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摘要]保險監(jiān)管的主要矛盾和矛盾的主要方面在于如何提高保險監(jiān)管有效性。有效保險監(jiān)管，體現(xiàn)了先進的保險監(jiān)管理念和更高的監(jiān)管實踐要求。目前，我國保險監(jiān)管理念和實踐仍與有效保險監(jiān)管預期目標有一定差距，本文列舉了我國有效保險監(jiān)管的前提條件和影響保險監(jiān)管有效性的若干制約因素，據(jù)此提出改善保險監(jiān)管實現(xiàn)監(jiān)管有效性的一系列建議。

[關鍵詞]有效保險監(jiān)管，監(jiān)管理念，監(jiān)管實踐

有效的保險監(jiān)管是一個動態(tài)的過程和機制，是解決保險市場失靈的手段，它既體現(xiàn)了法制化和程序化的監(jiān)管理念，又是適度的、經(jīng)濟可行的、技術先進的監(jiān)管實踐活動，隨著宏觀經(jīng)濟環(huán)境、金融市場和保險監(jiān)管理念的變化而及時調(diào)整和演進。

一、有效保險監(jiān)管理念

(一)有效的保險監(jiān)管是動態(tài)監(jiān)管

目前，發(fā)達國家保險市場的保險監(jiān)管趨勢更多采取動態(tài)監(jiān)管，即對風險評估和風險管理等方面進行監(jiān)管。隨著保險公司外在經(jīng)營環(huán)境以及公司自身的保險技術、管理水平、業(yè)務發(fā)展以及公司資產(chǎn)負債匹配狀況不斷變化，公司經(jīng)營過程中面臨的各類風險也會不斷變化，有效的保險監(jiān)管也應該是動態(tài)的保險監(jiān)管，即不斷發(fā)展的監(jiān)管理念、不斷完善的監(jiān)管體系、不斷改進的監(jiān)管手段和不斷創(chuàng)新的監(jiān)管方法，以有效防范化解保險市場出現(xiàn)的風險，維護市場的公平、競爭、穩(wěn)定和高效率。

(二)有效的保險監(jiān)管理念體現(xiàn)了依法監(jiān)管

在市場經(jīng)濟條件下，對保險業(yè)進行監(jiān)管必須依法監(jiān)管。為了保險業(yè)和被保險人的整體利益，必須保持監(jiān)管的權威性、嚴肅性、強制性和一貫性，以實現(xiàn)保險監(jiān)管的有效性。保險監(jiān)管以法律為依據(jù)，維護法律的權威性、嚴肅性和強制性，并保持依法監(jiān)管的持續(xù)性和一貫性。同時，有效的保險監(jiān)管工作應嚴格遵照工作程序進行，既體現(xiàn)在監(jiān)管機構內(nèi)部進行程序化，也體現(xiàn)在對監(jiān)管對象進行外部監(jiān)管工作的程序化。

(三)有效的保險監(jiān)管體現(xiàn)更高的監(jiān)管實踐要求

有效的保險監(jiān)管是適度的、經(jīng)濟可行的、技術先進、保證市場公平的監(jiān)管實踐活動。有效的保險監(jiān)管，既追求市場效率又兼顧市場公平。從追求市場效率講，有效的保險監(jiān)管必須是適度的，過度監(jiān)管會導致監(jiān)管成本提高，影響市場主體經(jīng)營行為積極性，束縛保險業(yè)發(fā)展，影響保險市場效率提高；監(jiān)管不到位會導致行業(yè)系統(tǒng)性風險積聚，造成保險市場的無序和混亂。因此，有效的保險監(jiān)管必須是適度的、經(jīng)濟可行的，即使保險市場的收益與成本差額實現(xiàn)最大，使保險市場效率達到最優(yōu)。從兼顧市場公平講，有效的保險監(jiān)管必須能實現(xiàn)保險市場的公平競爭，實現(xiàn)保險監(jiān)管“公平、競爭、穩(wěn)定、高效率”的監(jiān)管目標。

