同胞們，朋友們：

今晚的**，暖風(fēng)輕拂，群情振奮，呈現(xiàn)出濃郁的歡樂氣氛。時隔8年，有機(jī)會在這里同**各界人士再次歡聚一堂，我感到十分高興。明天就是**回歸祖國10周年。借此機(jī)會，我向在座各位，并通過你們向全體**市民，致以誠摯的問候和良好的祝愿！

**年7月1日，**在歷經(jīng)滄桑后回到祖國懷抱。從那一天起，**進(jìn)入了新時代。這個新時代最顯著的特點，就是在“一國兩制”下**同胞實現(xiàn)了當(dāng)家作主，真正成為**的主人。

10年來，**雖然幾經(jīng)風(fēng)雨，但愈發(fā)光彩奪目。這其中的根本原因就是在新的條件下，**同胞煥發(fā)出前所未有的主人翁熱情，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)愛國愛港的光榮傳統(tǒng)和引以為豪的拼搏精神，同舟共濟(jì)，自強(qiáng)不息。

我們欣慰地看到，今天的**繼續(xù)保持自由港和國際金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的地位，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，社會保持穩(wěn)定，民生不斷改善，公眾信心明顯增強(qiáng)，國際影響日益擴(kuò)大。所有中華兒女都為**回歸祖國以來取得的成就感到驕傲！都為**同胞顯示出來的智慧和才能感到自豪！

**回歸祖國以來的實踐，充分顯示了“一國兩制”的強(qiáng)大生命力。事實證明，鄧小平先生提出的“一國兩制”科學(xué)構(gòu)想，不僅是解決歷史遺留下來的**問題的最佳方案，也是**回歸祖國后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排。在“一國兩制”下，**不僅繼續(xù)保持原有的優(yōu)勢，而且從祖國內(nèi)地獲得更強(qiáng)有力的支持，形成了與祖國內(nèi)地優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展的良好局面。實行“一國兩制”，對**有利，對國家有利，對各國投資者有利，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利。我們堅信，隨著時間的推移和實踐的深化，“一國兩制”的強(qiáng)大生命力必將進(jìn)一步顯現(xiàn)出來，必將獲得越來越廣泛的認(rèn)同和擁護(hù)。

一、引言

隨著一九九九年十二月二十日澳門特別行政區(qū)的成立，澳門的政治狀況發(fā)生了根本的變化，取代《澳門組織章程》而成為澳門新的憲制性文件的《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（簡稱《基本法》）正式生效。在《基本法》生效只有一年多時間內(nèi)，一切工作都處于初步運(yùn)作階段，在實務(wù)操作上備受考驗，當(dāng)中無可避免地會遇到各式各樣的問題，其中一個較為人所爭論的問題是行政長官制定的行政法規(guī)廢止了特區(qū)成立之前由澳督制定的法令，這在法律界引起了很大反響，因為普遍意見都認(rèn)為這有違法律體系延續(xù)原則。故此，本人擬對此課題進(jìn)行分析、論述，期望能為解決此問題提供一點意見。

二、概論

對于探討本課題而言，有必要先了解澳門在回歸前后的憲政制度。澳門回歸前的政治地位跟現(xiàn)在已經(jīng)有很大分別，在澳葡政府管治澳門時期，必然一提的是一九七四年四月二十五日在葡萄牙爆發(fā)的革命，這令澳門的政治地位起了實質(zhì)上的變化，因為在一九七六年四月二日通過的葡萄牙共和國新憲法，已不再把澳門當(dāng)作葡萄牙領(lǐng)土一部分，而是將澳門視為一個由葡萄牙管理的地區(qū)，并根據(jù)適合本地特點的章程來自治。一九七六年二月十七日第1/76號法律通過了《澳門組織章程》〔1〕，使澳門開始享有高度自治權(quán)，該章程主要規(guī)范了澳門的自治權(quán)，本身管理機(jī)關(guān)的權(quán)限、運(yùn)作和組成，是澳門的根本大法，澳門的任何法律都不能跟它有抵觸。

《澳門組織章程》在澳門法律體系中占據(jù)最高位階，具有最高的法律效力。它不同于澳門立法會通過的其它法律，因為只有葡萄牙共和國議會才有權(quán)對它進(jìn)行修改，此外，它只是過渡性地引領(lǐng)葡萄牙對澳門的管治?！栋拈T組織章程》的適用，有其地區(qū)和時間上的限制；僅適用于澳門地區(qū)，及只適用至一九九九年十二月十九日為止。

關(guān)于澳門前途的正式談判于一九八六年展開，《中華人民共和國和葡萄牙共和國政府關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明》（簡稱《聯(lián)合聲明》）在一九八七年四月十三日正式簽署?！堵?lián)合聲明》第二款第四項提到：“一九九九年在澳門特別行政區(qū)成立后，澳門現(xiàn)行的法律基本不變?！钡诙棇懙溃骸鞍拈T特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)?！逼涓郊坏谌?jié)則提到：“澳門特別行政區(qū)成立后，澳門原有的法律、法令、行政法規(guī)及其它規(guī)范性文件，除與《基本法》有抵觸或澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)作出修改者外，予以保留?！币约啊鞍拈T特別行政區(qū)的法律系由《基本法》，以及澳門原有法律和澳門特別行政區(qū)制定的法律構(gòu)成?！?/p>

根據(jù)自治區(qū)人民政府《關(guān)于同意調(diào)整水磨溝區(qū)與東山區(qū)行政區(qū)劃的批復(fù)》（新政函〔20**〕121號）精神，市人民政府決定將東山區(qū)蘆草溝鄉(xiāng)的葛家溝村、石仁子溝村和澇壩溝村整建制劃歸水磨溝區(qū)管理，現(xiàn)就米東區(qū)和水磨溝區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整有關(guān)問題提出如下意見：

一、關(guān)于行政區(qū)域界線的問題

將米東區(qū)186平方公里劃歸水磨溝區(qū)。調(diào)整后的米東區(qū)和水磨溝區(qū)行政區(qū)域界線走向為：西起河南東路立交橋，向東至坐標(biāo)點（北緯43°52′24″、東經(jīng)87°36′56″），向北沿山邊、水庫堤壩，折至水渠，經(jīng)山邊至坐標(biāo)點（北緯43°54′03″、東經(jīng)87°38′09″），向東折經(jīng)閘門、卡子灣村南界，向北折經(jīng)坐標(biāo)點（北緯43°54′29″、東經(jīng)87°39′42″），經(jīng)高程點727.2、726.4、780.7、772.8、773.0、768.1、776.7、770.6、773.3，向東至堿溝西側(cè)鐵路，沿鐵路向南至坐標(biāo)點（北緯43°53′12″、東經(jīng)87°42′47″），向西折經(jīng)高程點817.3、820.4、824.0、832.2至坐標(biāo)點（北緯43°54′00″、東經(jīng)87°42′15″）向南經(jīng)高程點876.9、845.5、820.5、835.9、859.0、868.1、886.3、904.1、894.7、901.4、912.3、884.8、898.7、917.1、916.3、899.3、895.6、899.9、897.1、914.2、941.5、937.2、956.6、946.4、962.1、976.4、987.7、1001.1、996.1、10**.6、1048.7、996.3、978.0、952.0至二道溝，沿二道溝向北折經(jīng)高程點1011.0、1021.1、1027.1、1024.1至小路，沿小路向南折至甘溝，向南沿甘溝折經(jīng)高程點2226、2264、2334、25**、2883至坐標(biāo)點（北緯43°46′**″、東經(jīng)88°00′29″）。具體行政區(qū)域界線以標(biāo)界圖為準(zhǔn)。

