一、官方改革思路

“公安部的有關(guān)人士認為，全面推進戶籍管理制度改革要著力從4個方面著手，其中：要嚴(yán)密戶口登記，強化戶籍管理基礎(chǔ)性工作。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。積極調(diào)整戶口遷移政策。在全面推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的基礎(chǔ)上，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶條件取代計劃指標(biāo)。特大城市和大城市要保持人口的適度機械增長，對其周邊地區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，要制定相應(yīng)的鼓勵措施，以吸納城區(qū)人口和本市農(nóng)村人口為重點，促進其人口規(guī)模的形成和逐漸擴展。”(廖衛(wèi)華著：《公安部等14個部委正協(xié)商戶籍改革》,成都商報，2008年3月4日)

上述改革，一是有落戶條件，二是地域有別，根本上還是限制了公民的遷徙自由權(quán)。

二、地方改革

很多地方的戶籍改革，因為相關(guān)配套沒有跟上，無力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。廣東省2001年10月出臺政策，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，受到社會各界的好評，但不到半年即宣布暫緩執(zhí)行戶籍制度改革的有關(guān)內(nèi)容。繼上海市開始研究居住證與戶口對接問題之后，從7月8日開始，湖北在全省范圍內(nèi)正式開始全面尊重與承認外來人口權(quán)利的戶籍改革之旅，符合準(zhǔn)入條件者已正式開始準(zhǔn)入登記?！俺錆h中心城區(qū)外”和“暫不涉及外省在湖北務(wù)工的農(nóng)民”明顯的地域差別?！胺蠝?zhǔn)入條件者”，還是有條件限制。無論是湖北還是上海，都是逐步減少限制，逐步給予外來務(wù)工人員平等的權(quán)利。

三、本文的改革探索

一、官方改革思路

“公安部的有關(guān)人士認為，全面推進戶籍管理制度改革要著力從4個方面著手，其中：要嚴(yán)密戶口登記，強化戶籍管理基礎(chǔ)性工作。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。積極調(diào)整戶口遷移政策。在全面推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的基礎(chǔ)上，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶條件取代計劃指標(biāo)。特大城市和大城市要保持人口的適度機械增長，對其周邊地區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，要制定相應(yīng)的鼓勵措施，以吸納城區(qū)人口和本市農(nóng)村人口為重點，促進其人口規(guī)模的形成和逐漸擴展。”(廖衛(wèi)華著：《公安部等14個部委正協(xié)商戶籍改革》,成都商報，2008年3月4日)

上述改革，一是有落戶條件，二是地域有別，根本上還是限制了公民的遷徙自由權(quán)。

二、地方改革

很多地方的戶籍改革，因為相關(guān)配套沒有跟上，無力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。廣東省2001年10月出臺政策，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，受到社會各界的好評，但不到半年即宣布暫緩執(zhí)行戶籍制度改革的有關(guān)內(nèi)容。繼上海市開始研究居住證與戶口對接問題之后，從7月8日開始，湖北在全省范圍內(nèi)正式開始全面尊重與承認外來人口權(quán)利的戶籍改革之旅，符合準(zhǔn)入條件者已正式開始準(zhǔn)入登記。“除武漢中心城區(qū)外”和“暫不涉及外省在湖北務(wù)工的農(nóng)民”明顯的地域差別?！胺蠝?zhǔn)入條件者”，還是有條件限制。無論是湖北還是上海，都是逐步減少限制，逐步給予外來務(wù)工人員平等的權(quán)利。

三、本文的改革探索

戶籍制度改革重在剝離戶籍背后的特權(quán)

戶籍管理是國家行政管理的重要組成部分和重要基礎(chǔ)性工作，也是國家行政管理的一項基本制度。世界上許多國家都實行戶籍管理制度，并非中國獨此一家，只不過稱呼不同、具體的管理手段有所差異。

中國現(xiàn)行的戶籍管理制度即城鄉(xiāng)二元建構(gòu)戶口制度始于新中國初期，期間也幾經(jīng)變遷。這種制度在當(dāng)時順應(yīng)了國家對勞動力、消費品等實行計劃分配和嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)人口增長的需要，在促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展，保障公民的合法權(quán)益以及維護社會秩序穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。

