摘要：“農(nóng)民真窮，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的根源是農(nóng)民的權(quán)利貧困，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是權(quán)利貧困的核心。消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、激勵(lì)農(nóng)民增加投資、建立良好信用和建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)具有重要意義。消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困的根本出路在于實(shí)施三元農(nóng)地所有權(quán)制度和農(nóng)地承包權(quán)的物權(quán)化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)；三元農(nóng)地所有權(quán)制度；承包權(quán)物權(quán)化

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是目前研究的熱點(diǎn)課題之一，而農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是農(nóng)村物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困和動(dòng)機(jī)貧困的核心，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容是消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，切實(shí)保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是指農(nóng)民由于使用土地、處分土地和收益土地權(quán)利遭到排斥和剝奪，使農(nóng)民缺乏獲取土地使用價(jià)值、處置資產(chǎn)、決定土地用途和享受土地轉(zhuǎn)讓收益的應(yīng)有權(quán)利?！稗r(nóng)民真窮，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的根源是農(nóng)民的權(quán)利貧困，而權(quán)利貧困的重要因素之一，是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不斷遭到來自政府、農(nóng)村集體和各類經(jīng)濟(jì)組織的“合法”剝奪和非法侵犯。

一、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排中，土地使用權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，土地處分權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的象征，土地收益權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困主要表現(xiàn)為使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的貧困。

（一）農(nóng)地使用貧困

一、改變征地制度中的激勵(lì)機(jī)制，減少地方政府的尋租機(jī)會(huì)可以說，征地過程的各利益群體中，農(nóng)民是最為弱勢(shì)的，因此需要相應(yīng)的政策與法律的修訂來保護(hù)他們的權(quán)利。同時(shí)，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利重要的是防止他人（包括政府）對(duì)農(nóng)民土地資產(chǎn)權(quán)利的侵犯。在不根本改變農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的前提下，通過保護(hù)農(nóng)民權(quán)益辦法緩解當(dāng)前的矛盾沖突。可進(jìn)行的工作主要有：

1、穩(wěn)定農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。2002的《土地承包法》是向這個(gè)方向邁進(jìn)的一大步，但《土地承包法》生效以來，公眾對(duì)農(nóng)民所新?lián)碛械臋?quán)利了解有限，這些權(quán)利也沒有得到有效保護(hù)。因而切實(shí)實(shí)行《土地地承包法》具有重要意義，這不僅會(huì)通過提高農(nóng)民的積極性來促進(jìn)投資，提高生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入，而且也是發(fā)展土地市場(chǎng)（出租市場(chǎng)與轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)）的一個(gè)起點(diǎn)。這樣就可以同時(shí)提高土地的價(jià)值，而且有助于發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格，目前在我國，土地市價(jià)很難確定。

2、明確宣布土地被承包后村集體不可以再調(diào)整土地。在《土地承包法》中，土地承包權(quán)在30年的承包期內(nèi)是不允許被重新調(diào)整的。作為例外情況，如在自然災(zāi)害等特殊情況下允許再調(diào)整土地承包權(quán)。我們認(rèn)為，需要明確規(guī)定，土地征用是不屬于這類允許再調(diào)整土地承包權(quán)的特殊情況。

3、具體界定國家可以征用土地的公共用途。

4、提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在的《土地管理法》設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，沒有體現(xiàn)30年土地承包權(quán)的合理價(jià)值。改變這種狀態(tài)的一種方法是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低限，而不是制定最高限。我們也希望更進(jìn)一步地提高公共用途的征地補(bǔ)償費(fèi)，向市場(chǎng)價(jià)格的靠近。在我國部分有可能確定土地市場(chǎng)價(jià)格地區(qū)，建議盡快地建立相應(yīng)機(jī)制。

5、要將更大比例的征地補(bǔ)償費(fèi)給農(nóng)民。基于農(nóng)戶30年的承包權(quán)意味著絕大部分的價(jià)值屬于農(nóng)民，這接近完全私有產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民應(yīng)該被授權(quán)享有絕大部分的補(bǔ)償費(fèi)，作為一個(gè)中間步驟，至少75%的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該歸農(nóng)民所有。

“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)研”是中心今年的重點(diǎn)調(diào)研課題。調(diào)研的地區(qū)為上海和山西?，F(xiàn)就在上海的調(diào)研情況匯報(bào)如下。

