【摘要】

行政公訴是一種檢察官針對侵犯公共利益的違法行政行為而提起的訴訟類型，從國外行政公訴的發(fā)展過程看，這種訴訟之所以由檢察官提起，是基于其公益代表人角色的定位；行政公訴能夠彌補傳統(tǒng)行政訴訟僅僅由利害關(guān)系人發(fā)動的局限，從而更有利于公共利益的維護；同時，這一制度也填補了審判權(quán)監(jiān)督行政權(quán)時“不告不理”的空白，有利于檢察權(quán)配合審判權(quán)以實現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】行政公訴；公共利益（公益）；檢察官；監(jiān)督

當(dāng)公共利益受到侵犯時，由公民個人以其弱小的勢力提起行政公益訴訟與強大的政府公力相對抗而尋求救濟，這在公力救濟不發(fā)達的背景下還情有可原，但當(dāng)檢察官作為公共利益代表人的勢力發(fā)展到足夠強大時，其就應(yīng)當(dāng)作為維護公益、控制約束政府行為的主導(dǎo)力量。當(dāng)然，檢察官提起行政公訴無須以剝奪公民的訴權(quán)為前提。深入考察國外的行政公訴制度不難發(fā)現(xiàn)，這一制度基于檢察官的公益代表人身份而產(chǎn)生，它彌補了傳統(tǒng)行政訴訟對公共利益保護不力的缺陷，并強化了檢察權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。

一、檢察官定位公益代表人催生行政公訴檢察制度從誕生發(fā)展至今，不同國家的檢察制度都有其自身特質(zhì)，但其社會公益代表、法律守護人的身份和客觀超然的地位卻是一致的，這一點在大陸法系國家表現(xiàn)得尤為明顯。檢察官一般站在客觀立場，追求案件事實真相，審查案件并進行訴訟，同時兼顧方方面面的利益，處于利益衡量的中樞地位。檢察官負(fù)有客觀、中立、全面維護公共利益的義務(wù)，是社會正義的探求者、追尋者和實現(xiàn)者，也是公共利益的最終弘揚者?？陀^、公正是檢察官活動的基本原則，也是現(xiàn)代檢察制度發(fā)展的必然要求。1．檢察官產(chǎn)生伊始是國王利益的代言人，但隨其發(fā)展，逐漸演變?yōu)閲液凸怖娴拇砣?。法國是現(xiàn)代意義上檢察制度的發(fā)源地，13世紀(jì)以后，法國國王設(shè)立人職位，國王辦理私人事務(wù)，并可以代表國王在法院提起民事訴訟，隨著刑罰觀念的發(fā)展和王權(quán)的擴張，國王官開始參與追訴并逐漸擴大其追訴權(quán)的范圍。到法國大革命初期，上述國王官已經(jīng)演變?yōu)楣娲砣思礄z察官，成為國家官員的一種，在刑事案件的審理中獨占了公訴權(quán)，以國家公訴人身份對罪犯提起訴訟，并且有指揮監(jiān)督預(yù)審法官和執(zhí)行判決的權(quán)限，負(fù)責(zé)維持公共秩序，維護公共利益。[1]“法語中檢察官一詞的‘procureur’，其法源就出自前述的國王官（procureurderoi）。正如這一法源所表示的那樣，procureur不僅指追訴官而且也指公益代表人。[2]”英國檢察制度也是從國王的法律人演化而來的。從公元13世紀(jì)開始，英王開始派律師代替他起訴。1461年，國王律師更名為總檢察長，同時設(shè)置“國王的辯護人”，1515年，國王的辯護人更名為副總檢察長。之后，世界大多數(shù)國家相繼建立了自己的檢察制度，但在內(nèi)在品質(zhì)上，都具有了國家公訴人和公益代表人的身份定位。在德國，檢察官居于“法之看守人”的地位，具有實現(xiàn)并維持法治國家之歷史性、社會性的意義。[3]沙皇俄國檢察官甚至被稱為“沙皇的眼睛”，是國家的訴訟代表，也是法律的守護神。從檢察制度的起源和發(fā)展上看，無論是英美法系國家，還是大陸法系國家，都把維護國家利益、公共利益作為檢察官的核心價值理念。正如美國辛普森一案的辯護律師德肖維茨所說：“他們（指檢察官）代表的是法律與秩序、他們代表受害者與人民或者州政府、他們抗訴罪人——至少在大部分的情況下是這樣的。他們是公仆；他們站在真理與天使的那一邊。[4]2．檢察官公益代表人的角色突出體現(xiàn)在刑事領(lǐng)域。我們注意到，盡管檢察官最早是國王（后來演變?yōu)閲遥┑拿袷吕嫒?，但是其得到迅速發(fā)展并最終確立國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中國家和公共利益代言人的地位，還是得益于檢察官在刑事領(lǐng)域發(fā)揮的重要作用。在刑事訴訟領(lǐng)域，檢察官是公益的代表，是以社會公益的名義進行訴訟活動。但由于檢察機關(guān)不是這種公訴權(quán)的所有人，因此不能像民事訴訟中的原告那樣任意處分它，而是得站在客觀公正的立場上進行行使。檢察官發(fā)現(xiàn)被告人不應(yīng)當(dāng)起訴的，就不應(yīng)提起控訴；已經(jīng)提起的控訴有錯誤的，檢察官就應(yīng)當(dāng)通過撤回、追加或變更起訴等方式予以更正。檢察官客觀公正的維護公共利益在大陸法國家自不待言，即使在英美法國家也有很好的實現(xiàn)。如在英國，普通法判例和律師行為守則均規(guī)定檢察官不能不惜代價地謀求勝訴?？胤铰蓭煂Ρ桓嫒素?fù)有公正義務(wù)并應(yīng)當(dāng)公正行事。英國法官阿沃瑞先生指出，檢察官不應(yīng)當(dāng)追求不利于被告人的裁決，他們應(yīng)該進入?yún)f(xié)助實現(xiàn)正義的執(zhí)法者的角色。英國現(xiàn)行的《律師行為守則》規(guī)定，控方律師不應(yīng)當(dāng)千方百計地試圖獲得定罪，他不應(yīng)當(dāng)把自己視為一方當(dāng)事人出庭。他應(yīng)當(dāng)公正無偏地向法庭展現(xiàn)構(gòu)成控訴案件的全部事實，并應(yīng)當(dāng)在本案可能出現(xiàn)的所有法律問題上協(xié)助法庭。在加拿大，檢察官不是一個律師而是一個“司法官員”，他負(fù)有客觀公正行事的義務(wù)。[5]加拿大最高法院的蘭德法官指出：“刑事訴訟的目的不是獲得定罪，而是在陪審團面前提出檢察官考慮的與被控為罪犯的內(nèi)容相關(guān)的可信證據(jù)。檢察官有責(zé)任保證所有因素的可獲得性法律證據(jù)被提出：它應(yīng)被施加其合法力量而被堅定地執(zhí)行，但它也必須被公平地執(zhí)行。檢察官的角色排除了任何贏和輸?shù)挠^點，其功能不是像民事訴訟帶有較大的個人責(zé)任性色彩，其所肩負(fù)的而是一種公眾責(zé)任。他們應(yīng)懷著一種對司法程序正直、嚴(yán)肅、公正的堅固信念而有效執(zhí)行。”[6]3．檢察官公益代表人角色貫穿于刑事、民事和行政訴訟領(lǐng)域，成為構(gòu)建行政公訴的源動力。盡管國外的檢察官主要在刑事領(lǐng)域發(fā)揮作用，但其從來都沒有放棄過在民事、行政領(lǐng)域維護公共利益的功能，民事公訴、行政公訴就是檢察官維護被侵害公益的法定形式。尤其是進入現(xiàn)代以來，涉及國家和公共利益的糾紛案件空前地增多，在此背景下，國家本位與社會本位的思潮開始超越個人本位主義的傳統(tǒng)思想，體現(xiàn)到民事和行政訴訟環(huán)節(jié)，個人權(quán)利自治的思想開始和公序良俗原則相結(jié)合，相應(yīng)地檢察官在維護公益方面的地位和作用開始加強。檢察官作為“最高法律秩序和道德的代表者”，在一些國家的民事、行政訴訟領(lǐng)域過去已經(jīng)發(fā)揮作用的，將更加廣泛和深入地去保護公共利益，而過去尚未介入民事、行政訴訟中的國家，也開始逐步建立涉及國家利益和公共利益的民事公訴和行政公訴制度。截止目前，世界上很多數(shù)國家的法律都有檢察機關(guān)提起或者參與民事、行政訴訟的條款。例如美國、英國、法國、德國、日本、意大利、俄羅斯、羅馬尼亞、保加利亞、波蘭、南斯拉夫、阿爾巴尼亞、蒙古、越南、朝鮮、秘魯、比利時、希臘、瑞典、瑞士、澳大利亞、巴西、阿根廷、芬蘭、委內(nèi)瑞拉、哥斯達黎加、斯里蘭卡、布隆迪、烏干達、突尼斯等國，都在法律或判例中規(guī)定有檢察機關(guān)提起或參與民事、行政訴訟的內(nèi)容。[7]