但在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，構(gòu)件建和諧社會的今天，這種制度日益顯現(xiàn)了它的弊端。嚴(yán)格劃分農(nóng)與非農(nóng)、城鎮(zhèn)與城市，實行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，造成了同一國公民在事實上的不平等，阻礙了作為最重要、[本文轉(zhuǎn)載自最有活力生產(chǎn)要素的人的自由流動，阻礙了市場對資源的有效配置，不利于現(xiàn)代國家公民權(quán)利的實現(xiàn)，不利于城市化建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，不符合“以人為本”的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體的執(zhí)政理念，為越來越多的人民群眾所詬病，改革勢在必然。

所幸的是，國家已意識到了這一突出問題，正著手進行戶籍制度改革，不少省份已先行一步，力圖打破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。

但是要改革，就要首先了解癥結(jié)所在，最大問題在哪里。當(dāng)前的戶籍管理制度之所以要改，并非戶籍本身有多大問題，而是在于戶籍背后、附著在戶口本之上的那些衍生物、那些特權(quán)。同樣實行戶籍登記管理的其他國家為何沒有如此嚴(yán)重的負面效應(yīng)，就在于他們沒有往戶口上附加特權(quán)。明白了這一點，就明白目前科學(xué)推進戶籍制度改革的關(guān)鍵，在于把長期受戶籍制度保護的就業(yè)、住房、教育、社會保障等各種制度從戶籍中剝離出來，還戶籍制度本身應(yīng)有的面目。

新一輪稅收征管改革建立的“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，在提高稅務(wù)機關(guān)工作效率、強化稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部制約、促進計算機在稅務(wù)管理各項工作中的應(yīng)用方面，發(fā)揮了積極的作用。但是我們也應(yīng)該看到，實際操作過程中，由于受到傳統(tǒng)稅收征管模式的影響、基層稅務(wù)管理人員在思想認識上存在局限性、計算機技術(shù)手段的依托作用尚未全部發(fā)揮等諸多因素的制約，使得稅源監(jiān)控在新征管模式下還存在許多亟需改進和完善的問題，本文對稅源監(jiān)控中稅務(wù)登記戶籍管理方面的現(xiàn)狀、問題及稅務(wù)機關(guān)的對策談一些膚淺的看法：

一、當(dāng)前稅務(wù)登記戶籍管理的現(xiàn)狀

1、稅務(wù)登記戶數(shù)與工商登記戶數(shù)差距懸殊，漏征漏管現(xiàn)象普遍存在。由于目前海門市工商與稅務(wù)部門缺乏信息正常交換機制，加上管理模式差別很大，因此，工商與稅務(wù)登記戶數(shù)的差距有不斷增大的趨勢。據(jù)有關(guān)資料顯示，2001年我市工商登記戶數(shù)為25834戶，而同期稅務(wù)登記戶數(shù)僅18531戶，為工商登記戶的71.7%；從2002年8月份統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，工商與國稅企業(yè)戶數(shù)相差136戶，私營經(jīng)濟戶數(shù)相差156戶，個體經(jīng)濟戶數(shù)7111戶，共計相差7303戶。從2002年1月以來的稅收檢查看，共清理漏征漏管戶達1080戶，查補增值稅526萬元。大量漏征漏管戶的存在，造成了納稅人間的不公平競爭，在不少稅務(wù)登記戶中產(chǎn)生了抵觸情緒，給稅收日常征管帶來不少弊端和矛盾。

2、納稅主體多元化、經(jīng)營方式多樣化，對戶籍管理工作提出了新挑戰(zhàn)。在我國經(jīng)濟處于新舊體制交替的特殊時期，隨著國有企業(yè)的改組改制、民營個體經(jīng)濟的大力發(fā)展，新的經(jīng)濟形式、經(jīng)營方式、生產(chǎn)模式如雨后春筍般涌現(xiàn)，形成了多元化的經(jīng)濟格局：如分支機構(gòu)、辦事處經(jīng)銷點、承租承包企業(yè)等，這些企業(yè)存在著生產(chǎn)不規(guī)范、經(jīng)營不正常、內(nèi)部管理不科學(xué)等問題，為基層稅務(wù)部門準(zhǔn)確把握征稅對象帶來了較大的難度。主要體現(xiàn)在：