上海是全國城市化速度較快、程度較高的地區(qū)之一。上海在城市化過程中，農(nóng)村土地?zé)o論從管理還是經(jīng)營，都發(fā)生了很大的變化。盡管它的特點(diǎn)鮮明，可比性不十分突出，但還是有許多方面因其大膽的探索而走在了全國的前面。其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)自然十分寶貴。這也是我們選擇上海的原因之一。

因時(shí)間關(guān)系，調(diào)研組用四天（6月5-8日），走訪了市國土資源局和幾個(gè)典型區(qū)域：浦東新區(qū)（基本城市化地區(qū)）、崇明縣（基本農(nóng)業(yè)區(qū)）和閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)（正在城市化之中的區(qū)域）。在各個(gè)調(diào)研點(diǎn)，基本圍繞“城市化過程中集體土地產(chǎn)權(quán)的變化”這個(gè)主題，與市、區(qū)、縣的土地和農(nóng)委等相關(guān)部門管理人員，以及區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村的有關(guān)干部代表進(jìn)行座談，了解了一些情況和問題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數(shù)據(jù)僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過程，已為大家所知。建國初82平方公里的市區(qū)，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀(jì)初隨著浦東建設(shè)，達(dá)到400平方公里。

城市化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村而言，首先是使得農(nóng)村的基礎(chǔ)組織形態(tài)發(fā)生巨大變化。*年時(shí)，有3000多個(gè)行政村，目前到了1700個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從200個(gè)到了112個(gè)。將來的格局是向“*”努力，即一個(gè)中心區(qū)約660平方公里，9個(gè)區(qū)縣，60個(gè)鎮(zhèn)，600個(gè)中心村。前兩項(xiàng)基本成型，后兩項(xiàng)有待時(shí)日，難度不小。例如鎮(zhèn)目前還有103個(gè)，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農(nóng)村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵(lì)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)的村民將宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以便復(fù)墾或它用。后來政府進(jìn)一步提出一個(gè)“宅基地置換”的辦法，正在試點(diǎn)，目的是集約用地，增加城市化進(jìn)程中的土地供應(yīng)。通過14個(gè)試點(diǎn)看，農(nóng)民對(duì)這項(xiàng)工作十分歡迎，相關(guān)政府的積極性則開始下降。原因不復(fù)雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農(nóng)民蓋房和辦妥社保（這是農(nóng)民歡迎的關(guān)鍵所在），另外有些土地需要復(fù)墾。

本文作者：徐禎汪曉鶯工作單位：東華理工大學(xué)