二、行政公訴彌補行政訴訟的制度缺陷行政訴訟的產(chǎn)生在于給民眾一個救濟渠道，一旦受人民委托從事公共事務(wù)的政府反過來侵犯公民合法權(quán)利，人民就可以訴諸法院，要求司法對行政違法行為予以審判。這里面存在一個利益的權(quán)衡，也是一場力量的博弈。民眾可以在多大程度上把行政行為告上法庭，使自己的合法權(quán)益得到救濟，同時又不影響政府高效有序地履行政府職能。這就產(chǎn)生了行政訴訟的原告資格問題，這一范圍的大小體現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)利益均衡的結(jié)果。如英國行政法最初認(rèn)為：法院可以駁回“在最早階段就能看出司法復(fù)審申請人根本沒有利害關(guān)系，或沒有足夠利害關(guān)系的案件”，以便“防止好管閑事者、狂熱者和其他惡作劇者的濫用”。[8]法院還認(rèn)為不對救濟進行限制，法院將會被訴訟所淹沒，并且“沒有個人權(quán)利爭議的各方當(dāng)事人也不能把案件的辯論進行的美好”。[9]早期的立法者認(rèn)為，不對原告資格進行限制的話，那么就會妨礙行政機關(guān)的工作，削弱行政效率。[10]這一階段行政訴訟在原告資格上規(guī)定比較嚴(yán)格，“法律上利害關(guān)系”理論是這一時期的主流學(xué)說，此學(xué)說以“權(quán)利”是否受到侵害，作為判斷個人是否享有排除違法行政請求權(quán)的根據(jù)。法國行政法通說認(rèn)為“可以肯定，起訴人與被訴行政行為的利害關(guān)系是原告資格的真正內(nèi)容”。[11]明治時期的日本行政訴訟法將原告資格限定為“由于行政廳的違法處分，其權(quán)利受到損毀者”。將“權(quán)利直接損害”與否作為行政訴訟原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其缺陷是十分明顯的，尤其不適應(yīng)民權(quán)張揚和公共利益增加的當(dāng)今社會發(fā)展趨勢，也忽略了檢察官在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中具有公共利益代表人的重要作用。隨后，人們逐漸認(rèn)識到作為公法的行政法“倘若限制公民在權(quán)利受到侵害時才起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對公共機構(gòu)違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法之發(fā)展趨勢”。[12]英國法官也認(rèn)識到“法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能有資格反對這種不法行為”。[13]于是，1977年英國最高法院規(guī)則在修改后的第53號命令第3條規(guī)則第5款中規(guī)定申請司法審查的起訴資格如下：“申請司法審查必須根據(jù)法院的規(guī)則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院認(rèn)為申請人對于申訴事項具有足夠的利益。”[14]這個規(guī)定代表著“利益受到影響”標(biāo)準(zhǔn)開始在行政訴訟中萌芽并逐漸站穩(wěn)腳跟。美國、日本等國家也相繼做出調(diào)整，美國“行政法上的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速。在最近幾年，原告資格的欄桿大大降低了。在過去的十年中，過去通行的嚴(yán)格限制原告資格的觀念讓位了，代之而起的是正在發(fā)展中的觀念日益頻繁地打開了司法復(fù)審行政行為的大門”，[15]根據(jù)國會法律，原告資格標(biāo)準(zhǔn)為原告須受到侵害或不利影響，即原告須為利害關(guān)系當(dāng)事人。美國法院通過解釋憲法和法律，通過裁決爭端，形成自己的原告資格規(guī)則。原告資格的標(biāo)準(zhǔn)是受不利之影響，即以“利益范圍”為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，“當(dāng)事人的利益，不需要是法律特別規(guī)定或特別保護的利益，只要有可能主張?zhí)幱诜梢?guī)定的或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)，在這種利益受到侵害時，就可請求司法保護。[16]這種調(diào)整使得過去和違法行政行為沒有直接利害關(guān)系的公民、非政府組織、檢察官開始有權(quán)提起訴訟，原來的那種行政訴訟受案范圍過于狹隘、原告資格限制過嚴(yán)的局面得到改善，沒有直接利害關(guān)系人的公共利益開始走入行政訴訟救濟的視野。行政公訴制度從無到有，從弱小到壯大，從個別到普及，這一發(fā)展歷程顯示出來公民對公共利益保護的覺醒，彌補了傳統(tǒng)行政訴訟中對公共利益受損漠不關(guān)心的制度缺陷，使公共利益開始得到公力的有效保護。在西方國家，行政公訴制度十分重要，有的國家甚至是一種啟動行政公益訴訟的唯一渠道，有的是一種前置程序，有的則是檢察官、公民、非政府組織均可啟動行政公益訴訟。在英國，檢察總長壟斷了對公共利益的保護，民眾只有通過向檢察總長申請，經(jīng)過檢察總長的同意，才能對侵害公益的違法行政行為提起訴訟。英國檢察總長提起的行政公訴對于公共利益的保護十分寬泛，雖然在1978年的《法院規(guī)則》中有這樣的規(guī)定:“起訴權(quán)的驗證方法是申請人必須是在與申請有關(guān)的問題上有充分利益”，這一看似與以往對原告資格限制并無差異的規(guī)定，卻由法官對一則案例所作的說明與解釋，使得該條款對于英國行政公訴的范圍規(guī)定大大拓寬了。丹寧法官通過英國國會議員布萊克本先生的案例加以說明：布萊克本先生跑到英國上訴法院說某街區(qū)的許多商店都在出售色情讀物，而警察局在處理案件中有拖延，出于對其孩子的關(guān)心，他欲起訴警察局，要求他們采取行動，而警察局長以其沒有充分利益為由反對起訴。但是，丹寧法官認(rèn)為:“如果公共權(quán)力機構(gòu)犯了誤用權(quán)力罪，誰可以來法院起訴?布萊克本先生是倫敦市民，他的妻子是納稅人，他的兒子可能因看色情讀物而受不良影響，如果他沒有充分利益，那么，倫敦的任何其他公民也就沒有這種利益，每個有責(zé)任感的公民都有權(quán)利確保法律得到實施，這本身就是他為確保法律得到實施而要求法院頒發(fā)調(diào)卷令、訓(xùn)令時的充分利益”。[17]即使是在“私人檢察長”制度盛行而導(dǎo)致公民提起行政公益訴訟極為發(fā)達的美國，檢察官提起行政公訴仍然是極其重要乃至于某些法律規(guī)定的首要選擇。2007年4月2日美國聯(lián)邦最高法院以五比四結(jié)果對“馬薩諸塞等州訴國家環(huán)保署案”作出裁決，裁決原告資格成立。此案原告是馬薩諸塞州、加州等十余個州政府的檢察官，連同“地球之友”、“綠色和平”等十來個環(huán)保組織，起訴國家環(huán)保署在汽車尾氣排放的管制上不作為。聯(lián)邦最高法院的四位保守派法官的反對意見，也集中在原告的起訴資格上：原告不是直接受傷害者，不具備起訴資格。聯(lián)邦最高法院的多數(shù)意見認(rèn)定，馬薩諸塞州的清潔空氣立法和管制，由于聯(lián)邦環(huán)保署的不作為而受到傷害，因此馬薩諸塞州是具備起訴資格的。而在20多個原告組織中，只要有一個被認(rèn)定具備起訴資格，此案就能成立。于是，此案不存在起訴資格的障礙，最高法院作出了對原告有利的裁定，此案的勝訴被稱為美國近年重要的對環(huán)保問題影響最大的案件。