一是非正常納稅戶(失蹤戶)不斷增加。目前，就有失蹤戶986戶，占納稅戶數(shù)的6.6%，這些失蹤戶除了部分尚未清繳的稅款外，其流失在外的未繳銷發(fā)票，隨時都可能使國家稅收蒙受損失。由于對失蹤戶缺乏必要的監(jiān)控，一些蓄意偷稅的納稅戶將失蹤作為偷逃稅款的一條捷徑，只要換個經(jīng)營場所，變個企業(yè)名稱，就可到新的征收機關(guān)登記注冊新辦企業(yè)，由于部門之間缺乏征管信息的相互傳遞溝通，盡管原轄管機關(guān)電腦上存儲著該企業(yè)情況，但企業(yè)已不存在，對其欠稅只能掛帳，久而久之，劃入陳欠或死欠，而該納稅人在新的征收機關(guān)又可故技重演，一再得逞。

二是非獨立核算分支機構(gòu)急劇膨脹。最近，我們對非獨立核算分支機構(gòu)進行抽樣調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示：286戶總機構(gòu)下屬的717戶非獨立核算分支機構(gòu)中，有33戶既未在總機構(gòu)繳稅，又未由分支機構(gòu)繳稅，只報開票部分收入，隱瞞現(xiàn)金收入現(xiàn)象較為普遍，滿足總分支機構(gòu)條件的分支機構(gòu)僅占12.5%，多數(shù)非獨立核算分支機構(gòu)名不符實，濫竽充數(shù)。街道下屬單位的分支機構(gòu)名不符實現(xiàn)象更為嚴(yán)重。同時分支機構(gòu)擴張趨勢日趨明顯。從調(diào)查的市屬商業(yè)系統(tǒng)下屬單位的分支機構(gòu)情況看，16戶總機構(gòu)下屬分支機構(gòu)達79戶。

區(qū)戶改辦：

我委高度重視，認真學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹農(nóng)民工戶籍制度改革第一階段總結(jié)表彰大會精神，現(xiàn)將我委貫徹落實情況報告如下：

一、及時召開會議、認真學(xué)習(xí)

先后召開辦公會、職工會認真學(xué)習(xí)會議精神。要求進一步深化對農(nóng)民工戶籍制度改革重要意義的認識，明確農(nóng)民工戶籍制度改革的總體目標(biāo)，掌握農(nóng)民工戶籍制度改革以人為本，尊重自愿，綜合配套，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，穩(wěn)定政策，科學(xué)延續(xù)，積極穩(wěn)妥，有序推進，強化執(zhí)行，重在落實的基本原則，進一步明確農(nóng)民工戶籍制度改革相關(guān)政策。

二、切實采取措施，進一步抓好貫徹落實

一是進一步加大宣傳力度。充分利用人口計生系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，加大對戶籍制度改革政策宣傳力度，利用計生趕場、陽光計生等形式廣泛宣傳，把戶籍制度改革的重大意義、總體目標(biāo)、基本原則及政策措施向廣大群眾宣傳，扎實有效推進農(nóng)民工戶籍制度改革常態(tài)化。

3月17日—22日，優(yōu)撫安置局組成工作組在福建省和浙江省就戶籍制度改革對優(yōu)撫工作的影響進行了專題調(diào)研。現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

一、戶籍制度改革的主要內(nèi)容

2001年底，福建省人民政府下發(fā)了《福建省人民政府批轉(zhuǎn)省公安廳關(guān)于戶籍管理制度改革意見的通知》（閩政〔2001〕48號），對戶籍管理制度進行了部署。隨后，各地均出臺了具體實施辦法，目前，該項改革已在全省范圍內(nèi)全面落實到位。其指導(dǎo)思想是降低進城門檻，放寬政策，促進人才合理有序流動，加快城市化進程。其主要內(nèi)容有五個方面：一是取消戶口的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)性質(zhì)劃分，建立統(tǒng)一的戶口登記管理制度，按照實際居住地將所有的戶口統(tǒng)一登記為居民戶口。二是降低進城門檻，以準(zhǔn)入條件取代進城人口控制指標(biāo)。三是對于在設(shè)區(qū)市建制區(qū)范圍內(nèi)的“城中村”，村委會成建制轉(zhuǎn)為居委會，并規(guī)定原集體經(jīng)濟組織的權(quán)益保持不變。四是放寬小城鎮(zhèn)戶口的落戶限制，全面推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度政策。五是對于到城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，在教育、就業(yè)、兵役、社會保障等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

