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為了深入思考我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的模式與路徑選擇問(wèn)題，我們對(duì)惠南個(gè)案進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。政府“實(shí)事工程”采取“民主點(diǎn)菜”的方式，這是上?；菽湘?zhèn)以基層民主機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)公共服務(wù)均等化所進(jìn)行的有益嘗試，它對(duì)我國(guó)地方政府推行公共服務(wù)均等化改革具有非常典型的借鑒意義。

一、什么是“民主點(diǎn)菜”的惠南模式

在我國(guó)，“實(shí)事工程”通常是指各級(jí)政府為廣大百姓提供的具體公共服務(wù)項(xiàng)目，涉及廣大百姓日常生活所需的各類公共物品，既包括醫(yī)療、保障、教育、就業(yè)等民生大事，也有道路、公廁建設(shè)等具體項(xiàng)目。各級(jí)政府每年都要為轄區(qū)居民辦幾件“實(shí)事工程”項(xiàng)目，這是公共服務(wù)型政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義，但以往政府部門在操作過(guò)程中，由于種種原因以及思想認(rèn)識(shí)上存在的誤區(qū)，大多采取由政府直接設(shè)定項(xiàng)目的方式，而較少采取自下而上由居民提議的民主方式。在確定項(xiàng)目過(guò)程中，雖然有的也向群眾征求意見，主觀上也有為百姓辦實(shí)事的愿望，但由于操作失當(dāng)以及政府與百姓之間的信息不對(duì)稱等原因，導(dǎo)致“實(shí)事工程”項(xiàng)目常常事倍功半。為了改變這種局面，惠南鎮(zhèn)政府調(diào)整思路，通過(guò)把民主機(jī)制引入“實(shí)事工程”，使百姓真正認(rèn)同政府所做的實(shí)事。基層人大代表與群眾的聯(lián)系較多，怎樣才能發(fā)揮鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在當(dāng)中的作用，怎樣使政府、人大、民眾在推行“實(shí)事工程”過(guò)程中形成良性互動(dòng)？這是需要認(rèn)真思考的問(wèn)題?；菽湘?zhèn)在實(shí)踐過(guò)程中探索了一條新路，即采取“民主點(diǎn)菜”的方式，激活民主機(jī)制在“實(shí)事工程”中所應(yīng)發(fā)揮的作用。來(lái)自百姓的實(shí)事工程“菜單”，經(jīng)過(guò)人大代表投票表決，在財(cái)力許可的范圍內(nèi)，得票多的前幾項(xiàng)工程，便成為政府要上的“實(shí)事工程”項(xiàng)目，并由人大代表和群眾監(jiān)督“實(shí)事工程”的實(shí)施。

“民主點(diǎn)菜”的運(yùn)行方法主要是：（1）每年10月中旬開始，由鎮(zhèn)人大與鎮(zhèn)政府、居（村）民委員會(huì)通過(guò)座談會(huì)、調(diào)查等方式向群眾征集下一年度政府該辦的“實(shí)事工程”建議；（2）鎮(zhèn)政府進(jìn)行信息歸類、匯總，并根據(jù)財(cái)政狀況，初步擬定下一年度“實(shí)事工程”預(yù)算草案，即“菜單”；（3）將初步擬訂的草案提交年底召開的鎮(zhèn)人代會(huì)進(jìn)行票決，由人大代表選擇確定需要實(shí)施的實(shí)事工程項(xiàng)目，同時(shí)向社會(huì)公開。并由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施；（4）在實(shí)施過(guò)程中，鎮(zhèn)人大主席、副主席組織人大代表視察工程進(jìn)展，監(jiān)督工程的實(shí)施；（5）年度實(shí)事工程完成后，接受人大代表的視察和測(cè)評(píng)；（6）鎮(zhèn)政府在次年人代會(huì)上作專項(xiàng)工作報(bào)告。