【摘要】

行政公訴是一種檢察官針對侵犯公共利益的違法行政行為而提起的訴訟類型，從國外行政公訴的發(fā)展過程看，這種訴訟之所以由檢察官提起，是基于其公益代表人角色的定位；行政公訴能夠彌補傳統(tǒng)行政訴訟僅僅由利害關(guān)系人發(fā)動的局限，從而更有利于公共利益的維護；同時，這一制度也填補了審判權(quán)監(jiān)督行政權(quán)時“不告不理”的空白，有利于檢察權(quán)配合審判權(quán)以實現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】行政公訴；公共利益（公益）；檢察官；監(jiān)督

當(dāng)公共利益受到侵犯時，由公民個人以其弱小的勢力提起行政公益訴訟與強大的政府公力相對抗而尋求救濟，這在公力救濟不發(fā)達的背景下還情有可原，但當(dāng)檢察官作為公共利益代表人的勢力發(fā)展到足夠強大時，其就應(yīng)當(dāng)作為維護公益、控制約束政府行為的主導(dǎo)力量。當(dāng)然，檢察官提起行政公訴無須以剝奪公民的訴權(quán)為前提。深入考察國外的行政公訴制度不難發(fā)現(xiàn)，這一制度基于檢察官的公益代表人身份而產(chǎn)生，它彌補了傳統(tǒng)行政訴訟對公共利益保護不力的缺陷，并強化了檢察權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。

