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為了適應(yīng)全面建設(shè)小康社會和建設(shè)社會主義政治文明的迫切需要，推動依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的歷史進程，國務(wù)院制定和頒布了《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），系統(tǒng)規(guī)劃了我國依法行政的實施藍圖，明確提出了建設(shè)法治政府的宏偉目標。

一、《綱要》的重大意義

《綱要》的頒布和實施，是我國社會主義法制建設(shè)中的一件大事。《綱要》集中體現(xiàn)了新一屆政府的施政目標、施政理念和施政規(guī)則，全面確立了我國未來10年推進依法行政、建設(shè)法治政府的行動綱領(lǐng)，繼往開來，意義重大。

（一）《綱要》把20多年來我國依法行政的基本經(jīng)驗確認為制度

改革開放以來，特別是黨的十五大確立依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本方略以來，我國依法行政取得了巨大成就，積累了豐富的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗可以概括為：一是依法行政必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)。二是依法行政既要堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，為經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)，又要與經(jīng)濟和社會同步、協(xié)調(diào)發(fā)展。三是依法行政應(yīng)當(dāng)始終把依法治官、依法治權(quán)作為重點，把保護公民權(quán)利作為核心。四是依法行政必須與政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政管理體制改革有機結(jié)合、同步實施；依法行政是對舊的行政管理模式的一場深刻革命，必然要求建立與之相適應(yīng)的新的行政管理體制。五是依法行政必須堅持立法、執(zhí)法和監(jiān)督三位一體，整體推進。六是依法行政必須大力加強行政程序法律制度建設(shè)，使行政實體法和行政程序法成為規(guī)范、制約和監(jiān)督行政權(quán)依法行使的兩大保障。七是依法行政必須深入持久地對公務(wù)員進行法治觀念的培養(yǎng)和教育，全面提高其依法行政的能力和水平?！毒V要》正是通過總結(jié)、提煉這些依法行政實踐中積累的基本經(jīng)驗，使之制度化，來規(guī)范行政機關(guān)的權(quán)力和公務(wù)員的行為，以推動依法行政全面向前發(fā)展。

（二）《綱要》為解決我國依法行政實踐中存在的突出問題制定了行為規(guī)則

我國20多年依法行政的發(fā)展，基本上與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型過程同步，采用的是政府推進型模式，其現(xiàn)狀可以概括為“五個并存”：一是成績與問題并存；二是有利條件與困難并存；三是緊迫性與長期性并存；四是動力與阻力并存；五是把法治作為價值目標與把法制作為實用工具并存。正是這“五個并存”的現(xiàn)狀，決定了我國依法行政在當(dāng)前還不可避免地存在著一些深層次的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在：一是依法行政體制不順，與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變尚未形成全方位的對接；對依法行政與經(jīng)濟、社會發(fā)展之間的關(guān)系認識不夠清晰，甚至認為依法行政妨礙經(jīng)濟和社會的發(fā)展；依法行政工作講起來重要，但在行政管理實踐中卻往往不容易落實到位。二是對行政決策的合法性、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究機制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟、社會發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損失。三是行政立法和行政規(guī)范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證。四是執(zhí)法不嚴、違法不究，執(zhí)法牟利現(xiàn)象普遍存在，缺乏嚴格的執(zhí)法責(zé)任制。五是政府解決糾紛機制不夠完善，信訪、調(diào)解、裁決、復(fù)議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和整合，制約著政府化解糾紛功能的全面發(fā)揮。六是違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問題比較突出，下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范相沖突，有令不行、有禁不止等現(xiàn)象嚴重損害了法治的權(quán)威。七是對行政權(quán)制約、監(jiān)督機制不完善，導(dǎo)致行政權(quán)力在運行過程中相當(dāng)程度地被濫用，侵犯了人民群眾的權(quán)益和影響了政府形象。八是公務(wù)員的法律素質(zhì)參差不齊，依法行政的觀念、能力和水平亟待進一步提高?！毒V要》正是通過深入細致地分析依法行政實踐中存在的上述突出問題，有針對性地規(guī)定解決措施和作出制度安排，來為依法行政的健康、快速發(fā)展提供制度保障。