二、惠南“民主點(diǎn)菜”模式的起源及發(fā)展

上海市南匯區(qū)的惠南鎮(zhèn)，地處上海市東南部，位于長(zhǎng)江和錢塘江的交匯處，北枕浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)，南連洋山國(guó)際深水港，距市中心42公里，面積65平方公里，人口25萬(wàn)，29個(gè)行政村，15個(gè)居委會(huì)。良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)為其蓬勃的發(fā)展創(chuàng)造的條件。這里，屬于改革的前沿區(qū)域，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)比較好。當(dāng)然，惠南鎮(zhèn)政府也同樣面臨著許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所遇到共同難題，比如，沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神負(fù)擔(dān)，繁重的工作壓力，短缺的公共物品，不確定的干群關(guān)系，等等。不過(guò)，惠南鎮(zhèn)的財(cái)政狀況相對(duì)較好，政府改革創(chuàng)新的意識(shí)較強(qiáng)，社會(huì)相對(duì)比較穩(wěn)定，惠南鎮(zhèn)還被上海市南匯區(qū)確定為綜合改革試點(diǎn)的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，這些都給惠南探索基層民主改革提供了動(dòng)力；同時(shí)，與其它地方相比，這里老百姓的法律與權(quán)利意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，改革的自覺(jué)意識(shí)和參與意識(shí)、配合意識(shí)相對(duì)比較好，為惠南進(jìn)行基層民主改革提供了較好的群眾基礎(chǔ)。

2003年5月，南匯區(qū)撤銷惠南、黃路鎮(zhèn)建制，建立新的惠南鎮(zhèn)，由于兩個(gè)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，合鎮(zhèn)并村后，惠南鎮(zhèn)的面積大了，人口多了，問(wèn)題自然比以往復(fù)雜了，尤其是涉及到村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)、教育衛(wèi)生等與民眾密切相關(guān)的“實(shí)事工程”，在有限的財(cái)力條件下，無(wú)論政府如何絞盡腦汁都很難讓各方滿意?！俺粪l(xiāng)并鎮(zhèn)”成為惠南鎮(zhèn)進(jìn)行改制創(chuàng)新的直接導(dǎo)火線，逼迫著鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行新的思考，必須盡快考慮解決政府拍板與群眾需求相脫節(jié)的矛盾。時(shí)任鎮(zhèn)長(zhǎng)徐勤觀感到，在有限的財(cái)力下，怎樣才能真正把資金用到刀刃上，把實(shí)事工程做到群眾的心坎上，最好的辦法是讓群眾來(lái)選擇。這位法學(xué)院畢業(yè)的鎮(zhèn)長(zhǎng)產(chǎn)生了一個(gè)想法，何不把“實(shí)事工程”項(xiàng)目的決定權(quán)交給人大代表操辦，發(fā)揮基層人大理應(yīng)發(fā)揮的作用。這一想法得到了鎮(zhèn)人大主席團(tuán)周華忠的贊同。

2003年10月，一項(xiàng)全新的制度開始在惠南鎮(zhèn)醞釀：“實(shí)事工程”項(xiàng)目不再由政府決定，轉(zhuǎn)而將權(quán)力交給鎮(zhèn)人大。在周華忠的積極推動(dòng)下，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)開始要求基層單位和人大代表在群眾廣泛征集2004年度鎮(zhèn)政府應(yīng)該上的項(xiàng)目。短短數(shù)日，即接到群眾反饋信息150多條，在此基礎(chǔ)上一道涵蓋26個(gè)項(xiàng)目的政府實(shí)事工程“菜單”初步形成，其中有屬于環(huán)衛(wèi)和村鎮(zhèn)建設(shè)的，如黃路地區(qū)農(nóng)村水網(wǎng)改造，公廁建設(shè)，有屬于農(nóng)業(yè)和社會(huì)事業(yè)的，如民樂(lè)村翠冠梨基地設(shè)施建設(shè)、黃路學(xué)校食堂擴(kuò)建，也有與居民日常生活密切相關(guān)的，如居民樓道內(nèi)安裝節(jié)能燈、建設(shè)村級(jí)文化活動(dòng)中心等。隨后，鎮(zhèn)里召開了人大代表會(huì)議，各位代表就26項(xiàng)“菜單”進(jìn)行了票決。根據(jù)鎮(zhèn)上的財(cái)力，其中的12個(gè)項(xiàng)目獲得立項(xiàng)，它們分別是：①改造黃路地區(qū)農(nóng)村水網(wǎng)；②70歲以上農(nóng)村老人每月養(yǎng)老金增到36元；③新增就業(yè)崗位1900個(gè)；④維修、翻建農(nóng)橋5座，修筑水泥白色路3萬(wàn)平方米；⑤建造村級(jí)文化中心3個(gè)，社區(qū)服務(wù)中心2個(gè)；⑥創(chuàng)建市級(jí)文明示范標(biāo)志區(qū)2個(gè)，市級(jí)衛(wèi)生村2個(gè)；⑦修筑地下渠道3公里，翻建機(jī)井4座，泵站7臺(tái)（套）等；⑧疏浚河道4條，清除淤泥3萬(wàn)立方米；⑨建設(shè)民樂(lè)“三高”農(nóng)田；⑩擴(kuò)建黃路學(xué)校食堂，新建惠南中學(xué)食堂；⑾改造公廁4座；⑿建造廢品收購(gòu)站3個(gè)。

