導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)研一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)研”是中心今年的重點(diǎn)調(diào)研課題。調(diào)研的地區(qū)為上海和山西?，F(xiàn)就在上海的調(diào)研情況匯報(bào)如下。

上海是全國(guó)城市化速度較快、程度較高的地區(qū)之一。上海在城市化過(guò)程中，農(nóng)村土地?zé)o論從管理還是經(jīng)營(yíng)，都發(fā)生了很大的變化。盡管它的特點(diǎn)鮮明，可比性不十分突出，但還是有許多方面因其大膽的探索而走在了全國(guó)的前面。其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)自然十分寶貴。這也是我們選擇上海的原因之一。

因時(shí)間關(guān)系，調(diào)研組用四天（6月5-8日），走訪了市國(guó)土資源局和幾個(gè)典型區(qū)域：浦東新區(qū)（基本城市化地區(qū)）、崇明縣（基本農(nóng)業(yè)區(qū)）和閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)（正在城市化之中的區(qū)域）。在各個(gè)調(diào)研點(diǎn)，基本圍繞“城市化過(guò)程中集體土地產(chǎn)權(quán)的變化”這個(gè)主題，與市、區(qū)、縣的土地和農(nóng)委等相關(guān)部門管理人員，以及區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村的有關(guān)干部代表進(jìn)行座談，了解了一些情況和問(wèn)題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數(shù)據(jù)僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過(guò)程，已為大家所知。建國(guó)初82平方公里的市區(qū)，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀(jì)初隨著浦東建設(shè)，達(dá)到400平方公里。

城市化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村而言，首先是使得農(nóng)村的基礎(chǔ)組織形態(tài)發(fā)生巨大變化。*年時(shí)，有3000多個(gè)行政村，目前到了1700個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從200個(gè)到了112個(gè)。將來(lái)的格局是向“*”努力，即一個(gè)中心區(qū)約660平方公里，9個(gè)區(qū)縣，60個(gè)鎮(zhèn)，600個(gè)中心村。前兩項(xiàng)基本成型，后兩項(xiàng)有待時(shí)日，難度不小。例如鎮(zhèn)目前還有103個(gè)，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農(nóng)村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵(lì)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)的村民將宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以便復(fù)墾或它用。后來(lái)政府進(jìn)一步提出一個(gè)“宅基地置換”的辦法，正在試點(diǎn)，目的是集約用地，增加城市化進(jìn)程中的土地供應(yīng)。通過(guò)14個(gè)試點(diǎn)看，農(nóng)民對(duì)這項(xiàng)工作十分歡迎，相關(guān)政府的積極性則開始下降。原因不復(fù)雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農(nóng)民蓋房和辦妥社保（這是農(nóng)民歡迎的關(guān)鍵所在），另外有些土地需要復(fù)墾。

從常住人口增加與城市面積增加比較，年1185萬(wàn)，城市人口700萬(wàn)基本在中心區(qū)。年1770萬(wàn)人口，其中一半在中心區(qū)。顯然，不論面積還是人口的增加，上海的城市化進(jìn)程，給郊區(qū)帶來(lái)了巨大的變化。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，遠(yuǎn)郊區(qū)的城市化仍將是主要趨勢(shì)。

二、農(nóng)地和農(nóng)民的變化

隨著城市化的進(jìn)展，耕地減少是十分自然的情況。年上海市的耕地面積為540萬(wàn)畝，目前約360萬(wàn)畝，實(shí)際播種面積不到300萬(wàn)畝。農(nóng)村人口90年代初約400萬(wàn)，目前不及300萬(wàn)。每個(gè)農(nóng)村人口占有耕地從1978年的12畝，到目前不及一畝。實(shí)際上，目前農(nóng)村人口中真正從事農(nóng)業(yè)的人口估計(jì)在50-80萬(wàn)。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)田由外來(lái)從業(yè)者經(jīng)營(yíng)管理。完全在農(nóng)田中勞作的當(dāng)?shù)厝藛T，主要還是因?yàn)闆]有其他就業(yè)能力的老弱人員。大部分上海農(nóng)民目前的實(shí)際狀況，可以概括為：亦工亦農(nóng)，亦城亦鄉(xiāng)。大部分農(nóng)民的實(shí)際收入中，農(nóng)業(yè)部分比重很小。

農(nóng)村居民家庭人均可支配收入從年1600元，增加到目前超過(guò)8300元，此收入水平與全國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入水平相當(dāng)。上海農(nóng)村居民家庭人均可支配收入指數(shù)以年為100，現(xiàn)在則為500左右，增長(zhǎng)5倍。城市居民同期增長(zhǎng)約39倍。