（三）《綱要》全面確立了我國推進依法行政、建設(shè)法治政府的行動綱領(lǐng)

推進依法行政，建設(shè)法治政府，不僅在加強政府自身建設(shè)和建設(shè)社會主義法治國家中居于核心地位，而且在各級政府應(yīng)對加入世貿(mào)組織和經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)，建立社會主義市場經(jīng)濟體制，推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的過程中也居于十分關(guān)鍵的地位。因此，對這一立足當(dāng)前、關(guān)乎長遠的全局性和系統(tǒng)性工程，《綱要》進行了精心規(guī)劃，作出了全面部署?！毒V要》前三個部分分別對依法行政的重要性和緊迫性、指導(dǎo)思想和目標、基本原則和基本要求作了集中規(guī)定。從第四部分到第十部分，《綱要》以實踐問題為導(dǎo)向，以現(xiàn)實需要為著力點，以行政權(quán)運行過程為主線，以建設(shè)法治政府為目標，按照依法行政的內(nèi)在邏輯依次展開：轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革是依法行政的前提和基礎(chǔ)，《綱要》以此為切入點，在第四部分作了集中規(guī)定；行政決策和行政立法擔(dān)負著現(xiàn)代政府為經(jīng)濟與社會發(fā)展進行決策和提供規(guī)則的重要功能，是政府管理活動的第一個重要環(huán)節(jié)，《綱要》在第五六部分分別作了集中規(guī)定；行政執(zhí)法是依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是對決策和立法的執(zhí)行，《綱要》在第七部分作了集中規(guī)定；化解社會矛盾、解決各類糾紛是現(xiàn)代政府的重要職能，對彌補司法不足、維護社會公正、提高行政效率有著重要作用，《綱要》在第八部分作了集中規(guī)定；加強對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督是依法行政的核心，也是我國目前依法行政制度中的薄弱環(huán)節(jié)，《綱要》在第九部分作了集中規(guī)定；依法行政最終要靠人去實施，提高公務(wù)員依法行政觀念和能力至關(guān)重要，《綱要》在第十部分作了集中規(guī)定。

最后，《綱要》在第十一部分規(guī)定了把依法行政工作落到實處的四條保障措施?？傊毒V要》在制度安排和框架體系上，力求全面反映和準確體現(xiàn)依法行政的基本要求和基本內(nèi)容，以為各級政府依法行政提供行動指南。

二、《綱要》的法律地位

《綱要》作為國務(wù)院頒布的指導(dǎo)未來10年依法行政工作的綱領(lǐng)性文件，在我國依法行政制度體系中具有十分重要的地位。

（一）《綱要》是在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)對依法行政制度的發(fā)展和完善

制定《綱要》，當(dāng)然不是為了代替現(xiàn)行有關(guān)依法行政的法律和行政法規(guī)，而是在不與法律規(guī)定相抵觸的前提下，彌補現(xiàn)行依法行政規(guī)定的不足，發(fā)展和完善現(xiàn)行依法行政的重點制度，打通依法行政的各個環(huán)節(jié)，啟動和激活整個依法行政的機制和體系，以最大限度地發(fā)揮現(xiàn)行依法行政制度的整體活力。

（二）《綱要》是對1999年頒布的《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》的深化、細化和發(fā)展。

《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）首創(chuàng)了以國務(wù)院文件形式推動依法行政工作的重大舉措。5年以后，《綱要》又一次對依法行政工作作出了全面安排和部署。制定《綱要》當(dāng)然不是為了取代《決定》，而是為了進一步發(fā)展、落實和細化《決定》，如果說《決定》是一份宏觀宣言，那么《綱要》就是一份實施章程，具體規(guī)定依法行政的實施目標、實施任務(wù)、實施規(guī)則和實施程序。

（三）《綱要》是今后10年我國全面實施依法行政的總章程

《綱要》作為規(guī)范依法行政實施工作的總章程，很多問題只能規(guī)定得比較原則，不可能太具體，這就需要像制定經(jīng)濟、社會發(fā)展的長期規(guī)劃和5年計劃那樣，在10年《綱要》的統(tǒng)領(lǐng)下，再制定依法行政的5年實施方案和年度工作要點，使依法行政既與經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃和計劃相銜接，又與長期、中期和近期實施方案相配套，以真正把依法行政從軟任務(wù)變成硬任務(wù)，真正把依法行政工作扎扎實實地推向前進。