三、惠南“民主點(diǎn)菜”模式的內(nèi)容和流程

“實(shí)事工程”立項(xiàng)通過(guò)人大代表向群眾征集信息，然后政府整理形成“菜單”草案，項(xiàng)目由代表“點(diǎn)菜”，交由政府去落實(shí)各具體項(xiàng)目，整個(gè)實(shí)施過(guò)程由代表進(jìn)行監(jiān)督，結(jié)果由代表評(píng)估。這樣一個(gè)基本的流程，經(jīng)過(guò)幾輪運(yùn)行，逐步固定下來(lái)。為進(jìn)一步推動(dòng)“民主點(diǎn)菜”工作制度化，2007年7月，惠南鎮(zhèn)人大邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外的專家學(xué)者草擬和論證了《惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程實(shí)施辦法(試行)》草案，7月16日召開的惠南鎮(zhèn)第二屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，與會(huì)代表全票通過(guò)了《實(shí)施辦法》，從而使得“民主點(diǎn)菜”的“實(shí)事工程”更加規(guī)范。

政府公共服務(wù)均等化是我國(guó)正在進(jìn)行的一項(xiàng)改革，如何才能取得突破，各地都在進(jìn)行探索?；菽湘?zhèn)“實(shí)事工程”的推行模式，是經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)深思熟慮的，我們從調(diào)查中了解到，當(dāng)時(shí)，鎮(zhèn)政府主要是希望通過(guò)這樣一種改革，達(dá)到以下三個(gè)目的。

第一，增強(qiáng)百姓對(duì)“實(shí)事工程”的認(rèn)同感。以往“實(shí)事工程”主要由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，有時(shí)也征求百姓意見，但眾口不一，反而增大了工作量。由于政府和群眾的視角不盡一致，政府決定的實(shí)事與人民群眾急需解決的問(wèn)題常常存在一定差距，政府投入了大量的精力和資金，群眾不領(lǐng)情，不滿意，得不償失。

第二，改變地方權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的虛置問(wèn)題。盡管我國(guó)地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)等職權(quán)，但人大職權(quán)并未得到充分行使，每年一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)期一般只有半天或一天，重大事項(xiàng)基本上是走走程序，人大代表的作用十分有限，人大代表在會(huì)議上審議發(fā)言的機(jī)會(huì)很少，談不上對(duì)政府財(cái)政預(yù)算草案進(jìn)行評(píng)頭論足。人大作用發(fā)揮不出來(lái)，不僅不利于我國(guó)民主建設(shè)的推進(jìn)，也是造成基層政府公信力缺失和群眾不滿的原因之一。

第三，尋找實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的切入點(diǎn)。除了政府的立場(chǎng)與百姓的立場(chǎng)之間存在著差異外，區(qū)域內(nèi)的百姓由于身份角色不同也會(huì)產(chǎn)生觀點(diǎn)上的不同，比如，惠南鎮(zhèn)的老居民與原黃路鎮(zhèn)的居民，對(duì)公共投入的要求就有不同的態(tài)度。這時(shí)，政府該扮演怎樣的角色，通過(guò)怎樣的手段才能避免政府與百姓的矛盾，基于上述原因，使得惠南鎮(zhèn)政府最終選擇了民主投票的解決方案，讓人大代表“點(diǎn)菜”，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，把“實(shí)事工程”的決定權(quán)真正交給百姓。

《惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程實(shí)施辦法(試行)》規(guī)定，“實(shí)事工程”是指每年列入財(cái)政預(yù)算且當(dāng)年計(jì)劃完成的公共投資項(xiàng)目；工程所需的資金，在鎮(zhèn)財(cái)政中列支，并應(yīng)占鎮(zhèn)財(cái)政當(dāng)年預(yù)算總支出百分之十五以上的比例，惠南鎮(zhèn)的民主“點(diǎn)菜”工作已經(jīng)有明確的制度保障。[②]

“實(shí)事工程”的操作流程如下：

①征集意見，匯總信息。每年11月左右，由鎮(zhèn)人大、鎮(zhèn)政府通過(guò)聽證會(huì)、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)別訪談、網(wǎng)上征詢等方式，征求百姓的意見，并要求各基層單位和人大代表深入農(nóng)村、社區(qū)，廣泛聽取群眾意見，公開征求意見的時(shí)間一般在20天左右。將征集到的“實(shí)事工程”信息由鎮(zhèn)政府匯總、整理和篩選，并由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)編制實(shí)事工程征詢表（菜單）。

