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內(nèi)容摘要：本文認(rèn)為，以人為本是新時期我國公共政策的核心價值取向，它是對“以物為中心”的反思、揚棄和超越，是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求，是落實科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。決策目標(biāo)人性化，決策程序民主化，決策主體群眾化，彰顯公共利益價值，弘揚公平原則，探索公民參與公共政策制定的方法和渠道，都是人本思想在公共政策中的具體應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：以人為本，公共政策，價值取向

改革之初，為了抓住機遇促進(jìn)發(fā)展，我國公共政策采取“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。這一政策取向打破了“大鍋飯”、“平均主義”的僵死局面，調(diào)動了全國人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促使我國改革開放取得了舉世矚目的成績，同時也使得自然生態(tài)矛盾突出，人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系極不諧調(diào)。這些沖突和矛盾是公共政策在社會全面改革和轉(zhuǎn)型過程中的價值偏頗的集中體現(xiàn)。面對改革開放進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問題，公共政策的人本價值取向的重要性日益凸顯。黨的十六屆三中全會明確指出，要“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，第一次把以人為本提升到了公共政策核心價值的地位，明確了我國公共政策必須堅持以人為本的價值取向。

我國公共政策人本取向的理論與現(xiàn)實依據(jù)

第一，“以人為本”是馬克思主義哲學(xué)的基本思想，是對馬克思主義哲學(xué)的總概括，是馬克思主義的實質(zhì)和精髓。馬克思主義哲學(xué)蘊含著豐富的人本思想。在馬克思主義哲學(xué)視野中，人是世界之“本”，認(rèn)為人是世界的本質(zhì)和終極本質(zhì)；人是價值之“本”，認(rèn)為人是世界上最有價值意義的生命存在；人是歷史之“本”，認(rèn)為歷史是人的活動史，人是歷史的主體，人類創(chuàng)造并主導(dǎo)著歷史。

第二，以人為本的公共政策價值理念，是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求。改革開放以來，經(jīng)過全黨和全國人民同心協(xié)心、共同奮斗，我國已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的第一、第二步，人民生活總體上達(dá)到了小康水平。其實，這種小康只解決了人民的物質(zhì)層面的需求，是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，僅僅滿足了人民的物質(zhì)方面的要求，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，以人為本的公共政策，在提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平的同時，又要以豐富人民群眾精神文化生活為目的，實現(xiàn)人的全面發(fā)展，才能達(dá)到全面建設(shè)小康社會的要求。

第三，以人為本的公共政策價值取向，是落實科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求?？茖W(xué)發(fā)展觀把以人為本置于首位，強調(diào)把人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，強調(diào)把滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展作為公共政策的終極目標(biāo)。這就要求我國的公共政策從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾追求物質(zhì)生活、政治生活和精神生活的愿望，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。

第四，公共政策秉持以人為本的價值理念是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。我國提出了建設(shè)社會主義和諧社會的目標(biāo)，和諧社會的內(nèi)涵就是要讓社會各成員、群體、階層、集團(tuán)之間的關(guān)系融洽、協(xié)調(diào)，沒有根本的利害沖突，人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助，氣氛良好。當(dāng)前我國社會正處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型時期，這一過渡和變革時期的一個顯著特點就是利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化。在這樣一個不穩(wěn)定的特定狀態(tài)下，如何有效整合社會各成員、各階層、各利益群體、各地區(qū)之間的利益關(guān)系，實現(xiàn)社會和諧，關(guān)鍵在于我國公共政策秉持以人為本的價值理念。

“以物為中心”的公共政策的弊端

第一，城鄉(xiāng)差距不斷擴大。目前，無論從人均收入水平、消費水平、城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率、工農(nóng)技術(shù)裝備水平等經(jīng)濟差距看，還是從教育、衛(wèi)生、社會保障等社會差距看，我國城鄉(xiāng)差距都很大，并且呈現(xiàn)出繼續(xù)擴大的趨勢。衡量城鄉(xiāng)差距是否適度的標(biāo)尺，通常是基尼系數(shù)。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)和農(nóng)村居民基尼系數(shù)均在波動中呈現(xiàn)擴大的趨勢。1990年，我國農(nóng)村居民基尼系數(shù)為0.31，城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)為0.23；到2002年，我國農(nóng)村居民的基尼系數(shù)上升到0.365，城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為0.32，從中可以看出擴大的趨勢是十分明顯的。

第二，地區(qū)差距不斷擴大。我國實施經(jīng)濟體制改革和對外開放政策以來，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟持續(xù)、高速增長，取得了舉世矚目的經(jīng)濟和社會發(fā)展成就，但由于自然稟賦、歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件、政策取向等種種差異，我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍然是不平衡的，地區(qū)差距不斷擴大。我國東、中、西三大地帶間的差距主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟增長速度的差距在不斷擴大；東中西部地區(qū)人均GDP和人均可支配收入差距也明顯擴大；東中西部地區(qū)的工業(yè)化和城市化水平差距也在拉大。

第三，強勢群體與弱勢群體失衡。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立與市場機制作用的強化，社會公眾的利益正在分化，有些人成為市場化的正收益者，有些人則成為市場化的負(fù)收益者。因此市場機制在某種意義上可以實現(xiàn)資源配置的效率最優(yōu)，但無法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡，具體表現(xiàn)為強勢群體與弱勢群體利益失衡。在現(xiàn)實中，強勢利益群體已經(jīng)結(jié)成正式的或非正式的團(tuán)體，有能力利用各種資源，以各種形式訴求自身利益，影響公共政策制定。有些強勢利益集團(tuán)在某些地方政府決策中甚至?xí)绊懻沟谜疀Q策向強勢利益集團(tuán)偏向。但另一方面，弱勢群體自身既沒有資源，也沒有能力利用資源，缺少有效途徑和渠道來訴求利益，他們在公共政策過程中往往被邊緣化。弱勢群體本來在市場機制過程中利益已經(jīng)受損，而其利益訴求在某些公共政策過程中又不能得到反映，因此社會利益格局愈發(fā)失衡。