二、關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制調(diào)整的問題

（一）關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題。

鑒于3個村今后的發(fā)展方向，開發(fā)旅游業(yè)是其重要任務(wù)，且3個村的地理位置與水磨溝區(qū)4A級旅游景區(qū)（含風(fēng)景名勝區(qū)）、水磨溝村相連，為便于進(jìn)一步整合資源，統(tǒng)一規(guī)劃，合理開發(fā)，減少環(huán)節(jié)，將從蘆草溝鄉(xiāng)移交的人員編制與水磨溝區(qū)現(xiàn)有的正科級事業(yè)機(jī)構(gòu)“水磨溝風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會辦公室”（編制14名）進(jìn)行整合，組建“水磨溝旅游風(fēng)景區(qū)管理委員會”（以下簡稱管委會），為水磨溝區(qū)人民政府派出機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)規(guī)格暫維持正科級，除風(fēng)景區(qū)的管理職責(zé)外，移交的3個村及水磨溝村的行政、社會事務(wù)管理職責(zé)也一并移交管委會。整合后，管委會的職能有所增加，轄區(qū)面積較大（含移交的3個村、水磨溝村、風(fēng)景區(qū)，共246平方公里），可參考我市其他風(fēng)景區(qū)管委會機(jī)構(gòu)規(guī)格確定其規(guī)格，按程序報批。管委會暫列行政編制11名（待自治區(qū)批復(fù)11名鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制轉(zhuǎn)變?yōu)樗蠀^(qū)行政編制后正式確認(rèn)），其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)5名（行政編制為蘆草溝鄉(xiāng)移交的行政編制數(shù)，其中4名職數(shù)為移交的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）。管委會內(nèi)設(shè)黨政辦公室。

一、與行政區(qū)域一致配置司法機(jī)關(guān)影響司法權(quán)依法行使的因素分析

(一)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)

地方黨委的政法委、紀(jì)委在實質(zhì)并未對司法機(jī)關(guān)起到領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，反而還存在一定的相互排斥，因為地方政法委、紀(jì)委一般是不擅長專業(yè)法律工作的，因而形成外行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)行的局面。造成的結(jié)果是司法機(jī)關(guān)不得不應(yīng)付地方政法委和紀(jì)委的日常性領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督工作，增加了司法機(jī)關(guān)一些不必要的工作量，而這些工作基本都是應(yīng)景之作，其基本底線是“不能不講政治”。

(二)權(quán)力機(jī)關(guān)的“監(jiān)督”

地方司法機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)報告工作和法院院長、檢察院檢察長產(chǎn)生由地方權(quán)力機(jī)關(guān)選舉，制約了司法機(jī)關(guān)的獨立性。因為當(dāng)前地方權(quán)力機(jī)關(guān)本質(zhì)上還是在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，司法權(quán)的地方化少不了地方黨委的影子存在，權(quán)力機(jī)關(guān)及人大代表的形式監(jiān)督被隱藏的司法權(quán)與地方各種利益博奕所掩蓋。因此司法機(jī)關(guān)在辦案時經(jīng)常會因被干擾而顧慮重重，要照顧到方方面面的利益，否則，被“行政化”和“地方化”了的人大投票會讓司法機(jī)關(guān)“不好看”，從而使法律的地位和作用大打折扣，因為人大的投票或多或少是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的不同利益和矛盾斗爭的結(jié)果。所以地方司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時不得不作妥協(xié)、讓步，甚至聽命于機(jī)關(guān)或個人。

(三)司法權(quán)的化行政

鋪街道、路街道行政區(qū)域正式按照新區(qū)劃方案運(yùn)行。為盡快實現(xiàn)兩街道調(diào)整平穩(wěn)正常運(yùn)行，根據(jù)人民政府關(guān)于區(qū)鋪街道路街道行政區(qū)劃調(diào)整的批復(fù)（渝府〔〕101號）自年11月3日起?，F(xiàn)就區(qū)劃調(diào)整移交工作制定以下實施方案。

一、行政區(qū)域確定

鋪街道與路街道新劃定的分界線為：以主干道、中心線為兩街道的實際分界線，根據(jù)市政府批準(zhǔn)的鋪地區(qū)區(qū)劃調(diào)整方案規(guī)定。該界線東起大公館立交，西止于與區(qū)交界處，將鋪地區(qū)分為南北兩區(qū)域。北部區(qū)域為路街道，幅員面積7.643平方公里，管轄，共9個社區(qū)居委會；南部區(qū)域為鋪街道，幅員面積14.38平方公里，管轄，共11個社區(qū)（村）及2個社。

二、移交的內(nèi)容

社區(qū)(村社)居委會建制移交

調(diào)整社區(qū)(村社)人、財、物按界線劃分實行整體移交的原則，堅持社區(qū)(村社)居委會整體現(xiàn)狀不變。保證工作的平穩(wěn)性和連續(xù)性。

摘要：1997年以來,我國城市地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整變更頻繁,突出表現(xiàn)在“市”建制的設(shè)置上,變化的原因多出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政府主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程加快的需要。文章全面梳理了1997年以來我國城市行政區(qū)劃調(diào)整的過程,并分析其所產(chǎn)生的影響?？偟膩砜?這一時期城市行政區(qū)劃的調(diào)整對我國經(jīng)濟(jì)、社會和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步,對城市化進(jìn)程的推進(jìn),對城市管理，都起到了一定的促進(jìn)作用；但仍然存在一些問題。

關(guān)鍵詞：城市；行政區(qū)劃調(diào)整；變化；影響

Abstract:Since1997,theadministrativedivisionofcitiesinChinaisbeingadjustedfrequently,esp.theurbanizedareas,andthereasonsaremainlyoutofthedemandsofgovernment-leadingurbanizationandthedevelopmentofeconomic..Thisarticlestudiestheprocessofadjustmentofadministrativedivisionsinourcitiessince1997,andanalyzewhatithasaffected.Generallyspeaking,theadjustmentofcityadministrativedivisionhashadgreateffectonthedevelopmentofeconomy,societyandpoliticalcivilizationandontheurbanization.andoncities’administration.Meanwhile,thereexistssomeseriousproblems.

Keyword:cities；adjustmentofadministrativedivision；change；effect

1997年以來，我國城市高速發(fā)展，城市化水平提高很快。但城市經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快對現(xiàn)行的城市行政區(qū)劃設(shè)置提出了新的任務(wù)和要求，舊有的城市行政區(qū)劃已成為城市進(jìn)一步發(fā)展的約束。因此，有必要對城市地區(qū)的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，使之能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)城市的發(fā)展。

1關(guān)于城市行政區(qū)劃問題的研究綜述

行政區(qū)域界線是國家依法實施分級行政管理的重要依據(jù)。**—20**年，國務(wù)院組織勘定了省、縣兩級陸地行政區(qū)域界線，基本上解決了引發(fā)大量爭議并長期困擾各地的行政區(qū)域界線不清問題。2***年7月，國務(wù)院公布了《行政區(qū)域界線管理條例》，我國行政區(qū)域界線管理工作進(jìn)入依法治界軌道。但是，目前行政區(qū)域界線管理工作仍存在一些問題，有的地方對界線管理工作不夠重視，界線管理的分工協(xié)調(diào)機(jī)制不健全；行政區(qū)域界線附近地區(qū)糾紛時有發(fā)生，有的甚至還比較嚴(yán)重，造成了人員傷亡和財產(chǎn)損失，以及不良的社會影響。

為解決上述問題，保障行政區(qū)域界線附近地區(qū)群眾正常的生產(chǎn)生活秩序，地方各級人民政府和各有關(guān)部門必須充分認(rèn)識界線管理工作的重要性，全面貫徹實施《行政區(qū)域界線管理條例》和有關(guān)政策法規(guī)，切實加強(qiáng)界線管理工作，不斷提高界線管理工作的法制化、規(guī)范化和科學(xué)化水平，維護(hù)界線附近地區(qū)穩(wěn)定，促進(jìn)界線附近地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會順利發(fā)展。為此，現(xiàn)就有關(guān)工作提出以下意見：