②代表“點(diǎn)菜”，形成方案。召開鎮(zhèn)人大會(huì)議，將實(shí)事工程“菜單”發(fā)給每位人大代表進(jìn)行“票決”，投票結(jié)束后，按照實(shí)事工程項(xiàng)目得票數(shù)進(jìn)行排序，提交鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)議討論，鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)議根據(jù)得票多少和當(dāng)年可安排財(cái)力狀況，初步形成實(shí)事工程項(xiàng)目方案，并在鎮(zhèn)人代會(huì)上提交代表審議通過(guò)，賦予法律效力。

③組織實(shí)施，接受監(jiān)督。在政務(wù)公開欄、有線廣播、《惠南通信》等媒體上公布政府實(shí)事工程項(xiàng)目的相關(guān)信息，鎮(zhèn)政府將實(shí)事工程分解落實(shí)到職能部門，明確責(zé)任單位、責(zé)任人，確定完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，職能部門在人大代表全程跟蹤監(jiān)督下組織實(shí)施。年底，鎮(zhèn)人大組織代表對(duì)實(shí)事工程進(jìn)行視察、評(píng)議，并通過(guò)效能測(cè)評(píng)的方式進(jìn)行評(píng)估，在次年的人代會(huì)上，向全體代表作實(shí)事工程專題報(bào)告，主動(dòng)接受評(píng)議。

四、惠南“民主點(diǎn)菜”模式的效果及評(píng)價(jià)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2004至2007年，他們共向群眾征集信息800余條，形成“菜單”項(xiàng)目82個(gè)，最后由代表“點(diǎn)菜”確定的實(shí)事工程有42項(xiàng)，總投資達(dá)到2.2億元，“實(shí)事工程”的支出占年度財(cái)政預(yù)算的30%。除了2004年的12項(xiàng)的“實(shí)事工程”外，2005和2007年又分別確立了10項(xiàng)。到2007年上半年，已完成的實(shí)事工程包括：新增就業(yè)崗位累計(jì)達(dá)8086個(gè)；修筑水泥路面125000平方米；新建和翻建了43座危橋；改造了黃路、海沈地區(qū)的14個(gè)村自來(lái)水管網(wǎng)；連續(xù)三次調(diào)高了農(nóng)民養(yǎng)老金；提高了農(nóng)村合作醫(yī)療的報(bào)銷比例；修筑、改造農(nóng)渠9公里，疏浚河道7條等；改造公廁14個(gè)；建成17個(gè)村級(jí)文化服務(wù)中心和16個(gè)社區(qū)文化服務(wù)中心，等等。

群眾滿意、政府滿意是“民主點(diǎn)菜”實(shí)事工程在惠南鎮(zhèn)取得的直接效應(yīng)。政府為居民辦實(shí)事心中更有底了，民心更順暢了。作為惠南“民主點(diǎn)菜”的主要推進(jìn)者、鎮(zhèn)人大主席周華忠說(shuō)，惠南借助于上海的優(yōu)勢(shì)政策，積累了一定財(cái)力，也想為群眾做點(diǎn)實(shí)事。只有做了實(shí)事，政府才能得到群眾的支持?！暗俏覀円恢笨嘤谠鯓硬拍茏龊?，如果不能充分了解到群眾需要什么，即使做了也是白做。因此，我們的改革動(dòng)力是很直接的?！睂?shí)事工程由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裥枨笾鲗?dǎo)，普通居民享受的公共服務(wù)水平有了很大的提高。改變了以往實(shí)事工程由政府主要領(lǐng)導(dǎo)拍板的決策模式，拓寬了基層政府決策的信息渠道，解決了政府決策與群眾需求脫節(jié)的難題，政府開始轉(zhuǎn)向更多聽取人大代表和普通群眾的意見，并主動(dòng)接受人大的監(jiān)督。從惠南鎮(zhèn)人大代表和民眾的反映來(lái)看，惠南鎮(zhèn)的做法得到了廣泛的認(rèn)可。副鎮(zhèn)長(zhǎng)傅德懷說(shuō)：“政府為民辦事心中更有底了，民心更順了，社會(huì)效果更明顯了?！碑?dāng)年任鎮(zhèn)長(zhǎng)現(xiàn)任鎮(zhèn)黨委書記的徐勤觀在訪談中，明確表示在進(jìn)行民主“點(diǎn)菜”之后，需要處理的糾紛減少了、能更加集中精力抓其它工作。