征地問題對(duì)生活保障問題現(xiàn)狀及分析

在雙方博弈過程中，農(nóng)民始終處于弱勢(shì)地位。大部分被征地農(nóng)民能夠及時(shí)足額獲得征地補(bǔ)償款，但這并未從根本上解決農(nóng)民生活問題，不少被征地農(nóng)民依然處于生活困境。目前，全國被征地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在4,000萬人左右，每年還要新增200多萬人。大部份處于“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的境地，成為新的“三無人員”。具體表現(xiàn)：第一，征地補(bǔ)償款雖然做了一定上調(diào)，但總額依然較少，不足以形成創(chuàng)業(yè)資本的原始積累，也因無一技之長而找不到合適的就業(yè)崗位。盡管他們已經(jīng)失去了全部或部分土地，但其農(nóng)民身份依舊，無法進(jìn)行職業(yè)轉(zhuǎn)型。第二，社會(huì)保障體系覆蓋面窄，許多農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系尚未建立或不健全，廣大被征地農(nóng)民面臨失去土地后的生活保障問題。土地的社會(huì)保障功能是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，是農(nóng)村社會(huì)的“穩(wěn)壓器”，一旦土地被征收或征用，農(nóng)民不僅失去了經(jīng)濟(jì)來源，更重要的是失去了生活保障。造成上述情形原因十分復(fù)雜。首先是社會(huì)因素。社會(huì)發(fā)展大都要經(jīng)歷由農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化、由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的過渡階段。在這一社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民成為其中的主要因素，農(nóng)村社會(huì)最核心的資源———土地，必然引起眾多利益主體的爭(zhēng)奪。其次是制度和體制因素。伴隨社會(huì)的轉(zhuǎn)型，各種制度和體制亟需變革。但實(shí)際上制度和體制的變革總是滯后于社會(huì)的變革，這就為強(qiáng)勢(shì)者爭(zhēng)奪土地資源遺留了空間。作為弱勢(shì)者的農(nóng)民，在圍繞土地的這場(chǎng)博弈中自然處于下風(fēng)。最后制度不規(guī)范及體制的不完善不僅為強(qiáng)勢(shì)者爭(zhēng)奪土地資源創(chuàng)造條件，也為各種權(quán)力尋租現(xiàn)象開了方便之門。在這過程中，權(quán)錢交易、權(quán)色交易等各種腐敗行為充斥其中。而從與土地有著天然聯(lián)系的農(nóng)民來看，由于其在圍繞土地的這場(chǎng)博弈中失利，從而失去了賴以生存的土地資源。同時(shí)，由于國家現(xiàn)行征地制度及補(bǔ)償安置辦法的客觀局限性及地方財(cái)力的有限性，一些被征地農(nóng)民生活保障問題仍然得不到解決。其主要原因是伴隨經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)用地需求的日益旺盛，被征地農(nóng)民數(shù)量逐年累積、增加，越來越多的被征地農(nóng)民紛紛進(jìn)入城市，這使城市就業(yè)難的問題更加突出。征地后，一些農(nóng)民收入下降，其消費(fèi)支出反而上升，這些農(nóng)民的生存問題變得非常緊迫。尤其是當(dāng)前一些地方的農(nóng)村社會(huì)保障體系還沒有完全建立起來，被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)保障出現(xiàn)了難題。上述問題若得不到及時(shí)有效的解決，不僅無法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化目標(biāo)，還可能出現(xiàn)更多社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，必須從制度上進(jìn)一步規(guī)范土地及相關(guān)問題。首先，農(nóng)村土地所有制問題。農(nóng)村土地究竟應(yīng)該采取公有制還是私有制？這是歷來頗具爭(zhēng)議的問題。《決定》明確指出，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制。現(xiàn)階段看來是比較合適的：第一，土地私有化不符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求。城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革允許采取多種形式經(jīng)營，也有更多的民營企業(yè)，甚至在一些地區(qū)私有經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)占絕大多數(shù)比例，但這不影響國家的社會(huì)主義性質(zhì)，因?yàn)閲铱刂茋窠?jīng)濟(jì)命脈，把握了最重要、最核心的資源。而在農(nóng)村，土地是最為重要的資源，土地的私有化不僅會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響，也可能產(chǎn)生政治不穩(wěn)定因素。第二，土地不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，更具有社會(huì)保障功能。土地私有化可以從根本上解決耕地被吞噬、被征地農(nóng)民增多的現(xiàn)狀，但歷史經(jīng)驗(yàn)并非如此。在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立和健全之際，實(shí)行土地私有化可能造成土地過于集中，不利于保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)利。當(dāng)然，農(nóng)村土地采取集體所有制，并不意味不可以進(jìn)行體制創(chuàng)新。相反，完全可以且應(yīng)當(dāng)允許在集體所有制的框架內(nèi)進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新?！稕Q定》明確指出，“依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”，但對(duì)于處分權(quán)沒有明確界定。眾所周知，處分權(quán)是所有權(quán)中最為重要的內(nèi)容，如果不對(duì)集體所有權(quán)加以限制，而任由村級(jí)組織以村集體名義自由處分土地，仍然不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。因此，在不觸及農(nóng)村土地集體所有制的同時(shí)，建議處分權(quán)由村集體經(jīng)濟(jì)組織和擁有土地經(jīng)營權(quán)的個(gè)體農(nóng)戶共同行使，保障所涉?zhèn)€體農(nóng)戶的土地權(quán)益。其次，應(yīng)當(dāng)明確“公共利益”?！肮怖妗辈幻鞔_，易為地方政府實(shí)施“搭便車”行為提供方便，從而損害公眾利益。一些地方政府借“公共利益”之名，以極低價(jià)格征用農(nóng)地，再轉(zhuǎn)手高價(jià)賣給開發(fā)商，謀取暴利。目前，“公共利益”究竟包括哪些內(nèi)容，尚沒有明文規(guī)定?！稕Q定》指出“，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制”。那么，怎樣界定才算是“嚴(yán)格界定”？立法能否做到“嚴(yán)格界定”？有人主張，“公共利益”難以一一列舉，需要“公共”主觀認(rèn)定的。其實(shí)，所謂“公共”主觀認(rèn)定，實(shí)質(zhì)是希冀啟動(dòng)民主程序來認(rèn)定“公共利益”。對(duì)于民主不甚發(fā)達(dá)的現(xiàn)階段，也許不應(yīng)過于依賴民主。在缺乏法律的嚴(yán)格規(guī)范下，民主最容易遭遇強(qiáng)權(quán)的侵犯。因此我們主張，必須盡可能明確界定“公共利益”。其實(shí)這也是符合現(xiàn)代法治精神的。眾所周知，在法治社會(huì)中，政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)被限制，限制之外的空間是公民的自由和權(quán)利。只有嚴(yán)格限制政府的行為，才能有效地保障公民的合法權(quán)益?！俺C枉必須過正”，在當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益不斷遭受侵犯時(shí)，政府的自由裁量權(quán)理應(yīng)受到更多、更嚴(yán)格的限制。第三，明確界定村集體與村民關(guān)系。在大量征地過程中，征地的主體轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體，最后達(dá)到了“自己征自己的土地”的目的，惟有被征地農(nóng)民的利益遭受到嚴(yán)重?fù)p失。據(jù)有關(guān)資料顯示，被征地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源，生活水平降低的被征地農(nóng)民占60%。另外，在被征用土地的受益分配格局上，地方政府占20%－30%，用地企業(yè)占40%－50%，村級(jí)組織占25%－30%，農(nóng)民占5%~10%。在這一過程中，不僅政府扮演著極不光彩的角色，村集體組織也借政府“征地”之東風(fēng)進(jìn)而謀取利益，使得與土地有著天然聯(lián)系的農(nóng)民竟然無權(quán)參與任何有關(guān)土地轉(zhuǎn)讓的談判。盡管《決定》要求，“按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障”，但比較遺憾的是，它對(duì)于“村集體”的界定及“村集體”與個(gè)體農(nóng)民的利益關(guān)系界定等均過于原則性。所謂“村集體”究竟是指什么？據(jù)中國改革發(fā)展研究院對(duì)百名專家最新調(diào)查顯示，49.1%的專家認(rèn)為“集體邊界不清楚，集體所有是一個(gè)模糊的概念”，另外，有64.6%的專家認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的主要問題是“農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，嚴(yán)重缺位”。因此，對(duì)于上述問題，亟需在下一階段的具體政策法規(guī)中進(jìn)一步明確。

