導語：如何才能寫好一篇戶籍管理制度改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、戶籍管理制度改革的目標和原則

通過戶籍管理制度改革，加強政策引導和宏觀調控，促進農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移，促進人才合理有序流動，加快我省城市化進程。通過改革，進一步完善戶籍登記管理制度，保障公民合法權益，維護社會秩序穩(wěn)定，使戶籍登記能夠如實反映公民的居住和身份狀況，為各級政府有效地行使各項行政管理職能奠定基礎。

戶籍管理制度改革的原則：

一、堅持實際居住地登記和當地需要、當地收益、當地負擔的原則。

二、堅持積極穩(wěn)妥，分步實施的原則。

三、因地制宜，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的原則。

四、當地經濟和社會發(fā)展的實際需要和綜合承受能力相適應，科學制定人口發(fā)展規(guī)劃，確保經濟、社會持續(xù)、快速發(fā)展和穩(wěn)定的原則。

二、戶籍管理制度改革的內容

（一）按照實際居住地登記戶口的原則，以落戶條件取代計劃指標，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。

在全省打破城鄉(xiāng)分割的農業(yè)、非農業(yè)二元戶口管理結構。取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口、自理口糧戶口及其他類型的戶口性質劃分。取消“農轉非”計劃指標管理和“農轉非”戶口審批。為使戶口登記制度如實反映公民的居住和身份狀況，從統(tǒng)計口徑上，以居民實際居住地和所從事的職業(yè)，將人口劃分為城鎮(zhèn)人口和農村人口，并統(tǒng)一登記為居民常住戶口。

（二）以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，放寬戶口遷移政策，切實解決當前戶口遷移、登記管理工作中的突出問題。

1、對到建制鎮(zhèn)（含縣城鎮(zhèn)）落戶的人員，不受居住年限限制，并可根據本人意愿，保留其承包土地的經營權，允許農民按照依法、自愿、有償原則，進行土地承包經營權流轉。農村集體經濟組織要嚴格執(zhí)行承包合同，防止進城農民的耕地撂荒和非法改變用途。

2、對夫妻相互投靠、父母投靠成年子女、未達法定婚齡的子女投靠父母，可隨時辦理戶口遷移。

3、對新生嬰兒或未落戶的未成年子女，均可在父親或母親常住戶口所在地的戶口登記機關申報常住戶口，公安機關憑醫(yī)療保健機構出具的《出生醫(yī)學證明書》予以落戶，不再受其他任何條件限制。同時，公安部門應定期向計劃生育部門通報登記戶口情況，協(xié)助有關部門做好計劃生育工作。

4、對公民收養(yǎng)查找不到生父母的棄嬰、兒童和孤兒以及收養(yǎng)三代以內同輩旁系血親和繼子女的，收養(yǎng)關系成立后，收養(yǎng)人應持民政部門出具的收養(yǎng)登記證和本人的合法有效身份證件，向其常住戶口所在地戶口登記機關提出落戶申請，報縣、市公安機關審查核準后，辦理戶口登記或遷移手續(xù)。

5、對干部職工因工作調動辦理戶口遷移的，憑縣級以上具有調配權的勞動、人事、組織部門的調令（含系統(tǒng)內調動）、遷入人及隨遷家屬戶籍證明辦理戶口遷移手續(xù)。從社會上非在職人員中錄用的國家公務員，公安部門憑設區(qū)市以上（含設區(qū)市）人事行政部門簽發(fā)的國家公務員錄用通知書和單位接收證明辦理戶口遷移手續(xù)。

6、對具有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的，可在當地申請辦理本人及共同居住直系親屬的常住戶口。合法固定住所原則上是指購買、經批準自建住房或租住分配的公有住房，且申請人擁有房屋的所有權或使用權。穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源原則上是指興辦第

二、三產業(yè)的，被各類用人單位錄（聘）用兩年以上、并有縣（市、區(qū)）以上勞動保障（人事）行政管理部門核準備案的勞動（聘用）合同，以及其他具有穩(wěn)定經濟收入或能證明具有穩(wěn)定生活來源的人員。

7、各有關部門要積極協(xié)助公安機關做好應銷人員的戶口注銷工作。對被判刑入獄、勞動教養(yǎng)、少年管教的，審判機關、公安機關要在做出判決、決定之日起30日內，通知被判刑入獄、勞教人員原戶口所在地公安機關將其戶口注銷。

對批準應征入伍的，征兵辦公室要將入伍通知書發(fā)往戶口所在地公安派出所，由派出所出據戶口注銷證明后，方可辦理其他入伍手續(xù)。

公安機關要加大死亡人員戶口注銷的管理力度，對不按時申報登記的，要依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》、《中華人民共和國戶口登記條例》等法規(guī)規(guī)定處罰。

（三）改革高等學校及中等專業(yè)學校學生戶口遷移辦法。

省內普通高等學校及中等專業(yè)學校錄取本省新生，可以辦理戶口遷移。外省新生可根據自愿原則決定是否辦理戶口遷移。對未辦理戶口遷移的學生，在校期間，由學校所在地公安派出所按暫住人口實行登記管理。學生畢業(yè)后，憑設區(qū)市以上畢業(yè)生就業(yè)主管部門簽發(fā)的就業(yè)報到證、接收單位證明、相關學歷證明辦理戶口遷移手續(xù)。國家承認學歷的非普通院校畢業(yè)生落戶，憑勞動保障（人事）行政管理部門的錄聘用手續(xù)（或核準的勞動合同）、接收單位證明、相關學歷證明辦理戶口遷移手續(xù)。

（四）積極引進各類人才，為我省經濟和社會發(fā)展服務。

對具有國家承認的大學本科以上學歷人員、具有中級以上專業(yè)技術職稱的人員、留學回國人員、各類專家、各學科領域的帶頭人員以及為本地經濟和社會發(fā)展做出特殊貢獻的其他各類人才，可憑聘用單位錄（聘）用證明及相關證件資料，辦理其本人及直系親屬落戶手續(xù)，不受無固定住所限制。外商、華僑和港、澳、臺同胞在我省投資、興辦實業(yè)，其境內親屬可以在我省城市落戶。

三、工作要求

（一）統(tǒng)一思想，提高認識，加強組織領導。各級政府要高度重視戶籍管理制度改革工作，組織好本地的戶籍管理制度改革，結合本地實際，抓緊制定戶籍管理制度改革的實施意見報上一級人民政府備案。公安機關作為戶籍管理的主管部門，要充分發(fā)揮職能作用，認真落實政策，確保戶籍制度改革順利進行。（二）改革戶口遷移審批制度，下放審批權力，簡化審批手續(xù)。戶口遷移以遷入地管理為主，取消戶口遷移多部門管理和附加條件限制，由市、縣公安機關統(tǒng)一管理、審批。各地在辦理戶口遷移落戶工作中，要簡化辦事程序，提高辦事效率。

（三）健全工作規(guī)范，從制度上強化管理。放寬戶口遷移條件是公安機關加強人口管理的一項建設性措施，是一項以公民實際居住地登記戶口的新的戶籍管理制度，是加強和嚴密戶籍登記的一項重要措施。各地要利用這次戶籍管理制度改革，開展一次全面的戶口整頓工作，通過對本地無戶口、雙重戶口、應銷未銷戶口及人戶分離人員的清理整頓，掌握本地實有戶口基本情況，摸清各類人口底數，加強實有人口管理，實現戶口管理規(guī)范化。

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摘 要 戶籍制度是我國經濟發(fā)展，工業(yè)化進程必然產物。改革開放以來，舊的戶籍制度在很大程度上形成了城鄉(xiāng)的隔閡，人才的不流通等弊端。如何推進戶籍制度改革，已成為我國城鄉(xiāng)二元勞動力市場一體化，解決我國就業(yè)問題，農民工社會保障問題的關鍵。

關鍵詞 戶籍制度 勞動力市場 城市化 勞動力轉移

建國以來我國的戶籍制度一直是城鄉(xiāng)勞動力改革的關鍵要素，戶籍制度決定著人們工作與生活的各個方面，一直是人們去外地工作的主要考慮的因素。改革開放后，戶籍制度控制著勞動力流入沿海富裕省份的速度，也影響著我國的城市化進程。