“實(shí)事工程”最大的受益者還是廣大百姓。工程項(xiàng)目涉及村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、新農(nóng)村建設(shè)、平安建設(shè)和精神文明建設(shè)等方面，總受益人群達(dá)252000余人。其中，村鎮(zhèn)道路建設(shè)共投入財(cái)政資金1156萬(wàn)元，修筑了125000平方米的水泥路面；投入資金750萬(wàn)元，新建和翻修了43座危橋。如今水泥路面基本通到了本鎮(zhèn)居民家門口，徹底解決了農(nóng)民出門難和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展問(wèn)題，受益人群達(dá)10萬(wàn)余人。投入財(cái)政資金2700余萬(wàn)元，新增就業(yè)崗位累計(jì)8086個(gè)，完成實(shí)事工程6400個(gè)指標(biāo)的126.34%，使公共財(cái)政向失地或待業(yè)群體適度傾斜，受益達(dá)9100多人次。根據(jù)代表“點(diǎn)菜”，連續(xù)三次調(diào)高農(nóng)民養(yǎng)老金，從人均每月16元調(diào)高到人均每月150元，財(cái)政補(bǔ)貼資金計(jì)720萬(wàn)元，共有3208名老年農(nóng)民受益。投入資金120萬(wàn)元，改造公廁14處，凈化環(huán)境的同時(shí)，方便了居民的生活，有近12萬(wàn)常住或流動(dòng)人群從中受益。在2005—2006年度代表“點(diǎn)菜”中，提高合作醫(yī)療報(bào)銷比例以較高得票列入政府實(shí)事工程，財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由2004年度的833726元增加到2006年的5806484元，報(bào)銷比例由2004年度的35%，增加到現(xiàn)在的55%，再加上大病統(tǒng)籌報(bào)銷的部分，有效的解決了農(nóng)民因病致貧問(wèn)題，投保人數(shù)從2004年的30252人，增加52222人。

為解決本鎮(zhèn)各學(xué)校發(fā)展不平衡的問(wèn)題，整體提高各校辦學(xué)條件成為代表“點(diǎn)菜”的重點(diǎn)，僅投入在學(xué)校食堂、塑膠操場(chǎng)、圖書館建設(shè)等方面的資金達(dá)2884萬(wàn)元，使在校的1700多名教職工和23000多名中、小、幼學(xué)生成為最大的受益者。黃路學(xué)校原屬黃路鎮(zhèn)，地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，有2100多名學(xué)生，由于合并之前的黃路鎮(zhèn)財(cái)力有限，該校硬件建設(shè)一直比較落后，甚至連學(xué)生老師就餐的地方都沒(méi)有。2004年人大代表實(shí)地查看后，鎮(zhèn)政府隨即加大了對(duì)薄弱學(xué)校的投資力度，當(dāng)年一座能容納1500人就餐的食堂在黃路學(xué)校落成。接著，2005年和2006年，黃路學(xué)校小學(xué)部和初中部硬件配套建設(shè)相繼被列入政府實(shí)事工程。如今，黃路學(xué)校的面貌煥然一新。

采取“民主點(diǎn)菜”決定政府實(shí)事工程項(xiàng)目的做法，使公共財(cái)政真正體現(xiàn)其公共性、民主性的特點(diǎn)，使更多的百姓享受到了公共財(cái)政的陽(yáng)光。政府的職責(zé)就是為人民群眾服務(wù)，如果政府只顧自身享樂(lè)，必然遭到百姓的唾棄，有人曾提問(wèn)：“惠南鎮(zhèn)政府辦公樓陳舊，辦公條件差，跟時(shí)代不合拍。應(yīng)該改善辦公場(chǎng)所，提高政府形象。”的確，按照惠南的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和工作需要，可以改擴(kuò)建新的辦公樓，但鎮(zhèn)政府感到，惠南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然較快，但還未滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，為百姓辦實(shí)事更需要資金，應(yīng)該把有限的資金用到刀刃上，花在人民群眾急需要辦的事情上。至今，鎮(zhèn)政府的辦公樓一直維持原貌。其實(shí)，對(duì)于政府的作為，百姓心中還是有桿秤的。

“民主點(diǎn)菜”確定政府實(shí)事項(xiàng)目的做法，擴(kuò)大了民主，豐富和充實(shí)了人民群眾當(dāng)家作主的政治內(nèi)涵，提高了群眾的參與度，是加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的一種嘗試，在推進(jìn)政治文明建設(shè)的同時(shí)，惠南鎮(zhèn)的做法增強(qiáng)了政府工作的透明度，有利于提高政府工作的責(zé)任性，主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督，更有利于促進(jìn)責(zé)任型政府和服務(wù)型政府建設(shè)。

