摘要：公民參與在公共政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中，充分保障廣大人民群眾的主人翁地位，真正貫徹公共政策的民主化原則，制定出科學(xué)、合理、公正的公共政策，以實(shí)現(xiàn)公共政策的有效性中的意義是極其重大而深遠(yuǎn)的。公民參與也是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要通過(guò)‘公民不斷的參與’，方能領(lǐng)略什么是民主，在心理上融會(huì)和建立民主作風(fēng)，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才可以保證社會(huì)運(yùn)作是真正由人民主宰?！?/p>

關(guān)鍵詞：公民參與；公共政策；民主

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會(huì)管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事務(wù)的復(fù)雜等因素，公共政策往往并不像人們所想象和期望的那樣有效。為了制定出科學(xué)、合理、公正的公共政策，人們不斷地從多方視角、通過(guò)多種途徑進(jìn)行探討及實(shí)踐。本文從“公民參與”視角出發(fā)，從原因和背景、功能、爭(zhēng)議及存在問(wèn)題和對(duì)策幾個(gè)方面論述了公共政策中的公民參與，以期為公民參與乃至政策科學(xué)的發(fā)展“添一把薪”。

一、公民參與的原因及背景解析

1.公共政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程都以社會(huì)民眾為基礎(chǔ)

首先，政策的需求信息來(lái)自社會(huì)民眾或團(tuán)體（利益集團(tuán)）。任何一項(xiàng)政策的實(shí)際需求總是來(lái)自社會(huì)的實(shí)際需要，代表公眾實(shí)際利益和要求的政策總是從民間社會(huì)首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應(yīng)是以保護(hù)他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運(yùn)行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對(duì)象之間的密切合作。如果后者是被動(dòng)的、消極的，那么政策的效果會(huì)大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對(duì)人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會(huì)需要、最能為社會(huì)公眾所接受的公共政策。

1鄰避效應(yīng)對(duì)公共政策制定與執(zhí)行的影響

1.1政策偏向于損害老實(shí)人的利益

鄰避效應(yīng)一般發(fā)生在城市內(nèi)部之中，與城市居民息息相關(guān)。沒(méi)有人希望鄰避設(shè)施建在自己家門(mén)附近，雖然它會(huì)為大部分人們帶來(lái)很多的正外部性，但對(duì)設(shè)施所在地的居民會(huì)帶來(lái)一定的負(fù)面影響，具有犧牲某個(gè)地方的利益，以換取大眾方便的特點(diǎn)，往往會(huì)導(dǎo)致地方民眾的排斥。垃圾處理是每個(gè)城市都不可逃避的責(zé)任，諸如垃圾場(chǎng)這類服務(wù)廣大地區(qū)的民眾，可以有效緩解城市的垃圾問(wèn)題，但同時(shí)垃圾焚燒廠的建設(shè)將會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題，比如臭氣、蚊蠅、滲濾液污染等等負(fù)外部性。這些負(fù)外部性問(wèn)題給附近居民的生活帶來(lái)了很多不便，甚至?xí)?duì)居民的健康與生命財(cái)產(chǎn)造成威脅，以至于民眾都希望不要設(shè)施建設(shè)在自己的住所附近。更有已建好的鄰避設(shè)施帶來(lái)的不良影響，導(dǎo)致民眾產(chǎn)生不良的刻板印象，凡鄰避設(shè)施的建設(shè)都會(huì)帶來(lái)一定的污染。比如由廣州市政府全資投入的李坑垃圾焚燒發(fā)電廠是當(dāng)?shù)氐摹碍h(huán)保樣本工程”，然而生活在附近的村民卻有著截然不同的感受，所以李坑的村民從來(lái)沒(méi)有停止投訴垃圾焚燒發(fā)電廠對(duì)村民生活環(huán)境、空氣的污染造成的影響。面對(duì)這樣的鄰避效應(yīng)，政府為了將既定的政策執(zhí)行下去，堅(jiān)持鄰避設(shè)施所發(fā)揮的正外部性，同時(shí)又要應(yīng)付當(dāng)?shù)厝藗兊膹?qiáng)烈反對(duì)，往往權(quán)衡利益后，容易作出讓步。既然在東邊無(wú)法實(shí)施方案，那就把方案移植到西邊，再不行就轉(zhuǎn)到南邊或者北邊，反正方案是不能放棄的，所以只能選擇成本最小化處理，將設(shè)施移到反對(duì)聲最少的地方。所以最終很容易演變?yōu)槟睦锏姆磳?duì)聲音最小，就會(huì)在誰(shuí)家落地生根。而往往反對(duì)聲較少的地方一般都是發(fā)展相對(duì)落后，公民維權(quán)意識(shí)的不高，最終只是虧了老實(shí)人，讓老實(shí)人承擔(dān)鄰避設(shè)施帶來(lái)的負(fù)面影響。