一、認(rèn)真開展行政區(qū)域界線聯(lián)合檢查，消除界線糾紛隱患

行政區(qū)域界線管理是政府的一項重要職能。地方各級人民政府要把界線管理工作擺上重要議事日程，及時研究解決工作中的重大問題，確保界線附近地區(qū)穩(wěn)定。要按照《行政區(qū)域界線管理條例》有關(guān)規(guī)定，精心安排部署，認(rèn)真組織開展界線聯(lián)合檢查，消除爭議隱患。要宣傳、貫徹和落實好法定的行政區(qū)域界線，加強(qiáng)對界樁的管護(hù)，及時修復(fù)損毀的界樁，組織好界線其他標(biāo)志物及與界線有關(guān)的地物、地貌變化情況的修測工作，及時糾正和查處違反《行政區(qū)域界線管理條例》的行為和事件。省、自治區(qū)、直轄市之間的行政區(qū)域界線管理經(jīng)費納入省、自治區(qū)、直轄市政府財政預(yù)算；自治州、縣(自治縣)、市、市轄區(qū)之間的行政區(qū)域界線管理經(jīng)費納入自治州、縣(自治縣)、市、市轄區(qū)政府財政預(yù)算。中央財政將加大對財政困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)這些地區(qū)的財政保障能力。對聯(lián)合檢查中發(fā)現(xiàn)的未經(jīng)毗鄰的有關(guān)地方人民政府同意并依法辦理審批手續(xù)，越界開發(fā)建設(shè)或從事生產(chǎn)經(jīng)營等活動的，要及時妥善解決。

要根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)和有關(guān)地方人民政府簽訂的行政區(qū)域界線協(xié)議書，妥善處理容易引發(fā)糾紛的跨界資源管理問題。對在國家土地詳查過程中雙方已達(dá)成協(xié)議的，按照協(xié)議確定跨界資源范圍，明確管理、使用方式；雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議的，要抓緊依法確定跨界資源范圍，明確管理、使用方式。對于界線附近地區(qū)各方共同使用的道路、不可分割的建筑物及其他資源，有關(guān)主管部門要切實維護(hù)各方的合法權(quán)益，保護(hù)共同使用現(xiàn)狀，避免引發(fā)資源糾紛。在界線河流、湖泊開發(fā)利用水資源、防治水害，有關(guān)各方要嚴(yán)格遵守《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，切實維護(hù)相鄰地區(qū)的合法權(quán)益，避免引發(fā)水事糾紛。各地方人民政府要密切關(guān)注界線附近地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，防止引發(fā)糾紛。

二、明確職責(zé)，密切配合，共同維護(hù)行政區(qū)域界線附近地區(qū)穩(wěn)定

第一條為了加強(qiáng)本省行政區(qū)域界線管理，維護(hù)行政區(qū)域界線附近地區(qū)穩(wěn)定，根據(jù)國務(wù)院《行政區(qū)域界線管理條例》，結(jié)合本省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱行政區(qū)域界線，是指國務(wù)院或者省人民政府批準(zhǔn)的行政區(qū)域毗鄰的各有關(guān)人民政府行使行政區(qū)域管轄權(quán)的分界線。

各級人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行行政區(qū)域界線批準(zhǔn)文件和行政區(qū)域界線協(xié)議書的各項規(guī)定，維護(hù)行政區(qū)域界線的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性。

第三條行政區(qū)域界線由毗鄰的縣級以上人民政府共同管理。

上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級人民政府行政區(qū)域界線管理的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)；毗鄰的縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、協(xié)作，建立行政區(qū)域界線聯(lián)合檢查制度和涉界糾紛應(yīng)急處理機(jī)制。

第四條縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域界線管理工作。

各市民政局、財政局：

為切實加強(qiáng)對各級行政區(qū)域界線的管理，及時妥善處理邊界矛盾糾紛，促進(jìn)邊界地區(qū)社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、進(jìn)一步增強(qiáng)依法管理行政區(qū)域界線的責(zé)任感。長期以來，邊界矛盾糾紛一直是影響部分地區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展的重要因素，全省各級做了大量卓有成效的工作，基本上保持了邊界附近地區(qū)和諧穩(wěn)定，但也存在一些矛盾和問題，主要是省、縣兩級行政區(qū)域界線個別爭議地段尚未勘定，部分行政區(qū)域界線與資源權(quán)屬界線分離，重勘界、輕管理，對堅持依法治界、遵守法定界線的宣傳不到位等，影響了邊界管理工作效能。依法管理行政區(qū)域界線，建立邊界矛盾糾紛提前防范和應(yīng)急處理機(jī)制，是建設(shè)平安、和諧山東的重要內(nèi)容。各級要認(rèn)真履行職責(zé)，提高認(rèn)識，切實增強(qiáng)責(zé)任感，積極解決好邊界管理中的實際問題，確保邊界管理各項任務(wù)得到較好落實。

二、增強(qiáng)法制觀念，推進(jìn)依法管界。結(jié)合界線聯(lián)合檢查和平安邊界建設(shè)，通過多種方式，加大對《行政區(qū)域界線管理條例》、《山東省行政區(qū)域界線管理辦法》（省政府令第190號）的宣傳力度，教育引導(dǎo)基層干部群眾增強(qiáng)大局意識和法制觀念，自覺維護(hù)法定界線，嚴(yán)格遵守界線管理規(guī)定，積極參與平安邊界建設(shè)，深入開展邊界地區(qū)睦鄰友好、團(tuán)結(jié)互助活動，依法反映合理訴求，通過法律渠道解決邊界爭議和糾紛，共同維護(hù)邊界地區(qū)社會穩(wěn)定。

三、開展界線聯(lián)合檢查，消除邊界糾紛隱患。按照國家、省有關(guān)規(guī)定，定期組織開展界線聯(lián)合檢查，加強(qiáng)對界樁的管理和維護(hù)，及時修復(fù)損毀界樁，對界線其他標(biāo)志物及與界線有關(guān)的地物地貌變化情況進(jìn)行修測，保持法定界線及其標(biāo)志物實地位置清晰明確，及時糾正和查處違法行為，消除邊界爭議和糾紛隱患，并將檢查結(jié)果上報界線批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案。要進(jìn)一步加強(qiáng)對行政區(qū)劃變更后勘界工作的管理，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范程序，按時完成界線重新勘定工作。

四、明確界線管理責(zé)任，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作。健全邊界管理工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，全面推行以邊界管理任務(wù)示意圖、網(wǎng)絡(luò)圖和責(zé)任書為主要內(nèi)容的“兩圖一責(zé)”界線管理模式，明確任務(wù)，落實責(zé)任。扎實推進(jìn)界線管理信息化和勘界、界線聯(lián)合檢查檔案管理規(guī)范化建設(shè)，組織編制界線詳圖，開發(fā)勘界成果社會化服務(wù)產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。及時妥善處理因行政區(qū)域界線實地位置認(rèn)定不一致引發(fā)的爭議，積極協(xié)助和配合有關(guān)部門處理好邊界地區(qū)資源管理使用糾紛。