對(duì)策與建議

加快建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障體系長期以來，國家十分重視“三農(nóng)”問題，要求在現(xiàn)代化進(jìn)程中既要轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)資源，又要保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。但實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移比較順利，但農(nóng)民權(quán)益保護(hù)卻相對(duì)滯后，原因之一是國家和地方的有關(guān)法律條文中關(guān)于農(nóng)業(yè)資源的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題總是不對(duì)稱，即便有了相應(yīng)的規(guī)定，但政策執(zhí)行者們大多只握著前半部分關(guān)于農(nóng)業(yè)資源的轉(zhuǎn)移的條例作為強(qiáng)制執(zhí)行的令箭，而有關(guān)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題的條例則常常被有意忽視。因此，一旦農(nóng)民永久喪失土地使用權(quán)，失地或無地的農(nóng)民如何生存便成了鄉(xiāng)村社會(huì)的首要問題。為此，《決定》明確指出，“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障?！蓖瑫r(shí)，還要求“非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。”上述政策規(guī)定可以有效地解決被征地農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的目標(biāo)盡快實(shí)現(xiàn)。保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的收益“土地流轉(zhuǎn)”是農(nóng)民把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)手他人,從中獲得貨幣報(bào)酬或比照貨幣的實(shí)物報(bào)酬,這必然會(huì)存在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍現(xiàn)象———“高價(jià)賣出，低價(jià)買進(jìn)”。構(gòu)筑農(nóng)村土地市場(chǎng)體系，使農(nóng)村土地能夠成為真正的市場(chǎng)要素，可以有效地改變土地價(jià)格和價(jià)值嚴(yán)重不對(duì)等的現(xiàn)狀。讓市場(chǎng)決定農(nóng)村土地價(jià)格，很可能會(huì)出現(xiàn)價(jià)格相互攀比,并最終在比較高的價(jià)位上才能成交。這有助于提高農(nóng)民收入、保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。然而問題是，一旦全國性“土地流轉(zhuǎn)”市場(chǎng)形成,很難避免購地者把地炒起來———并美其名曰“再轉(zhuǎn)包”，屆時(shí)農(nóng)用地增值,如此形成一波高過一波的農(nóng)用地地價(jià),并使全國的地價(jià)空前膨脹,猶如過去的“炒房”。而這種“炒地”收益不僅不惠及農(nóng)民，反而會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)的正常生產(chǎn)。一方面，應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民合法的土地收益，農(nóng)村土地在“流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”的正常升值收益，應(yīng)當(dāng)歸于享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民；另一方面，要盡快完善土地補(bǔ)償機(jī)制,并嚴(yán)格限制土地非法倒賣。伴隨農(nóng)村土地進(jìn)入交易市場(chǎng)，農(nóng)民才開始真正成為市場(chǎng)主體了。然而，由于長期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)民市場(chǎng)適應(yīng)和駕馭能力比較差，難以一下子融入市場(chǎng)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)有足夠的思想準(zhǔn)備和一些具體措施，其中最根本的是農(nóng)民要屬于農(nóng)民自己的組織。這些組織須具備以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，可以由政府引導(dǎo)，但必須是農(nóng)民自己的組織，其成員身份須是農(nóng)民；第二，必須形成網(wǎng)絡(luò)性組織，可以先形成區(qū)域性的組織，待條件成熟時(shí)再組成跨區(qū)域甚至全國性組織；第三，該組織主要職能是為農(nóng)民提供市場(chǎng)信息、形成產(chǎn)銷鏈條及提供農(nóng)技服務(wù)，但必須是非盈利性的?，F(xiàn)有的村級(jí)組織可以保留，但應(yīng)轉(zhuǎn)變過去生產(chǎn)大隊(duì)的習(xí)慣做法，其主要職能應(yīng)調(diào)整為協(xié)助基層政府引導(dǎo)上述組織的構(gòu)建，待上述組織成立后，對(duì)之實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

