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本文作者：袁全工作單位：華僑大學工商管理學院

有的專家學者認為，發(fā)達的資本市場與高層次的金融創(chuàng)新只能存在于普通法系的國家。事實上也確實以美國的資本市場和金融創(chuàng)新最為發(fā)達。但是，如果僅以此作為上述觀點的論據(jù)是缺乏力度的。因為健康發(fā)達的資本市場離不開完善的金融監(jiān)管法律制度體系，而美國的金融監(jiān)管法律多以制定法的形式出現(xiàn)，這與中國這樣的成文法國家是一致的。因此，美國金融監(jiān)管法律的制定技術和方法是值得我們學習和借鑒的。次貸危機更是揭露了美國金融監(jiān)管的致命缺陷，這對我國如何建設金融監(jiān)管制度也是極有研究價值的。

一、美國金融監(jiān)管法律制度體系的演變

美國雖是普通法系國家，但并不意味著沒有成文法，相反，從20世紀70年代開始的“去監(jiān)管化”開始，到2007年的次貸危機，再到今天奧巴馬政府對金融監(jiān)管的強化，無不伴隨著大量的法案的誕生，可以說，正是這眾多的法案扮演著對資本市場和金融創(chuàng)新起到了推波助瀾和亡羊補牢的作用。與侵犯財產(chǎn)權利的犯罪不一樣的是，經(jīng)濟犯罪或金融犯罪不屬于自然犯，并不是隨著社會發(fā)展與道德規(guī)范逐步形成的。刑法的特點要求其具有預測性和穩(wěn)定性，并不能以民法的原則———公平、公證來進行審判。即使是美國刑法典的理論基礎———功利主義原則———保護大多數(shù)人的福利，也不能僅以此作為判案的法源。所以美國有相當數(shù)量的制定法來規(guī)范公民和法人的行為，尤其是在金融監(jiān)管方面。(一)從羅斯福新政時期到“去監(jiān)管化”時代的金融監(jiān)管法律體系20世紀30年代的“大蕭條時期”出臺了三部奠定隨后40年金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展基石的三部法案。《1933格拉斯•斯蒂格爾法》確立了銀行分業(yè)原則，明確商業(yè)銀行與證券分業(yè)經(jīng)營，有效保證了銀行資金的穩(wěn)定性?！?933格拉斯•斯蒂格爾法》的頒布使得銀行監(jiān)管得到了革命性的強化。《1933證券法》和《1934證券交易法》對一、二級市場的證券買賣進行了聯(lián)邦立法規(guī)范，前者保證了證券發(fā)行者披露公司的重要信息，而后者將信息披露制度進一步延伸到二級市場。羅斯福政府在這一時期創(chuàng)立的金融監(jiān)管制度，雖然在滿足借貸雙方需求上顯得創(chuàng)新不足，但是，隨后40年美國經(jīng)濟相對穩(wěn)定并穩(wěn)健增長。70年代后期，卡特總統(tǒng)簽署了《1980存款機構去監(jiān)管化和貨幣管制法》，這一法案標志著金融業(yè)“去監(jiān)管化”運動的興起。1986年12月，美聯(lián)儲頂著違反法律解釋原則的風險，第一次對《1933格拉斯•斯蒂格爾法》進行了重新解釋。美聯(lián)儲認為，該法允許銀行將小于收入總額5%的資本用于從事投資銀行業(yè)務。從此，美聯(lián)儲加大了金融監(jiān)管放松的力度，允許銀行在不違反10%凈資產(chǎn)比率法則前提下參與各種證券和保險的承銷業(yè)務。隨后美聯(lián)儲又允許銀行從事商業(yè)票據(jù)、政府債券和按揭證券等各種業(yè)務。最后直到20世紀90年代后期，美聯(lián)儲允許銀行控股公司在滿足一定條件的情況下，可以從事投資銀行業(yè)務。此時，監(jiān)管銀行業(yè)半個多世紀的《1933格拉斯•斯蒂格爾法》已名存實亡。（二）金融危機后的美國金融監(jiān)管立法與措施次貸危機爆發(fā)后美國國會在最短時間內出臺了應急性立法。重要的也是三個法案，即：《2008住房與經(jīng)濟恢復法》、《2008緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》和《2009美國恢復與再投資法》。這三部法案的出臺有很強的應急傾向。當時美國財政部、美聯(lián)儲和證券交易委員會等美國金融監(jiān)管當局紛紛采取緊急措施。金融危機暴露了美國金融監(jiān)管法律制度的漏洞，一系列應急措施的出臺暫時緩解了危機帶來的災難性后果，但只有較大范圍和較深層級的改革才能避免同樣的危機爆發(fā)。2009年6月17日，奧巴馬政府出臺一份名為《金融監(jiān)管改革—新基礎:重建金融監(jiān)督與管理》的“白皮書”，其中重大的改革建議有：1、重新規(guī)定美聯(lián)儲的監(jiān)管職權，擴大相關監(jiān)管職能的同時限制部分職權。2、設立一些新的，能起到全面監(jiān)管作用的機構，有兩類機構最為人所關注。第一個是管理金融服務的機構，另一個是保護消費者金融行為的機構。3、加強大型銀行控股公司的破產(chǎn)與救助管理。由于大型銀行控股公司一旦瀕臨破產(chǎn)，整個金融系統(tǒng)甚至整個國民經(jīng)濟都將受到威脅，因此應建議設立一個特別的救助機制，當整個金融體系的穩(wěn)定受到威脅時，允許瀕臨破產(chǎn)的銀行控股公司得到有序救助。可以看出，美國的金融監(jiān)管經(jīng)歷了從嚴到寬再到嚴和機構相對獨立監(jiān)管到功能性系統(tǒng)監(jiān)管的過程。