1.2導(dǎo)致政策擱置或無(wú)法執(zhí)行

出發(fā)點(diǎn)再好的政策，沒(méi)有大眾的支持，都難以實(shí)現(xiàn)其真正的效果。因此政策執(zhí)行在整個(gè)政策實(shí)施過(guò)程中起著十分關(guān)鍵的作用。一旦離開(kāi)了執(zhí)行，就成了空中樓閣；離開(kāi)了貫徹執(zhí)行，也就失去了意義。政策實(shí)施的結(jié)果總會(huì)造成一些人受益，而另一些人受損。而公共政策遭到鄰避效應(yīng)的影響，即遭到附近居民的反對(duì)呼聲，居民為了追求自身效用的最大化，當(dāng)自身利益受到損害或不公平對(duì)待的時(shí)候，會(huì)通過(guò)一定的渠道、采取一定的方式進(jìn)行抗?fàn)帲爸灰唤ㄔ谖业暮笤壕托小薄ⅰ皯{什么由我們來(lái)承擔(dān)應(yīng)該整個(gè)社會(huì)承擔(dān)的后果”等等激烈的情緒籠罩著選址點(diǎn)的周圍。此時(shí)普通民眾團(tuán)結(jié)起來(lái)，共同反抗鄰避設(shè)施的建設(shè)。這些表面看似是缺乏社會(huì)責(zé)任感的人們發(fā)出的狹隘觀點(diǎn)，但只要我們?cè)O(shè)身處地地站在當(dāng)?shù)厝说慕嵌壬峡紤]，就不能僅僅用自私二字可以涵蓋他們的行為了。在落實(shí)政府政策、建設(shè)鄰避設(shè)施過(guò)程中，周邊的居民很容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的受害意識(shí)，從而產(chǎn)生反抗運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致政府與公眾的關(guān)系不斷惡化。所以這種情況下，多數(shù)政府是不敢貿(mào)然繼續(xù)堅(jiān)定執(zhí)行原定的方案，不能與公眾的意愿公然違背，否則將會(huì)演變成更激烈的反抗運(yùn)動(dòng)，帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)后果。最終導(dǎo)致政府多數(shù)選擇擱置原定的方案，以平緩大眾的激烈反抗情緒，從而致使所定的方案無(wú)法實(shí)施。比如廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目啟動(dòng)后，發(fā)出通告決定在番禹區(qū)大石街建立一座焚燒發(fā)電廠。這個(gè)決定遭到附近樓盤(pán)居民集體的強(qiáng)烈反對(duì)，迫于壓力輿論之下，最后決定停建。

1.3延誤政策進(jìn)度，加大政策成本

一、我國(guó)公共政策制定過(guò)程中公眾參與存在的問(wèn)題

1、參與意識(shí)淡薄

“在我國(guó)，行政決策權(quán)利的運(yùn)行傾向于自上而下的單向化，而忽視了公眾自下而上的民意表達(dá)機(jī)制?！庇捎跉v史上的中央集權(quán)體制，使得統(tǒng)治者在決策權(quán)力的架構(gòu)中，擁有絕對(duì)的控制權(quán)而公眾則很難擁有決定權(quán)，甚至為了在政策執(zhí)行中尋求利益保護(hù)而轉(zhuǎn)向?qū)で蟆瓣P(guān)系網(wǎng)”，對(duì)政府做出的任何決策都無(wú)條件的服從。而政府與公眾之間缺少溝通與交流，造成了決策沒(méi)有做到真正的“從群眾中來(lái)，到群眾中去”。政府做出的決策不清楚公眾真正需要的是什么，故難以滿足公眾的需要，政府的這種行為挫傷了公眾參與的積極性。長(zhǎng)此以往，公眾會(huì)認(rèn)為制定政策僅僅是政府官員、上層領(lǐng)導(dǎo)者的事情，與自身無(wú)關(guān)。導(dǎo)致公眾參與的積極性、主動(dòng)性下降，造成公眾參與冷漠。

2、公眾參與法律法規(guī)不健全

我國(guó)建立了一系列與公共政策制定過(guò)程中公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)，為我國(guó)公眾參與提供了法律保障。如：《中國(guó)21世紀(jì)議程》第二十章規(guī)定：要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，公眾及社會(huì)團(tuán)體的參與是必不可少的。但是，在操作過(guò)程中，并沒(méi)有具體的實(shí)施辦法，造成參與途徑的缺失，參與方式形式化，浮于表面。法律法規(guī)的不健全，公民參與的程序缺失、參與的法律保障不足，放大了行政自由裁量的空間，使得公眾參與的隨意性很大，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。此外，法律并沒(méi)有明確規(guī)定如何懲處侵犯公民權(quán)利的行為，公眾的維權(quán)意識(shí)薄弱導(dǎo)致公眾的參與權(quán)利得不到具體的法律保障，即使公眾的參與權(quán)受到侵犯，也得不到法律的救濟(jì)，無(wú)從追究。

