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「關(guān)鍵詞」行政訴訟、法治國家一、行政訴訟的解讀

何謂行政訴訟，筆者找尋許多行政訴訟方面的著述，只在不起眼的律考教材里面找到一處“行政訴訟”的定義：行政訴訟是法院應(yīng)公民法人或其他組織的請求，通過法定程序?qū)彶榫唧w行政行為的合法性，從而解決一定范圍內(nèi)行政爭議的活動。①這一概念之所以難以概括和定義，其原因在于各國的行政訴訟制度千差萬別，甚至在英美國家，并不存在行政訴訟的概念，而代之以司法復(fù)審，但差異的存在和概念的各異并不能否定行政訴訟制度的共性，通俗地講，所謂行政訴訟，就是百姓口中的“民告官”。簡單的三個字將行政訴訟的一個主要的特點清晰地勾畫出來了，那就是訴訟主體的一方是“民”、另一方是“官”，由這雙方平等的“對簿公堂”。詳加分析，可以看出行政訴訟的幾個特點：

1、行政訴訟的司法性。行政訴訟與其他行政爭議解決活動相比，最大的不同就是在于它的司法性。正是由于它所具有的司法性，使它區(qū)別于調(diào)解、復(fù)議、仲裁等我們生活中常見的爭議解決方式。同樣也正是由于它所具有的司法性，使得行政訴訟必須遵循司法活動內(nèi)在的種種原則。而不能像行政活動那樣采取“效率優(yōu)先”的原則。

2、行政訴訟的訴訟主體恒定。和別的訴訟形式相比較，行政訴訟的原告永遠是“民”，這里的“民”既可以是公民個人，也可以是個人的組合形式——“法人和其他組織”。而在行政訴訟被告席上的只能是行政機關(guān)、是政府、是“官”。雖然在民事訴訟中，行政機關(guān)也可能出現(xiàn)在被告席上，但是那時候的行政機關(guān)是使用的自己的民事主體的身份。在行政訴訟中出現(xiàn)的行政機關(guān)則是使用自己的一種法律人格，而行政訴訟中的法律人格的確立又以行政管理中的行政機關(guān)法律人格為前提。

3、行政訴訟體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的控制。這種“民告官”的形式將政府置于被告席，向我們傳達了這樣的信息：即政府的權(quán)力與能力是有限的，而不是萬能的，這就把政府推下了神壇，打破了國家神話。同時，政府只是國家的一種表現(xiàn)形式而非國家本身，它在法律上是一個權(quán)益義務(wù)主體，應(yīng)當對自己的權(quán)力運用承擔責任。

對于這種司法對行政的控制，早在拉德布魯赫的《法學(xué)導(dǎo)論》里面就有論述：

“我們習慣于將各種各樣的國家活動劃分為3類：立法、司法、行政。立法創(chuàng)制法律，司法和行政則以不同方式遵守法律。在法律限定的范圍內(nèi)，司法實現(xiàn)的是爭議中的法律，行政實現(xiàn)的則是公共利益。法律希望（如有可能）對司法中合乎法律的裁決做出明確的規(guī)定，卻盡可能有意的給行政留出自由選擇的余地，使行政在其中可進行合目的性的行為。法律對于司法一般為路標，對行政則一般是柵欄——行政的路標是”國家利益至上原則“。從上面有關(guān)法官相對于法律的地位的探討中，我們可以得出結(jié)論：司法不僅僅是按既定方向進行的國家活動，同樣意義上的行政也不僅僅是自由的國家活動。”②“早在行政尚無法可依的時候，司法已成為公法——刑法和程序法——的對象。只要國家的行政活動僅僅由國家利益和合目的性來左右，而不受任何法律約束，就只可能有行政技術(shù)，而無行政法可言；只有賦予與國家利益相對立的私人利益在法律上的請求權(quán)，并尊重它，賦予相互義務(wù)與權(quán)利，才有產(chǎn)生這一法律的根本基礎(chǔ)?！挥性诮y(tǒng)治者從它和平民一起遵守的不取決于它本身的法律秩序中解脫出來，面對自己可以限制的統(tǒng)治權(quán)的時候，才可能從平民相對于統(tǒng)治者的權(quán)利中找到行政法、公法?！雹弁ㄟ^上面對行政訴訟的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)：國家與個人、政府與個體不再是權(quán)威與服從的關(guān)系，個人也不再完全遮蔽于在國家陰影之下。在法律面前，二者的關(guān)系發(fā)展為一種對峙與平衡、沖突與妥協(xié)、平等與對話的關(guān)系，在這種關(guān)系中包含著公共利益與個人利益、社會秩序與個人自由、行政效率與個案公正的沖突。這也就自然的引出了下文將述及的主旨——法治。

