導(dǎo)語(yǔ)：淺析石油儲(chǔ)備與國(guó)際關(guān)系一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備是一項(xiàng)應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)緊急情況的國(guó)際性政策。1973年世界石油危機(jī)以后，不少西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相繼建立了政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系。從1996年起，我國(guó)就已經(jīng)成為石油和石油產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)。目前，我國(guó)的石油和石油產(chǎn)品進(jìn)口已占全部供應(yīng)量的1／3，據(jù)估計(jì)，2020年進(jìn)口依存度將超過(guò)50%，因此，建立國(guó)家石油儲(chǔ)備體系越來(lái)越緊迫。我們就如何建立石油儲(chǔ)備體系的問(wèn)題，訪問(wèn)了美國(guó)能源部，聽(tīng)取了能源部石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備辦公室官員的介紹。

一、美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系的運(yùn)行機(jī)制

1973年巴以戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致中東石油供應(yīng)中斷，石油價(jià)格猛漲，引發(fā)世界性石油危機(jī)，一度造成美國(guó)石油進(jìn)口中斷，給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大損失。1974年11月，在美國(guó)等西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的倡導(dǎo)下，國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱IEA）成立，其主要職能是協(xié)調(diào)成員國(guó)的石油儲(chǔ)備行動(dòng)。1975年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《能源政策和儲(chǔ)備法》（簡(jiǎn)稱EPCA），授權(quán)能源部建設(shè)和管理戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備系統(tǒng)，并明確了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的目標(biāo)、管理和運(yùn)作機(jī)制。

(一)企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備超過(guò)政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備

美國(guó)的石油儲(chǔ)備分為政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備。盡管，美國(guó)政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備規(guī)模居世界首位，但企業(yè)石油儲(chǔ)備遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府儲(chǔ)備。目前，全國(guó)的石油儲(chǔ)備相當(dāng)于150天進(jìn)口量，政府儲(chǔ)備為53天進(jìn)口量，僅占1/3。

美國(guó)的企業(yè)石油儲(chǔ)備完全是市場(chǎng)行為，既沒(méi)有法律規(guī)定企業(yè)儲(chǔ)備石油的義務(wù)，政府也不干預(yù)企業(yè)的儲(chǔ)備和投放活動(dòng)，企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求和實(shí)力自主決定石油儲(chǔ)備量和投放時(shí)機(jī)。政府主要通過(guò)公布石油供求信息來(lái)引導(dǎo)企業(yè)，免除石油進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口許可費(fèi)等政策也起到鼓勵(lì)企業(yè)增加石油儲(chǔ)備的作用。

(二)政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的功能是防止石油禁運(yùn)和供應(yīng)中斷

聯(lián)邦政府的戰(zhàn)略儲(chǔ)備是非軍事用項(xiàng)目，其目標(biāo)是防止石油禁運(yùn)和中斷石油供應(yīng)，平時(shí)不輕易動(dòng)用。中斷石油供應(yīng)是指某些石油輸出國(guó)的石油出口突然中止或急劇下降，導(dǎo)致國(guó)際石油供應(yīng)量在短期內(nèi)出現(xiàn)日平均供應(yīng)量減少數(shù)百萬(wàn)桶的情況。國(guó)際能源組織把某個(gè)或某些成員國(guó)石油供應(yīng)缺口達(dá)到7%以上，作為實(shí)行緊急石油分享計(jì)劃的主要量化指標(biāo)。