二、影響保險監(jiān)管有效性若干因素分析

我國的保險監(jiān)管在結合保險業(yè)發(fā)展實際基礎上，充分吸納和借鑒了ICP原則，并在監(jiān)管實踐中不斷進行完善。但有效保險監(jiān)管理念和實踐卻仍與預期目標存在距離。

(一)有效保險監(jiān)管前提條件不充分

根據(jù)國際保險監(jiān)督官協(xié)會(IAIS)的核心監(jiān)管原則(ICP)闡述：有效的保險監(jiān)管，依賴于國家良好的經(jīng)濟金融政策、恪盡職守的監(jiān)管機構和符合行業(yè)發(fā)展實際的一系列健全完善的金融法律框架。首先，在良好的金融政策和制度環(huán)境及法律框架條件下，監(jiān)管機構可以行使其職責，保證監(jiān)管質(zhì)量和有效性。其次，經(jīng)濟發(fā)展、法律規(guī)范和適應行業(yè)發(fā)展的外部市場環(huán)境為保險業(yè)發(fā)展提供了起支持作用的市場條件。第三，保險監(jiān)管權威性和可信性，需要在保險市場的參與者心目中樹立。而其中最重要的就是保險監(jiān)管的獨立性：保險監(jiān)管者的權威和強制力需要政府的支持和嚴格的法律保護，應該具有超脫政府和其他政治力量的強制性權威，在進行保險監(jiān)管工作中具有較為獨立的職能和實施權利，并在法律中有明確界定；保險監(jiān)管者必須有足夠的監(jiān)管資源，包括人員、信息技術、財政經(jīng)費；保險監(jiān)管必須依賴于一個穩(wěn)定的金融體系，而這些前提條件在目前條件下都是不完全具備的，這就從根本上制約了保險監(jiān)管有效性的實現(xiàn)。

(二)影響保險監(jiān)管實施有效性的若干因素

有效保險監(jiān)管，除了要具備上述前提條件外，若取得良好實施效果還需要更多基礎條件。在我國實施有效保險監(jiān)管的基礎條件尚不充分，還有許多制約因素。

1.有效保險監(jiān)管理念不成熟

我國引入有效保險監(jiān)管時間不長，有效保險監(jiān)管所體現(xiàn)的依法監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管、適度監(jiān)管等先進監(jiān)管理念尚不成熟，體現(xiàn)為：一是保險法律體系不完善，部分法律條款內(nèi)容缺乏合理性，監(jiān)管機構內(nèi)部工作職責的界定不清晰，個別部門工作職責存在交叉，協(xié)調(diào)不夠；二是受監(jiān)管經(jīng)驗、監(jiān)管技術與監(jiān)管人員等多方面因素限制，保險監(jiān)管偏重靜態(tài)監(jiān)管，監(jiān)管機構和保險機構之間存在嚴重的信息不對稱問題，現(xiàn)金流測試和資本充足性等先進的動態(tài)償付能力監(jiān)管方法應用少，對保險公司的風險識別、評估和管理等方面監(jiān)管力度不足，容易導致行業(yè)風險積聚。三是監(jiān)管不到位和過度監(jiān)管。首先，由于中國保監(jiān)會承擔引領行業(yè)發(fā)展和加強監(jiān)管、防范化解風險的雙重職責，在監(jiān)管實踐中，監(jiān)管機構無法準確把握和正確處理二者之間關系，造成監(jiān)管低效；其次，其他外部監(jiān)管部門對保險公司某一內(nèi)容重復檢查現(xiàn)象時有發(fā)生，造成重復監(jiān)管問題，多年來形成了“九龍治水”的局面，既無形提高了監(jiān)管成本，又一定程度上影響保險公司正常經(jīng)營；第三，由于保險監(jiān)管是一種外部監(jiān)管和行政行為，保險監(jiān)管部門作為行政主管部門和監(jiān)管機構，二者職能錯位，一旦保險公司出現(xiàn)問題，監(jiān)管當局都負有不可推卸的責任，這就容易導致將合規(guī)性監(jiān)管變?yōu)閷ΡｋU公司經(jīng)營活動的微觀直接干預。