二、行政訴訟與法治國家

1、法治

（1）法治作為與人治相對應(yīng)的概念，其基本含義是指主張執(zhí)政者嚴格依照法律來治理國家與社會的理論、原則和方法。④過去在學(xué)術(shù)界，有人認為：“人治是指人在法律活動中的作用，立法、執(zhí)法、司法等都離不開人，正所謂”徒法不足以自行“。法好比是武器，人好比是戰(zhàn)士，武器離開了戰(zhàn)士，是起不到應(yīng)有的作用的，甚至起相反的作用。應(yīng)當使戰(zhàn)士與武器結(jié)合起來。歷史上從未有過純粹的法治或者人治，只有法治與人治的結(jié)合。因而在現(xiàn)階段的政治生活中，既要法制又要人治，要法治與人治的結(jié)合。”這種認識是錯誤的。法治與人治不僅是兩種根本對立的治國理論、思想和方法，而且是兩種完全不同的社會實踐。

在不同的歷史時期，人們對法治的理解是不同的。遠在春秋戰(zhàn)國，法家雖然也主張以法律制度治理國家，但這種法治被視為實行君主專制的工具。而現(xiàn)代意義上的法治，是與民主制度緊密相聯(lián)的，它意味著法治高于一切，具有至高無上的權(quán)威。在資本主義以前的專制時代，盡管國家也通過制定法律來規(guī)范人們的行為，維護一定社會的法律秩序。然而，由于君主的地位至高無上，王權(quán)是基本上不受法律約束的最高權(quán)力，皇帝的話被奉為圣旨，君主的權(quán)威高于法律的權(quán)威，因此就不可能真正樹立起法律的最高權(quán)威。在這樣的社會，從根本上說，實行的是人治而非法治。待到資產(chǎn)階級啟蒙思想家提出了“主權(quán)在民”、“天賦人權(quán)”，否定了“主權(quán)在君”、“君權(quán)神授”，同時也產(chǎn)生了法治的思想和理論。當資產(chǎn)階級取得反封建革命斗爭的勝利后，建立起資產(chǎn)階級的民主政權(quán)時，便首創(chuàng)了憲法的先例。當《人權(quán)宣言》成為法國第一部憲法的序言時，便以國家根本法的形式確認了法治原則。爾后，世界各資本主義國家，在制定各自的憲法時，都普遍接受法治原則，在憲法中規(guī)定了公民在法律面前一律平等，公民的基本權(quán)利和自由應(yīng)得到法律保障，以及反對特權(quán)等基本內(nèi)容，使法治原則成為一項重要的憲法原則。⑤（2）現(xiàn)在，“依法治國，建立社會主義的法治國家”也已經(jīng)成為我們國家的一項治國方略。建立法治國家，建立法治社會，是我國市場經(jīng)濟發(fā)展、民主政治建設(shè)和法制建設(shè)的必然要求。

