業(yè)務(wù)范圍必須明確規(guī)定。完善等級(jí)評(píng)估體系和信用評(píng)級(jí)體系，制定檢查計(jì)劃，確定相應(yīng)的監(jiān)管措施，對(duì)評(píng)定水平高的銀行給予優(yōu)惠政策。建立對(duì)外資銀行運(yùn)行全過(guò)程的動(dòng)態(tài)持續(xù)性監(jiān)管，完善對(duì)外資銀行的資金和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)控機(jī)制，保證監(jiān)管體制運(yùn)作的獨(dú)立性和充足的資金，明確職責(zé)分工，依法監(jiān)管。采取現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管并重，風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管與合規(guī)性監(jiān)管并重的科學(xué)監(jiān)管方式?，F(xiàn)場(chǎng)檢查堅(jiān)持定性與定量考核相結(jié)合，規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)檢查程序，減少監(jiān)管漏洞。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管要完善多層次、全方位的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管信息系統(tǒng)，加強(qiáng)信息系統(tǒng)的準(zhǔn)確和科學(xué)性。建立有效的信息披露機(jī)制，設(shè)立嚴(yán)密的操作規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，增加監(jiān)管的透明度。逐步放松分業(yè)限制，使內(nèi)外資銀行公平競(jìng)爭(zhēng)，外資銀行能夠合法開(kāi)展多元化業(yè)務(wù)。建立銀行的內(nèi)部控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加強(qiáng)金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，實(shí)施母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作制度。

4．建立危機(jī)處理機(jī)制我國(guó)應(yīng)建立存款保險(xiǎn)制度，通過(guò)合理設(shè)計(jì)可以避免產(chǎn)生銀行冒險(xiǎn)以及監(jiān)管放松等道德風(fēng)險(xiǎn)。如果完全由銀行機(jī)構(gòu)出資設(shè)立，缺乏強(qiáng)制性會(huì)影響其危機(jī)處理能力，由政府獨(dú)立出資尚存困難。因此，由政府和銀行機(jī)構(gòu)共同出資組建一個(gè)非盈利、專門政策性存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是最佳選擇。投保機(jī)構(gòu)包括外資獨(dú)資銀行和合資銀行，外國(guó)銀行分行風(fēng)險(xiǎn)不易控制，暫不作為保險(xiǎn)對(duì)象。存款保險(xiǎn)費(fèi)與銀行的風(fēng)險(xiǎn)程度掛鉤，采用固定費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率并行的方式。實(shí)行非全額保險(xiǎn)，以增強(qiáng)營(yíng)運(yùn)資金的安全性和責(zé)任性。采用強(qiáng)制參加方式，避免產(chǎn)生逆向選擇問(wèn)題。我國(guó)可以有條件、有選擇地實(shí)施最后貸款人制度，對(duì)具有我國(guó)法人身份的外資銀行提供救助。合資銀行的最后貸款人還包括其母國(guó)當(dāng)局共同承擔(dān)，外資銀行分行的最后貸款人應(yīng)為外資銀行的總行及母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局。當(dāng)外資銀行面臨人民幣業(yè)務(wù)暫時(shí)流動(dòng)性困難時(shí)，采用懲罰性利率的直接貸款或?qū)ｍ?xiàng)基金，向具有清償能力的銀行提供暫時(shí)性幫助。

5．健全市場(chǎng)退出制度嚴(yán)格審查外資銀行的退出原因，對(duì)惡意退出要予以懲罰。區(qū)別性質(zhì)和嚴(yán)重程度采取不同的措施，包括警告、限期改正；限制或停止業(yè)務(wù)；強(qiáng)制接管，出售、合并、重組，與跨國(guó)緊急救援等。加強(qiáng)與其母國(guó)合作，確立重組優(yōu)先原則，避免對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，只有窮盡以上手段，仍無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)時(shí)，才采取破產(chǎn)清算，但對(duì)必須破產(chǎn)清算的要堅(jiān)決和及時(shí)，避免出現(xiàn)逆向激勵(lì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)應(yīng)遵循謹(jǐn)慎和特殊原則，明確申請(qǐng)破產(chǎn)條件，完善破產(chǎn)清算程序，規(guī)范債權(quán)債務(wù)處理，協(xié)調(diào)相關(guān)各方在各環(huán)節(jié)上的利益關(guān)系，同時(shí)明確破產(chǎn)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍和協(xié)調(diào)配合，國(guó)務(wù)院依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定及時(shí)制定實(shí)施辦法。

6．加強(qiáng)我國(guó)與外資銀行母國(guó)和國(guó)際金融組織的合作我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作，簽訂監(jiān)管協(xié)議，明確合作各方的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)議的約束力。明確劃分監(jiān)管責(zé)任及被監(jiān)管者的法律后果，法人資格外資銀行以我國(guó)監(jiān)管為主，外資銀行直接承擔(dān)法律后果，不具有法人資格的外資銀行分行以母國(guó)監(jiān)管為主，而且總行也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。建立與母國(guó)信息交流機(jī)制，完善交流的程序、內(nèi)容和保密措施等。此外，我國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)際金融組織的交流與合作，爭(zhēng)取有關(guān)國(guó)際組織的幫助，參加多邊談判，反映我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，學(xué)習(xí)有益經(jīng)驗(yàn)，更新我國(guó)外資銀行立法。我國(guó)在外資銀行監(jiān)管方面還存在諸多需要完善的地方，外資銀行監(jiān)管的法制化、國(guó)際化，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展的必然選擇。