摘要：憲法對行政區(qū)劃體制的規(guī)定不可能十分詳細(xì)，進(jìn)一步的規(guī)定只能留給國家立法機(jī)關(guān)，國家立法機(jī)關(guān)在制定行政區(qū)劃等相關(guān)法律時，應(yīng)遵守一定的憲法原則，國家行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政區(qū)劃改革時應(yīng)有國家法律的授權(quán)。中國憲法有關(guān)行政區(qū)劃的規(guī)定過于“硬性”，在立憲技術(shù)上沒有采取“法律保留”，導(dǎo)致相關(guān)的憲法爭議。關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃；法律保留；憲法爭議Abstract：Aconstitutioncannotspecifytheadministrativedivisionofthestate，whichislefttothelegislature.Whilemakinglawsconcerningadministrativedivision，thelegislatureissubjecttocertainconstitutionalprinciples.Onlywithpowerdelegatedbythelegislaturecantheexecutivechangetheadministrativedivision.Unfortunately，inChina’sConstitution，theprovisionconcerningadministrativedivisionseemstoo“over-rigid”andnotechnical“l(fā)egalreservation”canbefound，whichwillinevitablyleadtoconstitutionalcontroversies.KeyWords：administrativedivision；legalreservation；constitutionalcontroversy自2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放到一些重點縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局[1]。2005年6月，國務(wù)院總理在農(nóng)村稅費改革工作會議上明確提出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’試點”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中也明確提出“減少行政層級”，“理順省級以下財政管理體制”。2006年3月份召開的十屆全國人大四次會議和全國政協(xié)十屆四次會議上，先后有數(shù)位人大代表、政協(xié)委員提出議案，建議重新規(guī)劃我國地方政府權(quán)限，推進(jìn)“省管縣”戰(zhàn)略，“省管縣”已從試點走向全面推行的階段。這意味著，在中國實施了近半個世紀(jì)的“市管縣”體制(注：建國后，隨著城市行政區(qū)的發(fā)展，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制開始出現(xiàn)。1949年蘭州領(lǐng)導(dǎo)臬蘭縣，1950年旅大市(今大連市)領(lǐng)導(dǎo)金縣、長山二縣。當(dāng)時的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)問題而設(shè)置的。1958年，國務(wù)院先后批準(zhǔn)北京、天津、上海三市和遼寧省全部實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點并推廣。1959年9月，全國人大常委會了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，這一體制便以法律形式確立下來。20世紀(jì)80年代初期，為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，中共中央(1982)51號文件發(fā)出了改革地區(qū)體制，實行“市管縣”體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。1983年2月15日，中共中央、國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”。以后，“市管縣”體制實施范圍逐步擴(kuò)大，并向西部地區(qū)和部分欠發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn)移。特別是在1999年機(jī)構(gòu)改革之后，原地區(qū)行署建制逐漸式微，到2001年底，全國共有地級行政建制332個，其中地級市265個，占到80%。地級市管縣的數(shù)量占全國總數(shù)的70%。至2003年底，全國27個省、自治區(qū)都普通實行了“市管縣”體制。)面臨著全面徹底的改革。理論界對此展開了激烈的討論，許多政治學(xué)者撰文，明確支持以“省管縣”體制取代“市管縣”體制(注：代表性的學(xué)者及文章有：孫學(xué)玉，伍開昌.構(gòu)建省直接管理縣市的公共行政體制——一項關(guān)于市管縣體制改革的實證研究[J].政治學(xué)研究，2004(1)；杜鋼建.沖出市管縣體制樊籬[N].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2004-02-05；薄貴利.穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制[J].中國行政管理，2006(9)；馬述林.論省級行政區(qū)劃體制改革[J].戰(zhàn)略與管理，1996(5).)，雖然也有學(xué)者對此提出質(zhì)疑(注：代表性的學(xué)者及文章有：廖遜.從海南“省管縣”談起[J].決策咨詢，2004(1)；宗和.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)：政府管理模式的創(chuàng)新[J].學(xué)習(xí)月刊，2004(10)；阿源.“省直管縣”考驗官員的承受度[J].暸望新聞周刊，2005(6).)，但“省管縣”體制的支持者明顯占據(jù)上風(fēng)，雙方爭議的焦點也逐漸從是否以“省管縣”取代“市管縣”轉(zhuǎn)移到如何推行“省管縣”體制；即共識已經(jīng)基本達(dá)成，“市管縣”體制必須被取代，現(xiàn)在的問題僅僅是如何推行“省管縣”。而在“省管縣”體制支持者的論證中，我們不時發(fā)現(xiàn)其對行政區(qū)劃體制合憲性的質(zhì)疑與困惑。如對“市管縣”體制合憲性質(zhì)疑：我國《憲法》第30條規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域一般劃分為三個層級：省、縣、鄉(xiāng)，市管縣體制是在省與縣之間設(shè)立一級正式地方政府單位地級市，這是否違背了憲法的規(guī)定?而在如何推進(jìn)“省管縣”體制時，也產(chǎn)生了不少憲法上的困惑：省區(qū)重劃是否合憲?是否應(yīng)通過法律來進(jìn)行行政區(qū)劃體制改革等等。這涉及到行政區(qū)劃憲法條款應(yīng)如何理解。本文嘗試純粹從憲法學(xué)的角度對這一問題作一研究。一、詭異的解釋：從我國行政區(qū)劃《憲法》條款的解讀開始行政區(qū)劃體制(注：行政區(qū)劃是指一個國家根據(jù)政治統(tǒng)治與行政管理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，綜合考慮地理條件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、民族分布、人口密度、歷史傳統(tǒng)、文化背景等因素，將國土劃分為若干層級、不等幅員的行政區(qū)域，并在各個行政區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，實施分級分區(qū)管理，從而形成國家治理的基本空間格局。)是一個國家政治制度的重要內(nèi)容之一，一般國家的憲法會對之作出規(guī)范。但行政區(qū)劃體制也是一種會隨著時展而變化的地方制度，因此，需要由法律應(yīng)因時代變化要求對之作出相應(yīng)調(diào)整。在一個憲政國家，國家法律應(yīng)考慮如何在憲法之下對行政區(qū)劃體制進(jìn)行調(diào)整，這是中國在進(jìn)行新一輪行政區(qū)劃改革之前必須首先面對的問題。而當(dāng)我們用中國的行政區(qū)劃憲法條款審視中國行政區(qū)劃體制時，卻得出了怪異的解釋：(一)實施了近50年的“市管縣”體制是不合憲的我國《憲法》第30條規(guī)定：中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。而中國現(xiàn)實的行政區(qū)域劃分則是：這種行政區(qū)劃體制最具法律爭議的問題是，地區(qū)、地級市轄縣、轄縣級市是否合于憲法的規(guī)定。在1982年之前，中國的行政區(qū)劃體制是“三實二虛”，即在省、縣、鄉(xiāng)三級地方政權(quán)基礎(chǔ)上，設(shè)立兩級派出機(jī)構(gòu)：省、自治區(qū)、直轄市的派出機(jī)構(gòu)是地區(qū)行政公署(注：地區(qū)行政公署在“”前稱為專區(qū)，是省縣之間的行政分治單位?！