2.保險市場約束作用不明顯

市場約束是市場內(nèi)生性監(jiān)督機制，能對保險機構予以全方位的監(jiān)督約束。我國目前保險監(jiān)管實踐中存在：一是信息披露的有效性不強。信息披露的真實性、準確性、及時性和透明性關系市場各方利益，信息披露的有效性取決于投保人的信息的真實性，而由投保人的道德風險所形成的信息虛假則是行業(yè)普遍現(xiàn)象。二是披露信息利用度不高。市場參與者，特別是投保人對保險公司披露信息的理解程度、反映態(tài)度，影響信息披露的效果。由于保險知識缺乏、市場不成熟等原因，具有良好信息披露的保險公司并未獲得實質(zhì)性受益。三是信用環(huán)境軟約束。由于監(jiān)管不到位，某些提供虛假信息或者違法違規(guī)現(xiàn)象既逃脫監(jiān)管處罰，也不受市場懲戒，市場參與者逆選擇行為會獲取最大利益，保險公司高管人員違規(guī)成本低，存在違規(guī)“沖動”。

3.市場退出機制未有效建立

是否具備適當?shù)氖袌鐾顺鰴C制，是衡量市場化程度的一個重要標志，也是保證保險監(jiān)管有效性的一個非常重要的制度條件。目前，我國保險業(yè)已經(jīng)進入快速發(fā)展階段，截至2007年底，全國共有保險公司110家，保險資產(chǎn)管理公司9家，但沒有一家保險公司因經(jīng)營困難、管理混亂、償付能力嚴重不足而退出市場，監(jiān)管部門和地方政府為維護穩(wěn)定，不愿也不能讓保險公司退出市場，面對違規(guī)行為，監(jiān)管機構進行行政處罰時，考慮諸多矛盾、利益等因素，猶豫不決，監(jiān)管低效。沒有市場退出機制，就會形成政府對保險公司的隱性擔保，實施市場退出則須動用公共資源，以盡可能讓問題公司繼續(xù)經(jīng)營，導致社會資源配置低效，風險進一步加劇，不斷增加處置成本，最終損害保險消費者的切身利益。

4.監(jiān)管人員工作能力尚需進一步提高

IAIS對監(jiān)管人員有具體要求：監(jiān)管人員應具有足夠的技能和經(jīng)驗，要受到有關利益沖突規(guī)定的約束。我國保險監(jiān)管工作人員工作能力與有效保險監(jiān)管原則要求有一定差距，體現(xiàn)在：一是宏觀經(jīng)濟政治分析能力不強，影響監(jiān)管政策制定和監(jiān)管工作效果。宏觀經(jīng)濟政治環(huán)境直接決定著監(jiān)管政策取向和監(jiān)管實踐選擇，也影響某段時期監(jiān)管工作重點，部分監(jiān)管人員總是困惑于宏觀經(jīng)濟政治形勢對保險業(yè)和保險監(jiān)管的影響，缺乏對宏觀經(jīng)濟和保險業(yè)的準確分析，沒有及時監(jiān)控宏觀經(jīng)濟走勢及行業(yè)潛在的系統(tǒng)性風險，風險識別、監(jiān)控和評估工作滯后，預警風險能力弱。二是監(jiān)管創(chuàng)新能力不足，監(jiān)管滯后于行業(yè)發(fā)展。雖然許多保險監(jiān)管人員監(jiān)管實踐經(jīng)驗豐富，但吸收信息渠道不暢，知識更新緩慢，尤其缺乏具有保險精算知識、保險業(yè)務知識和熟練駕馭計算機能力的復合型監(jiān)管人才，在應對不斷創(chuàng)新的保險業(yè)發(fā)展，無法準確度量創(chuàng)新保險產(chǎn)品的風險和合規(guī)性，監(jiān)管創(chuàng)新顯得力不從心。