一、檢察官定位公益代表人催生行政公訴檢察制度從誕生發(fā)展至今，不同國家的檢察制度都有其自身特質(zhì)，但其社會公益代表、法律守護人的身份和客觀超然的地位卻是一致的，這一點在大陸法系國家表現(xiàn)得尤為明顯。檢察官一般站在客觀立場，追求案件事實真相，審查案件并進行訴訟，同時兼顧方方面面的利益，處于利益衡量的中樞地位。檢察官負(fù)有客觀、中立、全面維護公共利益的義務(wù)，是社會正義的探求者、追尋者和實現(xiàn)者，也是公共利益的最終弘揚者?？陀^、公正是檢察官活動的基本原則，也是現(xiàn)代檢察制度發(fā)展的必然要求。1．檢察官產(chǎn)生伊始是國王利益的代言人，但隨其發(fā)展，逐漸演變?yōu)閲液凸怖娴拇砣恕７▏乾F(xiàn)代意義上檢察制度的發(fā)源地，13世紀(jì)以后，法國國王設(shè)立人職位，國王辦理私人事務(wù)，并可以代表國王在法院提起民事訴訟，隨著刑罰觀念的發(fā)展和王權(quán)的擴張，國王官開始參與追訴并逐漸擴大其追訴權(quán)的范圍。到法國大革命初期，上述國王官已經(jīng)演變?yōu)楣娲砣思礄z察官，成為國家官員的一種，在刑事案件的審理中獨占了公訴權(quán)，以國家公訴人身份對罪犯提起訴訟，并且有指揮監(jiān)督預(yù)審法官和執(zhí)行判決的權(quán)限，負(fù)責(zé)維持公共秩序，維護公共利益。[1]“法語中檢察官一詞的‘procureur’，其法源就出自前述的國王官（procureurderoi）。正如這一法源所表示的那樣，procureur不僅指追訴官而且也指公益代表人。[2]”英國檢察制度也是從國王的法律人演化而來的。從公元13世紀(jì)開始，英王開始派律師代替他起訴。1461年，國王律師更名為總檢察長，同時設(shè)置“國王的辯護人”，1515年，國王的辯護人更名為副總檢察長。之后，世界大多數(shù)國家相繼建立了自己的檢察制度，但在內(nèi)在品質(zhì)上，都具有了國家公訴人和公益代表人的身份定位。在德國，檢察官居于“法之看守人”的地位，具有實現(xiàn)并維持法治國家之歷史性、社會性的意義。[3]沙皇俄國檢察官甚至被稱為“沙皇的眼睛”，是國家的訴訟代表，也是法律的守護神。從檢察制度的起源和發(fā)展上看，無論是英美法系國家，還是大陸法系國家，都把維護國家利益、公共利益作為檢察官的核心價值理念。正如美國辛普森一案的辯護律師德肖維茨所說：“他們（指檢察官）代表的是法律與秩序、他們代表受害者與人民或者州政府、他們抗訴罪人——至少在大部分的情況下是這樣的。他們是公仆；他們站在真理與天使的那一邊。[4]2．檢察官公益代表人的角色突出體現(xiàn)在刑事領(lǐng)域。我們注意到，盡管檢察官最早是國王（后來演變?yōu)閲遥┑拿袷吕嫒?，但是其得到迅速發(fā)展并最終確立國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中國家和公共利益代言人的地位，還是得益于檢察官在刑事領(lǐng)域發(fā)揮的重要作用。在刑事訴訟領(lǐng)域，檢察官是公益的代表，是以社會公益的名義進行訴訟活動。但由于檢察機關(guān)不是這種公訴權(quán)的所有人，因此不能像民事訴訟中的原告那樣任意處分它，而是得站在客觀公正的立場上進行行使。檢察官發(fā)現(xiàn)被告人不應(yīng)當(dāng)起訴的，就不應(yīng)提起控訴；已經(jīng)提起的控訴有錯誤的，檢察官就應(yīng)當(dāng)通過撤回、追加或變更起訴等方式予以更正。檢察官客觀公正的維護公共利益在大陸法國家自不待言，即使在英美法國家也有很好的實現(xiàn)。如在英國，普通法判例和律師行為守則均規(guī)定檢察官不能不惜代價地謀求勝訴?？胤铰蓭煂Ρ桓嫒素?fù)有公正義務(wù)并應(yīng)當(dāng)公正行事。英國法官阿沃瑞先生指出，檢察官不應(yīng)當(dāng)追求不利于被告人的裁決，他們應(yīng)該進入?yún)f(xié)助實現(xiàn)正義的執(zhí)法者的角色。英國現(xiàn)行的《律師行為守則》規(guī)定，控方律師不應(yīng)當(dāng)千方百計地試圖獲得定罪，他不應(yīng)當(dāng)把自己視為一方當(dāng)事人出庭。他應(yīng)當(dāng)公正無偏地向法庭展現(xiàn)構(gòu)成控訴案件的全部事實，并應(yīng)當(dāng)在本案可能出現(xiàn)的所有法律問題上協(xié)助法庭。在加拿大，檢察官不是一個律師而是一個“司法官員”，他負(fù)有客觀公正行事的義務(wù)。[5]加拿大最高法院的蘭德法官指出：“刑事訴訟的目的不是獲得定罪，而是在陪審團面前提出檢察官考慮的與被控為罪犯的內(nèi)容相關(guān)的可信證據(jù)。檢察官有責(zé)任保證所有因素的可獲得性法律證據(jù)被提出：它應(yīng)被施加其合法力量而被堅定地執(zhí)行，但它也必須被公平地執(zhí)行。檢察官的角色排除了任何贏和輸?shù)挠^點，其功能不是像民事訴訟帶有較大的個人責(zé)任性色彩，其所肩負(fù)的而是一種公眾責(zé)任。他們應(yīng)懷著一種對司法程序正直、嚴(yán)肅、公正的堅固信念而有效執(zhí)行?！盵6]3．檢察官公益代表人角色貫穿于刑事、民事和行政訴訟領(lǐng)域，成為構(gòu)建行政公訴的源動力。盡管國外的檢察官主要在刑事領(lǐng)域發(fā)揮作用，但其從來都沒有放棄過在民事、行政領(lǐng)域維護公共利益的功能，民事公訴、行政公訴就是檢察官維護被侵害公益的法定形式。尤其是進入現(xiàn)代以來，涉及國家和公共利益的糾紛案件空前地增多，在此背景下，國家本位與社會本位的思潮開始超越個人本位主義的傳統(tǒng)思想，體現(xiàn)到民事和行政訴訟環(huán)節(jié)，個人權(quán)利自治的思想開始和公序良俗原則相結(jié)合，相應(yīng)地檢察官在維護公益方面的地位和作用開始加強。檢察官作為“最高法律秩序和道德的代表者”，在一些國家的民事、行政訴訟領(lǐng)域過去已經(jīng)發(fā)揮作用的，將更加廣泛和深入地去保護公共利益，而過去尚未介入民事、行政訴訟中的國家，也開始逐步建立涉及國家利益和公共利益的民事公訴和行政公訴制度。截止目前，世界上很多數(shù)國家的法律都有檢察機關(guān)提起或者參與民事、行政訴訟的條款。例如美國、英國、法國、德國、日本、意大利、俄羅斯、羅馬尼亞、保加利亞、波蘭、南斯拉夫、阿爾巴尼亞、蒙古、越南、朝鮮、秘魯、比利時、希臘、瑞典、瑞士、澳大利亞、巴西、阿根廷、芬蘭、委內(nèi)瑞拉、哥斯達黎加、斯里蘭卡、布隆迪、烏干達、突尼斯等國，都在法律或判例中規(guī)定有檢察機關(guān)提起或參與民事、行政訴訟的內(nèi)容。[7]