一、戶籍制度對農村勞動力轉移的影響

城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙了農村經濟的發(fā)展與農民的生活水平。首先阻礙了農民進城就業(yè)，使農村剩余勞動力生活在進城工作成本高，回去沒田種的邊緣；其次戶籍制度使農民不能享受城市的公共福利，這不僅僅體現在社會保障與經濟收益上，同時也使農民失去了長期在城市生活的信心。最后， 大量農村剩余勞動力又回流到了農村和農業(yè)產業(yè)，造成了大量的人力資源浪費。據相關調查表明，回流勞動力僅平均外出過 2.9年，參與的工作比較簡單，收入偏低，生活成本也比較高。

城市中并不缺少農民工的崗位，現有的戶籍制度形成的城鄉(xiāng)勞動力流動的壁壘是關鍵問題。我國城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，使大量的進城務工經商農民受到了政策上的歧視和心理上的歧視。我國社會保障水平城鄉(xiāng)差別太大，使得進城打工的農民有病看不起，失業(yè)沒補償，無法養(yǎng)老，無法支撐家庭負擔。近期社會出現的“民工荒”與大量積壓的農村剩余勞動力形成了鮮明的對比。影響著我國新農村建設城市化進程。

二、基于戶口的勞動力市場分割

從戶籍制度建立至今，戶籍制度一直被看做公民權利差別待遇的基礎載體。盡管基于農業(yè)人口和非農業(yè)人口劃分的戶口性質對城鄉(xiāng)就業(yè)的影響已經不如以往。但本地勞動力和外來勞動力在城市勞動力市場中存在鮮明的反差。第一，戶口性質決定了住宿的性質，農業(yè)人口在遷移到城市的身份上打上了“暫住”的身份；第二，取得工作的途徑，農村剩余勞動力很難獲得合適的工作主要是因為戶籍的差距；第三，行業(yè)和職業(yè)分布的差距，農村流入城市的遷移人口大多分布在工業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、商業(yè)和公共飲食業(yè)等行業(yè)，特別是從事建筑業(yè)和餐飲業(yè)的部門，而進城農民進入政府機關和社會團體，科研單位，金融機構等行業(yè)中所占的比重就很?。坏谒?，社會保障上的差距明顯，城市戶口的社會保障明顯的要高于農村的社會保障，而進城務工的農民不能享受城市的社會保障，在醫(yī)療，養(yǎng)老上都和城市人口有明顯的差距。

三、城鄉(xiāng)勞動力市場的二元體制對城市就業(yè)的影響

以戶籍制度為基礎的多種制度安排，形成了我國特有的勞動力市場多重分割的情況。由于勞動力市場的多重分割，農村勞動力流動的空間也極其有限，農民很難取得城鎮(zhèn)的“正式工作”，大多數只能從事臨時性的，勞動強度大，保障程度低的職業(yè)。此外戶籍所形成的歧視，所帶來的社會保障問題也對促進就業(yè)造成了障礙。

要想真正構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)市場，必須逐步改革戶籍制度，努力消除城鄉(xiāng)“壁壘”，把依附于戶籍制度的各種不合理制度剝離出去，建立“企業(yè)自主用人、勞動者自由擇業(yè)”的就業(yè)制度，取消對企業(yè)使用農民工的行政審批，簡化農民外出就業(yè)手續(xù)，取消專對農民工設置的就業(yè)證等各種登記項目，清理各種針對農民工的不合理收費。此外，還要進一步明確和落實以流入地政府為主負責進城務工農民子女的義務教育工作，使進城農民工子女以公辦學校為主接受義務教育并降低他們的入學門坎。總之，要通過制度創(chuàng)新，促使農村勞動力正常的穩(wěn)定的向城市轉移。

四、戶籍制度改革的發(fā)展前景與阻力

我國的戶籍制度在建國初期對限制勞動力盲目流動和限制城市的過度擁擠上起到了積極的作用，但這種長期將城鄉(xiāng)勞動人口分開的戶籍制度，將中國的勞動力市場長期分割，造成了資源配置的扭曲和低效率。比起我國的經濟發(fā)展，城市化建設和基礎設施建設，我國城鄉(xiāng)戶籍制度改革顯得非常緩慢，而且沒有實質上的突破，成為了勞動力合理分配，促進城鄉(xiāng)就業(yè)的巨大阻力。

我國戶籍制度改革面臨的困境有以下幾點：第一，政府不能再已有的戶籍制度上做出強有力的改革措施。戶籍制度對勞動力市場的枷鎖不是市場能調節(jié)能夠沖破的，改革后果有很大的未知性，風險很大；第二，戶籍制度改革的滯后性與城市化發(fā)展的超前性不相適應，很多想要進城工作的農民與被征地農民面臨著戶籍制度帶來的就業(yè)成本過高的壓力與是否被歧視的困境；第三，戶籍制度的等級觀念深入人心，在改革過程中很難脫離戶籍觀念的阻力。

因此，政府的戶籍制度改革應該先降低戶口的含金量，在保持現有的戶籍制度上尋找提高農村福利與支持政策，然后慢慢的取消戶籍制度在人們心中的禁錮，最后徹底取消戶籍制度，只是個長期的過程，也是只有伴隨著我國經濟發(fā)展，新農村的建設，人民生活水平普遍提高，三大產業(yè)平衡發(fā)展，才能完成的任務。

參考文獻：

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關鍵詞：高等院校 戶籍管理制度 發(fā)展現狀 改革措施

一、前言

隨著我國經濟的飛速發(fā)展，經濟體制的不斷改革以及我國高等院校教育的不斷深入，我國現有的高等院校的戶籍管理弊端日益顯露，正在向高校提出種種挑戰(zhàn)。深入研究我國高等院校的戶籍管理制度，有特別重要的理論意義和實踐價值。主要體現在，一是能夠減輕高等院校戶籍管理制度的工作負擔，減小工作量；二是能夠更好地促進高等人才的流動，增強人力資源的流動，能夠很大程度上解決高等院校畢業(yè)生的就業(yè)問題；三是能夠在很大程度上促進我國戶籍制度的發(fā)展，使我國的高等院校的戶籍管理制度體現出時代特色。因此，這一課題的研究能夠通過對我國高等院校戶籍管理現狀的分析，從而起到一定積極有效的參考價值。

二、我國高校現有的戶籍管理弊端分析

高等院校的戶籍管理制度是從我國戶籍管理中分支出來的，應該與我國經濟發(fā)展，經濟體制改革相適應的。但是隨著我國經濟的快速發(fā)展，原有的戶籍制度開始顯露出弊端，并不能強有力地促進我國社會的發(fā)展，其主要弊端主要體現在：一是高等院校的人數不斷擴增，體現出人口密度不斷增大，戶口流動頻繁，高校戶籍管理情況復雜等特點。隨著高等院校近些年的不斷擴招，給學校和當地的公安機關帶來了很多困難，高等院校的學生戶籍遷入遷出間隔時間過長，大大增大了工作量，這樣就無法保證戶口遷移工作的及時、快速地完成。在大量高等院校的學生同時進行戶籍遷移中，就會造成數據的丟失和錯亂，結果就造成不少學生在這個過程中成為“黑戶”“人戶分離”等情況，處理不好容易使高等院校的戶籍管理成為我國戶籍管理的累贅。二是不利于學生畢業(yè)后的自由流動。改革開放以后，經濟的迅速發(fā)展，人才需求更加明顯?，F在社會的發(fā)展速度依靠的就是人才以及人力資源的有效配置。但是現在的戶籍制度大大制約了遷徙自由，很大程度上阻礙了人才的有效流動?，F有的戶籍制度是二元制，這就人為地造成了公民用工的歧視以及身份的不公平，導致大學生不能夠進行合理流動，用人單位也不能進行自由招聘。這樣就加大了就業(yè)難的現狀，也出現了“一才難求”的境地。