3、信息公開(kāi)機(jī)制不完善

任何公共政策的制定，對(duì)公共政策新問(wèn)題的分析都是其邏輯起點(diǎn)，公共政策議程決定著社會(huì)新問(wèn)題成為公共政策新問(wèn)題，也影響到政策的可接受性和合法性任何公共政策議程都是一定制度系統(tǒng)的產(chǎn)物，只有聯(lián)系制度才能準(zhǔn)確理解政策議程的本質(zhì)。由此，政策議程本質(zhì)上也是一種政策新問(wèn)題決定的制度布置。基于制度視角來(lái)分析我國(guó)公共政策議程的過(guò)程和特征。一、公共政策議程的設(shè)定有關(guān)公共政策議程的性質(zhì)新問(wèn)題，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其實(shí)質(zhì)上是一種政府的行動(dòng)過(guò)程。公共政策議程通常是指有關(guān)社會(huì)公共新問(wèn)題受到?jīng)Q策者高度重視，被正式納入其政策討論和被確定對(duì)政策新問(wèn)題采取行動(dòng)的過(guò)程，也就是新問(wèn)題有望獲得解決的過(guò)程。政策議程是在一定的制度基礎(chǔ)上構(gòu)建的。作為社會(huì)的行為規(guī)則，有效的制度可以減少不確定性，降低交易成本，擴(kuò)大人類的選擇范圍，創(chuàng)造合作的條件，提供激勵(lì)機(jī)制，遏制“搭便車”等機(jī)會(huì)主義行為，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)有限資源的配置效率。而不好的制度，則會(huì)起到相反的功能。在政治系統(tǒng)中存在多種公共政策議程，目前學(xué)界多接受美國(guó)學(xué)者科布和愛(ài)爾德（1972）將公共政策議程分為兩種基本類型，即系統(tǒng)議程和政府議程。系統(tǒng)議程主要是在公眾系統(tǒng)范圍內(nèi)討論社會(huì)新問(wèn)題，因而也被稱為公眾議程，是一種非正式制度布置。本議程主要是對(duì)公眾比較關(guān)心的新問(wèn)題通過(guò)傳媒，甚至大眾談話方式進(jìn)行討論，由此形成一種社會(huì)力量，引起決策者熟悉和關(guān)注這些新問(wèn)題。構(gòu)成系統(tǒng)議程的事項(xiàng)一般是公眾給予關(guān)注、事關(guān)政府職責(zé)的所有新問(wèn)題，是一般性的抽象的新問(wèn)題，如環(huán)境保護(hù)新問(wèn)題、社會(huì)治安新問(wèn)題，這種議程實(shí)際上是一種討論性的議程。政府議程是政府相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)在其公共權(quán)力權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共新問(wèn)題進(jìn)行討論，是政府機(jī)關(guān)的行動(dòng)程序，是決策者對(duì)有關(guān)新問(wèn)題依照特定的程序解決實(shí)際新問(wèn)題的過(guò)程。政府議程都是由相關(guān)機(jī)構(gòu)提起，因而也被稱為機(jī)構(gòu)議程，一般由界定議程、規(guī)劃議程、磋商議程和循環(huán)議程組成，屬于正式制度布置。構(gòu)成政府議程的事項(xiàng)則是公共政策制定者認(rèn)為有義務(wù)嚴(yán)厲對(duì)待甚至采取政策行動(dòng)予以解決的新問(wèn)題，這些新問(wèn)題往往是很具體的，如某條河流的水污染新問(wèn)題、某個(gè)城市的交通擁堵新問(wèn)題。一個(gè)新問(wèn)題只有進(jìn)行機(jī)構(gòu)議程才能促使新問(wèn)題的解決，才有可能引發(fā)公共政策的產(chǎn)生。二、我國(guó)的公共政策議程的內(nèi)在推動(dòng)政策議程作為一種政策新問(wèn)題確立的制度布置，受到正式和非正式制度共同影響。在公共政策議程中，二者相互影響，相互滲透，共同決定著決策者的行為。在公共政策議程中決定政策新問(wèn)題的一系列規(guī)章都是屬于正式制度的范疇，而影響政策新問(wèn)題的確定的習(xí)俗、道德和公民政治文化，這些是非正式制度。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，制度布置是支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作和競(jìng)爭(zhēng)的方式的一種布置，是制度的具體化。人們根據(jù)政府在議程建立中所起的不同功能以及創(chuàng)始者擴(kuò)散新問(wèn)題的程度和方向進(jìn)行了分類，提出外在創(chuàng)始型、政治動(dòng)員型、內(nèi)在創(chuàng)始型三種政策議程。外在創(chuàng)始型是由指體制外的個(gè)人或利益集團(tuán)提起進(jìn)入系統(tǒng)議程，然后通過(guò)院外集團(tuán)的活動(dòng)進(jìn)入政府議程；政治動(dòng)員型是具有權(quán)威功能的政治家提起政策議程進(jìn)入政府視野；內(nèi)在創(chuàng)始型是由體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)或人員提出政策訴求，不希望經(jīng)過(guò)體制外的公眾系統(tǒng)直接進(jìn)入政府議程。當(dāng)然這是一種理想狀態(tài)，事實(shí)上進(jìn)入公共政策議程的不可能像模型一樣抽象，任何公共政策議程都是正式制度和非正式制度共同功能的結(jié)果。（一）政策議程的創(chuàng)立總的看來(lái)，在政策新問(wèn)題的創(chuàng)始階段，我國(guó)政策新問(wèn)題的創(chuàng)始者主要來(lái)源于各級(jí)政府、各級(jí)咨詢或參謀機(jī)構(gòu)、民情和民意、新聞媒體和突發(fā)事件。但其地位并不相同，政府是最基本的政策議程的創(chuàng)始者。這是因?yàn)椋旱谝?，由于政府的?quán)力地位使其把握了較全面的信息，從而主動(dòng)提出和整合新問(wèn)題增加執(zhí)政的合法性；第二，我國(guó)傳統(tǒng)思維方式中，普通民眾不太重視自己四周人的觀點(diǎn)，而看重政府的觀點(diǎn)。（二）政策新問(wèn)題的傳播新問(wèn)題是客觀存在的，要想成為政策新問(wèn)題，必須要突破個(gè)體和一定區(qū)域的限制，因而新問(wèn)題在一定人群和地域的傳播就至關(guān)重要。我國(guó)的公共政策傳播機(jī)制有自上而下單一方向、政府單一主體進(jìn)行傳播的特征，雖然目前公共政策傳播正在發(fā)生變化，傳播方式向信息網(wǎng)方式發(fā)展，也在建立政府和公眾的互動(dòng)機(jī)制。但是新問(wèn)題一般是通過(guò)媒體和民眾直接傳播把新問(wèn)題擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，傳播媒介是報(bào)紙和文件。我國(guó)的大眾傳媒是以政府領(lǐng)導(dǎo)的主流媒體引導(dǎo)和影響著傳播的內(nèi)容和方式，往往能對(duì)政策議程的建立起到非凡功能。（三）政策議程的決定一個(gè)社會(huì)新問(wèn)題要成為公共政策新問(wèn)題必須經(jīng)過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)的決定，在新問(wèn)題決定階段，政府是其決策機(jī)構(gòu)，是政策議程決定的核心因素。