二、行政公訴彌補行政訴訟的制度缺陷行政訴訟的產(chǎn)生在于給民眾一個救濟渠道，一旦受人民委托從事公共事務(wù)的政府反過來侵犯公民合法權(quán)利，人民就可以訴諸法院，要求司法對行政違法行為予以審判。這里面存在一個利益的權(quán)衡，也是一場力量的博弈。民眾可以在多大程度上把行政行為告上法庭，使自己的合法權(quán)益得到救濟，同時又不影響政府高效有序地履行政府職能。這就產(chǎn)生了行政訴訟的原告資格問題，這一范圍的大小體現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)利益均衡的結(jié)果。如英國行政法最初認(rèn)為：法院可以駁回“在最早階段就能看出司法復(fù)審申請人根本沒有利害關(guān)系，或沒有足夠利害關(guān)系的案件”，以便“防止好管閑事者、狂熱者和其他惡作劇者的濫用”。[8]法院還認(rèn)為不對救濟進行限制，法院將會被訴訟所淹沒，并且“沒有個人權(quán)利爭議的各方當(dāng)事人也不能把案件的辯論進行的美好”。[9]早期的立法者認(rèn)為，不對原告資格進行限制的話，那么就會妨礙行政機關(guān)的工作，削弱行政效率。[10]這一階段行政訴訟在原告資格上規(guī)定比較嚴(yán)格，“法律上利害關(guān)系”理論是這一時期的主流學(xué)說，此學(xué)說以“權(quán)利”是否受到侵害，作為判斷個人是否享有排除違法行政請求權(quán)的根據(jù)。法國行政法通說認(rèn)為“可以肯定，起訴人與被訴行政行為的利害關(guān)系是原告資格的真正內(nèi)容”。[11]明治時期的日本行政訴訟法將原告資格限定為“由于行政廳的違法處分，其權(quán)利受到損毀者”。將“權(quán)利直接損害”與否作為行政訴訟原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其缺陷是十分明顯的，尤其不適應(yīng)民權(quán)張揚和公共利益增加的當(dāng)今社會發(fā)展趨勢，也忽略了檢察官在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中具有公共利益代表人的重要作用。隨后，人們逐漸認(rèn)識到作為公法的行政法“倘若限制公民在權(quán)利受到侵害時才起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對公共機構(gòu)違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法之發(fā)展趨勢”。[12]英國法官也認(rèn)識到“法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能有資格反對這種不法行為”。[13]于是，1977年英國最高法院規(guī)則在修改后的第53號命令第3條規(guī)則第5款中規(guī)定申請司法審查的起訴資格如下：“申請司法審查必須根據(jù)法院的規(guī)則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院認(rèn)為申請人對于申訴事項具有足夠的利益。”[14]這個規(guī)定代表著“利益受到影響”標(biāo)準(zhǔn)開始在行政訴訟中萌芽并逐漸站穩(wěn)腳跟。美國、日本等國家也相繼做出調(diào)整，美國“行政法上的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速。在最近幾年，原告資格的欄桿大大降低了。在過去的十年中，過去通行的嚴(yán)格限制原告資格的觀念讓位了，代之而起的是正在發(fā)展中的觀念日益頻繁地打開了司法復(fù)審行政行為的大門”，[15]根據(jù)國會法律，原告資格標(biāo)準(zhǔn)為原告須受到侵害或不利影響，即原告須為利害關(guān)系當(dāng)事人。美國法院通過解釋憲法和法律，通過裁決爭端，形成自己的原告資格規(guī)則。原告資格的標(biāo)準(zhǔn)是受不利之影響，即以“利益范圍”為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，“當(dāng)事人的利益，不需要是法律特別規(guī)定或特別保護的利益，只要有可能主張?zhí)幱诜梢?guī)定的或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)，在這種利益受到侵害時，就可請求司法保護。[16]這種調(diào)整使得過去和違法行政行為沒有直接利害關(guān)系的公民、非政府組織、檢察官開始有權(quán)提起訴訟，原來的那種行政訴訟受案范圍過于狹隘、原告資格限制過嚴(yán)的局面得到改善，沒有直接利害關(guān)系人的公共利益開始走入行政訴訟救濟的視野。行政公訴制度從無到有，從弱小到壯大，從個別到普及，這一發(fā)展歷程顯示出來公民對公共利益保護的覺醒，彌補了傳統(tǒng)行政訴訟中對公共利益受損漠不關(guān)心的制度缺陷，使公共利益開始得到公力的有效保護。在西方國家，行政公訴制度十分重要，有的國家甚至是一種啟動行政公益訴訟的唯一渠道，有的是一種前置程序，有的則是檢察官、公民、非政府組織均可啟動行政公益訴訟。在英國，檢察總長壟斷了對公共利益的保護，民眾只有通過向檢察總長申請，經(jīng)過檢察總長的同意，才能對侵害公益的違法行政行為提起訴訟。英國檢察總長提起的行政公訴對于公共利益的保護十分寬泛，雖然在1978年的《法院規(guī)則》中有這樣的規(guī)定:“起訴權(quán)的驗證方法是申請人必須是在與申請有關(guān)的問題上有充分利益”，這一看似與以往對原告資格限制并無差異的規(guī)定，卻由法官對一則案例所作的說明與解釋，使得該條款對于英國行政公訴的范圍規(guī)定大大拓寬了。丹寧法官通過英國國會議員布萊克本先生的案例加以說明：布萊克本先生跑到英國上訴法院說某街區(qū)的許多商店都在出售色情讀物，而警察局在處理案件中有拖延，出于對其孩子的關(guān)心，他欲起訴警察局，要求他們采取行動，而警察局長以其沒有充分利益為由反對起訴。但是，丹寧法官認(rèn)為:“如果公共權(quán)力機構(gòu)犯了誤用權(quán)力罪，誰可以來法院起訴?布萊克本先生是倫敦市民，他的妻子是納稅人，他的兒子可能因看色情讀物而受不良影響，如果他沒有充分利益，那么，倫敦的任何其他公民也就沒有這種利益，每個有責(zé)任感的公民都有權(quán)利確保法律得到實施，這本身就是他為確保法律得到實施而要求法院頒發(fā)調(diào)卷令、訓(xùn)令時的充分利益”。[17]即使是在“私人檢察長”制度盛行而導(dǎo)致公民提起行政公益訴訟極為發(fā)達的美國，檢察官提起行政公訴仍然是極其重要乃至于某些法律規(guī)定的首要選擇。2007年4月2日美國聯(lián)邦最高法院以五比四結(jié)果對“馬薩諸塞等州訴國家環(huán)保署案”作出裁決，裁決原告資格成立。此案原告是馬薩諸塞州、加州等十余個州政府的檢察官，連同“地球之友”、“綠色和平”等十來個環(huán)保組織，起訴國家環(huán)保署在汽車尾氣排放的管制上不作為。聯(lián)邦最高法院的四位保守派法官的反對意見，也集中在原告的起訴資格上：原告不是直接受傷害者，不具備起訴資格。聯(lián)邦最高法院的多數(shù)意見認(rèn)定，馬薩諸塞州的清潔空氣立法和管制，由于聯(lián)邦環(huán)保署的不作為而受到傷害，因此馬薩諸塞州是具備起訴資格的。而在20多個原告組織中，只要有一個被認(rèn)定具備起訴資格，此案就能成立。于是，此案不存在起訴資格的障礙，最高法院作出了對原告有利的裁定，此案的勝訴被稱為美國近年重要的對環(huán)保問題影響最大的案件。