啊逼陂g，專區(qū)改為地區(qū)并成立革命委員會。1975年憲法規(guī)定：地區(qū)一級設(shè)人民代表大會為權(quán)力機(jī)關(guān)，革命委員會為其常設(shè)機(jī)關(guān)，行使政權(quán)機(jī)關(guān)職責(zé)。由于當(dāng)時的政治格局，這一時期各地的地方各級人大皆未產(chǎn)生，因而地區(qū)同省、縣一樣，是一級正式的地方行政建制單位。1978年以后，地區(qū)革命委員會撤銷，改設(shè)行政公署，恢復(fù)其作為省級政府派出機(jī)關(guān)的地位，地區(qū)重新成為省縣之間的行政分治單位。1978年全國設(shè)置的地區(qū)有173個。)，縣級政府的派出機(jī)構(gòu)則是區(qū)公所。由于地區(qū)只是一個派出機(jī)構(gòu)，并不具有法律地位(注：在此主要是指地區(qū)并沒有一級地方人大，也沒有一級地方財政。)，地區(qū)轄縣在法律意義上仍然是省轄縣，所以似乎不產(chǎn)生合憲性爭議。但1982年之后，隨著中央一系列政策的出臺，作為省級政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)行政公署逐漸被具有正式法律地位的地級市所在地取代(注：我國地級市的設(shè)立有5種方式：第一種是“地市合并”式，該地區(qū)已有一個地級市，和該地區(qū)的行政公署合并，如江蘇的南通市與南通地區(qū)；第二種是“升等領(lǐng)縣”式，地區(qū)行政公署駐地是一個縣級市，將縣級市升級為地級市，然后撤銷地區(qū)行政公署；第三種是“直升建市”式，該地區(qū)行政公署駐地尚未設(shè)市，而將駐地城關(guān)直接升級為地級市；第四種是“分立建市”，原地區(qū)行政公署所轄的若干個市升格為地級市，如1983年浙江省撤銷嘉興地區(qū)，嘉興市、湖州市升格為地級市；第五種是“升鎮(zhèn)建市”，將鎮(zhèn)升格為地級市，如廣東省原海豐縣屬汕尾鎮(zhèn)直接升格為地級市。參見熊文釗.試論行政區(qū)劃層級結(jié)構(gòu)調(diào)整[C]//北京大學(xué)憲法與行政法研究中心.“中央與地方關(guān)系法治化”國際學(xué)術(shù)研討會論文集[C].2007.)，我國的行政區(qū)劃層次也就由省、自治區(qū)——縣、自治縣、縣級市——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)三級制轉(zhuǎn)為了省、自治區(qū)——地級市——縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū)——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四級制[2]，也即由“省管縣”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕笆泄芸h”。然而，“市管縣”的推行似乎并沒有帶給人們設(shè)計該體制的初衷(注：當(dāng)初推行“市管縣”體制，其目的是希望，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級市為核心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動周圍農(nóng)村地區(qū)的共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域整體。孫學(xué)玉，伍開昌.當(dāng)代中國行政扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想[J].中國行政管理，2004(3)：79-87.)，其制度性缺陷卻越來越明顯，(注：其弊端主要有：一是造成了“小馬拉大車”的問題。除傳統(tǒng)的省會城市和一些中等發(fā)達(dá)城市帶動力量較強(qiáng)外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱甚至是由縣級升為地級規(guī)格的城市就很難有力量來幫助縣級和鄉(xiāng)村的發(fā)展。二是層次過多，加大了行政管理成本。省縣之間的權(quán)力被層層截留，信息溝通受到阻滯。出現(xiàn)了“市吃縣”，“市卡縣”、“市刮縣”現(xiàn)象。三是城市虛化現(xiàn)象嚴(yán)重。在此機(jī)構(gòu)下，沒有實力的市也要維持龐大的行政架構(gòu)，而一些有實力的縣市，雖然它們的GDP比一些省都高，但卻只能處在市制的級別之下，其發(fā)展受到很大的限制。孫學(xué)玉，伍開昌.構(gòu)建省直接管理縣市的公共行政體制[J].政治學(xué)研究，2004(1)：35-43.)學(xué)者們紛紛撰文對之予以批判，其中許多學(xué)者提出了“市管縣”體制的合憲性問題。中國憲法第30條有關(guān)行政區(qū)域劃分的條款中并沒有地區(qū)及地級市的規(guī)定，而且依該條規(guī)定行政層級原則上是省縣鄉(xiāng)三級，只是在較大的市才是省、較大的市、縣、鄉(xiāng)四級，而地級市的產(chǎn)生使中國實際上成為省、地級市、縣、鄉(xiāng)四級體制，那么地級市以及“市管縣”體制的憲法依據(jù)在哪里呢?對此，有學(xué)者認(rèn)為，“市管縣”體制的憲法依據(jù)來源于憲法第30條第二款的變通規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，自治州分為縣、市”。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”只有青島、齊齊哈爾等18個市，加上自然成為“較大的市”的28個省會城市，共計46個。這就是說，除了這46個市和直轄市外，其他的市管縣行為在本質(zhì)上是違憲的[3]。我國從1949年出現(xiàn)市管縣體制，到1958年市管縣體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點，再到1983年市管縣體制的全面推廣，直至2003年全國普遍實施市管縣體制，前后時間跨越近50年。本文不想對市管縣體制的成敗妄加評判，而是想思考一個憲法學(xué)的問題：一個制度能夠存在50年，說明該制度還是滿足了一定現(xiàn)實需要的，那么我們的憲法為什么會對之說不呢?(二)“地級市”不能管“縣級市”，只能“代管”與之緊密相關(guān)的另一個問題是“市管市”的合憲性。我國目前的市轄市體制實際上是一種代管體制，是市管縣體制下的市轄縣撤縣設(shè)市后而形成的行政管理體制。為回避現(xiàn)行憲法有關(guān)區(qū)劃原則相悖的矛盾，國務(wù)院在批復(fù)上稱××縣改為××市(縣級)，由省直轄，由××市(地級)代管。這種代管雖然回避了合憲性的質(zhì)疑，然而在現(xiàn)實中卻造成了許多弊端(注：一是代管概念不明確，缺乏法律依據(jù)，代管內(nèi)容是什么，代管到什么程度，沒有標(biāo)準(zhǔn)；二是縣級市的一些職能或業(yè)務(wù)直接對省，可以跨越地級市。實際工作中各縣市要錢、要物、要解決困難，就找地級市；要承擔(dān)義務(wù)，完成任務(wù)時，又強(qiáng)調(diào)是省直轄，使地級市的管理任務(wù)落不到實處。甚至一些業(yè)務(wù)越級別對省，根本不向地級市報告，代管只是一句空話。舒均治，湯敏軒.市管縣體制中博弈情境的系統(tǒng)分析[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2006(2).)。國務(wù)院雖然沒有對憲法第30條作出正面解釋，然而“地級市代管縣級市”的批復(fù)背后蘊(yùn)含著其對該憲法條款的理解。國務(wù)院顯然認(rèn)為，地級市直接管理縣級市是不合憲的，因為憲法第30條只明確較大的市和直轄市可以分為區(qū)、縣，而沒有任何條款規(guī)定，市還可以分為縣級市。國務(wù)院為了使自己的行為合于憲法，設(shè)計出了“代管”體制，而“代管”無論是在法律上還是在實踐中都造成了許多困惑，我們不禁要問，“合憲”的做法為什么會給現(xiàn)實帶來如此多的麻煩?(三)行政區(qū)劃體制頻繁變動造成基層政權(quán)不穩(wěn)定，然而其行為卻是合憲的中國憲法第62條第12款、第13款規(guī)定：全國人民代表大會批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置；決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度。憲法第89條第15款規(guī)定：國務(wù)院行使批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分。中國憲法第107條第3段規(guī)定：省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。根據(jù)上述規(guī)定，省級建置單位的設(shè)立主體屬于最高國家權(quán)力全國人民代表大會；自治州、縣、自治縣、市的建置單位設(shè)立主體屬于最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置單位設(shè)立主體屬于省級人民政府。省級單位區(qū)域劃分主體屬于國務(wù)院；自治州、縣、自治縣、市單位區(qū)域劃分主體屬于國務(wù)院；鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域劃分主體屬于省級人民政府。