政府之所以重要，主要是因?yàn)樗鼈儾粌H能夠影響決策的初始方向，更重要的是，它們是貫穿整個(gè)決策過(guò)程的重要變量。在新問(wèn)題識(shí)別、傳播、決定階段，都起著決定性的功能。從公共政策議程過(guò)程看，在我國(guó)的政治生活中，就是人民群眾討論和反映新問(wèn)題，政府對(duì)人民群眾的意見(jiàn)進(jìn)行綜合和表達(dá)，使之成為政策新問(wèn)題的過(guò)程。在我國(guó)，經(jīng)常是政府主動(dòng)尋求和發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，對(duì)群眾的意見(jiàn)進(jìn)行綜合，并把它直接列入自己的議事日程。完全可以說(shuō)，政府是我國(guó)各種重大政策新問(wèn)題的主要提出者，在政策新問(wèn)題的提出過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)功能。同時(shí)我國(guó)政府理論的又一個(gè)特征就在于它非凡強(qiáng)調(diào)政府的主體能動(dòng)性。這樣一來(lái)在政策議程領(lǐng)域政府就成為獨(dú)一無(wú)二的法權(quán)主體，這種內(nèi)在推動(dòng)體現(xiàn)在公共政策議程的各個(gè)階段，使我國(guó)的公共政策議程具有很強(qiáng)體制系統(tǒng)的內(nèi)在推動(dòng)特征，是一種“內(nèi)輸入”。三、公共政策議程內(nèi)在推動(dòng)的制度基礎(chǔ)新制度學(xué)派的代表人物道格拉斯·C·諾斯（1999）在考察人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史時(shí)講過(guò)，“決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效和知識(shí)技術(shù)增長(zhǎng)率的是政治經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)。人類發(fā)展的各種合作和競(jìng)爭(zhēng)的形式及實(shí)施將人類活動(dòng)組織起來(lái)的那些規(guī)章制度，正是經(jīng)濟(jì)史的中心?！蔽覈?guó)公共政策議程具有的內(nèi)在推動(dòng)特征是有其制度基礎(chǔ)的，依據(jù)諾斯的理論，在公共政策系統(tǒng)的內(nèi)部要素中起決定功能的是政策的組織結(jié)構(gòu)和由規(guī)范構(gòu)成的體制系統(tǒng)。（一）壓力型體制的政策組織系統(tǒng)政策的組織體制是政策議程中的重要方面，是公共權(quán)力的組織方式，它深刻影響政策的質(zhì)量和政策運(yùn)行。我國(guó)的公共權(quán)力的組織體制是一種壓力型體制，按照榮敬本（1998）的看法，所謂壓力型體制指的是一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。由此形成政策議程的科層占主導(dǎo)的政策組織。這種壓力型科層制組織系統(tǒng)按照地域劃分行政區(qū)域，決策權(quán)力和決策權(quán)威合法地集中于中心機(jī)構(gòu)，地方機(jī)構(gòu)在中心政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，在憲法和法律的范圍下行使決策權(quán)，權(quán)力的行使范圍和權(quán)限本身都有限。從法律上講，單一制條件下的地方權(quán)力是中心授予的，因而中心隨時(shí)可以收回。《中華人民共和國(guó)憲法》中明確提出，在國(guó)家和地方的權(quán)力劃分上，首先要遵循地方服從中心、下級(jí)服從上級(jí)的原則。從總體上看，機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)調(diào)：第一，上下對(duì)應(yīng)，機(jī)構(gòu)對(duì)口；第二，由上到下，機(jī)構(gòu)的數(shù)目、規(guī)模逐層次遞減。由此導(dǎo)致科層制就成為政策議程的主導(dǎo)組織，這種科層制組織具有命令統(tǒng)一、層級(jí)分明、直線溝通的特征，當(dāng)然一些復(fù)雜的科層組織結(jié)構(gòu)還擁有咨詢機(jī)構(gòu)，但權(quán)力都集中在上層。（二）民主集中制的政策決策體制這里的政府是指公共權(quán)力的行使機(jī)構(gòu)，在我國(guó)政治生活中，政府組織中還包括社團(tuán)。因?yàn)樯鐖F(tuán)的力量很有限，在一定程度上依附于政府，這決定了它不能成為獨(dú)立的政治主體，盡管考慮到我國(guó)社團(tuán)帶有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，一些非政府組織被認(rèn)為是一個(gè)準(zhǔn)事業(yè)單位，因而把社團(tuán)歸為最廣義的政府體系中去，但它們不能成為像西方那樣的利益集團(tuán)，或者至少可以說(shuō)，它們還沒(méi)有成為利益集團(tuán)。在公共政策議程中，政府在其中起到至關(guān)重要的功能，尤其是在我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。葉?？āさ侣鍫枺?968）認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)對(duì)政策制定的影響在發(fā)展中國(guó)家要比發(fā)達(dá)國(guó)家大得多，他指出：“由于發(fā)展中國(guó)家存在的政策新問(wèn)題少，所以大部分政策新問(wèn)題都能進(jìn)入政府內(nèi)閣的議事日程。而且在發(fā)展中國(guó)家一般不存在專業(yè)性的文官系統(tǒng)，因而行政部門(mén)在絕大部分政策制定中都起到核心功能。另外，發(fā)展中國(guó)家的權(quán)力更為集中，政務(wù)部門(mén)有更多的決策自主權(quán)。”政府體制涉及組織結(jié)構(gòu)、工作程序、代表制度、選舉制度等多種因素，這些因素對(duì)政策議程的建立都有很大的影響。政策議程能否建立，很多時(shí)候取決于政府體制的開(kāi)放程度。社會(huì)新問(wèn)題能否被政府所關(guān)注不僅依靠干社會(huì)大眾的發(fā)動(dòng)，而且還需要政府系統(tǒng)自身的努力。一定的政府體制從制度上規(guī)定了信息的溝通渠道和利益的表達(dá)方式，從而形成協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的組織體制。四、結(jié)語(yǔ)在現(xiàn)實(shí)政治生活中，多數(shù)規(guī)則是決策的基本制度，多數(shù)規(guī)則的循環(huán)特征使得投票次序和結(jié)果呈正比例關(guān)系，因而對(duì)投票議程進(jìn)行控制，就可以控制根據(jù)多數(shù)規(guī)則作決策的任意性。壓力型科層制的政策組織系統(tǒng)和民主集中制的政策決策體制，導(dǎo)致了我國(guó)公共政策議程具有很強(qiáng)的內(nèi)在推動(dòng)特征。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策價(jià)值理念概述