[摘要]最高檢察院法律解釋權(quán)一直是學(xué)界討論的熱點問題之一。筆者認(rèn)為：最高檢察院法律解釋權(quán)不僅缺乏合憲性基礎(chǔ)，而且在司法實踐中也面臨許多現(xiàn)實困境。在憲法中對檢察機關(guān)的性質(zhì)、檢察權(quán)的屬性以及司法權(quán)的概念加以明確規(guī)定和定位，是解決目前司法解釋諸多弊端的根本途徑之一。

[關(guān)鍵詞]檢察解釋，檢察權(quán)，司法解釋體制，憲法修改

1981年五屆全國人大19次常委會通過了《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱《決議》），該《決議》中規(guī)定：“凡屬于法院審判工作和檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律法令的問題，分別由最高人民法院和最高人民檢察院進行解釋，兩院解釋如有原則性的分歧，則應(yīng)當(dāng)報請全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或者決定?！边@是高檢（最高檢察院的簡稱，以下用語均取同一含義）取得法律解釋權(quán)的直接依據(jù)。從此，高檢理直氣壯地進行了一次又一次的法律解釋活動。但是，眾所周知，我國建國以來的四部憲法典均沒有規(guī)定高檢的法律解釋權(quán)問題。那么高檢法律解釋權(quán)的合法性與正當(dāng)性何在？在全國人大也沒有相關(guān)立法規(guī)定的情況下，全國人大常委會是否具有這樣的立法創(chuàng)制權(quán)力？高檢的法律解釋權(quán)的性質(zhì)究竟應(yīng)如何定位？高檢的法律解釋在司法實踐中所面臨的種種困境應(yīng)如何看待和解決？等等，這些問題都需要進一步厘清和探討。

一、高檢法律解釋權(quán)缺少合法性基礎(chǔ)

如前所述，全國人大常委會的1981年《決議》是高檢取得其法律解釋權(quán)的直接依據(jù)，但是這一《決議》是否符合憲法和相關(guān)基本法律的規(guī)定，全國人大常委會是否具有這樣的立法創(chuàng)制權(quán)，都是值得考慮的。首先，“法律的有效性不僅取決于對某些形式性的立法程序的遵守，而且還要取決于對某些立法管轄權(quán)規(guī)則的服從?！盵2]而從立法管轄權(quán)的角度來看，我國憲法規(guī)定，全國人大常委會僅僅有權(quán)制定和修改應(yīng)當(dāng)由全國人大負(fù)責(zé)制定和修改的基本法律以外的其他法律。憲法中又明確指出由全國人大負(fù)責(zé)和修改的基本法律是指刑事、民事、國家機構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等方面的法律，因此，有關(guān)確定法律解釋權(quán)由誰行使，即規(guī)定法律解釋權(quán)主體問題的法律，應(yīng)屬基本法律的范疇。高檢法律解釋權(quán)作為國家最高檢察機關(guān)的一項權(quán)力，顯然只能通過憲法加以規(guī)定或通過全國人民代表大會立法的方式取得，全國人大常委會是不具備這樣的立法創(chuàng)制權(quán)力的。另外，從立法解釋權(quán)的角度來看，盡管我國憲法第67條第3項規(guī)定：“在全國人民代表大會閉會期間，全國人大常委會有權(quán)對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸?！钡疽?guī)定的前提是，憲法和法律對此曾作出過相關(guān)規(guī)定。如果是我國憲法和全國人大制定的法律中都沒有對高檢的法律解釋權(quán)作出過規(guī)定，那么全國人大常委會的1981年《決議》也就不具備立法解釋的意義。據(jù)上可以看出，無論是在立法管轄權(quán)方面，還是在立法解釋權(quán)方面，全國人大常委會都不具備賦予高檢法律解釋權(quán)的主體資格和權(quán)限，《決議》中的規(guī)定，逾越了全國人大常委會的法律權(quán)限，與憲法和法治的一般精神相沖突。推而論之，自1981年以來高檢所行使的法律解釋權(quán)缺少應(yīng)有的合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。

高檢與高法（最高法院的簡稱，下同）事實上行使法律解釋權(quán)，是我國司法解釋體制中頗具中國特色的一種現(xiàn)象。實際上世界許多國家司法解釋權(quán)的表現(xiàn)形式和操作進路各不相同。在英美法系國家，司法解釋權(quán)的取得往往經(jīng)由判例而產(chǎn)生。比如美國是判例法國家，其憲法中并沒有明確規(guī)定司法機關(guān)的解釋權(quán)問題，但是美國司法機關(guān)最終之所以取得司法解釋權(quán)，與馬伯里訴麥迪遜一案有直接的淵源關(guān)系。早在1787年美國憲法制定當(dāng)初，以漢密爾頓為首的聯(lián)邦黨人就曾經(jīng)提出過解釋法律的問題。漢密爾頓說：“解釋法律乃是法院的正當(dāng)與特有的職責(zé)，……，所以對憲法及立法機關(guān)制定的任何法律的解釋權(quán)應(yīng)屬于法院。”[3]漢密爾頓和馬歇爾都認(rèn)為，司法機關(guān)要將一個具體的法律規(guī)定適用于一個具體的案件，必然涉及到對法律的解釋，不解釋法律，就弄不清法的含義，也就談不上正確使用法律，因此，法官必須解釋法律，并在解釋法律的基礎(chǔ)上審查法律的合憲性問題。馬歇爾在馬伯里訴麥迪遜一案中代表法院闡明判決意見時，明確地強調(diào)：“闡明何為法律是司法部門的職權(quán)與責(zé)任，那些把規(guī)則應(yīng)用到特殊案件中去的人，必然要闡述與解釋那項規(guī)則。”[4]在此案例之后，美國司法機關(guān)最終取得了司法解釋權(quán)。

【內(nèi)容提要】法律監(jiān)督只不過是檢察權(quán)與審判權(quán)及行政權(quán)三者之間所共同具有的一般共性而已，而檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者的本質(zhì)屬性則因其基本權(quán)能的不同而互有區(qū)別。檢察權(quán)最基本的權(quán)能是刑事公訴權(quán)，因此，將檢察機關(guān)定性為國家的公訴機關(guān)既符合邏輯又科學(xué)合理。這樣不僅不影響檢察權(quán)對行政權(quán)和審判權(quán)的制約與監(jiān)督，而且更有利于檢察權(quán)的完整和充分實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】法律監(jiān)督公訴憲法地位定性

近年來，在司法改革的浪潮當(dāng)中，理論界和實務(wù)界越來越多的人對檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位提出了質(zhì)疑，其主要論點是：檢察機關(guān)所擁有的各項職權(quán)與法律監(jiān)督并無必然的關(guān)聯(lián)，其中有的職權(quán)與法律監(jiān)督甚至還存在著不可調(diào)和的矛盾⑴。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)的各項職權(quán)當(dāng)然具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，但是人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)⑵及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因此，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位，在定性上確實存在著明顯的不合理性，有重新予以定性的必要性。本文對此擬作一番膚淺的理論探討，以期拋磚引玉，求教于高明。