對于市轄區(qū)的設(shè)置，憲法未作規(guī)定。而根據(jù)國務(wù)院的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》第4條，市轄區(qū)的設(shè)置為：“下列行政區(qū)劃的變更由國務(wù)院審批：……自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)置、撤銷、更名……”，也即市轄區(qū)的單位設(shè)立主體和區(qū)域劃分主體皆為國務(wù)院?？梢娫谖覈?，憲法將行政區(qū)劃體制的制定主體作了一個明確劃分，除了省級單位的設(shè)立由全國人民代表大會批準(zhǔn)之外，其它地方單位都是由國家行政機(jī)關(guān)決定：自治州、縣、市的單位設(shè)立及區(qū)域劃分由國務(wù)院決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位設(shè)立及區(qū)域劃分由省級人民政府決定。由于行政區(qū)劃體制只需政府一紙行政命令即可以改變，所以中國行政區(qū)劃體制的變動頻繁。行政區(qū)劃頻繁變更給地方政權(quán)建設(shè)帶來的極為不利的影響。最為突出的事例發(fā)生在鄉(xiāng)一級。1959年，人民共和國第一部《憲法》通過后僅5年，鄉(xiāng)制就被廢除，為政社合一的所取代，直到1983年才重新建立鄉(xiāng)政權(quán)[4]。而且就在其后不久，鄉(xiāng)的行政區(qū)劃又作過多次調(diào)整，一些剛被選出后不久的鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)人民政府被撤并、調(diào)整。這不僅導(dǎo)致工作混亂，也嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)鼐用竦倪x舉熱情。目前地級市的存廢也面臨著這樣的問題，當(dāng)初推行“市管縣”體制依據(jù)的是兩個文件，一個是中共中央的51號文件，另一個是國務(wù)院的通知?？梢?，行政區(qū)劃體制設(shè)置缺乏法制和法治基礎(chǔ)，行政色彩過濃。然而根據(jù)我國《憲法》相關(guān)規(guī)定，我國行政區(qū)劃設(shè)定權(quán)的配置主要采取的是行政保留，即除了省級單位的設(shè)立由全國人民代表大會批準(zhǔn)之外，其它地方單位都是由國家行政機(jī)關(guān)決定。這種缺乏法治基礎(chǔ)的做法卻是“合憲”的。當(dāng)我們用中國行政區(qū)劃憲法條款去審視中國現(xiàn)實體制時，我們發(fā)現(xiàn)了中國憲法兩個致命“硬傷”，一是中國憲法缺乏一種隨時展而發(fā)展的能力。憲法是一個國家的根本大法，是“被設(shè)計去經(jīng)受漫長考驗”的最高法，而我國的憲法卻經(jīng)不住一次“行政區(qū)劃體制”改革的考驗；二是中國憲法缺乏控制國家權(quán)力的能力。問題出在哪呢?二、他國的經(jīng)驗：德法日三國對行政區(qū)劃憲法條款的解釋經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型會引發(fā)行政區(qū)劃的調(diào)整，在上個世紀(jì)西方發(fā)達(dá)國家曾進(jìn)行過廣泛的行政區(qū)劃體制改革，其間引發(fā)了許多憲法爭議，但這些爭議并不是通過“修憲”來解決，而是通過憲政法院的憲法解釋來化解，使憲法隨著時代的發(fā)展而發(fā)展。其成功的經(jīng)驗是什么呢?(一)解讀的范例：以憲法訴訟和憲法解釋為基礎(chǔ)1德國20世紀(jì)70年代聯(lián)邦德國各州曾進(jìn)行過廣泛的行政區(qū)劃改革[5]，大量縣市合并，一些被合并的市縣認(rèn)為，根據(jù)基本法第28章的規(guī)定(注：《德國基本法》第28章的具體內(nèi)容是：在每個州、縣和市，人民應(yīng)被由普遍、直接、自愿、平等和秘密選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)所代表。……在各市，地方議會可取代選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)。)，全國行政區(qū)域劃分為州、縣和市，縣是受基本法保障的，立法機(jī)關(guān)對縣市的裁并是違背憲法的。聯(lián)邦憲法法院對這種狹義理解予以了否定，而認(rèn)為憲法所保障的乃是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“縣”這一“制度”得以在國家結(jié)構(gòu)中存在而不遭廢除，至于個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣的存在與否，則不在憲法保障的范圍之內(nèi)，因此立法機(jī)關(guān)對縣市的裁并行為并不違反憲法[6]。在承認(rèn)了立法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)之后，聯(lián)邦憲法法院進(jìn)一步指出，立法者在進(jìn)行行政區(qū)劃改革時。不得恣意立法，而應(yīng)遵循一定的憲法原則，具體而言應(yīng)遵循下列程序[7]：對涉及區(qū)域調(diào)整的地方自治團(tuán)體，應(yīng)事先給予充分的陳述意見的機(jī)會；對于相關(guān)重要事實須作適當(dāng)且通盤的調(diào)查；對于公共利益(注：德國聯(lián)邦憲法法院對審查行政區(qū)劃之類的法律有無違憲法時，通常都會認(rèn)為立法者對于“公益”此一不確定法律概念享有相當(dāng)廣泛的形成空間，因此這一類法律很少會被宣告為違憲。)及相關(guān)利弊得失應(yīng)作廣泛考慮；行政區(qū)劃所欲達(dá)成的目標(biāo)必須優(yōu)于現(xiàn)狀；須符合體系正義之要求不得違反禁止恣意原則；對于地方自治團(tuán)體及其居民合并前后所產(chǎn)生之負(fù)擔(dān)、侵害與利益應(yīng)符合比例原則。2法國法國現(xiàn)行憲法(注：《法國憲法》第12章是有關(guān)地方制度的規(guī)定，其具體內(nèi)容是：第72條是有關(guān)地方自治團(tuán)體設(shè)立的規(guī)定；第73條是有關(guān)海外省組織的規(guī)定；第74條是有關(guān)海外領(lǐng)土的規(guī)定；第75條是有關(guān)公民身份的規(guī)定。第72條規(guī)定：“共和國的領(lǐng)土單元是縣、省和海外領(lǐng)地。其它地方依法律設(shè)立。地方，依民選的議會依法律規(guī)定實施自治”。)將地方劃分為省、縣和海外領(lǐng)地，而其它地方的設(shè)立則由法律規(guī)定。因此有關(guān)行政區(qū)域劃分的爭議主要在于，如何理解憲法中的“由法律規(guī)定”。而這一問題又可以分為兩個方面：一是憲法與法律規(guī)范權(quán)限如何劃分，即哪些事項由憲法保留，哪些事項由法律保留，另一個則是此處的“法律”是廣義還是狹義，即國家立法機(jī)關(guān)所制定的“法律”與國家行政機(jī)關(guān)所制定的“行政規(guī)范”權(quán)限如何劃分。對于上述兩個問題，法國的憲法委員會都作出了明確的裁決。第一個問題涉及的是，在憲法之下，國家立法機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃設(shè)定方面有多大的權(quán)限。1982年國會設(shè)立科西嘉大區(qū)，該大區(qū)地方政府僅有一個單位。法國憲法委員會在1982年2月25日第82—138號決議中對國會是否有權(quán)制定科西嘉大區(qū)的法律這一問題作出了解釋。其憲法委員會認(rèn)為，立法者有權(quán)就地方組織的體制作出不同的設(shè)計。此判決之后，1975年《巴黎市組織法》以及1976年《馬約特島海外地方組織法》等就再也沒有受到合憲性的質(zhì)疑。第二個問題涉及的是，國家立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃設(shè)定方面的權(quán)限劃分。法國在制定第五共和憲法時，就對這一問題進(jìn)行了探討。當(dāng)時的制憲諮詢委員會認(rèn)為，如果把“其它地方依法律設(shè)立”理解為，所有的市鎮(zhèn)、省以及海外地方，凡有增、刪或合并，均須由立法機(jī)關(guān)議決，那么，單就以總額約37000個市鎮(zhèn)的增刪或合并的立法工作量而言，國會就將不堪負(fù)荷。因此，賦予立法機(jī)關(guān)設(shè)立“其它地方”的權(quán)限，應(yīng)指市鎮(zhèn)、省或海外地方以外的地方層級而言，而不及于現(xiàn)有地方層級中各市鎮(zhèn)、省的增、刪與合并。也就是說，增加或減少一級地方層級是國家立法機(jī)關(guān)的權(quán)限，而具體某一地方政府的裁并，則是國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)[8]。3日本日本國憲法(注：《日本國憲法》第8章是在前地方制度的規(guī)定，其具體內(nèi)容是：第92條是關(guān)于地方公共團(tuán)體的設(shè)立；第93條是關(guān)于地方議會的設(shè)立；第94條是關(guān)于地方權(quán)限的規(guī)范；第95條是關(guān)于地方居民投票的規(guī)定。)