五、惠南“民主點(diǎn)菜”模式的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

惠南“民主點(diǎn)菜”是一項(xiàng)可操作性強(qiáng)的改革，改革的目標(biāo)明確，流程清晰，改革的成本較低，阻力較小，是在現(xiàn)有體制框架內(nèi)進(jìn)行的技術(shù)性改革?；菽湘?zhèn)人大是在鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府和人大代表的支持下，充分發(fā)揮了對(duì)實(shí)事工程的確定與監(jiān)督作用，取得了顯著的成效。四年多的探索，在不斷完善和不斷提高的過(guò)程中，已建立起基本的制度框架。這項(xiàng)改革帶有原創(chuàng)性。與國(guó)內(nèi)許多基層政府由上級(jí)或?qū)W者推動(dòng)的改革有所不同的是，他們立足于自主探索，在推行了幾年后，有關(guān)方面才發(fā)現(xiàn)了這一具有啟發(fā)意義的經(jīng)驗(yàn)，在漸進(jìn)實(shí)踐探索過(guò)程中，他們進(jìn)行了一次內(nèi)涵豐富的改革，在無(wú)明顯阻力的情況下邁出了基層政治機(jī)制改革的重要一步。

惠南鎮(zhèn)的這項(xiàng)改革，是一項(xiàng)多方參與和多方共贏的改革。改革的范圍雖只是公共財(cái)政和公共服務(wù)的部分領(lǐng)域，但卻使多方從中受益，增強(qiáng)了黨委總攬全局的能力，提高了人大依法履職的地位，減少了政府執(zhí)行的阻力，回應(yīng)了公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。正因?yàn)槿绱耍@項(xiàng)改革也引起國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者和媒體的關(guān)注，人民日?qǐng)?bào)、了望東方、中國(guó)改革、21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道、角度周刊(香港)、第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)、上海人大月刊、解放日?qǐng)?bào)等媒體，均作了相關(guān)的專題報(bào)道。

從另一角度看，惠南鎮(zhèn)的改革增加了政府決策的透明性和程序合法性，由于政府決策是建立在群眾“同意”的基礎(chǔ)上，民眾認(rèn)可程度高，有利于通過(guò)有序的民主參與化解基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾，避免這些矛盾升級(jí)為政治矛盾甚至社會(huì)沖突，改善了廣大群眾有序參與政治的行為方式。上海市人大常委會(huì)培訓(xùn)工作委員會(huì)辦公室調(diào)研員周梅燕認(rèn)為，惠南的重要性在于它凸現(xiàn)了一個(gè)轉(zhuǎn)變——“公共品供給由以前的政府主導(dǎo)變?yōu)榘傩罩鲗?dǎo)”。世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)李凡提出，中國(guó)基層政府的公共預(yù)算改革正在起步，惠南的改革是從選定政府的部分項(xiàng)目入手，然后和預(yù)算聯(lián)系起來(lái)。這樣的做法比較容易讓其他地方政府學(xué)習(xí)，尤其在公共預(yù)算改革的起步階段可能比較容易推廣。他認(rèn)為，公共預(yù)算改革不能停留在這里，可以考慮下一步將部門的預(yù)算切塊拿出來(lái)進(jìn)行改革，例如和民生事項(xiàng)緊密相連的環(huán)境、衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利等整塊的預(yù)算，也可以讓老百姓討論，并最終作出決定。[③]