三、《綱要》的主要特色

《綱要》立足于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的客觀實際，順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的現(xiàn)實需要，正確把握了當(dāng)前依法行政的狀況、面臨的形勢和任務(wù)，抓住了全面推進依法行政的癥結(jié)、問題和關(guān)鍵所在，具有十分鮮明的特色。

（一）《綱要》體現(xiàn)了綱領(lǐng)性與指導(dǎo)性的統(tǒng)一

《綱要》既著眼于我國依法行政的全局和長遠，重在對今后依法行政的目標和重點提出綱領(lǐng)性和方向性要求，又注重規(guī)定內(nèi)容的指導(dǎo)性和規(guī)范性，避免空洞無物，流于一般號召。例如，建設(shè)法治政府目標的提出，顯然是《綱要》的最大亮點，極大地增強了《綱要》的綱領(lǐng)性和感召力。而為了實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標，同時彌補現(xiàn)行法律規(guī)定的不足，《綱要》把合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政的重要原則和要求寫進了《綱要》。這些原則既是對西方國家法治發(fā)展經(jīng)驗的抽象概括，也是對我國依法行政實踐經(jīng)驗的總結(jié)，集中體現(xiàn)了依法行政重在治官、治權(quán)的內(nèi)在精神，高度濃縮了依法行政追求公正與效率的價值目標，有力地支撐了法治政府的基本骨架，因而對指導(dǎo)和規(guī)范行政機關(guān)和公務(wù)員依法行政具有重要作用。

（二）《綱要》體現(xiàn)了針對性與可行性的統(tǒng)一

依法行政涉及政府管理和政府工作的一切方面，要解決的問題非常多。

為了使《綱要》真正管用，就必須既突出重點，抓住核心，著重解決牽一發(fā)而動全身的突出矛盾和突出問題，又保證所規(guī)定的制度和措施時機恰當(dāng)，條件成熟，便于操作，切實可行。如《綱要》設(shè)計和規(guī)定的建立健全聽證會、論證會、座談會等專家咨詢論證制度，聽取和采納意見的情況說明制度，立法的成本效益分析制度，行政法規(guī)、規(guī)章修改、廢止的工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件的定期清理制度，行政執(zhí)法案卷評查制度，行政執(zhí)法主體資格制度和行政執(zhí)法責(zé)任制度，防范、化解社會矛盾機制，行政監(jiān)督制度和機制等，就集中體現(xiàn)了《綱要》規(guī)定措施的針對性與可行性的統(tǒng)一。

（三）《綱要》體現(xiàn)了合法性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一

如何正確處理合法與創(chuàng)新之間的關(guān)系，既不撇開甚至背離現(xiàn)行法律的規(guī)定另搞一套，又在不與現(xiàn)行法律規(guī)定相抵觸的前提下大膽創(chuàng)新機制和制度，推動依法行政的發(fā)展，這是《綱要》在起草和制定過程中面臨的一個重大難題。應(yīng)當(dāng)說，《綱要》較好地解決了這一難題，實現(xiàn)了合法性與創(chuàng)新性二者的有機統(tǒng)一。例如，《綱要》第四部分關(guān)于“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)容，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定，但《綱要》如果不對政府職能的主要內(nèi)容和范圍作出界定與規(guī)范，就很容易出現(xiàn)依法行政與經(jīng)濟社會發(fā)展、與政府管理工作兩張皮的現(xiàn)象，就很容易發(fā)生依法行政“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的問題，就不可能實現(xiàn)從全能政府到有限政府、從管制政府到服務(wù)政府、從權(quán)力政府到責(zé)任政府的轉(zhuǎn)型。因此《綱要》在不違反現(xiàn)行法律規(guī)定的情況下，對政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)四項職能進行了界定和規(guī)范，既體現(xiàn)了合法性，又體現(xiàn)了創(chuàng)新性，對推動政府職能轉(zhuǎn)變和依法行政工作必將產(chǎn)生十分深刻的影響。