摘要：“農(nóng)民真窮，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的根源是農(nóng)民的權(quán)利貧困，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是權(quán)利貧困的核心。消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、激勵(lì)農(nóng)民增加投資、建立良好信用和建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)具有重要意義。消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困的根本出路在于實(shí)施三元農(nóng)地所有權(quán)制度和農(nóng)地承包權(quán)的物權(quán)化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)；三元農(nóng)地所有權(quán)制度；承包權(quán)物權(quán)化

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是目前研究的熱點(diǎn)課題之一，而農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是農(nóng)村物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困和動(dòng)機(jī)貧困的核心，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容是消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，切實(shí)保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是指農(nóng)民由于使用土地、處分土地和收益土地權(quán)利遭到排斥和剝奪，使農(nóng)民缺乏獲取土地使用價(jià)值、處置資產(chǎn)、決定土地用途和享受土地轉(zhuǎn)讓收益的應(yīng)有權(quán)利。“農(nóng)民真窮，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的根源是農(nóng)民的權(quán)利貧困，而權(quán)利貧困的重要因素之一，是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不斷遭到來自政府、農(nóng)村集體和各類經(jīng)濟(jì)組織的“合法”剝奪和非法侵犯。

一、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排中，土地使用權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，土地處分權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的象征，土地收益權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困主要表現(xiàn)為使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的貧困。

（一）農(nóng)地使用貧困

社會(huì)主義國家土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)，是同其經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法律制度創(chuàng)設(shè)緊密相連的，其創(chuàng)設(shè)變動(dòng)的歷史包含在社會(huì)主義建設(shè)曲折歷程之中。從社會(huì)主義理論與實(shí)踐看，如何尋找社會(huì)主義土地公有制及其公有產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，是社會(huì)主義理論在發(fā)展中國家的實(shí)踐難題，是農(nóng)業(yè)國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛、邁入工業(yè)化與現(xiàn)代化的新課題，也是中國在“二元經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型期，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)與國際資源的優(yōu)化配置，應(yīng)對(duì)國內(nèi)與國際兩個(gè)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，回應(yīng)傳統(tǒng)土地公有產(chǎn)權(quán)模式對(duì)于農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力“驅(qū)動(dòng)不足”的新挑戰(zhàn)。因此，對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)設(shè)的特點(diǎn)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