惠南鎮(zhèn)的改革使人大代表在會(huì)議期間，可以切實(shí)地代表群眾反映他們的需求，并審議鎮(zhèn)政府的工作報(bào)告；閉會(huì)期間，一方面通過(guò)日常的代表聯(lián)系機(jī)制，保持與群眾的聯(lián)系，收集各方面信息，另一方面通過(guò)代表視察機(jī)制監(jiān)督實(shí)事工程的實(shí)施?！痘菽湘?zhèn)實(shí)事工程實(shí)施辦法（試行）》中規(guī)定：“鎮(zhèn)實(shí)事工程的實(shí)施應(yīng)當(dāng)接受鎮(zhèn)人大代表、人民群眾和社會(huì)各方面的監(jiān)督，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。如需追加支出，應(yīng)當(dāng)經(jīng)鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)審查委員會(huì)審查；必要時(shí)，提交鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)討論決定……鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)組建人大代表督察組，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，評(píng)估實(shí)施效果?！被菽湘?zhèn)的做法體現(xiàn)了中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)制中人大與政府的相互制約機(jī)制。鎮(zhèn)人大代表對(duì)實(shí)事工程項(xiàng)目進(jìn)行“點(diǎn)菜”、排序、審查、批準(zhǔn)，并監(jiān)督其實(shí)施過(guò)程和對(duì)實(shí)施效果作出評(píng)估，已經(jīng)初步激活了人大對(duì)公共事務(wù)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)的周其明表示，“這是我所看到的基層權(quán)力格局中，地方人大第一次顯示出真正的作用?！盵④]盡管憲法規(guī)定國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)有監(jiān)督權(quán)，但在行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，這一規(guī)則幾乎是處于空白狀態(tài)，地方政府部門的權(quán)力幾乎很少受地方人大的監(jiān)督和制約?！盎菽夏Ｊ健睆哪撤N程度上為基層民主改革提供了一個(gè)參考?；菽厦裰鳌包c(diǎn)菜”的特色在于，將基層民主決策與基層人大工作相結(jié)合，一定程度上實(shí)現(xiàn)了基層民主改革的路徑轉(zhuǎn)型。

六、惠南“民主點(diǎn)菜”模式可能遇到的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

目前，我國(guó)基本公共服務(wù)覆蓋面較低、服務(wù)水平也較低，遠(yuǎn)不能滿足人民群眾對(duì)公共物品的需求?；鶎诱穆毮苻D(zhuǎn)變還未真正到位，社會(huì)建設(shè)置后，在依法行政方面也存在著較大差距，政府的職權(quán)、編制和工作程序未能實(shí)現(xiàn)法定化，基層政府與各方面的關(guān)系沒(méi)有理順，條塊矛盾突出，有的公共服務(wù)領(lǐng)域存在著腐敗現(xiàn)象，形式主義、官僚主義依然影響公共服務(wù)水平的提高，各種勞民傷財(cái)、沽名釣譽(yù)的“形象工程”屢禁不止。公共物品的提供缺乏透明度，基層民主發(fā)展比較緩慢，公民參與渠道不暢，一些地方干群關(guān)系緊張。為此，十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“人民民主是社會(huì)主義的生命?！币∪裰髦贫龋S富民主形式，拓寬民主渠道，理順各種關(guān)系，提高政府效能，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)，努力建設(shè)服務(wù)型政府。目前，各地正在努力探索擴(kuò)展政府公共服務(wù)覆蓋面的有效措施，上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)，通過(guò)“實(shí)事工程”建設(shè)，提高政府公共服務(wù)質(zhì)量，在加快公共服務(wù)體系建設(shè)上進(jìn)行了有益的探索。對(duì)這一個(gè)案的分析，為我們研究我國(guó)今后如何推進(jìn)公共服務(wù)體制改革有參考價(jià)值。

惠南鎮(zhèn)的改革屬于政權(quán)末端的發(fā)展。從當(dāng)今中國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，基層政權(quán)的運(yùn)作一直是在被學(xué)者們稱之為“壓力型體制”下運(yùn)行的，各級(jí)政府的工作任務(wù)層層下壓，所謂“上面千條線，下面一根針”，各級(jí)政府盡量將事權(quán)下移，最終端只能落在行政鏈條末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上接國(guó)家，下聯(lián)百姓，使它在實(shí)際的公共權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中難免受國(guó)家和民間社會(huì)雙重力量的交互作用。國(guó)家對(duì)基層社會(huì)治理的好壞，在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實(shí)際作為，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是百姓與國(guó)家發(fā)生直接聯(lián)系的橋梁和紐帶。在百姓眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織代表著“國(guó)家”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的狀態(tài)和行為，在相當(dāng)大的程度上關(guān)乎國(guó)家的權(quán)威及其合法性基礎(chǔ)的建構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅負(fù)有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控的任務(wù)，還要承擔(dān)諸如財(cái)政稅收、社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、公共物品提供等任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了增強(qiáng)地方活力，為了不落后于周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還要高度重視提高自身的競(jìng)爭(zhēng)能力，沒(méi)有好的“政績(jī)”，很容易引來(lái)各方面的不滿。日益繁重的工作壓力，使原本就責(zé)任無(wú)限、職權(quán)有限的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以承受。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者不斷通過(guò)各種途徑進(jìn)行體制和機(jī)制方面創(chuàng)新探索，以擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的被動(dòng)局面。比如有的地區(qū)進(jìn)行了鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“直選”改革，有的地區(qū)采取民主參與的方式解決區(qū)域內(nèi)的種種難題。