上海新增的建設(shè)用地，相當(dāng)部分在農(nóng)地基礎(chǔ)上形成。例如著名的“1+3+9”工業(yè)園區(qū)?！?”是浦東新區(qū)；“3”是三個(gè)國(guó)家級(jí)工業(yè)開發(fā)區(qū)——漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)、閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海松江出口加工區(qū)；“9”是九個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū)——莘莊工業(yè)區(qū)、康橋工業(yè)開發(fā)區(qū)、上海市嘉定區(qū)試點(diǎn)園區(qū)、上海市工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、松江工業(yè)區(qū)、青浦工業(yè)園區(qū)、金山工業(yè)開發(fā)區(qū)、寶山城市工業(yè)園區(qū)和崇明縣工業(yè)園區(qū)。這些園區(qū)的發(fā)展，實(shí)際上也促進(jìn)了原來(lái)土地上的“三農(nóng)”徹底轉(zhuǎn)化，并帶動(dòng)了周圍的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)業(yè)和土地利用率提高。從宏觀角度看，上海的高速發(fā)展，帶動(dòng)了整個(gè)長(zhǎng)三角甚至更大范圍的發(fā)展。

三、集體土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

大量農(nóng)村集體土地投入換來(lái)了高速城市化，也為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)提供了基礎(chǔ)保障。在這種情況下，農(nóng)民集體土地的權(quán)益如何保障如何實(shí)現(xiàn)，自然成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。從我們了解到的情況看，上海在征地方面的工作比較規(guī)范。無(wú)論從程序還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都十分明確具體，實(shí)施過(guò)程比較細(xì)致，農(nóng)民基本滿意。目前市國(guó)土資源局接到的上訪申訴等案件，主要涉及城市拆遷方面，涉及征地方面的比例很少?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村集體土地的權(quán)益，在城市化過(guò)程中，主要依靠征地補(bǔ)償途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。這是第一種形式，也是大家較為熟悉的形式。

但是靠近城市的農(nóng)村土地，由于其巨大的增值空間，必然刺激農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)意識(shí)。本來(lái)土地作為資產(chǎn)，權(quán)利人的基本權(quán)利就是自主經(jīng)營(yíng)，所以這種愿望十分正常。從我們與村鎮(zhèn)兩級(jí)干部座談，可以明顯感到他們對(duì)此權(quán)利的強(qiáng)烈意愿。考慮到實(shí)際情況，部分建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃區(qū)域，也讓渡出一些土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依靠這部分建設(shè)用地，取得土地收益。這是第二種形式，但是比例較小。

第三種方式比較常見，就是權(quán)屬不變的情況下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接經(jīng)營(yíng)，如辦企業(yè)或出租廠房場(chǎng)地等。對(duì)于建設(shè)用地緊張的城近郊區(qū)來(lái)說(shuō)，租地收益是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上的大宗穩(wěn)定收益。目前許多生產(chǎn)隊(duì)的主業(yè)收入，已經(jīng)不靠農(nóng)業(yè)或自辦企業(yè)。

第四種方式是集體轉(zhuǎn)制的探索。上海城市化過(guò)程中許多村莊撤消，原有集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份合作形式的“實(shí)業(yè)公司”。當(dāng)?shù)胤Q之為“集體轉(zhuǎn)制”。轉(zhuǎn)制中，原集體經(jīng)濟(jì)組織例如村或生產(chǎn)隊(duì)等的集體資產(chǎn)，以股權(quán)方式量化給村民，村民即股東。原集體經(jīng)濟(jì)組織集體土地未辦征地手續(xù)的使用權(quán)，仍然留給轉(zhuǎn)制后的企業(yè)，收益歸企業(yè)，但是使用權(quán)不得計(jì)入凈資產(chǎn)也不得分配。顯然，以后辦理了征地手續(xù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其收益歸誰(shuí)，就成為轉(zhuǎn)制企業(yè)的心病。他們當(dāng)然強(qiáng)烈期盼得到這個(gè)權(quán)利。

第五種方式是社會(huì)保障的實(shí)踐。土地作為農(nóng)民的基礎(chǔ)保障，一旦失去就會(huì)產(chǎn)生巨大社會(huì)問(wèn)題。上海在此問(wèn)題上，有比較成熟的辦法。那就是為農(nóng)民包括已經(jīng)失去土地和還有土地的農(nóng)民，辦理性質(zhì)等同于社會(huì)保險(xiǎn)的“村保”、“鎮(zhèn)保”。浦東農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老人均約15萬(wàn)，基本是政府幫助。由于上海村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，社保資金的籌措沒有很大困難。為農(nóng)民辦社保，實(shí)際上也是農(nóng)民土地權(quán)益的重要實(shí)現(xiàn)方式，值得今后立法實(shí)踐中加以借鑒。