根據(jù)EPCA，聯(lián)邦政府向市場(chǎng)投放戰(zhàn)略儲(chǔ)備的方式主要有三種。一是全面動(dòng)用。當(dāng)石油進(jìn)口中斷和國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)品供應(yīng)中斷，以及遭遇破壞或者不可抗逆的原因造成的“嚴(yán)重能源供應(yīng)中斷”，導(dǎo)致相當(dāng)范圍和時(shí)間內(nèi)石油產(chǎn)品供應(yīng)大幅減少，價(jià)格嚴(yán)重上漲，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響時(shí)，可以全面動(dòng)用戰(zhàn)略儲(chǔ)備。二是有限動(dòng)用。當(dāng)出現(xiàn)大范圍和較長(zhǎng)時(shí)間的石油中斷供應(yīng)時(shí)，可以部分動(dòng)用戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。但動(dòng)用總量不能超過(guò)3000萬(wàn)桶，動(dòng)用時(shí)間不能超過(guò)60天，儲(chǔ)備石油低于5億桶時(shí)不能利用。三是測(cè)試性動(dòng)用。主要是為了防止在緊急動(dòng)用時(shí)發(fā)生故障，測(cè)試儲(chǔ)備設(shè)施系統(tǒng)是否能夠正常運(yùn)行，測(cè)試動(dòng)用總量不得超過(guò)500萬(wàn)桶。全面動(dòng)用和有限動(dòng)用都需要總統(tǒng)決定，測(cè)試性動(dòng)用和分配授權(quán)能源部部長(zhǎng)決策。

還有一種輪庫(kù)（exchange）形式的動(dòng)用。通常，輪庫(kù)是解決因油品品質(zhì)或短期內(nèi)區(qū)域性能源短缺造成的石油供應(yīng)企業(yè)交貨問(wèn)題，用聯(lián)邦儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備進(jìn)行臨時(shí)交換。如，2000年美國(guó)西部地區(qū)的石油天然氣緊缺，克林頓總統(tǒng)批準(zhǔn)用2300萬(wàn)桶儲(chǔ)備石油與企業(yè)輪庫(kù)，并要求企業(yè)在2001年3月以前歸還。

自建立石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備以來(lái)25年間，美國(guó)政府僅在1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間以直接銷售的方式向市場(chǎng)投放了3300萬(wàn)桶儲(chǔ)備原油。1985~1990年間，進(jìn)行了兩次試銷售；1996~2000年間，進(jìn)行了4次輪庫(kù)。

(三)根據(jù)綜合因素適時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備規(guī)模

決定戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備量時(shí)主要考慮進(jìn)口絕對(duì)量、經(jīng)濟(jì)對(duì)石油價(jià)格的敏感性和儲(chǔ)備成本等因素，同時(shí)還要考慮石油中斷的可能性。EPCA授權(quán)的最大聯(lián)邦戰(zhàn)略儲(chǔ)備規(guī)模為10億桶，計(jì)劃儲(chǔ)量是7億桶原油和200萬(wàn)桶加熱油。從1977年正式儲(chǔ)油開(kāi)始，1994年達(dá)到最高儲(chǔ)存量5.92億桶，1985年達(dá)到相當(dāng)于114天進(jìn)口量的最高儲(chǔ)備天數(shù)。目前，聯(lián)邦戰(zhàn)略儲(chǔ)備的實(shí)際儲(chǔ)量是5.67億桶，相當(dāng)于53天進(jìn)口量。

政府和國(guó)會(huì)根據(jù)國(guó)內(nèi)需求和國(guó)際局勢(shì)適時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備量。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)政府放松了石油儲(chǔ)備。“911事件”以后，石油儲(chǔ)備受到重視，布什總統(tǒng)于同年11月宣布要增加戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，到2005年達(dá)到EPCA規(guī)定的計(jì)劃儲(chǔ)量。

(四)政府所有和決策，市場(chǎng)化運(yùn)作

美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的運(yùn)行機(jī)制可以概括為：政府所有和決策，市場(chǎng)化運(yùn)作。戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備由聯(lián)邦政府所有，從建設(shè)儲(chǔ)庫(kù)、采購(gòu)石油到日常運(yùn)行管理費(fèi)用均由聯(lián)邦財(cái)政支付。聯(lián)邦財(cái)政設(shè)有專門的石油儲(chǔ)備基金預(yù)算和帳戶，基金的數(shù)量由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，只有總統(tǒng)才有權(quán)下令啟動(dòng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備。戰(zhàn)略儲(chǔ)備的決策程序是由能源部、財(cái)政部和白宮預(yù)算辦公室會(huì)商，向總統(tǒng)提出方案；總統(tǒng)同意后，再向國(guó)會(huì)提出建議，由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，才能生效。增加石油儲(chǔ)備的預(yù)算是由財(cái)政部門一次撥給戰(zhàn)略儲(chǔ)備辦公室。銷售石油回收資金的使用不必經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，可以用來(lái)補(bǔ)充石油儲(chǔ)備。如果擴(kuò)大儲(chǔ)備規(guī)模，追加資金需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)討論批準(zhǔn)。