土地產(chǎn)權(quán)制度功能質(zhì)的規(guī)定性

現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度的功能，其本質(zhì)在于，土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范所確認(rèn)、調(diào)整、保障一定的土地資源配置經(jīng)濟(jì)關(guān)系，及其效率與效益。即通過這種制度規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)整、保護(hù)經(jīng)濟(jì)主體合理開發(fā)和利用土地資源，使企業(yè)家（包括農(nóng)民）有效發(fā)揮與土地等生產(chǎn)資料和其他資源優(yōu)化配置，以提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和投資收益率，解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步。因此，我們應(yīng)該從實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康社會(huì)目標(biāo)出發(fā)，以新視角分析土地產(chǎn)權(quán)制度功能的發(fā)展。

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地產(chǎn)權(quán)制度功能，具有現(xiàn)代性、開放性、發(fā)展性等特點(diǎn)，是傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)制度功能在開放條件下的繼承和發(fā)展。其表現(xiàn)在。

1、明晰產(chǎn)權(quán)的功能。首先，解決的是對(duì)土地及土地產(chǎn)品的歸屬權(quán)（所有權(quán)）、控制權(quán)（持有產(chǎn)權(quán)），明晰其歸屬控制的性質(zhì)、范圍與秩序。其次，創(chuàng)設(shè)對(duì)土地及土地產(chǎn)品的利用權(quán)（承租權(quán)、承包權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)），明晰其利用的性質(zhì)、范圍和秩序。其三，憑借對(duì)土地及土地產(chǎn)品的歸屬權(quán)、控制權(quán)、利用權(quán)通過不同形態(tài)的交易流轉(zhuǎn)，以滿足個(gè)人、集團(tuán)及國家不同的消費(fèi)需求與投資需求。其四，為了避免歸屬權(quán)、控制權(quán)“長臂”導(dǎo)致資源配置效率低下，或頻頻引發(fā)交易中的“尋租”、機(jī)會(huì)主義行為等交易風(fēng)險(xiǎn)、交易不確定性問題增多，交易成本無控制增長的狀況，必須借助國家的力量，通過制定一套科學(xué)的制度與規(guī)則，使土地及土地產(chǎn)品資源的配置達(dá)到效率與效益最大化。

2、激勵(lì)約束的功能。根據(jù)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，在堅(jiān)持土地國有、農(nóng)民集體所有前提下，按照公平與效率結(jié)合原則，對(duì)農(nóng)民賦予土地控制權(quán)———即土地持有產(chǎn)權(quán)（根據(jù)社會(huì)主義性質(zhì)的決定論不宜賦予其所有權(quán)），其實(shí)質(zhì)上是國家稟賦農(nóng)民一種“恒定”（根據(jù)現(xiàn)代人們平均壽命可確定相應(yīng)的持有產(chǎn)權(quán)周期）的“資本產(chǎn)權(quán)”。這種土地產(chǎn)權(quán)制度功能安排既遵循了參與約束原則，又遵循了激勵(lì)相容約束原則，同時(shí)考慮到了勞動(dòng)努力之外的因素對(duì)土地產(chǎn)品產(chǎn)量的影響程度，在對(duì)土地持有產(chǎn)權(quán)取得、利用、轉(zhuǎn)讓、繼承、處分、擔(dān)?；蛑脫Q成股權(quán)、期權(quán)等權(quán)利變更與組合的若干經(jīng)濟(jì)、民事場(chǎng)合，既可能減少交易成本，又降低權(quán)利變更場(chǎng)合中的摩擦成本，因而更具有科學(xué)性、嚴(yán)密性。

AnalysisontheProblemsofInstitutionalDisequilibrium.ofChina’sCurrentFarmlandProperty

TheSecondTheoreticalDepartmentsofNanjingInstitutePoliticsofPLANanjingJiangsuProvince

摘要：制度非均衡是由制度供給和制度需求不一致引起的，主要表現(xiàn)為制度供給不足和制度供給過剩。制度創(chuàng)新的成本、收益、制度選擇集合的改變等有可能促使制度非均衡的出現(xiàn)。憲法秩序、現(xiàn)存制度安排、制度設(shè)計(jì)成本、現(xiàn)有知識(shí)積累、實(shí)施新安排的預(yù)期成本、制度變遷方式等外部因素可能會(huì)使制度非均衡長期存在。本文運(yùn)用西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來分析我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的非均衡，認(rèn)定我國既定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)明顯存在著制度有效供給不足和無效供給過度的非均衡性，制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而這恰恰是制度創(chuàng)新的誘致因素。