最后，耕地的直接經(jīng)營(yíng)包括自耕和外包。這部分的純收益如果量化，畝均或人均都在500——800元之間。

四、集體土地所有權(quán)的管理

集體土地所有權(quán)的管理一直是各級(jí)管理部門的難點(diǎn)。核心問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。具體到上海，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)，基本是“生產(chǎn)隊(duì)”。這是由于歷史形成的某些機(jī)制使然。制度下“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)管理模式，當(dāng)時(shí)在上海比較成熟，因此作用力延續(xù)至今，以至于生產(chǎn)隊(duì)仍然是農(nóng)村集體的代表。這個(gè)代表的核心則是黨支部。

生產(chǎn)隊(duì)的作用。農(nóng)民土地的調(diào)整、征用、對(duì)土地經(jīng)營(yíng)外包的監(jiān)督等工作，都要由生產(chǎn)隊(duì)代表“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”來(lái)操作。整體上看，上海的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式較為單純。至于今后發(fā)展的方向，被調(diào)查者普遍認(rèn)為，以農(nóng)村的人口素質(zhì)，還要靠“能人型”組織模式，才能夠使得“集體經(jīng)濟(jì)組織”落在實(shí)處。

第二是承包制在改革初期作用很大，目前已經(jīng)無(wú)法使農(nóng)民在土地上的收益更大化了。這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地的制度建設(shè)，已經(jīng)到了必須改革或者調(diào)整的關(guān)口了。由于該問(wèn)題的復(fù)雜性，我們將專文討論。

第三是農(nóng)地權(quán)益的不平衡，主要指純農(nóng)業(yè)區(qū)域的不平衡。不論確定為基本農(nóng)田與否，農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民的土地收益，也不可能更大化了。農(nóng)民的問(wèn)題很直觀：“為什么我們的土地是農(nóng)地而不是商地！”引申義則是：為什么我們只能種田？更進(jìn)一步的問(wèn)題就是：目前的政策措施很難確?；巨r(nóng)田的質(zhì)和量以及它的使用效果。

第四是集體土地收益的再分配問(wèn)題。其一：已征地農(nóng)民對(duì)未征土地的權(quán)益要求。因?yàn)槲凑魍恋氐睦婵赡茈S時(shí)間而增大，已經(jīng)被征用土地的農(nóng)民，在看到具體利益時(shí)，會(huì)要求其中的權(quán)利。既然是集體土地，就應(yīng)該有一份。其二：土地補(bǔ)償應(yīng)該不應(yīng)該全部分給農(nóng)民。因?yàn)檗r(nóng)戶的基本建設(shè)要自己負(fù)擔(dān)，城市則由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以要求多分。

第五，其他具體管理工作方面：

1、集體土地所有權(quán)發(fā)證，在上海沒有進(jìn)行。原因主要還是難以確定誰(shuí)來(lái)代表這個(gè)“所有者”。還有其他許多的爭(zhēng)議，說(shuō)明目前不具備發(fā)證條件。也有人建議：農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，應(yīng)該如同國(guó)有土地一樣“虛化”，只要對(duì)使用權(quán)登記發(fā)證全覆蓋即可。

2、宅基地的入市問(wèn)題。這種現(xiàn)象比較常見。司法實(shí)踐中也給予了交易雙方合法財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定。同時(shí)，城宅與農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)如果不同辦法，則被視為不平等。實(shí)際生活當(dāng)中，農(nóng)民通過(guò)宅第流轉(zhuǎn)使其部分資產(chǎn)變現(xiàn)，也實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)宜。從購(gòu)房者看，大部分為市區(qū)房產(chǎn)的價(jià)格所迫，農(nóng)宅入市等于滿足了部分低價(jià)房的市場(chǎng)需求。管理的難度在于，村鎮(zhèn)規(guī)劃的滯后對(duì)農(nóng)宅的估值高低，以及由此帶來(lái)的糾紛。

3、集中并村問(wèn)題。其中一個(gè)文化傳統(tǒng)問(wèn)題是，祖祖輩輩的住地，拆遷難度很大，心理上難受。同理，還有公共墓地問(wèn)題。其實(shí)沒有相應(yīng)的法規(guī)，規(guī)定公共墓地的土地如何取得。讓農(nóng)民和市民一樣買墓地，經(jīng)濟(jì)上不能接受。

4、對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及其管理問(wèn)題，市區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的干部反映，希望有專門的機(jī)構(gòu)，研究總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)制度創(chuàng)新，政策調(diào)整，把集體土地產(chǎn)權(quán)制度落在實(shí)處，從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)民在土地權(quán)利上的弱勢(shì)局面。