人本思想在公共政策中的具體應(yīng)用

(一)建立“以人為本”的公共政策決策機制

公共決策要堅持以人為本就要改革和完善決策機制，健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，筆者認(rèn)為要做到以下幾方面：

首先，決策目標(biāo)人性化。決策目標(biāo)人性化就是決策目標(biāo)不僅要滿足人民群眾的物質(zhì)需求，而且也要滿足人民的社會生活、精神生活等各種需求，切實關(guān)心人民群眾的切身利益，必須把維護(hù)好、發(fā)展好人民的利益作為公共政策的出發(fā)點和歸宿，使人民不斷獲得經(jīng)濟、政治、文化利益，為人民群眾造福。

其次，決策程序民主化。決策程序民主化，是公共決策以人為本的關(guān)鍵之所在。所謂決策程序民主化，就是在整個決策過程中充分發(fā)揚民主，調(diào)動全體決策參與者的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)正確決策。無數(shù)的事實證明，凡是堅持以人為本，按民主集中制進(jìn)行的決策，決策方案一般來講是正確的或比較正確的，即使有了缺點或錯誤也比較容易發(fā)現(xiàn)和糾正；而凡是搞家長制、“一言堂”、個人專斷所作出的決策，由于沒有決策的民主化，決策的原材料不足，信息不夠，決策過程簡單，缺乏科學(xué)可靠的依據(jù)，主觀隨意性大，根本談不上科學(xué)，決策失誤就在所難免。

再次，決策主體群眾化。長期以來，我國公共決策一直實行“精英”決策模式，公共決策由少數(shù)人操縱，而普通人民群眾被拒之門外。這種不民主的決策作風(fēng)，必然導(dǎo)致決策失誤。所以，公共決策必須堅持人民群眾的主體地位。只有這樣，才能克服決策中的主觀主義、唯意志論、獨斷專行的作風(fēng)；才能真正反映人民的意志。筆者強調(diào)人民群眾是決策的主體，并不是否定領(lǐng)導(dǎo)者在決策中的重要作用，其在決策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我們只是想通過強調(diào)人民群眾在決策中的主體地位，使領(lǐng)導(dǎo)者在深入了解民情、廣泛集中民智的基礎(chǔ)上作出的公共決策能充分反映人民群眾的利益。

(二)構(gòu)建“以人為本”為核心價值的公共政策制定模式

這就意味著制定任何公共政策時，都必須把尊重人民群眾的意愿、實現(xiàn)人民群眾的利益、維護(hù)人民群眾的權(quán)利作為根本前提。

首先，公共政策的制定要彰顯公共利益取向。公共政策作為對社會利益的權(quán)威性分配，集中反映了社會利益，從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。因而，許多學(xué)者都將公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向定位于公共利益的實現(xiàn)，認(rèn)為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點，是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點和最終目的?！皩τ诠舱邞?yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題，絕大多數(shù)人將選擇公共利益?！眻猿止怖嫒∠?，就是制定公共政策必須反映、綜合、表達(dá)絕大多數(shù)人們的利益，滿足絕大多數(shù)人們的利益需要，必須從維護(hù)和謀取人民的利益出發(fā)。只有符合人民利益的政策，才能得到人民群眾的認(rèn)可和接受，才能調(diào)動人民群眾執(zhí)行政策的熱情，才能維護(hù)社會穩(wěn)定，才有利于社會主義事業(yè)的發(fā)展。

其次，探索公民參與公共政策制定的方法和渠道?！耙匀藶楸尽钡墓舱邔⒏又匾暼嗽谡咧贫ㄟ^程中的作用，充分尊重人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在民主基礎(chǔ)上通過充分討論來完成政策制定過程。隨著公民社會的發(fā)展，公民的獨立自主意識、政治參與意識以及政治民主化的要求不斷增強。一方面，探索公民參與公共政策制定的方法，如政府組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、聽證制度和網(wǎng)上公開征求民意等；另一方面，探索公民影響公共政策制定的渠道，如利用政府門戶網(wǎng)站、個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道。

(三)以人為本的公共政策應(yīng)弘揚公平原則

公平是公共政策的基本價值，公共政策是實現(xiàn)公平的媒介、手段。公平主要包括兩個方面內(nèi)容：一是代內(nèi)公平，即當(dāng)代人之間的公平，它要求消除不同階層之層、不同地域之間在機會選擇和成果占有上差別懸殊和兩極分化現(xiàn)象，尤其把消除貧困作為優(yōu)先考慮的問題。二是代際公平，即當(dāng)代人與后代人之間的公平。代際公平強調(diào)，人類賴于生存的自然資源是有限的，所以，當(dāng)代人不要為自己的發(fā)展和需要而掠奪式地使用資源，從而損害后代人發(fā)展和需要的條件，要給世世代代以公平利用自然資源和環(huán)境的權(quán)利。因此，這就要求政府在利用公共政策落實科學(xué)發(fā)展觀的過程中要在其目標(biāo)取向上做到：以橫向的代內(nèi)公平，促進(jìn)經(jīng)濟社會現(xiàn)實的發(fā)展；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟社會未來不間斷的發(fā)展。公共政策要以立體公平為目標(biāo)，促進(jìn)和保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。

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