關(guān)鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

Abstract:Institutionaldisequilibriummeansthatinstitutionssuppliedandinstitutionsdemandedarenotinbalance.Itcanbedividedintoinstitutionalsupplyshortageandinstitutionalsupplyexcess.Changesininstitutionalcost,profitandthesetofinstitutionalchoicemaycausesomeinstitutionsintodisequilibrium.moreover，institutionaldisequilibriamaybemadetobepersistentbythefollowingfactorssuchasconstitutionorder,existinginstitutionalarrangement,institutionaldesigncost,lackofsocialscienceknowledge,theexpectingcostofpracticinginstitution,theinstitutionalinnovationmethod.ThispapermainlyusestheoriesoftheNewInstitutionalEconomicstoanalysisproblemsofinstitutionaldisequilibrium.ofChina’scurrentfarmlandpropertyandassurethatChina’scurrentfarmlandpropertyinstitutioninnotinbalance,whichhinderthedevelopmentofouragriculture,thisisexactlythecauseofinstitutionalinnovation.

Keyword:InstitutionalEquilibrium；InstitutionalDisequilibrium；InstitutionalSupplyShortage；InstitutionalSupplyExcess；FarmlandPropertyInstitution

摘要：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是影響農(nóng)民生產(chǎn)行為的重要制度因素。文章從制度變遷的角度對(duì)我國土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了分析?？偨Y(jié)了家庭承包經(jīng)營制度在建國后所歷經(jīng)的一系列變革，在論述其現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上分析了家庭經(jīng)營的制度缺陷。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，近年來家庭承包經(jīng)營制度進(jìn)行了制度創(chuàng)新，出現(xiàn)了土地股份合作社這種新的經(jīng)濟(jì)組織形式。文章介紹了土地股份合作社的制度設(shè)置，并分析了這一制度安排的優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：土地股份合作社；產(chǎn)權(quán)；制度變遷；家庭承包經(jīng)營

產(chǎn)權(quán)是人們擁有的對(duì)資源的用途、收入和可讓渡性的權(quán)利。在交易成本不為零的世界中，產(chǎn)權(quán)無法被充分界定、配置和實(shí)施。產(chǎn)權(quán)制度和交易成本的變化意味著個(gè)人承擔(dān)的由其動(dòng)機(jī)而引致的結(jié)果要發(fā)生變化，他們的行為也相應(yīng)地受到影響（Alchian，1967）。土地產(chǎn)權(quán)是影響農(nóng)民生產(chǎn)行為的重要制度因素，主要包括土地的經(jīng)營、出租、入股、抵押、繼承等權(quán)力，可以歸納為使用、收益和轉(zhuǎn)讓3個(gè)方面的權(quán)力。

一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷與現(xiàn)狀

建國后，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歷經(jīng)一系列變革，其過程大體可以分為3個(gè)階段：

第一階段，20世紀(jì)50年代初的。國家將沒收地主的土地分給貧雇農(nóng)，使農(nóng)民結(jié)束了從地主手中佃租土地的舊產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民不再支付高達(dá)其土地產(chǎn)出的50%左右高額地租，有效地激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)。

認(rèn)為能夠遵照人的意愿而控制社會(huì)進(jìn)化過程，這似乎是一種奢望。[1]

一、分析框架

本文用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念和分析框架，對(duì)1949—1998年50年間中國土地產(chǎn)權(quán)制度[2]變遷作以系統(tǒng)的分析和闡述。制度變遷理論告訴大家，制度安排（institutionalarrangement）總是由起始時(shí)的均衡態(tài)勢(shì)向非均衡態(tài)勢(shì)過渡的，即均衡是暫時(shí)的，而非均衡則是常態(tài)；非均衡的出現(xiàn)預(yù)示著制度創(chuàng)新和制度變遷，制度變遷（institutionalchange）分為誘致性制度變遷（inducedchange）和強(qiáng)制性制度變遷（compulsivechange）。結(jié)合我們討論的主題——土地產(chǎn)權(quán)制度，每次土地產(chǎn)權(quán)制度非均衡都會(huì)引起產(chǎn)權(quán)的重組。