因此，惠南鎮(zhèn)的探索對(duì)其他區(qū)域是否具有參考價(jià)值，是許多研究者關(guān)注的問(wèn)題，這就是說(shuō)，惠南模式是否具有可復(fù)制性。溫嶺市委宣傳部理論科科長(zhǎng)陳奕敏曾來(lái)過(guò)惠南，他是溫嶺“民主懇談”的主要倡議者，民主懇談從1999年就已開始，但直到現(xiàn)在也只在新河鎮(zhèn)搞過(guò)。陳曾試圖游說(shuō)溫嶺其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿效，但往往過(guò)了人大主席這關(guān)，又過(guò)不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長(zhǎng)這關(guān)。他說(shuō)：“大多數(shù)基層政府都不愿意將預(yù)算細(xì)化并對(duì)社會(huì)公開，因?yàn)檫@樣一來(lái)政府的財(cái)政機(jī)動(dòng)性會(huì)減少很多。”陳奕敏認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政總額有限，如果到區(qū)、縣乃至省市一級(jí)，“點(diǎn)菜”執(zhí)行起來(lái)就要復(fù)雜得多?！凹夹g(shù)上越復(fù)雜的東西越不容易推廣?！钡麑?duì)基層民主實(shí)驗(yàn)的推廣仍充滿信心，“今天拿出15%的財(cái)政預(yù)算民主化，今后就可能是30%，50%。尤其在上海這個(gè)城市進(jìn)行的基層民主改革，就更具有標(biāo)桿意義?！盵⑤]

還有，一個(gè)鎮(zhèn)不可能在真空中生存，它必須與上級(jí)政府建立良好的關(guān)系，必須與周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得良好的合作。在與上級(jí)關(guān)系的處理上，正在試點(diǎn)推行“鎮(zhèn)財(cái)區(qū)管”工作可能會(huì)使惠南鎮(zhèn)的“民主點(diǎn)菜”改革前景堪憂。所謂的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為財(cái)政核算主體，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，并由縣級(jí)財(cái)政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的財(cái)政管理模式，其核心內(nèi)容是“鎮(zhèn)財(cái)區(qū)管鎮(zhèn)用”。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍內(nèi)的支出。仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照規(guī)定程序?qū)徟?。由此，有研究者提出，“?zhèn)財(cái)區(qū)管”后由區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)共同編制鎮(zhèn)預(yù)算，并由區(qū)級(jí)財(cái)政部門直接管理鎮(zhèn)財(cái)政收支，其實(shí)質(zhì)上是保留一級(jí)政府一級(jí)財(cái)權(quán)的外殼，基本上取消了《預(yù)算法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)，根本無(wú)法落實(shí)“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為事實(shí)上的縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)。同時(shí)，事實(shí)上的鎮(zhèn)財(cái)政支出的“雙審批”制，環(huán)節(jié)增多，勢(shì)必?cái)U(kuò)大行政成本，降低工作效率。更為重要的是，審查和批準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算是我國(guó)憲法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要職權(quán)，雖然有關(guān)文件也規(guī)定在上級(jí)政府批準(zhǔn)預(yù)算后，要“履行法定手續(xù)”，但其財(cái)政垂直管理的意圖十分明顯，這給惠南改革模式的發(fā)展帶來(lái)困惑。[⑥]

其次，惠南下一步還需思考與周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的處理問(wèn)題，要在實(shí)事工程的跨區(qū)域合作上做文章，利用臨鎮(zhèn)、臨區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，建立區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。由于基層政府的財(cái)力和協(xié)調(diào)能力相對(duì)不足，特別是由于公共服務(wù)的公共產(chǎn)品特性，基層政府在均等化的公共服務(wù)供給中，必須既要注重縱向政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)，有要注重橫向政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。

最后，居民的民主能力建設(shè)也是需要考慮的問(wèn)題。要通過(guò)培訓(xùn)，提高代表聯(lián)系選民、收集信息、甄別信息和理性判斷的能力；增強(qiáng)責(zé)任和大局意識(shí)，要開展經(jīng)常性的活動(dòng)，促進(jìn)普通百姓不斷提高表達(dá)自身利益訴求的能力。選擇合理、適當(dāng)?shù)幕鶎诱裰魍七M(jìn)策略，培育合理、適度的民眾民主理念，是基層民主建設(shè)進(jìn)程中推進(jìn)公共服務(wù)均等化要注意的兩個(gè)重要問(wèn)題。