三、我國高等院校學生戶籍管理制度改革

（一）高等院校學生入學不進行戶口遷移

高等院校的戶口管理很大程度上屬于臨時性質，學生完成學業(yè)后一般就會離開學習所在地，去其他城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作生活。如果取消戶籍遷移，這樣就會大大提高戶籍管理的效率，也在一定程度上降低資源浪費，同時能夠避免現在在戶籍遷移過程中出現的種種弊端，改善學生的就業(yè)擇業(yè)現狀。具體改革措施：新入學的大學生可以在收到高校的錄取通知書后，學生可以持居民身份證、戶口本、證件照及錄取通知書及時到派出所辦理“戶籍證明”，在這一過程中，原本的“農業(yè)戶口”直接可以變更為“非農業(yè)和戶口”。入學以后，有學校的戶籍管理部門的工作人員一起管理，學生畢業(yè)時返還給學生本人。在校期間，所需要的戶口證明均可以憑借學生在校的有效證件（學生證）以及戶籍證明辦理。這樣做的好處主要有：一是學生，可以省去入學或畢業(yè)時的戶口遷移的繁瑣，減輕高等院校的戶籍管理所帶來的負擔，方便管理。二是有利于學生更好地擇業(yè)，能夠最大程度地減輕戶口對應屆畢業(yè)生、學校以及招聘單位所帶來的壓力。三是，戶籍證明能夠在特殊情況下給學生提供身份證明。

（二）采取身份證制度，使用暫住人口證明

我國現有的第二代身份證具有視讀和機讀雙重功能，能夠在全國范圍中進行查詢和識別。這樣的功能應用到戶籍管理工作中，學生入學可以憑借省份證而不是戶口本和戶籍證明，這樣能夠有效地減少戶口遷移帶來的不利方面。除此之外還可以采取打破登記戶口常住地的方式，改用出生地登記方式，這樣做能夠使戶口真正達到統(tǒng)計人口數量的目的，同時去除了很多附加的行政職能。這樣方便了大學生的自由流動，能夠去除戶籍在尋找工作中的限制，最快找到適合自己的工作崗位。

（二）國家制定有關法律進行嚴格規(guī)范

加快高等院校戶籍管理的改革速度，必須制定相應的規(guī)章制度、法規(guī)條例，是高等院校戶籍管理的模式適應社會的發(fā)展，促進人才的流動速度。但是并不是所有的制度和措施都是健康有效的，實現戶口遷徙自由化也并不是一蹴而就的，在整個改革發(fā)展的過程中必須有法律的制約和有關部門的配合，加快制定有關高等院校的戶籍管理條例，加強戶籍立法。從適應社會的角度出發(fā)，制定新的制度政策，能夠真正做到戶口緊隨工作走，使大學生找到工作就不用擔心戶口，給學生和社會更為靈活的就業(yè)市場。

四、小結

本文從高等院?，F有的戶籍管理制度出發(fā)，探討了現有管理制度出現的弊端，并且本著“以學生為本”“服務為民”的原則，有針對性的提出了學生入學不遷戶口|實行身份證制度、制定法規(guī)條例等措施，但戶籍管理改革是一個系統(tǒng)管理工程，并不是簡單地戶口遷移，這一問題會涉及社會學、法學、人文學、法學等眾多領域，仍需要今后的不斷研究和探索，以此來完善高等院校的戶籍管理。

參考文獻：

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[3]朱芳.加強高校戶籍制度改革以促進人才流動[J].杭州電子工業(yè)學院學報（高等教育研究版），2003（2）.

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關鍵詞:戶籍制度;二元制;農民工

作者簡介:邵曉琰(1977-),女,遼寧大連人,大連交通大學愛恩國際學院講師,博士,研究方向:財政學。

中圖分類號:C912文獻標識碼:A文章編號:1672-3309(2009)11-0064-03

農村剩余勞動力向城市的順利轉移是建設社會主義新農村的一項重要措施。但是,我國長期實行的城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度嚴重制約了城鄉(xiāng)之間人口和要素的自由流動,嚴重阻礙了城鄉(xiāng)一體化進程。隨著新農村建設的深入開展,進行戶籍管理制度改革,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度再次成為社會關注的焦點,這也是建設社會主義新農村的關鍵步驟。

一、現行戶籍管理制度的弊端

我國現行的戶籍管理制度是計劃經濟的產物,這項戶籍管理法規(guī)將人口劃分為農業(yè)人口和非農業(yè)人口,分別持有農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口,并以此作為政府對農村人口涌入城市進行行政調控的最重要手段,從而限制了人口的自由流動。與劃分不同戶口相連的是一系列明顯偏向于非農業(yè)人口的各種福利制度,如住房、公費醫(yī)療、就業(yè)、入學等都帶有濃重的計劃經濟色彩。這種“涇渭分明”的二元戶籍制度維護了社會穩(wěn)定、控制了城市人口的過快、過猛增長,保證了城市工業(yè)發(fā)展的資源供給,為促進工業(yè)化發(fā)揮了巨大作用。但是,隨著改革開放的逐步深化,尤其是當前我們已經到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村、建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的和諧社會的關鍵時期,這種戶籍制度對我國社會發(fā)展的弊端也就越來越明顯。

第一,束縛了人口的自由流動,延緩了農村人口城市化進程。在現行的戶籍管理制度下,人口流動的成本,尤其是農村居民要擁有城市戶口所需付出的成本十分巨大。近年來,一些大城市相繼進行了戶籍制度改革,適當降低了落戶門檻,但對一般的勞動者還是進行了嚴格的轉入限制。由于他們缺乏學歷、技能、資金,被剝奪了自由遷徙的權利。最典型的就是農民工兄弟。雖然他們對城市建設做出了很大貢獻,但是難以在城市定居,無法得到城市人的身份。勞動力的非自由流動將大量的農村人口滯留于農村,延緩了我國農村人口城市化的進程。

第二,限制了勞動力要素的合理配置,阻礙勞動效率的提高。生產要素的自由流動是市場經濟的必要前提,但是我國的戶籍制度將勞動力市場人為地進行了分割,阻礙了要素的自由流動和資源的最大化配置,限制了農村勞動力在產業(yè)間、地區(qū)間的合理配置。市場配置勞動力資源的渠道被人為阻斷,這嚴重阻礙了勞動效率的提高,也與市場經濟的本質要求相違背。在現行的戶籍制度下,勞動力要素被“身份”的因素凝固化,擁有城市戶口就會有更多的求學和就業(yè)機會。很多城市的勞動力幾乎壟斷了一些行業(yè)的就業(yè)崗位,而大部分擁有農村戶口的勞動者即使涌入城市,他們也只能從事一些待遇低、勞動強度大的工作,這不利于勞動力要素在全社會范圍內的優(yōu)化配置,損害了經濟效率。

第三,抑制了農業(yè)現代化,制約了農村經濟的良性發(fā)展。農業(yè)發(fā)展的根本途徑是改造傳統(tǒng)農業(yè),將現代農業(yè)的要素引入農業(yè)經濟,通過農業(yè)的產業(yè)化、現代化,提高農業(yè)的勞動生產率。這意味著必然要從農業(yè)中剝離一批勞動者擴充到非農行業(yè)中,補充到工業(yè)、服務業(yè)等行業(yè)。只有農村的剩余勞動力得到順利的轉移,才能為農村經濟的良性發(fā)展奠定堅實的基礎。而當前的戶籍制度是農村剩余勞動力流動和轉移的主要障礙。大量的農村剩余勞動力長期得不到轉移,滯留和束縛在土地上,農村人口負擔過重的狀況無法得到根本改善,阻礙了傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)的轉化,不利于農業(yè)現代化的有效開展、推廣和實施。在市場和資源的雙重約束下,現階段促進農民增收的根本途徑是減少農村人口。大量隱性失業(yè)者的存在,使農民增收變得難上加難,農民的生產積極性無法得到有效調動,從而制約了農村經濟的良性發(fā)展。

第四,不利于現代化建設與和諧社會的構建。改革開放以后,龐大的農村剩余勞動力涌向沿海城市,為沿海地區(qū)的建設做出了巨大貢獻。這說明,剩余勞動力的自由流動不僅能為農村的發(fā)展建設做出貢獻,也是整個國家的經濟發(fā)展和國力強盛的必要條件與必由之路。在現行的戶籍制度下,不同的戶籍身份還意味著教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、養(yǎng)老保險等一系列的不等同的社會待遇和福利制度,以及在參與政治選舉和社會管理方面不相等的社會權利,這些與構建社會主義和諧社會的初衷相違背。因此,打破戶籍的二元制度和城鄉(xiāng)的二元界限,實現城市居民和農村居民的自由遷移與流動是我國進行社會主義現代化建設和構建和諧社會的重要基礎。