并沒有行政區(qū)域的具體劃分，只是規(guī)定地方公共團(tuán)體的設(shè)立，“根據(jù)地方自治的宗旨由法律規(guī)定”。因此行政區(qū)劃的憲法性爭議的關(guān)鍵也在于如何理解“由法律規(guī)定”。對此日本憲法學(xué)者作出了學(xué)理解釋[9]：憲法將規(guī)范地方公共團(tuán)體組織體系的權(quán)限保留給了法律，憲法只是規(guī)定了法律所必須遵守的原則：即地方自治。根據(jù)地方自治的原則(注：在日本，地方自治的意義有兩種，一是以國家領(lǐng)土內(nèi)的一定的地區(qū)為基礎(chǔ)的團(tuán)體，或多或少有獨立于國家的人格，可以根據(jù)自己的意志管理其公共事務(wù)；二是在國家領(lǐng)土內(nèi)一定地區(qū)的公共事務(wù)，主要根據(jù)地區(qū)居民的意志來進(jìn)行管理。前者稱為團(tuán)體自治，后者稱為居民自治或政治自治。一般說來，團(tuán)體自治是實現(xiàn)居民自治的手段。)，全國的區(qū)域原則上劃分為地方公共團(tuán)體的區(qū)域，如果法律剝奪府縣、甚至于市町村作為地方公共團(tuán)體的性質(zhì)，——這樣作在立法政策上是否妥當(dāng)另當(dāng)別論——不能說是違反了“地方自治宗旨”而被視為違憲。或者依據(jù)特殊理由，將特定的區(qū)域作為例外，不承認(rèn)其為地方公共團(tuán)體，也不能說是違反憲法。如將中央政府所在地不歸屬于任何地方公共團(tuán)體的區(qū)域，不能認(rèn)為其違憲。據(jù)此，日本最高法院認(rèn)為，1956年的地方自治法承認(rèn)的特別市制度，使其居民既不屬于府縣公共團(tuán)體也不屬于市町村公共團(tuán)體，是符合憲法的。(二)解讀的關(guān)鍵：憲法意義上的法律保留原則通過上面的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)一個共同的規(guī)律：這三個國家的憲法對行政區(qū)劃的規(guī)定非常簡單，甚至沒有，具體的體制設(shè)計是留給法律來完成的，而對于這種法律保留條款，三國的憲法解釋都認(rèn)為，國家立法機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃體制的規(guī)范方面是有廣泛裁量權(quán)的，但這種裁量權(quán)應(yīng)受憲法一般原則的約束。這三個國家通過采取法律保留條款以及相應(yīng)的憲法解釋解決了困擾中國憲法的兩個難題，既能使憲法隨著時代的發(fā)展而發(fā)展，又能使這種發(fā)展不游離于憲法控制之外。其成功的經(jīng)驗就在于憲法意義上的法律保留原則的運(yùn)用。1憲法中兩種法律保留條款：權(quán)利的法律保留和制度的法律保留法律保留最初是法治國的一項基本原則(注：德國學(xué)者奧托·邁耶認(rèn)為，法治國包括三項原則：形成法律規(guī)范的能力，法律優(yōu)行和法律保留。參見：奧托·邁耶.德國行政法[M].劉飛，譯.北京：商務(wù)印書館，2002：67.)，其涵義是指，對于特定范圍內(nèi)的國家事務(wù)，行政權(quán)只能獲得法律的授權(quán)才能啟動，它強(qiáng)調(diào)的是法律對于行政的優(yōu)越地位，因此也被稱為行政法的一項基本原則。隨著法治國向憲政國的轉(zhuǎn)變(注：法治中的“法”上升到憲法，法治就自然上升到憲政的高度。所以憲政是法治的最高形式。憲政與法治的目的并不相同，法治是保護(hù)多數(shù)人的利益，而是憲政是對民主社會中法治的一種制約，是少數(shù)人抗衡“多數(shù)人的暴政”的一種工具。張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論[M].北京：法律出版社，2005：14.)，法律保留又具有了新的涵義。憲法是一部高度抽象的法律，只能對一些基本內(nèi)容予以規(guī)范，它規(guī)范公民權(quán)利，但規(guī)范的不是一般的公民權(quán)利，而是關(guān)系到人性本質(zhì)的“基本權(quán)利”；它規(guī)范國家制度，但規(guī)范的不是一般的國家制度，而是基本的政治和經(jīng)濟(jì)制度[10]。所以憲法中會有一些法律保留條款，即采取“依法律”或“由法律”規(guī)定等字眼。這些法律保留條款依內(nèi)容可以分為兩大類，一類是權(quán)利的法律保留條款，一類是制度的法律保留條款，前者是將有關(guān)權(quán)利的規(guī)范委托給法律進(jìn)一步規(guī)定，后者則是將有關(guān)國家制度委托給法律規(guī)范。(注：中國憲法一共有45處采用了法律保留憲法條款，其中權(quán)利法律保留條款有15條，即憲法第2條第3款、第8條第1款、第10條第3、4款、第13條第2款、第16條第2款、第17條第2款、第34條、第40條、第41條第3款、第44條、第55條第2款、第56條、第77條、第102條第2款。制度法律保留條款有30條：憲法第9條第1款、第10條第2款、第11條、第18條第1款、第19條第4款、第31條、第59條第3款、第62條第3項、第72條、第73條第3款、第78條、第86條第3款、第89條第17項、第91條第2款、第99條第1、3款、第95條第2、3款、第97條第2款、第104條、第107條第1款、第109條、第111條第1款、第115條、第124條第3款、第125條、第126條、第131條。)[][][1][2][3][][]權(quán)利的法律保留條款(注：我國目前對法律保留原則的理解還主要停留在行政法意義上，如應(yīng)松年：《立法法》關(guān)于法律保留原則的規(guī)定[J].行政法研究，2000(3)；金承東.論行政法律保留原則.浙江社會科學(xué)，2002(1)；劉連泰.評我國《立法法》第八條、第九條關(guān)于“法律保留”制度[J].河南省政法干部管理學(xué)院學(xué)報，2003(3)；周佑勇、伍勁松.論行政法上之法律保留原則[J].中南大學(xué)學(xué)報，2004(6).只有少數(shù)學(xué)者嘗試著從憲法意義上來闡釋，但也只涉及了權(quán)利法律保留的內(nèi)涵，其代表文章有：秦前紅，葉海波.論立法在人權(quán)保障中的地位——基于“法律保留”的視角[J].法學(xué)評論，2006(2).)最初的涵義是指，限制公民基本權(quán)利的權(quán)力保留于國會，行政權(quán)臣服于立法的控制，其意圖是杜絕權(quán)力對公民自由與財產(chǎn)的恣意干涉[11]，這又被稱為“限制保留”[12]。隨著自由主義憲政思潮的退卻，社會法治國的理論的興起(注：關(guān)于社會正義的基本含義、政策要求以及學(xué)者對這一理論的批判請參見：哈耶克法律、立法與自由(第2、3)[M]鄧正來，譯北京：中國大百科全書出版社，2000)，社會權(quán)納入憲法基本權(quán)利體系，法律保留內(nèi)涵由限制保留向規(guī)范保留[12]278轉(zhuǎn)變，即立法不再是一種特權(quán)，而是一種法定義務(wù)[13]。制度的法律保留是指，有些事項是由憲法規(guī)范，有些事項則留待法律進(jìn)一步規(guī)范。由于憲法是國家的根本大法，“憲法條款被設(shè)計去經(jīng)受漫長歲月的考驗”(注：這是馬歇爾大法官在“美國銀行案”中，對憲法性質(zhì)及憲法解釋原則所作的闡述中的一句話。McCullochV.StateofMaryland，17U.S.[4Wheat]316.)，“如果瑣細(xì)地規(guī)定權(quán)力或宣布實施這些權(quán)力的手段，那就將不適合大眾目標(biāo)”(注：這是斯通法官在“英民地產(chǎn)充公案”中對憲法性質(zhì)的闡述中的一句話。Martinv.Hunter，sLessee，14u.s.304.)對于一些因時空變化而變化的事項不易由憲法規(guī)范，而應(yīng)留待法律隨著時事的變換而作相應(yīng)的調(diào)整。這是憲法意義上的法律保留第一層含義。這也是我們解讀憲法條文中“依法律”含義的基本內(nèi)容。第二，留給法律進(jìn)行規(guī)范，并非意味著國家立法機(jī)關(guān)可以恣意而為，國家立法機(jī)關(guān)在制定法律時也應(yīng)遵循一定的憲法原則，如比例原則，最小歧視原則等，所以國家制定的法律也應(yīng)接受合憲性檢查。第三，憲法將一些事項委托給法律進(jìn)一步規(guī)范，并非意味著只能由國家立法機(jī)關(guān)制定法律，國家立法機(jī)關(guān)也可以將一部分事項委托給行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)時應(yīng)在法律所規(guī)定的授權(quán)范圍內(nèi)，可見，制度法律保留包含了權(quán)利法律保留的內(nèi)涵。2行政區(qū)劃體制法律保留的憲法內(nèi)涵憲法中的法律保留原則適用到行政區(qū)劃體制中，其內(nèi)涵也可以分為三個方面：第一，行政區(qū)劃具體體制由法律規(guī)定，國家憲法對之不作詳細(xì)規(guī)定。這樣不至因行政區(qū)劃的改變而引發(fā)修憲的問題。第二，國家立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政區(qū)劃立法時，也應(yīng)本著尊重地方居民的意愿，更好地實現(xiàn)地方自治為出發(fā)點，德國憲法法院對行政區(qū)劃法的合憲性審查即這一層含義的最好體現(xiàn)。