導(dǎo)語：食品安全法律的難度與途徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：郗芙蓉崔洋工作單位：陜西科技大學(xué)

1相關(guān)概念界定

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村食品安全的概念也逐漸形成和完善。從衛(wèi)生角度可以將農(nóng)村食品安全定義為農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和銷售的食品中不含有導(dǎo)致急性或慢性毒害或疾病感染，危害消費者身體和生命健康、財產(chǎn)安全的因素;從法律角度可以將農(nóng)村食品安全定義為農(nóng)村食品的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家法律、法規(guī)和相關(guān)政策等的強制性標(biāo)準(zhǔn)和要求，不存在損害或威脅消費者及其后代身體健康和財產(chǎn)安全的有毒、有害物質(zhì)。農(nóng)村食品安全法律制度是指用來規(guī)范、約束和引導(dǎo)農(nóng)村食品生產(chǎn)、銷售等行為，保證公眾生命財產(chǎn)安全的一系列法律、法規(guī)、政策、制度及相關(guān)法律部門、組織和個體所組成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。農(nóng)村食品安全法律制度涉及整個農(nóng)村食品安全現(xiàn)行的法律法規(guī)體系，是農(nóng)村食品安全行政執(zhí)法的法律依據(jù)和行為指導(dǎo)，是保證農(nóng)村食品安全的主干線。

2農(nóng)村食品安全法律制度建設(shè)的現(xiàn)實意義

2．1是維系人們身體健康的客觀要求民以食為天，食以安為先。但近幾年來，歐洲發(fā)生的“瘋牛病事件”、“二噁英事件”和我國發(fā)生的“瘦肉精事件”、“奶粉事件”、“蘇丹紅事件”、“染色饅頭”等，都清楚地表明農(nóng)村食品安全問題已經(jīng)威脅到廣大人民群眾的生命安全。2007年，衛(wèi)生部通過中國疾病預(yù)防控制中心網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)共收到全國食物中毒報告506起，其中涉及100人以上的食物中毒11起;有毒動植物引起的食物中毒的報告數(shù)和死亡人數(shù)最多，分別占總數(shù)的37．35%和64．73%。眾所周知，生命權(quán)和健康權(quán)是最基本的人權(quán)，是人們享有其他各項權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。因此，完善農(nóng)村食品安全法律制度已成為關(guān)乎民生的重大問題。

2．2是保持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的客觀要求農(nóng)村食品安全不僅關(guān)系到公民人身和生命財產(chǎn)安全，對一個國家經(jīng)濟發(fā)展也有著極其深刻的影響。有調(diào)查表明，農(nóng)村食品衛(wèi)生平均不合格率約為8%，蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo)率達到7%左右，食品安全事件的接連發(fā)生使我國的食品出口受到挑戰(zhàn)。據(jù)美國食品、藥品監(jiān)督管理局(FDA)透露，因為農(nóng)藥殘留率超標(biāo)，大批中國進口食品被扣留。出口食品被扣留或退貨不僅使我國蒙受了巨大的經(jīng)濟損失，更為重要的是使我國在國際上引發(fā)了不信任危機。我國是一個食品出口大國，作為發(fā)展中國家，食品出口在國民經(jīng)濟中占有重要地位。由此可見，農(nóng)村食品安全問題對于一個國家的經(jīng)濟有著深刻的影響，農(nóng)村食品安全關(guān)系到一個國家的經(jīng)濟競爭力。

2．3是保障社會和諧穩(wěn)定的客觀要求農(nóng)村食品安全事件引發(fā)的食物中毒、死亡及其他問題，會激化受害者與國家政府部門、生產(chǎn)企業(yè)的矛盾，從而引發(fā)社會的不穩(wěn)定因素，進而直接影響到社會經(jīng)濟發(fā)展秩序，影響社會的穩(wěn)定。其次，由于信息的不對稱，人們無從知道從市場買到的食品是否安全，也就無法保證買到的食品都是可靠的，購買過程充滿了疑慮，最終會造成社會的不穩(wěn)定因素。伴隨著食品安全問題的時有發(fā)生，食品問題越來越成為人們關(guān)注的焦點，村民們也提高警惕，在對食品安全性的鑒別上花費大量的時間和精力，直接增加了村民的支出，造成社會資源的極大浪費，從而導(dǎo)致整個社會福利的下降。再者，正規(guī)的食品加工廠商因為自身經(jīng)濟利益不能保證，會產(chǎn)生心理上的不穩(wěn)定因素。這些因素都會多多少少地影響社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