5.監(jiān)管體系設置不盡合理

我國金融監(jiān)管實行“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，信息交流和工作溝通主要依賴監(jiān)管聯(lián)席會議，這就造成監(jiān)管制度安排的缺陷——監(jiān)管權力分散、聯(lián)系會議形式松散、缺乏剛性約束，監(jiān)管工作溝通和信息交流難以取得實質(zhì)性效果。銀行、證券、保險每個行業(yè)的性質(zhì)、規(guī)律和發(fā)展階段都不相同，工作職責和目標各異，在監(jiān)管實踐中難免發(fā)生目標沖突；對金融控股集團缺乏監(jiān)管經(jīng)驗，較難對其總體經(jīng)營風險識別、評估和監(jiān)控；分割的監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構設置的廣度和層級不夠，造成一定監(jiān)管死角，特別是對保險公司基層分支機構的監(jiān)管。在保險監(jiān)管多層次體系中，保險公司、保險消費者、行業(yè)協(xié)會、獨立第三方(如注冊會計師、審計師、律師等組織)的專業(yè)監(jiān)管力量和新聞媒體的多方面監(jiān)管效力還沒有充分發(fā)揮，沒有形成強大的保險市場監(jiān)督力量。

三、提高保險監(jiān)管有效性的若干舉措

提高保險監(jiān)管有效性是保險監(jiān)管部門亟待解決的首要問題之一，不僅要在監(jiān)管理念上不斷創(chuàng)新和發(fā)展，在監(jiān)管實踐上也要隨著保險業(yè)發(fā)展形勢變化而不斷調(diào)整。

1.形成有效保險監(jiān)管文化，轉變監(jiān)管理念

保險監(jiān)管不僅是一種制度，也是一種文化、一種理念。監(jiān)管文化是監(jiān)管理念和價值觀在監(jiān)管實踐中的體現(xiàn)，具有道德規(guī)范作用。作為系統(tǒng)性的行為規(guī)范和準則，根植于監(jiān)管人員的內(nèi)心，體現(xiàn)在監(jiān)管工作的每一個細微環(huán)節(jié)。形成有效保險監(jiān)管文化，一是要正確處理引領發(fā)展和加強監(jiān)管、防范化解風險二者關系；二是要將依法監(jiān)管、適度監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)管的監(jiān)管理念融入監(jiān)管文化，形成監(jiān)管人員潛意識；三是轉變保險監(jiān)管人員理念和意識中的計劃經(jīng)濟和封閉經(jīng)濟體制下的政府行政干預的落后理念，樹立市場經(jīng)濟理念，杜絕對保險公司微觀經(jīng)營的行政干預。

2.強化保險市場約束機制

有效的保險監(jiān)管，需要進一步強化保險市場約束機制——保險市場信息披露。一是加快信息披露的法規(guī)建設，盡量減少市場信息不對稱，讓保險消費者充分了解和掌握市場信息，提高市場監(jiān)督能力；二是提高社會公眾保險知識和消費意識，監(jiān)管部門可以通過各種方式和手段普及保險知識，加強宣傳，要求保險公司和行業(yè)自律組織對保險知識教育工作重視，只有社會公眾的保險知識不斷提高，才會最終形成有效保險市場監(jiān)督；三是適度強調(diào)保險公司的社會責任，將經(jīng)濟效益和社會效益有機結合。

3.建立有效的保險市場退出機制

市場經(jīng)濟條件下，保險公司破產(chǎn)、被兼并是不可避免的，是市場自我協(xié)調(diào)、優(yōu)勝劣汰的結果，是保險資源配置效率提高的結果。保險監(jiān)管部門要促進保險公司市場退出的法規(guī)建設，建立系統(tǒng)性保護制度(保險保障基金制)，減少公共資源浪費，但同時也要防范經(jīng)營者誘發(fā)道德風險，大量拓展高風險的保險業(yè)務。