首先，市場經(jīng)濟的發(fā)展要求貫徹和實行主體平等、公平競爭、等價有償、效益優(yōu)先等原則和機制，這些原則、觀念和機制只可能在法治的社會環(huán)境中獲得充分的發(fā)展和有效的實行。其次，要實現(xiàn)人民當家作主，人民真正的享有管理國家事務(wù)的權(quán)利，避免一言堂，家長制，個人說了算的弊端，就必須建立一種民主決策的機制和制度，并賦予這種制度極大的權(quán)威，而且由國家強制力保障實施。這種制度就是在法治理論、方略指導(dǎo)下創(chuàng)設(shè)的法律制度。再次，在我國政治生活和司法實踐中，要消除封建的等級特權(quán)的影響，不僅要使平等觀念深入人心，而且要牢牢樹立依法辦事、法律至上的權(quán)威，這種觀念也只能在法治的國家真正建立起來。最后，要消除腐敗，反對官僚主義，也必須建立一種權(quán)力制約和監(jiān)督的機制，這種機制只有轉(zhuǎn)化為法律制度，由國家強制力保障實施，才能具有應(yīng)有的威力和力量。⑥2、行政訴訟和法治

（1）行政訴訟必須在法治條件下才能有效運作。

在人治條件下，行政訴訟制度甚至不可能產(chǎn)生，更談不上實際和有效運作。首先，人治理論輕視法和制度的作用，過分相信倫理和道德的功能。如認為馬列主義、思想指導(dǎo)下的人民政府和人民政府工作人員不會侵犯人民的權(quán)益。即使公民和政府發(fā)生爭議，也可通過思想政治工作解決，而無需訴諸法院。其次，在人治條件下，立法不受重視，法律不完備，行政爭議即使訴諸法院解決，法院無法可依，也無從解決。此外，在人治條件下，法院主要作為專政工具，主要用于對付反革命和其他反社會分子，而很少用于解決民事、經(jīng)濟爭議、更不會用于解決公民和政府之間的行政爭議，因而行政訴訟制度在人治條件下不可能建立。

在法治條件下，行政訴訟制度與法治緊密相連。首先，法治要求政府依法行政，依法辦事，而這必須有監(jiān)督，有制約。監(jiān)督和制約不僅要有自律，更要有他律。其次，法治強調(diào)人權(quán)，強調(diào)公民權(quán)益保護，而司法保護是人權(quán)最有效的保護。此外，法治理論不否定倫理和道德的作用，但更重視法和制度的功能，如認為人民政府也會犯錯誤，人民政府的工作人員也可能侵犯人民的權(quán)益，因此必須從制度上建立糾錯和救濟機制，而行政訴訟制度正是這樣的機制。⑦（2）行政訴訟不僅是法治必然要求，是法治的構(gòu)成要素，同時全面的促進著法治的發(fā)展。

作為一種法律制度，行政訴訟對公民來說，可以直接為其提供司法救濟。通過審判來判定行政機關(guān)是否承擔賠償責任，可以給“老百姓一個信服的說法”。對行政機關(guān)來說，如果其工作人員有法不依或違法濫用職權(quán)，以致行政相對人訴至法院，行政機關(guān)敗訴后，就會促使其督促工作人員努力學(xué)法，嚴格執(zhí)法和守法。這也就使行政訴訟對其行為合法性的檢驗、監(jiān)督，促進其依法辦事。即“依法行政不僅意味著行政行為不得違背法律，而且更強調(diào)任何設(shè)定負擔的行政行為，任何對自由和所有權(quán)的干預(yù)，都必須以法律為依據(jù)（”法律保留“）”。對立法機關(guān)來說，如果法律不健全，行政行為沒有法律根據(jù)，行政相對人訴至法院，行政機關(guān)敗訴后，就會促使立法機關(guān)加快立法步伐。同時，對于人民法院，受理行政案件，審查行政行為，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，將不斷提高法院的地位和權(quán)威。而法院地位、權(quán)威的提高與法律的完備和法律得到嚴格執(zhí)行、遵守一樣，是法治國家的基本標志。