二、戶籍制度改革對優(yōu)撫工作的影響

我國從建國初期就開始實行二元制戶籍管理制度，即把全國公民劃分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的戶口，實施不同的管理。在原有戶籍管理制度下，優(yōu)撫對象的撫恤補助優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)有別。優(yōu)撫對象的服務(wù)管理也主要采取屬地化原則，根據(jù)其戶口性質(zhì)，區(qū)別為城市、城鎮(zhèn)或農(nóng)村進行管理。此次戶籍制度改革取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，消除了公民一出生就存在身份不同的界線，使依附于原有的二元戶籍管理制度上的優(yōu)撫工作失去了劃分城鄉(xiāng)的依據(jù)，給落實優(yōu)撫對象的優(yōu)待撫恤補助帶來新的困難。其對優(yōu)撫工作的影響主要表現(xiàn)在：

1、確定城鄉(xiāng)有別的撫恤補助優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)缺乏依據(jù)，影響到各項待遇的落實。戶籍制度改革對優(yōu)撫工作的影響因?qū)ο箢悇e的不同存在著很大差異。其中影響最大的是烈屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬和義務(wù)兵家屬四類對象。而其他對象如傷殘軍人、在鄉(xiāng)退伍紅軍老戰(zhàn)士、在鄉(xiāng)西路紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員、在鄉(xiāng)復(fù)員軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人等則影響不大，他們身份的確認都是以當(dāng)年復(fù)員退伍是否安排工作為依據(jù)的，雖然有無工作也存在著難以劃分的問題，但并不屬于戶籍制度改革帶來的新問題，況且這些對象大多數(shù)都屬于存量，幾乎沒有增量，其身份早已固化，受到的影響很小。對于“三屬”而言，目前，中央財政對其負擔(dān)的“三屬”定期撫恤金標(biāo)準(zhǔn)分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩類，城鎮(zhèn)戶口的，參照城鎮(zhèn)居民人均消費性支出確定；農(nóng)村戶口的，參照農(nóng)村居民人均生活消費支出確定。烈屬的標(biāo)準(zhǔn)分別為255元/月和195元/月，因公犧牲軍人家屬的標(biāo)準(zhǔn)分別為250元/月和190元/月，因公犧牲軍人家屬的標(biāo)準(zhǔn)分別為245元/月和185元/月,城鄉(xiāng)差額均為60元，而且這種差距會隨著今后幾年的提標(biāo)逐年擴大。在取消農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分后，若再按原戶口性質(zhì)來確定烈屬定期撫恤標(biāo)準(zhǔn)，顯然缺乏依據(jù)。對于義務(wù)兵家屬而言，發(fā)給其的優(yōu)待金也是按照義務(wù)兵入伍時農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的劃分區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)的，農(nóng)村義務(wù)兵優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)一般不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入，城鎮(zhèn)義務(wù)兵優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)一般在當(dāng)?shù)厝罕娖骄钏降?0%以下，兩者標(biāo)準(zhǔn)差距很大，戶籍制度改革后若要區(qū)分家屬優(yōu)待金的城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該如何區(qū)分，區(qū)分的依據(jù)又是什么，這是無法回避的問題。

**，女，**市公安局解放分局**派出所戶籍內(nèi)勤，**市公安局“十大杰出女民警”,曾榮立個人三等功一次，多次被評為分局優(yōu)秀民警，在**年度全省開展的“金盾杯”派出所建設(shè)競賽活動中被評為全省優(yōu)秀派出所民警。

勤奮好學(xué)業(yè)務(wù)標(biāo)兵

**年，**加入公安隊伍，成為一名戶籍民警。由于戶籍工作是一項系統(tǒng)的，復(fù)雜的，政策性、業(yè)務(wù)性、操作性很強的公安管理工作。初來乍到，業(yè)務(wù)知識是橫在**面前的一道坎，但是她憑著對工作的熱愛，認真學(xué)習(xí)鉆研有關(guān)戶政管理的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識，遇到問題虛心請教。正是她的積極上進和勤奮好學(xué)，她很快就成為了派出所的業(yè)務(wù)骨干，并于入警的第二年在全市開展的業(yè)務(wù)大比武中取得第一名的好成績。

心系群眾熱情服務(wù)