1.公共政策

中西方學(xué)者對(duì)公共政策內(nèi)涵的界定有所不同。西方學(xué)者把公共政策內(nèi)涵的界定分為：政治行為型、政治過(guò)程型、價(jià)值分配型和生態(tài)行政型四種。例如：美國(guó)學(xué)者詹姆斯•安德森認(rèn)為，“公共政策是由政府機(jī)關(guān)或政府官員制定的政策”。哈羅德•拉斯韋爾與亞伯拉罕•卡普蘭認(rèn)為，“公共政策就是一種既定的目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃?！绷_伯特•艾斯頓認(rèn)為，“公共政策就是政府機(jī)構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān)系”。我國(guó)學(xué)者陳振明認(rèn)為，“公共政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”?？偨Y(jié)并借鑒中西方學(xué)者對(duì)公共政策含義的界定，本文認(rèn)為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策是指社會(huì)公共權(quán)威為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，根據(jù)公眾需要所制定的各項(xiàng)行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范。

2.公共政策價(jià)值

在現(xiàn)代社會(huì)，政府如果能夠適應(yīng)社會(huì)需要，滿足公共需要，實(shí)現(xiàn)公共利益，那就是有價(jià)值的，否則，就是無(wú)價(jià)值的，其存在的合法性就會(huì)受到懷疑。因此，“政府為了擺脫合法性危機(jī)，在公共事務(wù)管理的過(guò)程中，會(huì)根據(jù)不同社會(huì)主體多元化的公共需求，進(jìn)行公共政策制定、執(zhí)行與評(píng)估，促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)，以達(dá)到各社會(huì)主體的利益共享?！被诓煌鐣?huì)主體多元化公共需求的公共政策制定模式，既體現(xiàn)了公共政策的科學(xué)價(jià)值，又體現(xiàn)了公共政策的民主價(jià)值。