一、法律監(jiān)督乃國家權(quán)力之共性

首先，就法律監(jiān)督的含義而言。在現(xiàn)代漢語里，監(jiān)督就是監(jiān)察、督促之意。但是，何謂法律監(jiān)督，不同的學(xué)者對此卻有著不同的理解。如若按照來自檢察機關(guān)內(nèi)部占主流地位的觀點，所謂的法律監(jiān)督，則是指運用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督⑶。顯然，這一定義與我國法理學(xué)上關(guān)于狹義的法律監(jiān)督之通說并無質(zhì)的不同。狹義的法律監(jiān)督即是指特定的國家機關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序，對法的創(chuàng)制（即立法活動）和法的實施（即司法與執(zhí)法活動）的合法性所進行的監(jiān)察與督促⑷。因此，除了檢察機關(guān)的職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)之外，人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因為，除了監(jiān)督的主體、監(jiān)督的手段、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的對象以及監(jiān)督的法律后果因法律的規(guī)定而有所區(qū)別外，檢察機關(guān)與人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職能活動其監(jiān)督的目的并無質(zhì)的不同，即其監(jiān)督的目的均是依據(jù)國家法律的規(guī)定，監(jiān)督一切國家機關(guān)、公民、法人及其他組織在遵守國家法律的軌道上行動，對任何違反國家法律的行為依法予以追究。由于檢察機關(guān)的職能活動主要局限于刑事訴訟領(lǐng)域，因而其所擁有的法律監(jiān)督職能，在整個的國家法律監(jiān)督體系中只不過是其中之一小部分而已。

然而，在面對近年來理論界和實務(wù)界對檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位所發(fā)出的一片質(zhì)疑聲中，檢察機關(guān)為維護其現(xiàn)有的憲法地位，僅僅是從實然法的規(guī)定出發(fā)，以其各項職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)為依據(jù)，以此來論證檢察機關(guān)因此就是國家專門且唯一的法律監(jiān)督機關(guān)，而對于人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)是否也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，則視而不見、概不過問。這樣的論證顯然難以自圓其說，無法令人信服。因為，只要法律所賦予某一國家機關(guān)的職權(quán)或其職能活動具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，就可以將其從法律上規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，則除了檢察機關(guān)之外，審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)亦即行政機關(guān)同樣也可以從法律上規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。

內(nèi)容提要法律監(jiān)督只不過是檢察權(quán)與審判權(quán)及行政權(quán)三者之間所共同具有的一般共性而已，而檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者的本質(zhì)屬性則因其基本權(quán)能的不同而互有區(qū)別。檢察權(quán)最基本的權(quán)能是刑事公訴權(quán)，因此，將檢察機關(guān)定性為國家的公訴機關(guān)既符合邏輯又科學(xué)合理。這樣不僅不影響檢察權(quán)對行政權(quán)和審判權(quán)的制約與監(jiān)督，而且更有利于檢察權(quán)的完整和充分實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞法律監(jiān)督公訴憲法地位定性

近年來，在司法改革的浪潮當(dāng)中，理論界和實務(wù)界越來越多的人對檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位提出了質(zhì)疑，其主要論點是：檢察機關(guān)所擁有的各項職權(quán)與法律監(jiān)督并無必然的關(guān)聯(lián)，其中有的職權(quán)與法律監(jiān)督甚至還存在著不可調(diào)和的矛盾⑴。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)的各項職權(quán)當(dāng)然具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，但是人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)⑵及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因此，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位，在定性上確實存在著明顯的不合理性，有重新予以定性的必要性。本文對此擬作一番膚淺的理論探討，以期拋磚引玉，求教于高明。

一、法律監(jiān)督乃國家權(quán)力之共性

首先，就法律監(jiān)督的含義而言。在現(xiàn)代漢語里，監(jiān)督就是監(jiān)察、督促之意。但是，何謂法律監(jiān)督，不同的學(xué)者對此卻有著不同的理解。如若按照來自檢察機關(guān)內(nèi)部占主流地位的觀點，所謂的法律監(jiān)督，則是指運用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督⑶。顯然，這一定義與我國法理學(xué)上關(guān)于狹義的法律監(jiān)督之通說并無質(zhì)的不同。狹義的法律監(jiān)督即是指特定的國家機關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序，對法的創(chuàng)制（即立法活動）和法的實施（即司法與執(zhí)法活動）的合法性所進行的監(jiān)察與督促⑷。因此，除了檢察機關(guān)的職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)之外，人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因為，除了監(jiān)督的主體、監(jiān)督的手段、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的對象以及監(jiān)督的法律后果因法律的規(guī)定而有所區(qū)別外，檢察機關(guān)與人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職能活動其監(jiān)督的目的并無質(zhì)的不同，即其監(jiān)督的目的均是依據(jù)國家法律的規(guī)定，監(jiān)督一切國家機關(guān)、公民、法人及其他組織在遵守國家法律的軌道上行動，對任何違反國家法律的行為依法予以追究。由于檢察機關(guān)的職能活動主要局限于刑事訴訟領(lǐng)域，因而其所擁有的法律監(jiān)督職能，在整個的國家法律監(jiān)督體系中只不過是其中之一小部分而已。

然而，在面對近年來理論界和實務(wù)界對檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位所發(fā)出的一片質(zhì)疑聲中，檢察機關(guān)為維護其現(xiàn)有的憲法地位，僅僅是從實然法的規(guī)定出發(fā)，以其各項職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)為依據(jù)，以此來論證檢察機關(guān)因此就是國家專門且唯一的法律監(jiān)督機關(guān)，而對于人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)是否也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，則視而不見、概不過問。這樣的論證顯然難以自圓其說，無法令人信服。因為，只要法律所賦予某一國家機關(guān)的職權(quán)或其職能活動具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，就可以將其從法律上規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，則除了檢察機關(guān)之外，審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)亦即行政機關(guān)同樣也可以從法律上規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。

【內(nèi)容提要】法律監(jiān)督只不過是檢察權(quán)與審判權(quán)及行政權(quán)三者之間所共同具有的一般共性而已，而檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者的本質(zhì)屬性則因其基本權(quán)能的不同而互有區(qū)別。檢察權(quán)最基本的權(quán)能是刑事公訴權(quán)，因此，將檢察機關(guān)定性為國家的公訴機關(guān)既符合邏輯又科學(xué)合理。這樣不僅不影響檢察權(quán)對行政權(quán)和審判權(quán)的制約與監(jiān)督，而且更有利于檢察權(quán)的完整和充分實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】法律監(jiān)督公訴憲法地位定性