由于戰(zhàn)略儲(chǔ)備量比較大，其采購(gòu)和投放可能影響石油市場(chǎng)價(jià)格。為了避免對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的沖擊，戰(zhàn)略石油的采購(gòu)和投放基本上采取市場(chǎng)招標(biāo)機(jī)制。儲(chǔ)備石油一部分來(lái)自政府招標(biāo)采購(gòu)，還有一部分是以聯(lián)邦石油資源的租金（royalty）征收來(lái)的。招標(biāo)采購(gòu)中，40%來(lái)自與墨西哥國(guó)家石油公司簽訂的長(zhǎng)期供應(yīng)合同，其余是市場(chǎng)現(xiàn)貨招標(biāo)采購(gòu)。通常選擇價(jià)格低彌時(shí)采購(gòu)，即要避免引起市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，又要防止造成石油儲(chǔ)備資金損失。

戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的投放也采取招標(biāo)機(jī)制，政府向石油公司招標(biāo)，再由石油公司按市場(chǎng)價(jià)格銷售，回收資金交財(cái)政部的石油儲(chǔ)備基金專門帳戶，用來(lái)補(bǔ)充石油儲(chǔ)備。

戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備系統(tǒng)的運(yùn)行管理方式是，政府制定規(guī)劃和政策，委托民間機(jī)構(gòu)管理站點(diǎn)日常運(yùn)行。聯(lián)邦戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備辦公室設(shè)在能源部華盛頓總部，由一位能源部部長(zhǎng)助理主管，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備政策和規(guī)劃；設(shè)在新奧爾良的項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)行管理。石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備辦公室與民間公司（DdynMcDermott）簽訂管理和運(yùn)行合同，由其負(fù)責(zé)站點(diǎn)的日常運(yùn)行、維護(hù)和安全保護(hù)。

(五)根據(jù)成本效益分析確定石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備技術(shù)路線和儲(chǔ)備量

政府在確定石油儲(chǔ)備技術(shù)方案和儲(chǔ)備量時(shí)，要進(jìn)行成本效益分析。石油儲(chǔ)備的效益是中斷石油供應(yīng)可能帶來(lái)的損失。據(jù)美國(guó)能源部的分析，石油價(jià)格增長(zhǎng)1倍，GDP將下降2.5%左右；每桶石油價(jià)格上升10美元，將給美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成1年500億美元的損失，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將減少約0.5個(gè)百分點(diǎn)。石油儲(chǔ)備的成本包括四個(gè)方面：儲(chǔ)備設(shè)施的一次性投入，采購(gòu)石油所需資金，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用等。美國(guó)具有得天獨(dú)厚的石油儲(chǔ)備條件。墨西哥灣附近的路易斯安那州和得克薩斯州境內(nèi)集中分布著500多個(gè)鹽穹，靠近石油化工產(chǎn)業(yè)帶。聯(lián)邦政府利用這些鹽穹建成了四個(gè)大型儲(chǔ)備基地，既臨近碼頭，又距大型煉廠不遠(yuǎn)，還有發(fā)達(dá)的

管道設(shè)施可以快捷地把儲(chǔ)油傳輸?shù)接脩羰种?。鹽穹儲(chǔ)油技術(shù)是目前世界上成本最低的石油儲(chǔ)藏技術(shù)，在美國(guó)修建鹽穹儲(chǔ)庫(kù)的成本大約是每桶容積1.5美元；每桶儲(chǔ)備石油的日常運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用是25美分。如果采用地上儲(chǔ)罐設(shè)施，每桶容量的設(shè)施投入需要15～18美元，至少是鹽穹的10倍。美國(guó)政府用于戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備投資共約200億美元，其中40億用來(lái)修建儲(chǔ)油設(shè)施，160億用來(lái)采購(gòu)石油。每年的日常運(yùn)行和管理費(fèi)用約為1.6～1.7億美元。