3.公共政策價(jià)值理念

編者按：本文主要從公共政策評(píng)估概念的界定；公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)；中國(guó)特色的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行論述。其中，主要包括：公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展、公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上、依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為、政策的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、政策的投入標(biāo)準(zhǔn)、政策的公平、公正標(biāo)準(zhǔn)、政策的效率標(biāo)準(zhǔn)、公民參與、回應(yīng)政策的程度、生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)既是評(píng)價(jià)一個(gè)黨、國(guó)家戰(zhàn)略方針的根本標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神、公眾要求政府既是廉價(jià)的，又是有效的、生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評(píng)估的其他標(biāo)準(zhǔn)等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

摘要:公共政策的成敗要通過(guò)公共政策中的政策評(píng)估環(huán)節(jié)檢驗(yàn)。公共政策評(píng)估要通過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，即公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。公共政策評(píng)估環(huán)節(jié)通過(guò)不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)判斷公共政策成效，依據(jù)成效來(lái)判斷公共政策的成敗。當(dāng)今中國(guó)生產(chǎn)力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是符合社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情的政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞:公共政策政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)力

公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過(guò)廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達(dá)到解決社會(huì)公共問(wèn)題，平衡、協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益目的的公共管理活動(dòng)過(guò)程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評(píng)估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評(píng)估，一項(xiàng)政策就不能稱之為政策。公共政策評(píng)估如何進(jìn)行，即公共政策評(píng)估都有哪些標(biāo)準(zhǔn)，以此對(duì)公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評(píng)估概念的界定

編者按：本文主要從我國(guó)公共政策執(zhí)行失控的主要表現(xiàn)；我國(guó)公共政策執(zhí)行失控具有其客觀必然性；我國(guó)公共政策執(zhí)行失控的主要原因；解決我國(guó)公共政策失控問(wèn)題的路徑選擇；總結(jié)進(jìn)行論述。其中，主要包括：公共政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標(biāo)的重要手段之一、政策敷衍是指執(zhí)行政策前緊后松，敷衍塞責(zé)的一種現(xiàn)象、政策的分配結(jié)果相當(dāng)程度上取決于分配者的意志、政策執(zhí)行主體或目標(biāo)群體，對(duì)原政策內(nèi)容進(jìn)行了一定的黏附、政策照搬主要是指政策執(zhí)行主體只對(duì)上級(jí)制定的政策進(jìn)行照搬照抄、政府公共政策本身的缺陷、政府公共政策的執(zhí)行機(jī)制不健全、公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷、監(jiān)督主體不明確，群眾監(jiān)督低績(jī)效、加強(qiáng)公共政策制定的合理性、科學(xué)性、合法化、推進(jìn)行政體制改革，建立有效的政策執(zhí)行機(jī)制、強(qiáng)化和完善公眾對(duì)政策執(zhí)行主體的監(jiān)督等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

公共政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，通過(guò)各種措施和手段作用于公共政策對(duì)象，使公共政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行動(dòng)過(guò)程?！?】公共政策執(zhí)行的本質(zhì)是遵循政策指令所進(jìn)行的變革，是將一種政策付諸實(shí)施的所有行動(dòng)的總和。而受多種因素的影響，我國(guó)在政策執(zhí)行過(guò)程中的失控現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如何改善現(xiàn)有的缺陷，保證公共政策的有效實(shí)施，正是我們?nèi)缃褙酱鉀Q的問(wèn)題。

一、我國(guó)公共政策執(zhí)行失控的主要表現(xiàn)

公共政策作為政府調(diào)整社會(huì)成員之間利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標(biāo)的重要手段之一，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的今天，越來(lái)越發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，政策執(zhí)行是一個(gè)與政策制定同樣艱難的過(guò)程，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，由于種種原因會(huì)導(dǎo)致偏離政策目標(biāo)的政策失控。在我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，諸如"上有政策，下有對(duì)策"，"有令不行，有禁不止"等公共政策執(zhí)行現(xiàn)象是普遍存在的。總結(jié)起來(lái)，主要有以下幾種：

1.政策敷衍

政策敷衍是指執(zhí)行政策前緊后松，敷衍塞責(zé)的一種現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過(guò)程中，有些部門(mén)、地區(qū)，只做表面文章，只搞政策宣傳，并未采取實(shí)際性的、可操作性的具體措施來(lái)執(zhí)行、落實(shí)該政策，更談不上解決什么具體的政策問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)什么政策目標(biāo)。

一、我國(guó)收入分配政策公共性偏離的表現(xiàn)

當(dāng)前在我國(guó)和諧社會(huì)構(gòu)建的過(guò)程中出現(xiàn)的居民收入差距不斷擴(kuò)大和社會(huì)分配不公問(wèn)題，主要原因在于公共政策運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了公平價(jià)值缺失、政策的不當(dāng)傾斜和偏好以及政策體系不完善等現(xiàn)象。