綜上所述，行政訴訟與建設(shè)法治國家所要求的市場經(jīng)濟、法治、民主政治等各要素的關(guān)系是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系：法治建設(shè)達到一定的境界必然產(chǎn)生行政訴訟制度，行政訴訟制度也只有在一定的法治環(huán)境中才能生存、發(fā)展。而行政訴訟制度一旦產(chǎn)生和運作，又會對法治環(huán)境產(chǎn)生積極的影響，促進法治環(huán)境向更高的境界發(fā)展，最終實現(xiàn)法治國家。

三、目前所面臨的問題及對策

我國《行政訴訟法》于1989年4月4日由全國人大通過，1990年10月1日實施，迄今已有十三年了?！缎姓V訟法》的頒布實施是我國社會主義民主法制建設(shè)的一個重要里程碑。十多年來行政訴訟制度的實施已經(jīng)對我國的政治、經(jīng)濟和社會生活，特別對我國民主法制建設(shè)、保護廣大人民群眾的合法權(quán)益、促使行政機關(guān)依法行政，產(chǎn)生了極其廣泛和巨大的影響。但是，目前我國行政訴訟制度的推行過程中也產(chǎn)生了不少問題、遇到了不少阻力，從《行政訴訟法》的實施效果來看，并未盡如人意，在有些地區(qū)，《行政訴訟法》的實施甚至步履艱難。這其中有整個司法體制改革的問題，也有行政訴訟自身的問題，還有思想觀念更新問題。

1、面臨的主要問題及分析

（1）面臨的主要問題。起訴難是行政訴訟面臨的最大問題之一。還有審判不公、受案范圍過窄、判決執(zhí)行難等等眾多的問題。而如此眾多的具體問題歸結(jié)到一起，就涉及到了制度、法律文化意識和實踐操作等多個層面。

首先，在制度層面上，立法上的欠缺使司法審查范圍狹窄、深度不夠。體制上，黨政不分與被扭曲的司法獨立可以說是“老生常談”卻又“常談不老”的一個問題。黨政分開這個自十一屆三中全會以來就提出的重大問題，至今仍然沒有解決好，以黨代政，黨政不分，借黨抗法的違法違憲事件時有發(fā)生。在行政訴訟實踐中，原告不能告黨委，要告政府，政府說這是黨委決定，不是政府行為。因此，形成被告主體的真空，從而出現(xiàn)了規(guī)避法律的現(xiàn)象，使行政法律責任落空。⑧體制改革如果不能取得大的突破，那么司法獨立的問題仍將得不到很好的解決，這樣就使審判公正讓將受到巨大威脅。

再者，在文化意識層面上，我國雖然建立了行政訴訟制度，但是缺少西方國家行政訴訟制度所依賴的文化基礎(chǔ)，即權(quán)利觀念、權(quán)力分立與制衡理論以及法治信仰等等。同時，中國數(shù)千年來高度集權(quán)的國家形式，以及由“儒法之爭”、“引禮入律”等大的法制變革所形成的古代法律文化傳統(tǒng)的影響，形成了德治與人治的傳統(tǒng)，法律在中國永遠是權(quán)力的附庸和仆從，中國法律在傳統(tǒng)中向來沒有控制權(quán)力尤其是控制最高權(quán)力的能力。這一現(xiàn)實情況與以平等為特征的行政訴訟制度也是格格不入的。

然后，在實踐層面上，最突出的就是地方保護主義嚴重。同時也因為法院不能獨立于地方政府，使得地方政府對法院審判工作的干預(yù)嚴重，造成審判不公；而且由于地方保護主義嚴重，對于生效的判決，法院也不能或者不敢去執(zhí)行。