二、美國(guó)石油儲(chǔ)備體系與其他國(guó)家的比較

美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系是一種比較典型的模式，IEA成員國(guó)因地制宜建立其石油儲(chǔ)備體系，各有千秋。為了廣泛借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)介紹日本、德國(guó)和法國(guó)的石油儲(chǔ)備模式，與美國(guó)模式進(jìn)行比較。

(一)多層次的石油儲(chǔ)備體系，多樣化的民間儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制

IEA成員國(guó)的石油儲(chǔ)備體系都是由政府和民間儲(chǔ)備組成的，政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備只是石油儲(chǔ)備的一部分。政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備管理體制大同小異，企業(yè)儲(chǔ)備的管理和運(yùn)行機(jī)制差別較大。

美國(guó)的石油儲(chǔ)備體系分為兩個(gè)層次：政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備。政府和民間儲(chǔ)備體系相對(duì)獨(dú)立，企業(yè)儲(chǔ)備完全市場(chǎng)化運(yùn)作。

日本、德國(guó)和法國(guó)的石油儲(chǔ)備體系不同于美國(guó)，可以分為三個(gè)層次：政府儲(chǔ)備、法定企業(yè)儲(chǔ)備和企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備。法定企業(yè)儲(chǔ)備是法律規(guī)定的企業(yè)儲(chǔ)備任務(wù)，政府對(duì)法定儲(chǔ)備進(jìn)行不同程度的干預(yù)。德國(guó)的石油儲(chǔ)備體系分三個(gè)層次：政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備、政府參與的企業(yè)儲(chǔ)備聯(lián)盟，以及企業(yè)儲(chǔ)備。法律規(guī)定了政府和儲(chǔ)備聯(lián)盟的儲(chǔ)備義務(wù)。政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備由聯(lián)邦財(cái)政支付，承擔(dān)17天儲(chǔ)量。儲(chǔ)備聯(lián)盟是德國(guó)石油儲(chǔ)備的主體，由大型煉油企業(yè)、石油進(jìn)口、銷售公司和使用石油發(fā)電廠組成，承擔(dān)90天的儲(chǔ)備義務(wù)。儲(chǔ)備聯(lián)盟根據(jù)聯(lián)邦政府的指令投放石油，儲(chǔ)備費(fèi)用來(lái)自銀行貸款和消費(fèi)者交納的儲(chǔ)備稅。另外，德國(guó)的法律還規(guī)定石油煉廠要保持15天的儲(chǔ)備，石油進(jìn)口公司和使用石油的發(fā)電廠保持30天的儲(chǔ)備量，政府不干預(yù)企業(yè)儲(chǔ)備的投放，費(fèi)用也由企業(yè)自己承擔(dān)。

日本的石油儲(chǔ)備分三個(gè)層次：國(guó)家石油儲(chǔ)備、法定企業(yè)儲(chǔ)備和企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備。20世紀(jì)50年代，日本的有關(guān)法律就規(guī)定了企業(yè)的石油儲(chǔ)備義務(wù)。1974年日本加入IEA，建立了政府石油儲(chǔ)備。政府建立石油專門帳戶，通過(guò)征收石油稅籌集儲(chǔ)備資金。根據(jù)日本石油儲(chǔ)備法，一定規(guī)模以上的煉廠、銷售商和進(jìn)口商都要按規(guī)定比例承擔(dān)石油儲(chǔ)備任務(wù)，企業(yè)向市場(chǎng)投放儲(chǔ)備石油時(shí)要經(jīng)過(guò)通產(chǎn)省批準(zhǔn)。政府為法定企業(yè)儲(chǔ)備提供低息貸款、加速折舊等政策。法律規(guī)定以外的企業(yè)商業(yè)性儲(chǔ)備由企業(yè)自理。