戶籍室作為公安機關(guān)直接與群眾打交道的對外窗口，猶如一面鏡子，照亮的是整個公安隊伍的形象。**在工作中努力做到“嘴要甜，手要快，腿要勤，眼要明，心要實，情要真”，并很快贏得了轄區(qū)群眾的心。

**轄區(qū)有一位名叫唐玉的老人，因沒有生育，從四川老家過繼了一個兒子，想把繼子的戶口遷來**。**了解了老人的經(jīng)歷，就主動向分局匯報此事，在短時間內(nèi)就辦好其繼子的戶口準(zhǔn)遷證。老人看**很熱心、臉上常帶微笑，就抱著試試看找到**要求更改她的姓名。原來由于老人的四川口音濃重，戶口遷移證上的姓名潦草，把她的姓名寫錯了。**就開始在一二十年的檔案中尋找，一張張、一頁頁、仔仔細細地查找著。功夫不負有心人，終于找出了當(dāng)時的戶口遷移證及其它原始資料，為其糾正了姓名。老人拿著新打印的戶口本激動地說：“小趙，你別管了！五月端五我給你送棕子；八月十五，我給你送月餅；除夕我給你送米酒；正月十五我給你送湯圓！我年年送！”

戶籍管理與人民群眾的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，直接涉及到群眾的切身利益。隨著國家關(guān)于“三農(nóng)”政策的加快落實，農(nóng)村戶籍管理中存在的問題也日益增多。筆者結(jié)合多年從事農(nóng)村派出所戶籍管理工作的經(jīng)歷，就目前農(nóng)村戶籍管理存在的問題進行了調(diào)研。

一、當(dāng)前農(nóng)村戶籍管理中存在的問題

隨著城鄉(xiāng)差別的日益縮小，人口流動性的不斷增大，當(dāng)前農(nóng)村戶籍管理中主要存在以下問題：

（一）出生落戶問題。由于農(nóng)村，特別是邊境地區(qū)的農(nóng)村，受地理位置偏遠、受教育程度低等客觀因素影響，農(nóng)民對戶籍管理規(guī)定認識不深。雖然公安邊防部門經(jīng)過多年的大力宣傳，已使得70年代后期出生的農(nóng)民意識到戶籍管理的重要性，但受歷史等原因影響，在子女出生落戶問題上仍存在問題。主要表現(xiàn)為：一是手持《出生醫(yī)學(xué)證明》，久拖不落；二是《出生醫(yī)學(xué)證明》丟失，因不知如何辦理或不急著使用，長期未落；三是受經(jīng)濟等影響，在家中生產(chǎn)后，無《出生醫(yī)學(xué)證明》，不會落；四是受當(dāng)時計劃生育政策影響，超生手持《出生醫(yī)學(xué)證明》，不敢落；五是父母不負責(zé)任，生育后再婚或死亡，對非婚生子女因無依據(jù)，不能落。

（二）姓名變更問題。由于農(nóng)民文化素質(zhì)較低，在子女起名問題上隨意性較大，隨著子女的成長，要求姓名變更的情況增多。變更姓名的原因主要是：一是與祖籍的家譜不符；二是聽信迷信，求字更名；三是隨意使用同音字，造成戶籍登記與實際使用的名字不符。

（三）戶口類別問題。由于受國家政策和部門規(guī)章制度影響和約束，農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口之間仍存在差異。主要表現(xiàn)為：一是前些年城鎮(zhèn)戶口待遇好，許多農(nóng)民求人辦理了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，可近年來，隨著農(nóng)民糧食補貼政策的施行，已經(jīng)“轉(zhuǎn)非”的農(nóng)民和城鎮(zhèn)人口受利益驅(qū)動，申請“非轉(zhuǎn)農(nóng)”；二是由于國家對農(nóng)村計劃生育實行“二胎制”，許多想要二胎的城鎮(zhèn)人口，千方百計以各種理由，申請“非轉(zhuǎn)農(nóng)”；三是大中專畢業(yè)生，因無法找到正式工作，而申請“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。

摘要：中國現(xiàn)行戶籍制度不僅呈現(xiàn)典型的二元化結(jié)構(gòu)，還將我國公民的遷徙自由、接受教育和享受社會福利等方面的基本權(quán)利限定在戶籍所在地的區(qū)域內(nèi)，大大削弱了公民權(quán)利的功能，間接導(dǎo)致了“戶籍歧視”。筆者以為，戶籍制度本身雖與公民權(quán)利無關(guān)，但戶籍制度的改革成功與否，最終路歸何方，卻關(guān)系著公民權(quán)利能否得到切實保障。因此我國當(dāng)前戶籍制度的改革應(yīng)以保障公民權(quán)利為核心，從社會保障、就業(yè)促進等方面多管齊下。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；公民權(quán)利；戶籍歧視；二元化結(jié)構(gòu)