制度非均衡（institutionalnon-equilibrium）及變遷理論構(gòu)成了本論文的主要架構(gòu)。我們將1949—1998年以來的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷看作是由制度均衡到非均衡而引起變遷的過程。1949年前的土地制度安排相對(duì)于新掌握政權(quán)的共產(chǎn)黨要“實(shí)現(xiàn)耕者有其田”的政治意志來說，是非均衡的，于是便開始了1952年的。而此后的以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)于工業(yè)化等的制度安排，又顯得非均衡。于是，強(qiáng)制性制度變遷——集體化便隨之而到。1958年以后的制度安排，并沒有使它的創(chuàng)制者如愿以償。制度的非均衡依然顯現(xiàn)，60年代初的痛苦經(jīng)歷教育了農(nóng)民及政府必須在現(xiàn)行制度安排之外尋找生存機(jī)會(huì)，來自底層的制度創(chuàng)新——“包產(chǎn)到戶”又引起短暫的誘致性制度變遷。然而由于意識(shí)形態(tài)、統(tǒng)治者的有界理性和政治偏好等的作用使得這一短暫調(diào)整的流產(chǎn)，于是強(qiáng)制性制度變遷得以重演：體制得以保留。低下的n集體經(jīng)濟(jì)效率的長期徘徊，引起農(nóng)民的再次“反抗”，在現(xiàn)存的制度安排下，已不能滿足農(nóng)民收益的要求，他們不得不在現(xiàn)存的國家認(rèn)可的制度安排的邊界之外尋找能最大限度地滿足自己利益要求的制度安排。有了60年代初期的經(jīng)驗(yàn)，“包產(chǎn)到戶”作為制度選擇集合中一個(gè)又應(yīng)運(yùn)而生，于是又一波誘致性制度變遷的到來，即70年代末始于安徽鳳陽小崗梨園村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。然而，故事并不因此而結(jié)束，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度安排又引起新的非均衡、制度創(chuàng)新及產(chǎn)權(quán)的重組。

二、：強(qiáng)制性制度變遷及其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)績效

（一）強(qiáng)制性制度變遷及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)績效

一.引論：歷史的回顧

我國的土地制度，在新中國建立前的漫長的封建社會(huì)時(shí)期，隨著各個(gè)朝代的更替，呈現(xiàn)周期性變化。每個(gè)王朝新建之初，統(tǒng)治者一般都采取鼓勵(lì)自耕農(nóng)發(fā)展的政策：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地兼并日益嚴(yán)重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時(shí)社會(huì)矛盾會(huì)逐步激化，統(tǒng)治者就會(huì)進(jìn)行一系列的土地制度調(diào)整。在此過程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。

新中國建立后，進(jìn)行了，廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地私有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。將所有征收和沒收的土地及其他生產(chǎn)資料統(tǒng)一、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。之后1952年的大規(guī)模的初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社運(yùn)動(dòng)在承認(rèn)土地私有權(quán)的前提下，將使用權(quán)由個(gè)人使用變?yōu)榧w共同使用。而到了1955年，開始推行的高級(jí)社和化運(yùn)動(dòng)，把農(nóng)民土地私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度，也就是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度。在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無法調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。

自1978年秋起，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了農(nóng)民自發(fā)到國家逐步承認(rèn)的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內(nèi)的推行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，但在土地的使用權(quán)方面卻發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。農(nóng)產(chǎn)通過承包方式獲得了獨(dú)立經(jīng)營集體土地的權(quán)力，他們雖然沒有土地所有權(quán)，但擁有土地產(chǎn)出的大部分勞動(dòng)產(chǎn)品的所有權(quán)；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中，農(nóng)戶成為獨(dú)立的和完整的經(jīng)濟(jì)核算單位，他們獲得了對(duì)自己勞動(dòng)力的支配權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速上升，農(nóng)民收入大幅度提高，1997年農(nóng)村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數(shù)百萬農(nóng)產(chǎn)在80年代擺脫了貧困。

土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)可以分別歸屬于集體和農(nóng)民兩個(gè)不同的主體，使原來“一切土地權(quán)利歸集體”的“單一產(chǎn)權(quán)”體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的“二元產(chǎn)權(quán)”體制。這種體制使農(nóng)民對(duì)土地有了的強(qiáng)烈歸屬感，激起了農(nóng)民長久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預(yù)知和享受自己承包土地上的勞動(dòng)產(chǎn)品，農(nóng)民付出的勞動(dòng)就與勞動(dòng)報(bào)酬直接對(duì)應(yīng)起來，充分體現(xiàn)了“多勞多得”的按勞分配原則，使農(nóng)民在土地上生產(chǎn)的熱情空前提高。

回顧歷史，我們可以清楚地看到，無論什么時(shí)期，土地制度的調(diào)整都會(huì)對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，關(guān)鍵在于它是否適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)。