4.建立科學的監(jiān)管人事制度，提高監(jiān)管人員綜合素質(zhì)

保險監(jiān)管人員綜合素質(zhì)是實施有效保險監(jiān)管的關鍵。由于保險監(jiān)管歷史較短，對市場經(jīng)濟和開放經(jīng)濟條件下保險監(jiān)管理念、技術和手段的了解、認識和掌握比較有限。提高監(jiān)管人員綜合素質(zhì)，應當健全保險監(jiān)管機構的教育培訓體系，有針對性地開展多層次、多渠道、多種方式的專業(yè)培訓，對監(jiān)管人員進行教育，提高其素質(zhì)：一是保險監(jiān)管和保險業(yè)務知識素質(zhì)，包括監(jiān)管歷史、國內(nèi)外監(jiān)管理念與實踐發(fā)展方向與趨勢，熟練掌握動態(tài)的、適度的監(jiān)管技術和手段；二是法律法規(guī)素質(zhì)，熟悉保險法律法規(guī)，以及與保險業(yè)務相關的民商法、道路交通安全法等，提高監(jiān)管的深度和廣度；三是宏觀經(jīng)濟分析與把握能力，保險監(jiān)管不是“閉門造車”，主動培養(yǎng)宏觀經(jīng)濟運行與政策變動分析能力，以防范化解宏觀經(jīng)濟政策變動所產(chǎn)生的系統(tǒng)性風險；四是科技信息網(wǎng)絡技術知識，保險監(jiān)管人員如果沒有必備的科技和信息網(wǎng)絡知識，則風險預測和風險識別、管控能力就會無法適應保險產(chǎn)品創(chuàng)新日新月異的發(fā)展速度；五是綜合素質(zhì)，分析判斷、調(diào)查研究、語言表達是保險監(jiān)管人員必備的基本能力，特別是組織和協(xié)調(diào)能力的培養(yǎng)。提高監(jiān)管人員綜合素質(zhì)，還要轉變用人觀念，拓寬選人視野，完善用人機制，充實一批業(yè)務精、政策性強的專業(yè)人才，提高監(jiān)管水平。

5.推進有效保險監(jiān)管創(chuàng)新

有效保險監(jiān)管創(chuàng)新應當是與保險業(yè)務創(chuàng)新緊密相聯(lián)的。首先，完善監(jiān)管流程，從市場準入、現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管和市場退出等方面入手，對保險監(jiān)管資源進行整合，體現(xiàn)監(jiān)管的主動性和前瞻性，盡量與保險公司的業(yè)務流程相匹配，通過梳理保險公司的業(yè)務線和產(chǎn)品線，實施業(yè)務監(jiān)控和風險追蹤。二是推動保險監(jiān)管方式和手段創(chuàng)新，尤其是提高非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查的技術手段，引入計算機和網(wǎng)絡技術，適時實施動態(tài)償付能力監(jiān)管。

6.構建有效保險監(jiān)管體系

首先，完善監(jiān)管部門內(nèi)部組織管理體系，加大監(jiān)管機構各部門的工作協(xié)調(diào)力度，保證監(jiān)管政策的一致性；明確各類監(jiān)管人員職責，按崗擇人；建立各種信息交流平臺，充分實現(xiàn)監(jiān)管信息順暢，做到信息共享。其次，加強各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)溝通，繼續(xù)完善聯(lián)席會議制度，特別是加強基層保險監(jiān)管部門合作的制度性安排，實現(xiàn)監(jiān)管信息交流與共享，消除監(jiān)管盲區(qū)和真空。三是注重社會第三方監(jiān)督力量，特別是會計師和審計師的作用，借助其對保險機構的會計賬簿和數(shù)據(jù)報表的真實性進行有效監(jiān)管。四是發(fā)揮行業(yè)自律組織和公司內(nèi)控的監(jiān)督力量。