二、改革現行戶籍制度的基本原則

第一,維護農民利益的原則。戶籍改革任務艱巨,涉及的內容也復雜繁多,在改革過程中一定要維護農民的利益,將切實解決農民問題放在首位。戶籍改革的核心和重點是農村人口的遷移問題,往哪遷移?遷移多少?遷移到城市的居民能否享受到城市居民同等的待遇,在確定戶籍改革的目標、速度、手段時,都要以能否有利于解決農民的實際問題,能否有利于維護農民的利益為基點?！叭r”問題的核心是農民增收問題,改革戶籍制度正是解決農民增收的有效途徑。要充分發(fā)揮戶籍改革在新農村建設中的重大作用,為徹底解決“三農”問題奠定基礎。

第二,平穩(wěn)過渡,循序漸進的原則。改革戶籍制度是大勢所趨。但是,改革的步伐不宜太快,不能急于求成,要穩(wěn)妥、漸進地推行。鑒于目前我國農村和社會經濟發(fā)展的狀況,戶籍制度改革應采用漸進方案,從而平穩(wěn)完成從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度過渡,而不是在短時期內建立完全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。目前我們進行戶籍改革的目標應該是放松城市戶籍制度的限制,使進入城市的農民與城市的居民享有同等的待遇和權力。建設社會主義新農村的一個主要目的是使農村居民生活得更好,保證農民收入的大幅增長和農民民利的提升,使城鄉(xiāng)居民享有平等的權利。如果在戶籍改革中操之過急,步伐過快,反而會使改革所產生的結果違背其初衷,與社會主義新農村建設的目標相背離。

第三,戶籍改革與經濟發(fā)展水平相適應的原則。戶籍改革的力度總體上應與當地的經濟發(fā)展水平相適應,要充分考慮到城市基礎設施的承受能力。在城市承受能力有限的情況下,完全地放開對戶籍的管制,在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納能力有限的情況下,會導致大量農村人口涌入城市,必然會帶來城市交通擁擠、水電供應緊張、社會環(huán)境和治安惡化等一系列問題,這會使戶籍改革取得適得其反的效果。在戶籍制度改革過程中,要與城市的總體規(guī)劃目標、人才引進政策、資本與產業(yè)發(fā)展目標相適應?？傊?可以通過戶籍制度改革,使城市實現人才、資本和產業(yè)結合的目標,朝著總規(guī)劃的目標良性發(fā)展。

第四,逐步實現公民的遷徙自由和居住自由的原則。城鄉(xiāng)居民的自由遷移和勞動力的自由流動是市場經濟運作的必然要求。戶籍改革不僅要為農村剩余勞動力向城市轉移創(chuàng)造條件,也要為城市居民到鄉(xiāng)村居住和生活提供便利。在循序漸進地進行戶籍改革的步伐下,要明確戶籍改革的最終目標是實現公民的遷徙自由和居住自由,這是勢不可擋的大方向。

三、推進戶籍制度改革的主要思路

近年來,各地在推進戶籍制度改革過程中出臺了很多政策。在2008年兩會期間,公安部聯(lián)合國家發(fā)改委、勞動和社會保障部等14個部委協(xié)商關于戶籍改革的相關事宜?！豆膊筷P于進一步改革戶籍管理制度的意見》已經形成,并在不斷地修改和完善中。推進戶籍改革的基本思路是要確立好短期和長期的目標與任務。戶籍改革的長期目標是建立與市場經濟體制相適應的戶籍制度,實現城鄉(xiāng)居民的遷徙自由與居住自由。在短期內,戶籍改革必須為實現這一長期目標做各種準備和配套工作。

(一)短期內應做的工作

一是加快大中城市的建設和發(fā)展,提高大中城市吸納人口的能力。二元戶籍制度的改革勢必引起農業(yè)剩余勞動力的城市化轉移。因此,要大力發(fā)展城市經濟,積極發(fā)展社區(qū)經濟和個體私營經濟,創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。要加強城市基礎設施建設,完善城市的服務功能,為接納農村富余勞動力奠定基礎。二是加快小城鎮(zhèn)建設,為農村剩余勞動力轉移開辟新的途徑。為了避免大規(guī)模的勞動力遷移對大城市造成的影響,可以采取折中方式。將農村的剩余勞動力大部分遷移至小城市,在保證大城市人才需要的基礎上,小城市首先吸納一部分勞動力,緩解大城市吸納人口的壓力。三是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體制,逐步剝離戶籍的“附加”功能。增加公共財政對農村社會保障事業(yè)的投入,保證遷移的農民能夠享受到與城市居民同等的權利和社會待遇,切實解決遷移的農民及其子女接受教育的問題。針對進城務工人員流動性較強的特點,可以對其設計出一項較為靈活的保障制度體系,必要時可以將他們退回農村。在賬戶設計上,要考慮到地區(qū)間賬戶的流轉和銜接問題。四是加強勞動力轉移的管理和引導。勞動力轉移是一項巨大的系統(tǒng)工程,解決不好會給社會和城市的發(fā)展帶來極大的壓力,產生嚴重的負面作用。為了避免盲目的流動給交通運輸和城市帶來的壓力以及對農民自身產生的不必要損失,政府要加強對勞動力轉移的管理和引導。要完善各地的勞動力市場,加強信息的搜集和工作,定期為勞動者提供就業(yè)指導、職業(yè)培訓等服務,盡量為農民節(jié)省尋找工作的時間和成本,建立健全勞務中介機構,引導勞動力的合理流動。

(二)長期內應做的工作

戶籍改革的最終目標是完全消除目前實行的二元戶籍制度,實現城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。為此,戶籍制度的改革在長期內應做好以下工作:一是取消農業(yè)戶口與非農戶口的區(qū)別,實行全國統(tǒng)一的中華人民共和國戶口。以出生地為登記戶口的原則,建立以常住戶口、暫住戶口為基礎的戶口登記制度和以身份證、出生證為主的管理辦法,逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元管理結構,逐步形成具有中國特色的戶籍登記、遷徙、管理制度。二是真正實現遷徙自由,并將其寫入憲法。以憲法修正案的形式將遷徙自由確定為公民的一項基本權利,這是國際上通行的做法。徹底廢除現有戶籍管理制度中對戶口遷移的各種限制,恢復公民自由遷徙的基本權利,賦予公民自由遷移隨地定居的基本權利,體現公民的權利意識。三是制定新的《中華人民共和國戶籍法》(以下簡稱《戶籍法》),使戶籍管理步入法制化軌道。制定一部與社會主義市場經濟相適應的《戶籍法》,將戶籍制度改革納入法律框架,使戶籍改革有法可依。《戶籍法》應以城鄉(xiāng)居民身份平等為出發(fā)點,將居民的居住自由和遷徙自由以法律形式固定下來。通過法律形式引導人口的合理流動?！稇艏ā窇ㄒ韵聝热?公民擁有依法遷徙入籍的自由,只要在擬入籍地有穩(wěn)定的住所,或有穩(wěn)定的工作,或有直系親屬、監(jiān)護人承擔贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、監(jiān)護的義務,就具備了取得入籍居住資格的基本條件,準許申請入籍居住。取得某地戶籍后,即與當地居民在租賃、購買住宅、求職、工作、受教育、婚姻生育、參與公共政治社會生活、休憩等方面享有平等的權利。四是實現戶籍管理信息化。應建立一種高位系統(tǒng),實現全國人口信息聯(lián)網和戶籍管理信息化,并逐步將公安機關的人口信息網絡與人事、勞動、計劃生育、工商、銀行等重要部門聯(lián)網,組成更大的互聯(lián)網絡,及時掌握人口、職業(yè)、行業(yè)等變動項目,從而隨時隨地了解各類人口的動態(tài)信息,為人口管理、經濟建設和社會發(fā)展提供更好更及時的服務。

參考文獻:

[1] 鄭周健.循序漸進的戶籍制度改革與建設和諧新農村[J].內蒙古社會科學,2007,(01).