雖然實踐中面臨的問題眾多，但是我們并不會因此改變建立法治國家的宏偉目標，但是面對這些問題，我們該如何解決呢？

2、對策

（1）修改和完善《行政訴訟法》。對于作為行政訴訟制度依據(jù)的《行政訴訟法》進行修改和完善，擴展行政訴訟的類型、擴大行政訴訟的受案范圍（將抽象行政行為納入司法審查范圍）、完善行政訴訟被告制度等，使得法院在進行行政訴訟審判時有法可依，更好的監(jiān)督行政的運行。

（2）深化政治體制改革。政治體制改革是解決諸多法治建設(shè)中難題的關(guān)鍵之所在。我們一方面要規(guī)范黨對國家行政事務(wù)實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)的方式，另一方面要加強程序立法，規(guī)范政府行為。司法獨立作為政治體制改革中的一個關(guān)鍵問題也應(yīng)該引起重視。司法不獨立，司法公正就難以保證，法治國家的建設(shè)也難以實現(xiàn)。雖然對于司法獨立，憲法和法律已有明文規(guī)定，但由于缺乏對司法獨立性之保障制度，導(dǎo)致這一法律規(guī)定不但沒有真正付諸實施，甚至被扭曲。因此，要想實現(xiàn)審判公正，必須建立和健全司法獨立的體制和制度保障，其中最重要的是理順黨、政府和司法機關(guān)的關(guān)系，使黨和政府對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化。

（3）對傳統(tǒng)法律文化進行批判和改造。徹底鏟除傳統(tǒng)法律文化中的消極影響，建立新的適合社會主義市場經(jīng)濟體制和民主政治的行政法治文化。這就要在人民群眾中廣泛宣傳《行政訴訟法》，進一步培養(yǎng)和弘揚權(quán)利觀念、法治觀念和平等觀念。對于法官，也必須從觀念上樹立起依法審判是依法治國的核心觀念，樹立起《行政訴訟法》是依法控制行政權(quán)的觀念，真正發(fā)揮行政審判對于制約行政權(quán)力、保護公民合法權(quán)益的作用。對于政府工作人員，也要牢固樹立法治意識，因為實現(xiàn)行政法治的關(guān)鍵是他們，他們的法治意識水平是衡量一個國家行政法治水平的重要標志。

除此之外，其他的像建立有限的調(diào)解制度、提高法官素質(zhì)雖然在此沒有展開論述，但是也不容忽視，甚至是設(shè)立專門行政法院、構(gòu)建行政判例制度等等都不失為一種有益探索。

結(jié)語：

行政訴訟制度的確立作為中國法治進程中的一塊重要里程碑，在一定程度上把民主法治的基本理念——人道政府（人民主權(quán)、人權(quán)保障）、有限政府（權(quán)力受法律限制）、責任政府（對自己的行為承擔政治、法律責任）——付諸實施，它以法的形式確認了國家、社會與個人的界線與對峙，把司法權(quán)樹立為行政權(quán)的一種對峙力量，從而使行政法治成為現(xiàn)實的原則。但是，中國行政訴訟制度的完善和發(fā)展將是一個長期艱巨的過程。而其最終出路在于法治大環(huán)境的形成，在于司法體制乃至國家政治制度整體的改革，在于個人與政府的意識改造，在于市場經(jīng)濟新秩序的建立，唯有這些是行政訴訟發(fā)展與法治國家建立的真正希望和無窮動力。

「參考文獻」

參考資料：

①《行政法與行政訴訟法》87頁，張樹義主編法律出版社

②《法學(xué)導(dǎo)論》130頁，拉德布魯赫中國大百科全書出版社

③同②，131頁

④《法理學(xué)》174頁，周農(nóng)唐若雷警官教育出版社

⑤《憲法學(xué)》27頁，俞子清主編中國政法大學(xué)出版社

⑥同④，179頁

⑦《行政訴訟與法治環(huán)境》姜明安《燕園法學(xué)文錄》/article/user/article_display.asp？ArticleID=22847

⑧《論行政訴訟困境產(chǎn)生的根源與對策》丁樂超白志城2002年10月《煙臺大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》第15卷第4期