第三，一般認(rèn)為，增加地方層級應(yīng)屬于國家立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，而將現(xiàn)有地方單位裁并則可以留給行政機(jī)關(guān)。然而，國家行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政區(qū)劃體制改革時，應(yīng)有國家法律的授權(quán)。法國憲法委員會對這一問題作了明確的闡述。三、解惑的嘗試：引入憲法意義上的法律保留原則(一)詭異解釋產(chǎn)生的原因分析1中國憲法對于行政區(qū)劃沒有采取法律保留中國憲法對行政區(qū)劃體制的規(guī)定尤其詳盡。有關(guān)行政區(qū)劃體制的憲法條款共有4條，即憲法第30條、第62條12款、第89條15款、第107條第三段，分別規(guī)定了行政區(qū)劃的層級，各行政區(qū)劃的設(shè)立主體等。而在這些具體條款中，并沒有“依法律”的字眼，也即憲法并沒有將行政區(qū)劃體制的規(guī)范權(quán)進(jìn)一步委托給國家的立法機(jī)關(guān)，而是由憲法本身對之作了詳細(xì)的規(guī)定。這種具體而詳細(xì)的規(guī)定雖然使行政區(qū)劃體制獲得憲法層次的保障(注：憲法對具體制度作出規(guī)范，也就意味著國家立法機(jī)關(guān)不得任意地修改，也即這一事項是由憲法保留的，它與法律保留相對。參見田芳.地方自治的憲法保障——以德國基本法規(guī)范及其憲法訴訟為考察對象[J].時代法學(xué)，2007(5).)，但也更容易引發(fā)憲法爭議：如果現(xiàn)實的行政區(qū)劃體制與憲法規(guī)范有不一致的地方，就會產(chǎn)生合憲性的質(zhì)疑；如果現(xiàn)實體制與憲法規(guī)范并不沖突，然而在現(xiàn)實運(yùn)作中產(chǎn)生了一系列的問題，可能不符合憲政國家的理念。(注：這是兩種性質(zhì)完全不同的憲法爭議：表面上與憲法某一具體條款相沖突，但本質(zhì)上可能并不違憲；表面上與憲法具體某一條款并不沖突，但卻有可能違憲。)2重要事項沒有采取法律保留行政區(qū)劃頻繁變動的根源，在一定的意義上講，是起源于該憲法規(guī)范。中國憲法對行政區(qū)劃設(shè)置權(quán)是按地方層級來分配的：省級行政區(qū)劃建置屬于全國人民代表大會；省級行政區(qū)劃的具體區(qū)域范圍劃定屬于國務(wù)院；縣級建置及區(qū)域劃分屬于國務(wù)院；鄉(xiāng)級建置及區(qū)域劃分屬省級人民政府。憲法對行政區(qū)劃設(shè)置權(quán)的分配非常具體，除省級建置的設(shè)立屬于全國人民代表大會外，其他地方設(shè)立及區(qū)域劃分都屬于國家行政機(jī)關(guān)。對于中國而言，省級行政區(qū)劃體制相對來說是穩(wěn)定的，頻繁變動的是省級以下地方。中國憲法將省級以下地方行政區(qū)劃設(shè)定權(quán)完全賦予了國家行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致了省級以下地方的行政區(qū)劃設(shè)立與變更完全脫離法律的治理。目前中國有關(guān)行政區(qū)劃管理的法律文件，僅有國務(wù)院的一項行政法規(guī)《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》?！兑?guī)定》共分10條，全文僅千余字，極為簡略，僅涉及具體管理內(nèi)容及其權(quán)限的劃分和管理程序兩個方面，對于各種行政區(qū)劃單位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)無一字提及。中國從“省管縣”到“市管縣”再到“省管縣”都是國務(wù)院的一紙行政命令。行政區(qū)劃體制變更的隨意性可想而知。(二)解決對策1引入法律保留條款通過上面的分析，我們可發(fā)現(xiàn)，憲法條款的制定有一個基本的立憲技術(shù)，對于那些不會隨著時代變化而改變的事務(wù)，適合用“硬性”的憲法條款去規(guī)范，如18歲以上的公民擁有選舉權(quán)——更改變年齡限制，只有通過明文修正，憲法解釋機(jī)構(gòu)幾乎沒有余地進(jìn)行“創(chuàng)造性解釋”[10]29。而對于可能隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展而改變范圍的事務(wù)，則適合用“彈性”憲法條款來規(guī)范，如行政區(qū)劃體制、地方權(quán)限等——通過憲法解釋機(jī)構(gòu)“創(chuàng)造性的解釋”使之適應(yīng)時代的發(fā)展。使憲法條款“彈性”化的一種重要方式就是“法律保留”條款的適用，即將進(jìn)一步的規(guī)范委托給國家的立法機(jī)關(guān)，中國憲法中有關(guān)行政區(qū)劃體制的條款由于是一種“硬性”規(guī)定，沒有憲法解釋空間，容易與現(xiàn)實發(fā)生沖突而引發(fā)憲法爭議，所以從立憲技術(shù)完善的角度而言，中國憲法行政區(qū)劃體制憲法條款可以作如下改進(jìn)：在憲法第三十條中引入“法律保留”條款，即在已有的條款基礎(chǔ)之上增加“行政區(qū)劃的變更可依法律進(jìn)行”。2國家制定行政區(qū)劃法律行政區(qū)劃體制的設(shè)立權(quán)不能完全委由國家行政機(jī)關(guān)，對于行政區(qū)劃體制的規(guī)范應(yīng)有憲法、法律和行政法規(guī)、行政規(guī)章不同層級的法規(guī)來約束，憲法在其中更多地起著約束法律的作用，而不是對行政區(qū)劃體制作具體的規(guī)范。將憲法第62條12、13款，第89條15款，第107條第三段從憲法中刪除，將之規(guī)范在國家立法機(jī)關(guān)制定的專門行政區(qū)劃法律中。如中國可考慮制定《行政區(qū)劃法》，規(guī)范行政區(qū)劃設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、程序等，包括變更過程中應(yīng)能反映當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠浮?構(gòu)建違憲審查制度憲法“彈性”化，使憲法能更好地經(jīng)歷時間的考驗，但對憲法解釋則提出了更高的要求。憲法“彈性”化，意味著憲法可能會有更多的法律保留，憲法對于國家的一些制度不再作出“硬性”的規(guī)定，而賦予國家立法機(jī)關(guān)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而作出裁量的權(quán)力，那么，國家立法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)是否符合憲法的基本原則，則需要有憲法解釋機(jī)構(gòu)來解釋，這樣即不會制約國家立法機(jī)關(guān)去推動社會的發(fā)展，又可以防止國家立法機(jī)關(guān)的任意性。所以憲法“彈性”化，“法律保留”立憲技術(shù)的運(yùn)用，要求有完善的違憲審查機(jī)制作保證，使國家立法機(jī)關(guān)不至于因憲法的“硬性”規(guī)定而縮手縮腳，也不至于因缺乏違憲審查而恣意，這才是一個憲政國家。ML參考文獻(xiàn)：[1]張占斌.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與省直管縣：解析中國政府層級改革的兩種思路[N].學(xué)習(xí)時報，2005-08-04.[2]劉小康.行政區(qū)劃改革：視角、路徑及評價[J].北京行政學(xué)學(xué)院學(xué)報，2006(3)：21.[3]李振.“省管縣”體制問題研究綜述[J].理論界，2006(11)：22-25.[4]謝慶奎.中國地方政府體制概論[M].北京：中國廣播電視出版社，1998：6.[5]Hellmutwollmann.德國地方政府[M].陳偉，段德敏，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2005：199.[6]張千帆.西方憲政體系(下)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2005：199.[7]法治斌，董保城.憲法新論[M].臺北：元照出版公司，2004：432-435.[8]徐正戎.法國地方制度之剖析——擺蕩于中央集權(quán)與地方分權(quán)之間?[J].東吳大學(xué)法律學(xué)報(13)，(1)：12-15[9]宮澤俊義.日本國憲法精解譯[M].董王番輿，譯.北京：中國民主法制出版社，1990：660-667.[10]張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論[M].北京：法律出版社，2005：29.[11]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(下冊)[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2001：356-359.[12]韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學(xué)專題研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：278.[13]秦前紅，葉海波.論立法在人權(quán)保障中的地位——基于“法律保留”的視角[J].法學(xué)評論，2006，(2).