緒論

戶籍作為確定自然人作為民事主體法律地位的基本法律文件，是對自然人按戶進行登記并予以出證的公共證明簿，我國戶籍記載的事項主要有自然人的姓名、出生日期、婚姻狀況、學(xué)歷程度、搬遷記錄等。而戶籍制度是國家對其所轄范圍內(nèi)的戶口進行調(diào)查、登記，并按一定的原則進行立戶、分類、劃等和編制的社會制度，是統(tǒng)治者征調(diào)賦役、落實行政管理、執(zhí)行法律的主要依據(jù)。

（一）研究當(dāng)代戶籍改革方略的意義

在加速改革開放的今天，我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度的弊端日益顯露，嚴(yán)重阻礙了國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。戶籍制度需要改革，這是大勢所趨，因此加強對戶籍改革方略的研究為國家戶籍制度改革提供理論參考具有重大的意義。可從以下三個方面來論述。

戶籍制度是政府對轄區(qū)人口進行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶籍有可能異化為政府對人口的等級化或階層化管理的強制性工具，或者成為一種商品。新中國成立以后，由于我們選擇了計劃經(jīng)濟的體制，使得政府突然面臨一個艱難的問題：大量農(nóng)村人口希望進城就業(yè)而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國民自由流動的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國民流動的選擇權(quán)以個人的財富多少來確定，客觀上形成了對窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國民待遇全國統(tǒng)一的問題，否則難有實質(zhì)性推進。

戶籍制度的關(guān)鍵是限制農(nóng)村人口進城

戶籍制度古已有之。新中國戶籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全國人民代表大會常務(wù)委員會，通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，并以中華人民共和國主席令的形式正式公布實施。在此之后的二、三十年，關(guān)于戶籍管理的規(guī)定不斷有更詳細的內(nèi)容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴(yán)密的戶籍管理制度體系。

該管理體系最核心的特點是全面規(guī)定了全國人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規(guī)定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷移基本自由，但反過來，則要受到十分嚴(yán)格的約束。其中特別是城鄉(xiāng)之間的遷徙權(quán)力受到嚴(yán)格限制。1977年由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”有一段文字比較集中地反映了當(dāng)時的戶籍管理政策，文件規(guī)定：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村，從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當(dāng)?shù)?，?yīng)準(zhǔn)予落戶；”“與市、鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村人口，（包括上山下鄉(xiāng)知識青年），應(yīng)在農(nóng)村參加集體生產(chǎn)勞動，不得遷入市、鎮(zhèn)，其子女也應(yīng)在農(nóng)村落戶；”“市、鎮(zhèn)職工在農(nóng)村的父母，不得遷入市、鎮(zhèn)?！?/p>

第二方面的特點是：把戶口管理與城市居民的糧油關(guān)系死死地結(jié)合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國政府全面實行糧食的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”開始的。此后的幾十年，中共中央和國務(wù)院幾乎每年都要關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀(jì)要》的精神仍然認為，“對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，要按照公安部的規(guī)定，控制在千分之一點五以內(nèi)，不得超過。對于糧農(nóng)轉(zhuǎn)為吃商品糧的菜農(nóng)，必須嚴(yán)格控制?！蓖瑫r特別強調(diào)，“解決糧食問題，要嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)人口的增加”。這種辦法，實際上已經(jīng)遠遠超出了一般戶籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權(quán)也納入到了戶籍管理的權(quán)限中來，形成了事實上公民對所屬組織的人身依附關(guān)系，顛倒了現(xiàn)代社會“國與民”之間的法律關(guān)系，構(gòu)成了對公民合法權(quán)益的侵害。

改革開放以后直到20世紀(jì)80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴(yán)格。1984年10月13日，國務(wù)院了《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定農(nóng)民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮(zhèn)落戶。這標(biāo)志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又開始出現(xiàn)了一些新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經(jīng)濟發(fā)達的村集體，以村規(guī)民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題和戶口從城市反向向農(nóng)村流動的問題，等等。