[2] 王劍、劉正良.新農村建設目標下的戶籍制度改革[J].理論探討,2007,(04).

篇5

毫無疑問，在戶籍制度改革倡導多年未果、且2011年初國務院即《推進戶籍管理制度改革》亦無實質進展之下，此番借力“城鎮(zhèn)化”破解戶籍制度改革之困，確實是一個務實可行的選擇。眾所周之，我國戶籍制度改革歷年難以推進的根源在于，一是經濟發(fā)展水平尚難完全吸附眾多農業(yè)人口，二是財經狀況尚難完全滿足戶改所需福利支出。而城鎮(zhèn)化似可破解戶籍制度改革之兩難—城鎮(zhèn)化通過經濟要素資源的集聚，可以更多地吸納農業(yè)人口，城鎮(zhèn)化通過巨額的土地價差（由集體土地轉為國有土地）以及地方本級財政收入的相對增加，可以更多地滿足戶改后的福利支出。

但是，隨之而來的問題是，下一步，究竟是以城鎮(zhèn)化為主，戶籍制度改革僅是配合推進城鎮(zhèn)化？還是以戶籍制度改革為主，城鎮(zhèn)化配合戶籍制度改革而存在？抑或兩者之間不分主次，平行發(fā)展？

如果厘不清兩者之間的主次關系，那么，本輪以城鎮(zhèn)化為背景的戶籍制度改革，不僅難以真正落實，其在實施過程中，更可能會引發(fā)諸多負作用。

假如，本輪即將啟動的戶籍制度改革，僅是為了配合推進城鎮(zhèn)化。那么，可想而知，在這種邏輯主導下的戶籍制度改革，不僅很難全面、亦很難徹底，而且，僅為配合城鎮(zhèn)化而啟動的戶籍制度改革，其結果極可能會導致，過多地考慮城鎮(zhèn)化所需的土地征用，而較少地考慮戶改后長線的福利安排。

這種擔心并非多慮，在過去10年大規(guī)模城市化的進程中，城郊農民“被市民化”的現象已經屢見不鮮：在給予城郊農民城市戶口以及少量的征地補償費之后，其養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等福利并未同步推出或短期推出后又戛然而止。而因當地產業(yè)結構以及就業(yè)培訓的缺失，更普遍造成城郊農民“被市民化”后，為謀生計不得不再度切換為“農民工”外出打工。

必須明確，本輪以城鎮(zhèn)化為背景的戶籍制度改革，應以戶籍制度改革為主，城鎮(zhèn)化僅是系統(tǒng)推進戶籍制度改革的有利條件而已。

戶籍制度改革作為事關公平正義的改革，不僅體現新一輪深化改革的合理性，更是城鎮(zhèn)化有效推進的必要前提。在度過以“”為特征的改革開放早期之后，其后的經濟改革，很大程度上已經形成農村居民“補貼”城市居民的改革慣性—對工業(yè)品價格的相對放開、對農產品價格的相對限制、農地征用后巨大的價差空間，這些都構成了對農村居民顯見的不公。

篇6

關鍵詞:三農;制度;制度創(chuàng)新

中圖分類號:F32文獻標識碼:A

長期以來,農業(yè)、農村、農民問題一直是制約我國經濟社會發(fā)展和現代化進程的關鍵性問題,也是關系到黨和國家工作全局的根本性問題。增加農民收入是破解“三農”問題的關鍵所在。我國農民收入與城市居民收入相比水平低、增長慢、波動大,有的年份甚至出現負增長,城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展差距持續(xù)擴大。因此,研究和解決農民增收問題,對于推進我國社會主義新農村建設,推進我國經濟社會全面協(xié)調發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、農民增收的制約因素

我國農民的收入由于受到一系列不合理的制度設計和制度安排的制約而增長緩慢。

1、戶籍管理制度。農民收入低,源于我國戶籍管理制度的剛性約束。我國實行城鄉(xiāng)二元結構的戶籍管理制度,在城鄉(xiāng)二元結構的戶籍管理制度背后,隱含的是長期的行政控制而導致的城鄉(xiāng)居民對國民財富的分配不均和對社會資源占有的不平等,這種不均和不平等,體現在城鄉(xiāng)居民的就業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險、子女教育、文化設施和享受社會公共服務等權益保障的不平等上。

2、勞動就業(yè)制度。我國在勞動就業(yè)制度的安排上,存在著兩個勞動力市場:一個是收入高、勞動環(huán)境好、待遇好、福利優(yōu)越的勞動力市場;另一個是收入低、工作環(huán)境差、待遇差、福利低下的勞動力市場。二元的勞動力市場使得農民無法取得與城市居民同等的勞動力資格,不能獲得與城市人口同等的勞動收入,在一定程度上影響了農民的收入。

3、生產經營制度。農業(yè)生產必須走產業(yè)化經營的道路。產業(yè)化經營的實質就是要用市場化的理念發(fā)展農業(yè),要用工業(yè)化的理念發(fā)展農業(yè),實行區(qū)域化布局、專業(yè)化生產、工廠化種植和養(yǎng)殖。目前,從總體上看,我國農業(yè)產業(yè)經營中龍頭企業(yè)數量少、規(guī)模小,服務體系不完善,組織化水平低。

4、資金融通制度。我國農業(yè)金融體制僵化,投資機制缺失,受財力限制,政府支農往往心有余而力不足,造成我國農業(yè)發(fā)展資金不足,減緩了農業(yè)經濟發(fā)展的步伐和農業(yè)產業(yè)結構的優(yōu)化。

5、社會保障制度。我國目前社會保障制度的對象主要是城市居民,基本上沒有將農民包括在內,城市職工普遍享受的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險,農民是被排除在外的。這種城鄉(xiāng)二元化的社會保障制度,使農民的社會保障處于一種近乎缺失的狀態(tài)。

二、以制度創(chuàng)新促進農民增收

我國特殊的城鄉(xiāng)二元結構是農民收入低的主要原因,對于這樣的體制性、制度性問題,必須通過改革,實現制度創(chuàng)新,才能從根本上加以解決。

1、戶籍管理制度創(chuàng)新。要盡快建立符合社會主義市場經濟發(fā)展需要的戶籍管理制度,按照在居住地登記戶口的原則,建立以常住戶口、暫住戶口為基礎的戶口登記制度和以身份證、出生證為主的管理辦法,逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結構,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消戶口附加條件,消除附加在戶口上的社會功能,加快實施與戶籍制度改革相配套的其他改革措施,避免和消除不利于戶籍制度改革的體制和政策。強化人口信息化管理手段,利用計算機的應用和大面積聯(lián)網促進戶籍管理改革,提高戶籍管理的質量和水平,為建立統(tǒng)一的、現代化的全國戶籍管理信息網絡創(chuàng)造條件。抓緊制定《中華人民共和國戶籍法》,實現戶籍管理法制化,同時做到配套法規(guī)的制定工作,逐步形成戶籍管理的法律體系,并健全管理機構,加強戶籍管理的力量,使戶籍制度改革既有法律保障,又有組織保障。

2、土地產權制度創(chuàng)新。要以市場化為目標積極推進農村土地產權制度改革與創(chuàng)新。首先,積極探索農村集體經濟所有制新的實現形式。分散經營、集體經營和股份制經營等經營方式的區(qū)別只是要素的組合方式不同,真正影響利益分配的是不同組合方式下的產權占有形式。因此,在產權歸屬明晰的基礎上,采取靈活的要素組合方式可以更好地提高經濟效率;其次,在明確各要素歸屬的基礎上加深土地分配和流轉的市場化程度。例如,在使用權的分配中引入拍賣機制,使土地的分配更符合市場效率,集體利用再分配方式保障社會成員的公平。培育以集體和農民為交易主體的土地所有權和使用權的轉讓市場,重新定位政府在該市場中的角色,減少政府利用土地審批權對農民和集體利益的侵犯;最后,完善保護產權的保障體系。依法保護農民的收益權是激勵農民積極參與市場競爭的基本條件。國家應通過立法和加強執(zhí)法使農民的權益免遭侵犯。