法國(guó)是最早建立企業(yè)石油儲(chǔ)備制度的國(guó)家，以法定企業(yè)儲(chǔ)備為主。早在1925年，法國(guó)的石油法就規(guī)定，在發(fā)放進(jìn)口原油、石油副產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)，要求經(jīng)營(yíng)者有前12個(gè)月經(jīng)營(yíng)量的儲(chǔ)備能力。1993年實(shí)施的新石油法規(guī)定，每個(gè)石油經(jīng)營(yíng)者都要承擔(dān)應(yīng)急石油儲(chǔ)備義務(wù)，并維持上一年原油和油品消費(fèi)量26%的儲(chǔ)量，相當(dāng)于95天的儲(chǔ)備量。法國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備專業(yè)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱CPSSP)代表政府負(fù)責(zé)制定儲(chǔ)備政策和戰(zhàn)略儲(chǔ)備地區(qū)分布計(jì)劃，向石油公司征收建立和維護(hù)石油儲(chǔ)備的費(fèi)用等，并一部分企業(yè)的石油儲(chǔ)備任務(wù)。1998年CPSSP管理和支配950萬(wàn)噸戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，占全國(guó)儲(chǔ)備義務(wù)的58％。CPSSP并不具體運(yùn)行和管理石油儲(chǔ)備站點(diǎn)，而是委托石油公司和安全儲(chǔ)備管理有限責(zé)任公司運(yùn)作管理。

綜上所述，各國(guó)分配法定企業(yè)儲(chǔ)備義務(wù)的主要方式，一是按經(jīng)營(yíng)石油企業(yè)的規(guī)模分配儲(chǔ)備義務(wù)，如，日本。二是根據(jù)銷售額或消費(fèi)額按比例分?jǐn)們?chǔ)備義務(wù)，如，德國(guó)和法國(guó)。法定企業(yè)儲(chǔ)備的管理和運(yùn)作機(jī)制有三種。日本模式：政府規(guī)劃指導(dǎo)下，規(guī)模以上企業(yè)分散儲(chǔ)備。德國(guó)模式：企業(yè)組成聯(lián)盟，統(tǒng)一規(guī)劃和布點(diǎn)，集中籌集資金和運(yùn)行管理。法國(guó)模式：政府授權(quán)專門機(jī)構(gòu)部分法定企業(yè)儲(chǔ)備。

(二)石油儲(chǔ)備規(guī)模與一次能源結(jié)構(gòu)和石油進(jìn)口依存度有關(guān)

根據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的研究和規(guī)定，成員國(guó)應(yīng)該保持相當(dāng)于90天進(jìn)口石油量的儲(chǔ)備（包括公共和私人部門的儲(chǔ)備）。但是，實(shí)際上各國(guó)的石油儲(chǔ)備總量都超過(guò)了90天。各國(guó)的石油儲(chǔ)備模式與一次能源結(jié)構(gòu)、石油資源分布和進(jìn)口依存度有密切關(guān)系。總的來(lái)看，一次能源中石油比例越高、石油進(jìn)口依存度越大，石油儲(chǔ)備的規(guī)模就越大。

首先，石油儲(chǔ)備規(guī)模直接與進(jìn)口依存度掛鉤。美國(guó)的石油消費(fèi)量約占世界供應(yīng)量的1/3，進(jìn)口依存度為60%左右，其石油儲(chǔ)備規(guī)模與石油進(jìn)口量掛鉤。日、德、法的石油進(jìn)口依存度在98%以上，石油儲(chǔ)備規(guī)模與消費(fèi)量掛鉤，見(jiàn)下表。

美日德法石油儲(chǔ)備

注：①德國(guó)石油儲(chǔ)備聯(lián)盟為儲(chǔ)備主體，擁有90天的儲(chǔ)備。

②法國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備專業(yè)委員會(huì)和支配的數(shù)量

資料來(lái)源：日德法的數(shù)據(jù)根據(jù)內(nèi)部研究報(bào)告整理，美國(guó)的數(shù)據(jù)是美國(guó)能源部提供的2001年的數(shù)據(jù)。

其次，石油在一次能源中的比例越高儲(chǔ)備天數(shù)越多。如表所示，日本的石油消費(fèi)占一次能源的52%，而且國(guó)內(nèi)幾乎沒(méi)有石油資源，石油中斷的可能性和造成的損失最大，因此，日本的石油儲(chǔ)備天數(shù)最多，政府儲(chǔ)備的比例也較大。