近年來，在司法改革的浪潮當(dāng)中，理論界和實務(wù)界越來越多的人對檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位提出了質(zhì)疑，其主要論點是：檢察機關(guān)所擁有的各項職權(quán)與法律監(jiān)督并無必然的關(guān)聯(lián)，其中有的職權(quán)與法律監(jiān)督甚至還存在著不可調(diào)和的矛盾⑴。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)的各項職權(quán)當(dāng)然具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，但是人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)⑵及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因此，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位，在定性上確實存在著明顯的不合理性，有重新予以定性的必要性。本文對此擬作一番膚淺的理論探討，以期拋磚引玉，求教于高明。

一、法律監(jiān)督乃國家權(quán)力之共性

首先，就法律監(jiān)督的含義而言。在現(xiàn)代漢語里，監(jiān)督就是監(jiān)察、督促之意。但是，何謂法律監(jiān)督，不同的學(xué)者對此卻有著不同的理解。如若按照來自檢察機關(guān)內(nèi)部占主流地位的觀點，所謂的法律監(jiān)督，則是指運用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督⑶。顯然，這一定義與我國法理學(xué)上關(guān)于狹義的法律監(jiān)督之通說并無質(zhì)的不同。狹義的法律監(jiān)督即是指特定的國家機關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序，對法的創(chuàng)制（即立法活動）和法的實施（即司法與執(zhí)法活動）的合法性所進行的監(jiān)察與督促⑷。因此，除了檢察機關(guān)的職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)之外，人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因為，除了監(jiān)督的主體、監(jiān)督的手段、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的對象以及監(jiān)督的法律后果因法律的規(guī)定而有所區(qū)別外，檢察機關(guān)與人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職能活動其監(jiān)督的目的并無質(zhì)的不同，即其監(jiān)督的目的均是依據(jù)國家法律的規(guī)定，監(jiān)督一切國家機關(guān)、公民、法人及其他組織在遵守國家法律的軌道上行動，對任何違反國家法律的行為依法予以追究。由于檢察機關(guān)的職能活動主要局限于刑事訴訟領(lǐng)域，因而其所擁有的法律監(jiān)督職能，在整個的國家法律監(jiān)督體系中只不過是其中之一小部分而已。

然而，在面對近年來理論界和實務(wù)界對檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位所發(fā)出的一片質(zhì)疑聲中，檢察機關(guān)為維護其現(xiàn)有的憲法地位，僅僅是從實然法的規(guī)定出發(fā)，以其各項職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)為依據(jù)，以此來論證檢察機關(guān)因此就是國家專門且唯一的法律監(jiān)督機關(guān)，而對于人大機關(guān)、審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)是否也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，則視而不見、概不過問。這樣的論證顯然難以自圓其說，無法令人信服。因為，只要法律所賦予某一國家機關(guān)的職權(quán)或其職能活動具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，就可以將其從法律上規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，則除了檢察機關(guān)之外，審判機關(guān)、偵查機關(guān)及其他行政執(zhí)法機關(guān)亦即行政機關(guān)同樣也可以從法律上規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。

摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益，而向特定機關(guān)提出起訴請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。雖然行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認(rèn)，但是在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實之需要，也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。本文首先從保護環(huán)境公益的需要、保護資源公共利益的需要、保護公共設(shè)施等公共財產(chǎn)利益的需要闡釋建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性；進而從社會公共性權(quán)利的司法保護、私人力量對行政權(quán)的制約、訴的利益觀之更新與公益救濟論證行政公益訴訟之法理基礎(chǔ)；接著本文闡析了行政公益訴訟的內(nèi)涵，并著重從其中的幾個大方面去把握之。

關(guān)鍵字：行政公益訴訟直接利害關(guān)系公共利益

一、建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實必要性。具體來說，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，保護環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。關(guān)于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費不作為的，也有不服鐵路、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經(jīng)濟的一個重要目標(biāo)是保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關(guān)部門皆以該開發(fā)行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣尷尬的局面。

摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益，而向特定機關(guān)提出起訴請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。雖然行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認(rèn)，但是在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實之需要，也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。本文首先從保護環(huán)境公益的需要、保護資源公共利益的需要、保護公共設(shè)施等公共財產(chǎn)利益的需要闡釋建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性；進而從社會公共性權(quán)利的司法保護、私人力量對行政權(quán)的制約、訴的利益觀之更新與公益救濟論證行政公益訴訟之法理基礎(chǔ)；接著本文闡析了行政公益訴訟的內(nèi)涵，并著重從其中的幾個大方面去把握之。

關(guān)鍵字：行政公益訴訟直接利害關(guān)系公共利益

一、建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實必要性。具體來說，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，保護環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。關(guān)于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費不作為的，也有不服鐵路、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經(jīng)濟的一個重要目標(biāo)是保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關(guān)部門皆以該開發(fā)行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣尷尬的局面。

摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益，而向特定機關(guān)提出起訴請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。雖然行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認(rèn)，但是在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實之需要，也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。本文首先從保護環(huán)境公益的需要、保護資源公共利益的需要、保護公共設(shè)施等公共財產(chǎn)利益的需要闡釋建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性；進而從社會公共性權(quán)利的司法保護、私人力量對行政權(quán)的制約、訴的利益觀之更新與公益救濟論證行政公益訴訟之法理基礎(chǔ)；接著本文闡析了行政公益訴訟的內(nèi)涵，并著重從其中的幾個大方面去把握之。

關(guān)鍵字：行政公益訴訟直接利害關(guān)系公共利益

一、建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實必要性。具體來說，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，保護環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。關(guān)于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費不作為的，也有不服鐵路、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經(jīng)濟的一個重要目標(biāo)是保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關(guān)部門皆以該開發(fā)行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣尷尬的局面。

摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益，而向特定機關(guān)提出起訴請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。雖然行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認(rèn)，但是在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實之需要，也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。本文首先從保護環(huán)境公益的需要、保護資源公共利益的需要、保護公共設(shè)施等公共財產(chǎn)利益的需要闡釋建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性；進而從社會公共性權(quán)利的司法保護、私人力量對行政權(quán)的制約、訴的利益觀之更新與公益救濟論證行政公益訴訟之法理基礎(chǔ)；接著本文闡析了行政公益訴訟的內(nèi)涵，并著重從其中的幾個大方面去把握之。

關(guān)鍵字：行政公益訴訟直接利害關(guān)系公共利益

一、建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實必要性。具體來說，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，保護環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。關(guān)于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費不作為的，也有不服鐵路、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經(jīng)濟的一個重要目標(biāo)是保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關(guān)部門皆以該開發(fā)行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣尷尬的局面。