3、勞動就業(yè)制度創(chuàng)新。如果只有城市經濟的發(fā)展而沒有農村經濟的發(fā)展,那么國民經濟的持續(xù)健康發(fā)展是不可能的。所以,科學發(fā)展觀要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。沿海地區(qū)城市的快速發(fā)展事實表明,進城農民越多,城市發(fā)展越快,新增就業(yè)崗位也就越多;新增就業(yè)崗位越多,城市居民收入增長也就越快。農民進城打工為城市的發(fā)展和城市居民生活水平的提高做出了很大貢獻。因此,要改變“農民進城會搶城里人的飯碗”的片面認識,打破農村勞動力與城市勞動力在政策上、制度上的界限。以勞動力素質作為就業(yè)的主要標準,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度,健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。當前,要抓緊消除對進城農民務工的種種限制,清理收費項目,善待農民工,使他們在城市能有平等就業(yè)的機會,能夠獲得他們應得的勞動報酬。

4、生產經營制度創(chuàng)新。農業(yè)是一個世界公認的弱質產業(yè),要改變農業(yè)的弱質性,必須進行生產經營制度的創(chuàng)新,農業(yè)產業(yè)化和農村工業(yè)化是這種創(chuàng)新的必然選擇。我國現在普遍實行的是“”,這種經營制度盡管在改革初期極大地調動了農民的積極性,推動了農業(yè)經濟的高速發(fā)展,創(chuàng)造了世界農業(yè)發(fā)展史上的奇跡。然而,我們必須清醒地認識到,這種“奇跡”的發(fā)生是建立在改革前農業(yè)生產效率極度低下的基礎之上的。這種以家庭為單位的小規(guī)模經營方式與農業(yè)產業(yè)化和農村工業(yè)化是不相適應的。我國現在的農業(yè)生產力和改革初期相比,已經有了極大提高,應該隨著生產力的變化而變化,以適應生產力新的要求。創(chuàng)新農業(yè)生產經營制度,要擴大農業(yè)生產經營規(guī)模、擴大生產經營范圍、拉長農業(yè)產業(yè)鏈條、完善農業(yè)產業(yè)結構,使農業(yè)真正按市場化的要求進行經營。當然,這將面臨一系列的問題,一個最主要的問題是農業(yè)剩余勞動力的轉移問題,農村工業(yè)化是解決這一問題的最有效途徑。

5、資金融通制度創(chuàng)新。改革和創(chuàng)新金融體制,拓寬發(fā)展農業(yè)的融資渠道。首先,要根據農村金融服務的要求,改造現有的農村信用社,改變目前農村信用社的行政主導傾向。同時,要制定規(guī)則,開放農村金融市場,培育大批名副其實的合作性農村信用社,以建立一個功能多元化、機構布局合理的農村合作金融體系;其次,要營造農村信用和資本市場,從根本上解決投資者對農業(yè)的顧慮,形成有效的市場化農業(yè)投資機制,消除體制對投資農業(yè)產生的不利影響,使投資者對投資農業(yè)形成穩(wěn)定的預期收益;最后,建立農業(yè)外資金投入農業(yè)的穩(wěn)定收入機制。當前,我國政府尚未建立起完善、有效的農業(yè)支持保護體系,在農業(yè)面臨市場風險和自然風險的情況下,農業(yè)外投資者和廣大農民一樣,投資風險莫測,進而缺乏投資的積極性。因此,要解決農業(yè)投資不足問題,政府就必須著力建立完善、明確的支持農業(yè)發(fā)展的政策體系,以使農業(yè)外資金投入農業(yè)也能得到社會平均收益。

6、社會保障制度創(chuàng)新。要切實解決農民增收問題,還必須完善社會保障體系,保證競爭起點的公平。為保障市場競爭的持續(xù)和經濟、社會的安全,必須逐步建立和健全確保農民增收的社會保障體系。其主要內容包括:把失去土地已經市民化的農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系,使其享有與市民同等的社會保障待遇。建立農村社會保障體系,把養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險作為其優(yōu)先和重點項目,建立與城鎮(zhèn)相同的農村社會保障。多方籌集農民社會保障資金,其中要明確政府的財政責任,特別是要從農民對國家所做的財政貢獻和農業(yè)用地轉為非農業(yè)用地而轉移的收益中籌集社會保障資金。

科學發(fā)展觀要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,要求每個公民有平等的發(fā)展權,我國二元化的制度設計制約了農民收入的增長和農村經濟的發(fā)展。因此,必須進一步深化農村體制改革,實現農村制度創(chuàng)新,從根本上消除不合理制度對農民增收的制約,真正解決農民增收問題。這是社會主義新農村建設的必然要求。

(作者單位:河南輝縣市委黨校)

主要參考文獻:

[1]高煦照.農業(yè)產業(yè)化與社會主義新農村建設.農業(yè)經濟,2007.1.

篇7

【關鍵詞】住民票制度；暫（居）住制度；比較；啟示

戶籍制度是一項關系到國家經濟發(fā)展和全體國民切身利益的具有根本性的重要制度，戶籍制度改革必須適應社會改革發(fā)展的大方向。日本古代的戶籍制度是受中國唐代戶籍制度的影響而建立起來的，隨著資本主義的發(fā)展，日本戶籍制度開始與西方市場經濟國家的戶籍制度接軌，實行人口居住和遷徙自由政策。日本同樣實行戶籍制度，但不具備中國戶籍制度調控城市化人口流向和流量的閥門功能。因此，比較和借鑒日本的戶籍管理制度，對我國進行戶籍制度改革深有裨益。

一、日本住民票制度與我國暫（居）住制度概述

1、日本住民票制度

當代日本戶籍分為“本籍地”和“住民票”兩個部分?！氨炯亍毕喈斢谖覀冋J為的籍貫，但這個籍貫是可以根據個人需要自由改變的。而“住民票”上的地址顯示的是公民現在的確切住址，即人身在何方。日本戶籍法規(guī)定，國民在20歲的法定成人之前，無權獨立設立自己的戶籍，成人后則完全自由。[1]

“住民票”是日本最常用的戶籍文本，它以每個人的居住地為基礎設立，上面標有此人的姓名、出生年月日、性別、與戶主的關系等。日本實行典型的“戶籍隨人走”的制度，但辦理戶口登記有一套嚴格的法律規(guī)定。國民在搬出之前需要先到當地政府辦理“住民票”，日本人的“住民票”是完全隨住址移動的，國民遷移應先申請遷出證明，注明遷出原因、遷出人數和遷往地址，搬入新住址后14日內到新居住地政府辦理遷入登記，居住地點的登記非常詳細，這樣也就變更了原來的戶籍材料。日本人口流動雖然自由，但戶籍制度很嚴格，任何人無論走到哪里，其行蹤都在政府控制之下。[2]

日本通過出臺的“住民基本情況網絡登記制度”，確保每個居民有一個登錄號，行政部門通過登錄號就可以在網絡上找到每個居民的住址、電話、年齡等基本情況。這種制度便于人口流動，人們無論走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根。

2、我國暫（居）住制度

暫住制度是指中華人民共和國政府要求大陸境內非當地戶籍的人員在城市作短期或長期居住時，必須申請辦理的一種表明暫住地位的許可制度，相關證件稱為暫住證。沒有暫住證的外來人員，會被予以處罰或遣返。任何單位和個人不準雇傭無上述證件的外來人員，對違反此規(guī)定者要進行處罰。

收容遣送在中國大陸自1950年代初就存在，當時主要是收容散兵游勇、、吸毒者和游民、乞丐等，1982年5月中國國務院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》確立為法規(guī)，之后又延續(xù)了20多年。根據收容遣送辦法，城市行政部門可以要求檢查該證件，發(fā)現沒有身份證、務工證及暫住證的外地人口得以收容及遣返回原居住地。因孫志剛事件，中國國務院2003年6月20日第381號令取消收容遣送制度，實施新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

雖然《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》已經廢止，但暫住制度并沒有完全取消，仍在各大城市繼續(xù)實施，實現對外地人口特別是農民工的限制準入。沈陽等城市曾率先取消了暫住制度，但大多又恢復了這一制度。2008年以來，湖南、上海、廣東、北京等省市對流動人口取消了暫住證制度，代之而推行“居住證”制度。居住證制度是對暫住證的一種改革和進步。辦理了“居住證”的流動人口享有比辦理暫住證的流動人口更多的權益。[3]