3我國農(nóng)村食品安全法律制度構(gòu)建的難點

3．1農(nóng)村食品安全法律體系不完善，行政執(zhí)法缺乏權(quán)威依據(jù)1983年《食品衛(wèi)生法(試行)》的頒布實施，以及1995年正式頒布《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》對保證我國的食品安全提供了法律依據(jù)，使得我國的食品衛(wèi)生水平有了明顯的提高。但由于我國的《食品衛(wèi)生法》出臺時間早，在當(dāng)時的立法背景、立法條件、立法信息及立法技術(shù)等因素的限制下，難免出現(xiàn)內(nèi)容不全面、不具體的情況［1］。例如近年來國際上廣泛采用的行之有效的有關(guān)食品安全的法律內(nèi)容“不安全食品的處理和召回”、“食品安全市場準(zhǔn)入”、“食品安全認(rèn)證和認(rèn)可監(jiān)管”等，均未能納入《食品衛(wèi)生法》調(diào)整的范圍，從而使《食品衛(wèi)生法》無法在食品安全領(lǐng)域扮演好“母法”的角色;且隨著社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，食品安全違法出現(xiàn)了一些新情況和新問題，現(xiàn)有法律體系尚未將其納入規(guī)范和界定的范圍，給許多不良商家留下法律不夠健全的空子，違法違規(guī)生產(chǎn)加工一些有害有毒食品，引發(fā)嚴(yán)重的食品安全問題。

3．2農(nóng)村食品安全監(jiān)管職能交叉、監(jiān)管行為不夠規(guī)范政府食品安全監(jiān)管執(zhí)法是一種“公共服務(wù)”，從農(nóng)村食品的生產(chǎn)、加工、儲藏、運輸?shù)戒N售，這一系列的過程都需要政門的監(jiān)管和執(zhí)法。目前我國的食品安全管理主要是實行國家食品藥品監(jiān)督管理局綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局、國家工商總局等部門“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門分工負(fù)責(zé)的管理體制［2］。但由于多部門管理一個食品安全環(huán)節(jié)，經(jīng)常出現(xiàn)因管理部門之間責(zé)任不明、相互推諉而造成的管理漏洞。因農(nóng)村食品安全監(jiān)管缺乏規(guī)范性，使食品安全問題的處理機制很難進行有效的配合，當(dāng)問題發(fā)生后，各部門只考慮自己的利益，從而導(dǎo)致許多監(jiān)管工作形同虛設(shè);加上我國眾多家庭作坊式的造假窩點，以其獨特的隱蔽性，給農(nóng)村食品安全監(jiān)管帶來了相當(dāng)大的困難。

3．3農(nóng)村食品市場準(zhǔn)入機制不合理，缺乏完善的制度規(guī)范我國農(nóng)村小作坊數(shù)量眾多，以小作坊加工為基礎(chǔ)發(fā)展起來的中國傳統(tǒng)食品業(yè)長期保留著原始加工的簡單化、隨意性特點，并且我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂，目前就有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4級［3］，標(biāo)準(zhǔn)繁雜且不合理、不統(tǒng)一，為這些不規(guī)范的小企業(yè)、小作坊“渾水摸魚”提供機會，不經(jīng)合法申請或申請未經(jīng)批準(zhǔn)就擅自經(jīng)營食品業(yè)務(wù)，而且不執(zhí)行國家規(guī)定的衛(wèi)生管理規(guī)定，管理混亂，不按照標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)和加工。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在80%以上的食品質(zhì)量問題都是出自于不規(guī)范的小企業(yè)、小作坊［4］。其次，農(nóng)村食品經(jīng)營企業(yè)大部分是小型餐飲店、街頭商販和社區(qū)網(wǎng)點，具有規(guī)模小、條件差、分布廣的天然特性，使其進貨渠道難以統(tǒng)一管理;街頭商販、社區(qū)網(wǎng)點的進貨渠道更是混亂不堪，大多以價格為主要導(dǎo)向，食品安全性處于次要地位，這些食品經(jīng)營者根本不關(guān)心生產(chǎn)者是否合法。再者，《食品進貨查驗制度》及《食品索證索票制度》并未真正建立，導(dǎo)致低價劣質(zhì)產(chǎn)品泛濫，危害消費者健康安全。

3．4農(nóng)村食品違法行為處罰力度過輕，難以形成威懾效應(yīng)《食品安全法》第九十六條第二款規(guī)定:“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或銷售明知不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以要求生產(chǎn)者或銷售者支付價款十倍的賠償金”。食品安全法中懲罰性賠償金的計算以消費者購買食品所支付的價款為基準(zhǔn)，這種確定性的計算原則易于操作，增強了該制度的可操作性和可預(yù)見性，也極有可能導(dǎo)致食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)的責(zé)任過輕，縱容了生產(chǎn)經(jīng)營者的不法行為。在西方發(fā)達國家，食品安全備受全社會的關(guān)注，法律對于出現(xiàn)問題的商家懲處也較我國嚴(yán)厲。例如，美國法律明確規(guī)定，不論涉案金額大小，制假售假的行為均屬有罪，要處以25萬～100萬美元的罰款，并處以5年以上的監(jiān)禁，對有前科者罰款金額高達500萬美元，這樣的處罰力度使得經(jīng)營者懼于處罰而自覺遵守食品安全規(guī)定［5］。與之相比，我國現(xiàn)有的農(nóng)村食品安全法律法規(guī)對違法的個體或企業(yè)處罰過輕，低廉的違法成本助長了農(nóng)村食品安全事件的頻發(fā)，不足以對不法行為產(chǎn)生威懾作用。