（一）政策的公平價(jià)值缺失

基尼系數(shù)是公認(rèn)的能夠反映一個(gè)社會(huì)貧富差距和收入差距的客觀指標(biāo)，據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)的基尼系數(shù)為0.473，已大大超過(guò)了0.4的國(guó)際警戒線。長(zhǎng)期以來(lái)的收入分配政策使我國(guó)從一個(gè)平均主義嚴(yán)重的國(guó)家逐漸成為收入分配嚴(yán)重不平等的國(guó)家，具體來(lái)說(shuō)，這種不公平主要體現(xiàn)在：

1.分配起點(diǎn)的不公

我國(guó)收入分配政策的起點(diǎn)不公平主要表現(xiàn)在我國(guó)城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)等方面的起點(diǎn)不公平。教育收益最多的是窮人，因?yàn)榻逃ㄟ^(guò)提高人力資本水平，使得受教育者在未來(lái)的就業(yè)方面獲得均等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)以及更高的收入，可以縮小收入分配差距，實(shí)現(xiàn)分配公平。但是從我國(guó)城鄉(xiāng)居民享受的教育政策來(lái)看，國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村新成長(zhǎng)勞動(dòng)力的文化、技術(shù)素質(zhì)偏低，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)，其轉(zhuǎn)移致富的難度加大，再加上教育投資結(jié)構(gòu)不合理，造成了農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展相對(duì)滯后，從而造成農(nóng)村的教育資源十分匱乏，教育質(zhì)量低下。這種低質(zhì)量的教育使得城鄉(xiāng)個(gè)人發(fā)展的起點(diǎn)不公平，使教育調(diào)節(jié)收入分配差距的功能發(fā)揮受到了很大的限制，加劇了城鄉(xiāng)之間的教育不公和收入分配差距。從享受醫(yī)療和社會(huì)保障方面來(lái)看,我國(guó)的農(nóng)村不僅在醫(yī)療條件、醫(yī)療技術(shù)、醫(yī)療環(huán)境等方面大大落后于城市，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等政策還存在諸多問(wèn)題，如代際間參保不均等、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)低、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)保障水平有限等。從就業(yè)方面來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)上的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一系列城鄉(xiāng)分割的政策嚴(yán)重制約了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，限制了農(nóng)民獲取就業(yè)和收入的渠道，這實(shí)際上違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)公平原則,這種差別化和城鄉(xiāng)分割的政策執(zhí)行的結(jié)果自然就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大。

一、我國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

我國(guó)地域面積廣大，具有眾多的民族，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、文化發(fā)展亦不均衡，使得影響我國(guó)公共政策執(zhí)行存在著一系列的影響因素。具體來(lái)說(shuō)，包括政策的宣傳、分解、物質(zhì)組織準(zhǔn)備、實(shí)驗(yàn)、全面實(shí)施，以及協(xié)調(diào)和監(jiān)控等多個(gè)環(huán)節(jié)。筆者結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)單羅列一些當(dāng)前比較突出的問(wèn)題。

1.存在選擇執(zhí)行的問(wèn)題

所謂選擇執(zhí)行問(wèn)題，是指公共政策在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，行為主體偏離主觀意愿，不重視政策的整體要求，對(duì)公共政策實(shí)行選擇性執(zhí)行的行為。這樣一來(lái)，公共政策就不能在整體上得到切實(shí)的落實(shí)。當(dāng)然，公共政策在形成的時(shí)候，就是相互依存的整體部分，由若干個(gè)部分組成。

2.存在機(jī)械式執(zhí)行的問(wèn)題

機(jī)械執(zhí)行的概念主要是指在政策執(zhí)行過(guò)程中，地方下級(jí)政府沒(méi)有真正領(lǐng)悟政策制定的初衷、目的、精髓，也沒(méi)有與本單位、本部門(mén)、本地區(qū)的實(shí)際情況很好的結(jié)合，生搬硬套上級(jí)文件規(guī)定，形成了“上級(jí)利好的政策，被下級(jí)念歪經(jīng)，辦壞事”，貌似執(zhí)行，實(shí)際上則是南轅北轍。機(jī)械執(zhí)行影響了中央政策和上級(jí)命令的嚴(yán)肅性，使中央政策和上級(jí)命令流于形式。同時(shí)也束縛了地方政府和部門(mén)工作的主觀能動(dòng)性，造就一些“懶惰”政府的不作為現(xiàn)象。

一、網(wǎng)絡(luò)民意概述

網(wǎng)絡(luò)民意主要是指將網(wǎng)絡(luò)作為基礎(chǔ)，利用網(wǎng)絡(luò)論壇、微博等途徑，針對(duì)某一社會(huì)事務(wù)進(jìn)行公開(kāi)言論，從而體現(xiàn)出來(lái)的相似的態(tài)度、主張等。網(wǎng)絡(luò)民意的出現(xiàn)是科學(xué)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，也是公眾行使公眾權(quán)力和義務(wù)的具體表現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)民意的特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，直接性。公眾利用網(wǎng)絡(luò)的虛擬性特點(diǎn)，民意表達(dá)更為直接，在很大程度上突破了傳統(tǒng)民意訴求方式的限制，且網(wǎng)絡(luò)自身具有實(shí)時(shí)性，為民意表達(dá)提供了極大的便利；其次，主體多元性。網(wǎng)絡(luò)民意的表達(dá)途徑很多，例如：虛擬社區(qū)、BBS論壇、博客、微博等，公眾可以結(jié)合自身需求選擇不同的表達(dá)方式和方法，行使話語(yǔ)權(quán)；最后，話題利益性。網(wǎng)絡(luò)民意的話題一般與公眾切身利益息息相關(guān)，體現(xiàn)機(jī)會(huì)均等，而受到網(wǎng)絡(luò)民意監(jiān)管力度不夠的影響，使得議題出現(xiàn)一定非理性傾向。