二、日本住民票制度與我國暫（居）住制度的比較

1、二者的相同點

首先，從制度的性質方面來看，日本住民票制度與我國暫（居）住制度都是屬于行政登記制度。日本住民票制度是日本戶籍管理中非常關鍵的一個環(huán)節(jié)，一方面保證了日本人口流動的有序進行，另一方面也加強了日本行政當局與居民的有效互動，即享受當地各種優(yōu)惠政策與遵守當地的行政措施與法令。我國所有流動人口離開常住戶口所在地學習務工經商，到達目的地后，須在當地公安機關辦理暫（居）住證，這表明我國暫（居）住制度是行政機關管理流動人口的主要措施。

其次，從實行這一制度的目的來看，日本住民票制度與我國暫（居）住制度都是為了反映實際居住或暫住的狀況，從而更好的進行人口管理。

再者，從需要辦理住民票或暫（居）住證的登記地來看，二者都需要向基層政府或基層社區(qū)進行登記。

2、二者的不同點

由上文對日本住民票制度與我國暫（居）住制度的概述中可知，二者在形式上的不同點表現在，日本統(tǒng)一實行住民票，我國各個省市根據不同情況采用暫住表（暫住證）或者（居民證）；日本住民票制度適用的對象是日本全體人口，管理的機構是法務局，我國暫（居）住制度僅僅是針對流動人口，即離開戶籍地的一部分人口，而管理的機構是警察部門。

日本住民票制度要求公民在遷入另一座城市前，首先要帶上新居住地的房屋租賃合同，到戶籍所在的當地政府辦理住民票遷出證明，注明遷出的原因和計劃前往的地址；搬入新住址后要到新住地政府辦理遷入登記，居住地點的信息登記要求十分詳細，這樣就變更了原來的“戶籍”材料。如果住址發(fā)生了變化而不改變住民票的相關信息，從法律上來說雖然不需要承擔什么責任，但會給辦理健康保險和納稅帶來很多麻煩。日本以“全民醫(yī)療、全民養(yǎng)老”為目標建立的多層次、全方位的社會保障制度，已深人到社會的各個角落，從都道府縣到區(qū)市叮村都設置有相應的辦事機構和福利設施，為居民的福利提供服務。（下轉第207頁）

（上接第205頁）居民搬到一個新住地，首先要去所在地的政府役所報到，這不光是基于治安的考慮，還因為與之相關的社會保障都由此負責。而且在此登記之后，便成為這一社區(qū)的一分子了。

我國暫（居）住制度與之相比還存在很大差距，不僅人口信息登記的非常簡單而且暫住人口基本沒有與常住人口相應的社會待遇。由于這些差別而導致的兩種制度的效果也顯而易見，日本因為遷入居民享受當地的各種優(yōu)惠政策，增強了居民的歸屬意識，居民都主動進行登記，這也是日本社會治安良好的一個重要原因。而我國暫住人口往往逃避登記，一方面不利于流動人口的管理；另一方面，社會治安工作難度加大。

三、日本住民票制度對我國流動人口暫（居）住制度改革的啟示

通過與日本住民票制度的比較，可以清楚的看到日本流動人口管理制度的先進性及人文性。因此，我們需要借鑒其先進經驗，同時還要結合我國國情，使我國的流動人口居住制度不斷完善，從而更好的維護社會治安、服務經濟建設。

1、改革的總體思路是服務與管理并重。中國公民既是戶口管理的對象，又是國家的主人和社會的主體。因此，戶籍制度改革不僅要考慮如何管理社會、為國家各級機構行使職權服務，更要貫徹為人民服務的宗旨，切實考慮人民群眾的切身利益和需要。改革暫（居）住制度要求在實行暫（居）住證的前提下，從保護流動人口的合法權益出發(fā)，賦予暫（居）住證持用人員以平等的市民待遇或部分待遇。這樣既有利于保護公民的合法權益，又有利于吸引流動人口主動辦理暫（居）住證，從而達到服務與管理相統(tǒng)一的效果。

2、改革暫住流動人口的權益待遇，并逐步與戶籍脫鉤。大力推進相關社會經濟制度的改革，從保護流動人口的合法權益出發(fā)，通過改革相關的勞動就業(yè)、社會保障、教育以及選舉等制度，以實際居住地（可附加一定的居住期限）而不是戶籍地來決定公民享受合法權利、履行法定義務的空間地域范圍。相應地，將暫（居）住證制度改造為社區(qū)居住證制度就是一種可行的選擇。[4]

3、改革的目標之一是實現登記機構的“非警化”。例如成立人口管理的事務性機構，讓戶籍管理與公安部門脫鉤。一方面由于公安部門強制執(zhí)行暫住證以來，出現了城鎮(zhèn)部門嚴重腐敗現象，特別是公安部門，借外來人員的“暫住”特點，利用暴力借機謀取利益，嚴重損害了外來人員的利益、權利和權力，民眾對之怨言頗深，在社會上造成極其惡劣影響。另一方面由于流動人口管理工作量大，信息采集量大，而警力有限，兩者的沖突導致大量具體管理工作和管理措施難以落實。因此通過實現登記機構的“非警化”，目的是確保流動人口的服務管理水平，實現流動人口的權益保障與管理效果的統(tǒng)一。

注釋：

[1] 王新華譯.日本戶籍法[M].北京：中國人民公安大學出版社，2003.

[2] 張雷.當代中國戶籍制度改革[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009.

[3] 陳祥松.當代中國流動人口管理倫理問題研究[M].北京：九州出版社，2012.

[4] 伍先江.輪流動人口暫住管理制度的改革和完善[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2008（1）：144.

【參考文獻】

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關鍵詞 戶籍制度改革 新制度經濟學 路徑依賴

一、我國戶籍制度的變遷歷程

戶籍制度是以人為對象，以戶為單位的人口管理方式，主要包括戶口登記、戶口遷移、居民身份證制度以及人口管理等內容。它是維護社會秩序的基礎，也是一項綜合性的社會管理制度，在我國經濟社會發(fā)展過程中起著十分重要的作用。我國戶籍制度的創(chuàng)立和發(fā)展，根據政府對人口遷移流動限制的松緊程度，可分為三個階段。

第一階段，1949―1958年，是人口自由遷徙的階段。這一時期對戶籍的管理相對寬松，人口自由遷移比較容易，人口遷移大多是基于需要而非基于利益。這一時期戶籍制度設計的功能是最基本的社會管理，即人口登記和人口統(tǒng)計，雖然附帶著較濃厚的政治色彩，但對公民的居住和遷徙沒有提出任何限制，公民居住和遷徙相對自由。

第二階段，1958―1978年，是人口遷移控制階段。這一時期對戶籍的管理非常嚴格，公民的居住和遷徙受到限制。1958年我國第一部戶籍管理法規(guī)――《中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布，標志著我國戶籍制度開始由自由遷徙轉向遷移流動控制轉變。該條例明確規(guī)定，公民都應當依照條例的規(guī)定履行以戶為單位的戶口登記制度。該條例還對常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記以及法律責任等戶籍管理事項均作了詳細規(guī)定，將戶籍管理正式納入了法制軌道。該條例的通過，標志著我國城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度的正式建立。

第三階段，1978年至今，是人口遷移流動限制逐步放寬的階段。這一時期伴隨著改革開放的推進，戶籍限制逐步放開，各項改革進一步深入，但仍存在很多問題。隨著我國計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，戶籍制度嚴格限制人口遷移流動的特征開始發(fā)生轉變。這一時期戶籍制度改革重大的事件是1984年《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》的頒布，文件規(guī)定，凡申請到集鎮(zhèn)務工、經商、辦服務業(yè)的農民和家屬，有經營能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，統(tǒng)計為非農業(yè)人口。這給了部分人以“遷徙自由”，農民由此獲得了在城市合法生存的權利。

經過幾十年的改革，我國現階段的戶籍制度與原有戶籍制度相比，發(fā)生了很大變化，如農民進入城市的門坎降低，戶籍制度的模式多樣化以及戶籍制度壁壘構成與類別的多樣化等，但并沒有從根本上改革戶籍制度，城鄉(xiāng)二元對立、對人口自由流動的制約等弊端依然存在。隨著我國各項改革的深入展開，市場化浪潮對人才流動的需求以及城鎮(zhèn)化發(fā)展對戶籍制度的質疑等，都迫切需要對其進行改革。