3．5農(nóng)村消費者自身素質(zhì)的內(nèi)在制約，滋長了不法企業(yè)的投機心理商務(wù)部《2005年流通領(lǐng)域食品安全調(diào)查報告》顯示，農(nóng)村消費者購買食品時雖考慮食品安全問題，但43．7%的人仍首選價格便宜。食品的安全性和消費者息息相關(guān)，他們是食品安全風(fēng)險的最后承擔(dān)者。因此，消費者鑒別食品安全能力的高低、維權(quán)意識的強弱也是影響食品安全的一個重要因素。但據(jù)調(diào)查顯示，了解肉制品、乳制品、飲料等28類產(chǎn)品實施食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入且認(rèn)識質(zhì)量安全(QS)認(rèn)證標(biāo)志的居民數(shù)占所調(diào)查總數(shù)的24．1%，不了解、不認(rèn)識的農(nóng)村居民竟占到了75．9%，知道辨認(rèn)、識別假冒偽劣食品方法的居民數(shù)僅占所調(diào)查總數(shù)的7．2%，略懂一點的農(nóng)村居民占63．9%，完全不知道如何防假識假的居民數(shù)占28．9%。我國廣大消費者自我保護意識不強，應(yīng)對食品中毒態(tài)度消極，甚至許多農(nóng)民對農(nóng)藥使用不當(dāng)造成嚴(yán)重源頭污染帶來的危害幾乎不了解，成為我國農(nóng)產(chǎn)品安全的重大隱患。

4我國農(nóng)村食品安全法律制度構(gòu)建的路徑

4．1完善農(nóng)村食品安全法律法規(guī)體系，使農(nóng)村食品安全有法可依健全的食品安全法律體系是食品安全的根本保障，也是食品安全執(zhí)法順利推行的前提。鑒于我國仍處于社會主義初級階段的基本國情，食品安全立法無論是在立法理念上還是在具體法律制度上都比較落后，因此，應(yīng)盡快推進農(nóng)村食品安全立法的進程。食品安全法律體系所涵蓋的法律法規(guī)并非以“食品安全”為中心構(gòu)建，而更多定位于“食品衛(wèi)生”的層面，應(yīng)以國際現(xiàn)有的食品安全法為依據(jù)建立食品安全法規(guī)體系的基本框架。首先，食品安全必須從源頭抓，國家應(yīng)確立從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管模式，制定對食品從生產(chǎn)到消費各個環(huán)節(jié)的衛(wèi)生和安全的法規(guī)、規(guī)章，從立法上彌補食品安全的漏洞;其次，應(yīng)結(jié)合我國國情，借鑒外國經(jīng)驗，全面系統(tǒng)地修訂和調(diào)整我國與食品安全有關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法以及食品安全強制性標(biāo)準(zhǔn)，突出重點，填補空白，逐步形成完善而嚴(yán)密的、既有綜合性法律法規(guī)又有配套性具體規(guī)章制度的有中國特色的食品安全法律體系。

4．2加強農(nóng)村食品安全統(tǒng)一監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)村食品行政執(zhí)法行為食品安全分段監(jiān)管已成為一個大的趨勢，但仍存在重復(fù)執(zhí)法、出現(xiàn)問題相互推諉責(zé)任、監(jiān)管效率低下等問題，因此要改變目前這種監(jiān)管體制，應(yīng)立足當(dāng)前的實際情況，針對農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的特點，建立農(nóng)村食品安全統(tǒng)一監(jiān)管制度，規(guī)范農(nóng)村食品安全執(zhí)法行為，逐步實現(xiàn)包括食品、保健品、化妝品、藥品等一些重要產(chǎn)品的綜合監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管。首先，應(yīng)制定全國性的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，健全食品質(zhì)量認(rèn)證制度，協(xié)調(diào)、監(jiān)督各部門與此相關(guān)的工作;其次，要明確各個階段行政執(zhí)法部門的監(jiān)管責(zé)任，各監(jiān)管執(zhí)法部門要促進協(xié)調(diào)和配合，加強綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法和日常監(jiān)管，尤其要解決執(zhí)法監(jiān)督中的不作為和亂作為問題;最后，要建立食品安全風(fēng)險分析與風(fēng)險評估制度，便于進行危害預(yù)測。