二、網(wǎng)絡(luò)民意在公共政策中的影響

1.積極影響。第一，網(wǎng)絡(luò)民意的出現(xiàn)，不僅能夠?yàn)楣娞峁└鼮榉奖愕谋磉_(dá)途徑，也在很大程度上打消了主體身份等方面的限制。在表達(dá)民意過(guò)程中，公眾自身利益不同，發(fā)表的建議也有所差異，在一定程度上提高了公共政策制定的客觀性。另外，匿名表達(dá)使得公眾能夠發(fā)揮自身利益訴求積極性，避免尷尬，實(shí)現(xiàn)自由交流和溝通。與此同時(shí)，公民訴求擴(kuò)散較快，且能夠獲得同一意見(jiàn)網(wǎng)民的支持，尤其是在得到反饋情況下，更能夠激發(fā)公眾主人翁意識(shí)。第二，網(wǎng)絡(luò)民意自身具有“原生態(tài)”特征，公共政策在制定等過(guò)程中，能夠及時(shí)獲取更具價(jià)值的建議和意見(jiàn)，另外，受到網(wǎng)絡(luò)普及程度的影響，更多普通的公眾也參與到公共政策評(píng)價(jià)中來(lái)，公民議政能力得到了顯著的提升，“愚民政策”逐漸減少，為公共政策最大程度發(fā)揮積極作用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)公共政策出臺(tái)實(shí)施后，相關(guān)部門(mén)也能夠獲取公民的反饋建議，衡量公共政策的有效性。第三，傳統(tǒng)民意收集渠道和方式對(duì)社會(huì)底層公眾表達(dá)民意存在一定約束，使得公眾社會(huì)參與性不強(qiáng)，而網(wǎng)絡(luò)民意卻恰恰為這部分群體暢通了表達(dá)渠道，使得每一個(gè)階層的利益訴求都能夠及時(shí)得到反饋。在表達(dá)民意的同時(shí)，公眾也能夠發(fā)揮自身監(jiān)督權(quán)力，提高公共政策透明度。公共政策通過(guò)采納民意，代表的是大多數(shù)公民利益，使得政策也能夠得到很好地落實(shí)。

2.消極影響。第一，就我國(guó)網(wǎng)絡(luò)民意實(shí)際情況而言，雖然網(wǎng)絡(luò)民意數(shù)量大，但是整體占比并不高，不具有較強(qiáng)的代表性，在公共政策制定等環(huán)節(jié)中，要對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意進(jìn)行討論。另外，整體結(jié)構(gòu)層次不合理，年齡、學(xué)歷等方面都存在一定問(wèn)題，難以確保網(wǎng)絡(luò)民意的平衡性和公平性。不僅如此，據(jù)相關(guān)調(diào)查表明，網(wǎng)絡(luò)民意與真實(shí)民意也存在一定差別，弱勢(shì)群體利益訴求表達(dá)難度較大，主要是受到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素的影響。第二，我國(guó)現(xiàn)有法律不夠健全，難以有效規(guī)范網(wǎng)絡(luò)，致使網(wǎng)絡(luò)上謠言出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)民意真實(shí)性大打折扣，具有相同建議的網(wǎng)民會(huì)聚集，并加強(qiáng)交流，使得群體極化現(xiàn)象日益突出，不可避免的存在虛假民意。因此，我們?cè)讷@取網(wǎng)絡(luò)民意的同時(shí)，也會(huì)看到一些不良信息的傳播，例如：等。第三，從心理學(xué)角度而言，網(wǎng)絡(luò)民意的出現(xiàn)在一定程度上影響群體思想，使得網(wǎng)絡(luò)個(gè)性化思想喪失，出現(xiàn)人云亦云現(xiàn)象，不利于我國(guó)公共政策的良性發(fā)展。個(gè)體在群體中會(huì)出現(xiàn)責(zé)任分散意識(shí)，如“人肉搜索”將他人信息公布就是具體表現(xiàn)。在出現(xiàn)這類問(wèn)題時(shí)，責(zé)任追究難度較大，極大的增加了非理性行為的出現(xiàn)。群體集中在一起，會(huì)對(duì)某一事件進(jìn)行想象，扭曲事實(shí)真相，嚴(yán)重情況下，一部分網(wǎng)民會(huì)認(rèn)為事實(shí)真相是虛假的，從而產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題。因此，科學(xué)、合理的收集網(wǎng)絡(luò)民意顯得尤為重要。

三、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民意和公共政策互動(dòng)的有效途徑