二、我國金融創(chuàng)新及金融監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，金融市場方面的創(chuàng)新包括建立了同業(yè)拆借、商業(yè)票據(jù)和短期政府債券為主的貨幣市場；建立了銀行與企業(yè)間外匯零售市場、銀行與銀行間外匯批發(fā)市場、中央銀行與外匯指定銀行間公開操作市場相結合的外匯統(tǒng)一市場等等。金融業(yè)務與工具的創(chuàng)新包括：從負債業(yè)務上，出現(xiàn)了3、6、9個月的定期存款、保值儲蓄存款、住房儲蓄存款、委托存款、信托存款等新品種；從資產(chǎn)業(yè)務看，出現(xiàn)了抵押貸款、質押貸款、按揭貸款等品種；在中間業(yè)務上出現(xiàn)了多功能的信用卡?？梢钥闯鑫覈壳暗慕鹑趧?chuàng)新還處于初級階段，但未來的金融創(chuàng)新速度與深度將逐漸接近以美國為首的，資本市場發(fā)達的國家。目前，我國金融業(yè)實行仍是“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的模式，這一模式己不能適應高速發(fā)展的金融業(yè)。首先，有的新金融業(yè)務處于不同金融機構的業(yè)務邊緣，分業(yè)監(jiān)管可能存在重復監(jiān)管和監(jiān)管真空的矛盾。這些交叉性業(yè)務在操作過程中沒有明確統(tǒng)一的風險標準，普遍存在著新開辦的業(yè)務操作與現(xiàn)有政策法規(guī)沖突的地方，因政策法規(guī)的不完善與執(zhí)行的不嚴格，使得一些交叉性金融業(yè)務在被開發(fā)出來的那一刻就有了避免政策與法規(guī)約束傾向。其次，分業(yè)監(jiān)管會降低金融市場的創(chuàng)新活力，不利于中國金融業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管框架下，一項創(chuàng)新業(yè)務的推出需要經(jīng)過多個部門的審批，不同部門對同一業(yè)務的風險控制和管理意向一旦存在較大差異，審批的時間將無限延長，甚至導致業(yè)務流產(chǎn)。這在很大程度上抑制了金融創(chuàng)新。另外，各監(jiān)管機構存在為減小監(jiān)管壓力，抵制原不屬于本行業(yè)的新產(chǎn)品行為的激勵，這樣必然阻礙金融正常發(fā)展。

三、我國金融創(chuàng)新監(jiān)管的改革路徑

（一）由于目前我國金融創(chuàng)新處于初級階段，易借鑒美國經(jīng)驗，繼續(xù)保留銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，但同時成立一個有權對整個金融業(yè)中的金融機構，包括銀行、證券公司、保險公司等起到全面監(jiān)管作用的部門。原專業(yè)監(jiān)管機構仍然負責各自領域的監(jiān)管。此全面監(jiān)管部門的主要任務是針對金融監(jiān)管的真空及時采取相應措施，劃分各金融監(jiān)管機構的職責范圍，協(xié)調各監(jiān)管機構的利益沖突以及劃分監(jiān)管歸屬等。

（二）建立安全有效的金融機構破產(chǎn)退出機制

我國尚未有專門的銀行及其他金融機構破產(chǎn)法，現(xiàn)有的涉及銀行破產(chǎn)的法律有三部，即：《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》和《商業(yè)銀行法》，但銀行及其他金融機構因為其特殊性，不能單純適用普通企業(yè)破產(chǎn)的規(guī)定。在我國已發(fā)生的幾起銀行破產(chǎn)或關閉案件中，由于缺乏專門法律的指導，法院在案件審理中，只能在不同法律中尋找可用的參照之處，增加了法律適用上的不確定性?，F(xiàn)行法律制度己無法提供應銀行危機所需的法律環(huán)境。因此，通過專門立法，建立安全有效的金融機構破產(chǎn)退出機制應是健全金融監(jiān)管立法的重中之重。

（三）加大金融消費者的保護力度

由于金融消費者與金融機構在實力上不均衡，金融服務業(yè)相對處于賣方市場，金融機構一旦獲得足夠的流動性，金融消費者便處于相當?shù)谋粍游恢?，在實踐中往往表現(xiàn)為格式條款和免責條款使得金融機構免除自己的責任、轉嫁風險。金融消費者對于格式條款的不理解，甚至忽視，使得消費者喪失了討價還價的余地，從而導致金融消費者權益受損現(xiàn)象時有發(fā)生，消費者與金融機構間糾紛不斷。這要求在金融消費者保護的原則方面確立傾斜保護、國家保護、及時有效保護、依據(jù)金融規(guī)律保護的原則，并在制度設計上建立信息披露制度、金融消費者保護組織制度、合格投資者制度等。

（四）加強金融監(jiān)管國際合作

加強金融監(jiān)管的國際合作有三條思路:一是要加強與跨國金融機構的母國監(jiān)管當局及時進行信息溝通，按巴塞爾要求對金融機構實施全方位并表監(jiān)管，對不符合監(jiān)管條件的外資金融機構要堅決予以阻止;二是針對流進與流出我國金融市場的國際資本，建立相關的動態(tài)跟蹤數(shù)據(jù)，與相關國家實現(xiàn)數(shù)據(jù)互換，使資本流動特別是短期資本的流動置于國際監(jiān)視之下，為政府間多邊監(jiān)管合作及救助提供依據(jù);三是鑒于現(xiàn)有國際金融機構(國際貨幣基金組織和世界銀行)跟不上金融全球化發(fā)展的步伐，中國應同有關國家一起在平等互利的基礎上積極參與新的游戲規(guī)則的制定，促進國際貨幣基金組織和世界銀行職能的轉換，以期建立符合自身利益的國際金融新秩序。