4．3健全農(nóng)村食品市場準(zhǔn)入機制，嚴(yán)厲打擊低價劣質(zhì)食品從源頭上把好食品安全質(zhì)量關(guān)，是確保消費者的健康安全及食品市場秩序穩(wěn)定最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一。因此，政府部門應(yīng)建立和健全農(nóng)村食品安全監(jiān)管制度。首先，政府部門應(yīng)明確農(nóng)村食品市場準(zhǔn)入的條件和要求，嚴(yán)格監(jiān)控農(nóng)村食品企業(yè)的準(zhǔn)入，減少和消除不安全、不規(guī)范小企業(yè)和小作坊違法生產(chǎn)的可能性;其次，應(yīng)加強行政監(jiān)管和檢查力度及范圍，尤其是對10人以下的食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管，應(yīng)堅持定期檢查和不定期抽查，監(jiān)督和規(guī)范其生產(chǎn)行為;再次，對小作坊的整治要堅持“監(jiān)管、規(guī)范、引導(dǎo)、便民”的工作原則，一方面通過關(guān)停并轉(zhuǎn)等方式，讓小作坊盡快達到市場準(zhǔn)入條件，另一方面強化監(jiān)管措施，限制銷售范圍、嚴(yán)格限制預(yù)包裝，以有效防止食品安全事故發(fā)生;最后，企業(yè)是保證食品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)完善自律機制，促使企業(yè)不斷自我完善，有利于提高食品質(zhì)量，保證食品質(zhì)量安全。

4．4加大對農(nóng)村食品違法行為處罰力度，為農(nóng)村食品安全創(chuàng)造法治環(huán)境雖然近幾年相關(guān)食品安全法律法規(guī)對食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的違法行為處罰力度有所加大，但并沒有減少食品安全事故的發(fā)生，其根本原因在于違法成本相對于違法生產(chǎn)和銷售獲得的利潤仍過低，從而滋長了不法企業(yè)和個體的機會主義傾向，這使得那些不良商家在受到依法查處之后，換個作坊照樣繼續(xù)進行違法加工活動，毫無顧忌地從事偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)。對此，應(yīng)對造成食品安全事故的生產(chǎn)、經(jīng)營者引入懲罰性機制，在違法經(jīng)營者對受害者遭受的經(jīng)濟損失進行經(jīng)濟賠償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該向受害者支付相應(yīng)的懲罰性賠償，根據(jù)實際情況從嚴(yán)處理，對特別嚴(yán)重者應(yīng)處以刑事處罰，從而增大對食品生產(chǎn)、經(jīng)營者的違法成本。以此對受害者的合法利益進行充分的補償，同時警示那些有摻假造假心態(tài)的不穩(wěn)定分子，減少和消除違法生產(chǎn)經(jīng)營者的機會主義心理，讓其出于對違法行為處罰力度的畏懼而不敢輕易摻假造假，從而為農(nóng)村食品安全創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

4．5提高村民食品安全法律素質(zhì)，增強其維權(quán)意識由于消息的非均衡性和身份地位的不對等性，加上農(nóng)村群眾文化素質(zhì)和相關(guān)法律知識的不足，對商品的認(rèn)知水平較低，無法辨識食品質(zhì)量優(yōu)劣與真假，使得村民處于食品安全體系中的弱勢地位，在自身合法利益遭受侵害的時候，難以有效地通過合理合法的途徑來維護自身權(quán)益。因此，對農(nóng)村食品安全衛(wèi)生進行嚴(yán)格管理的同時，應(yīng)加強農(nóng)民在食品安全方面的宣傳和教育。一是要大力開展食品安全相關(guān)法律普法宣傳工作，積極宣傳食品安全知識和相關(guān)法律法規(guī)，提高農(nóng)村群眾整體的法律意識和維權(quán)能力;二是要發(fā)揮政府有關(guān)部門和機構(gòu)的職能，對村民進行食品安全科學(xué)知識的科普教育，讓群眾掌握基本的食品質(zhì)量識別方法，增強其食品安全意識，如購買食品時首先要查看生產(chǎn)日期和保質(zhì)期等，讓“食品安全不是絕對的”的概念深入人心;三是要引導(dǎo)農(nóng)村群眾樹立正確的消費觀念，逐步改變購買價值取向，由過去食品消費中的“價格優(yōu)先”向質(zhì)量、價格并重的方向轉(zhuǎn)變，使村民自覺購買安全、無公害食品，通過市場機制的有效運轉(zhuǎn)減少不安全食品的生產(chǎn)和流通機會;四是要培育村民依法維權(quán)的意識和能力，在村民合法權(quán)益受到侵犯時，能自覺通過法律途徑來尋求法律救濟，消除由于村民缺乏維權(quán)意識和能力而滋長不法企業(yè)進行違法生產(chǎn)和銷售的土壤。