二、當前我國戶籍制度改革面臨的困難

近年來，我國的戶籍制度改革取得了一定的成績，如改革措施更加靈活、理性，多角度地為人才合理流動和勞動力資源優(yōu)化配置創(chuàng)造了條件，為實現公民的就業(yè)、居住和遷徙自由奠定了良好基礎，符合市場經濟發(fā)展的需要。然而，戶籍制度改革也面臨一些困難，概括起來主要有以下三個方面。

（一）戶籍制度改革存在盲目性、不徹底性

當前我國戶籍制度改革存在盲目性，沒有明確的目標。改革的目標缺乏明晰性，容易造成人們認識上的誤區(qū)，不利于我們更好的推進戶籍制度改革。在戶籍制度改革進程中，各地相繼推出的多項改革措施，雖然在一定程度上起到了應急作用，解決了部分突出問題，但也存在一些不容忽視的問題，如在戶口遷移方面，出現了為追求城鎮(zhèn)規(guī)模和城鎮(zhèn)化速度而忽視當地社會經濟發(fā)展的實際情況，還有不分城市類別放寬落戶條件，不考慮城市綜合承載能力，甚至為實施戶籍改革而不惜突破國家政策規(guī)定，侵害公民切身利益。戶籍制度改革涉及到包括公安部、國家發(fā)展改革委、人力資源和社會保障部、教育部以及新組建的國家衛(wèi)生計生委等多個部門，彼此之間的相互協(xié)調也直接影響戶籍制度改革的徹底性。另外，戶籍制度造成的福利差別如果不改變，也容易造成改革的不徹底性。

（二）既得利益集團的阻礙

根據新制度經濟學理論，任何一項制度的建立，都會形成新的利益分配格局，并且產生既得利益集團。我國的戶籍制度也不例外。戶籍制度的建立產生了其既得利益集團，主要包括大部分城市居民和某些部門。美國經濟學家道格拉斯?諾思（Douglass C. North）指出：“一種制度形成以后，會形成某種在現存體制中有既得利益的壓力集團?；蛘哒f，他們對這種制度有著強烈的需求。他們力求鞏固現有制度，阻礙進一步的發(fā)展，哪怕新的體制較之現存體制更有效率?！痹谖覈?，戶籍制度改革之所以推進不力，與城市居民較強的利益博弈能力具有直接的關系，而更為嚴重的是某些與戶籍制度相關的部門借此機會謀求部門利益，利用行政權力阻礙戶籍制度改革。另外，既得利益階層對戶籍制度的變遷起到了固化作用?，F行戶籍制度在長期的變遷過程中已經滲透到社會的各個層面，并擁有龐大而穩(wěn)定的既得利益階層。我國教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、住房、社會保障與社會福利等社會經濟政策長期附著于戶籍制度這一現實，使得既得利益階層更傾向于原有戶籍制度的路徑并沿襲此路徑，況且制度設計和改革者也大多來自于此階層，這種現狀更是固化了戶籍制度對舊體制的依賴。

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因為他們的戶口簿上有著“農業(yè)人口”的字樣。

黨的十七大報告指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要解決好農業(yè)、農村、農民問題，要建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。

這些重要的精神，對于正在進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重慶直轄市來說，尤顯重要。

如今，我國非農業(yè)人口和農業(yè)人口的差距，已經滲透到社會生活的方方面面：2005年12月15日凌晨，在一條街上，搭乘同一輛三輪車的3名花季少女不幸遇車禍喪生，3個家庭承受著同樣的悲痛。但不同的是，遭遇同一車禍的兩個城市女孩的家庭都分別得到20多萬元的賠償，而農村女孩的家人得到的賠償卻只有5萬多元。

同命不同價，根子在城鄉(xiāng)差別。

這個案例引發(fā)出的問題，令人深思。

與“同命不同價”類似，“同考不同分”、“同工不同名”等城鄉(xiāng)居民的不同國民待遇現象普遍存在。

自1958年1月，我國實施城鄉(xiāng)二元屬地管理戶籍制度以來，在過去的近50年當中，戶籍制度雖經歷一些變革，但多為拾遺補漏式的權宜之計，其核心內容多年未發(fā)生實質性變化。

在中國絕大部分地方，城鄉(xiāng)之間依然橫亙著難以逾越的戶籍鴻溝，農業(yè)人口依然無法和非農業(yè)人口一樣享有平等的醫(yī)療、教育等基本的公民權益。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要從戶籍制度改革開始，不再分農村人和城市人。

而要消除城鄉(xiāng)之間的身份差異，解決問題的根本在于：改革制度逐漸填平城鄉(xiāng)鴻溝。

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試驗區(qū)，重慶在這方面進行先行試點責無旁貸。

據悉，我市將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，將所有合法住民統(tǒng)一登記為“重慶市居民戶口”。

而這個改革將在試點基礎上于2012年前全面推開，并盡快過渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度。

令人欣喜的是，我市一些區(qū)縣根據各自的實際情況，率先進行了一番有益的“試驗”，取得了一些可貴的經驗：

墊江縣澄溪鎮(zhèn)率先在全市進行戶籍制度改革試點，推倒“戶籍墻”之后，城鄉(xiāng)壁壘逐漸被打破，“同命不同價”的遺憾一去不復返了，農村居民開始享受到和城市居民幾乎一樣多的陽光雨露；九龍坡區(qū)陶家鎮(zhèn)從以前的“一拆了之”到現在的“拆一還三”，通過制度設計，已有717名農民變成了市民，他們不僅拿到了渴望已久的城市戶口，而且即將住上和一些城市人一樣的花園樓房；江北區(qū)魚嘴鎮(zhèn)精心設計“多重保險”，消除農民變市民的后顧之憂，已有335名村民高高興興地變成了城市人……

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政策的惰性具有普遍性，政府部門或多或少都存在。在中國，惰性因素往往制約著公共政策的創(chuàng)新，給社會發(fā)展帶來嚴重的負面影響。首先，政策惰性影響的是政策運行中急需解決的環(huán)節(jié)問題，如果這些問題沒有得到及時而有效的解決，隨之會使政策整體效率降低；其次，這些沒有得到及時解決的問題，不斷積壓，從量變達到質變，從小問題變成大問題集中爆發(fā)時，會異常尖銳，解決的難度變大；第三，公共政策的朝令夕改，不僅影響社會問題的解決，而且反復決策耗費較大的資金成本、時間成本，這無疑影響其他政策的運行，造成不必要的損失。

二、戶口管理政策創(chuàng)新中的惰性因素表現

近年來，中國一直致力于城鄉(xiāng)二元結構的轉變，但由于受到惰性因素的影響，進程緩慢。戶口管理政策創(chuàng)新的惰性，指國家相關部門在戶口管理政策創(chuàng)新的過程中，受主客觀因素的影響，對現存的戶口管理政策過于依賴，對民眾反映或者社會突出的問題應對遲滯，導致戶口管理政策創(chuàng)新缺乏合理的規(guī)劃，政策朝令夕改、運行遲滯、混亂。這種政策創(chuàng)新上存在的惰性因素使得戶口管理難以在原有的政策上獲得突破，

（三）對戶口管理政策問題認識的遲滯性

遲滯導致政策創(chuàng)新惰性。遲滯性是社會主義市場經濟體制的一個弊端，在市場經濟中總是遵循一種事后調節(jié)的原則。戶口管理政策的變遷過程中，遲滯性主要表現為政策主體在對民眾反映或者社會突出的戶口管理政策方面，存在認識的滯后。一是對存在問題的敏感度不高，反應遲鈍；二是對出現的問題缺乏及時、積極解決的意識，面對問題采取等待、拖延、推諉的態(tài)度，待問題發(fā)展到不得不處理的時候，才著手解決，有的更甚是放任不管，聽之任之。

（四）對戶口管理政策的依賴性

當前，戶口管理政策對社會和經濟的影響是全方位的。在社會管理方面，大量的政府公共事務，如勞動就業(yè)、醫(yī)療保障、社會救濟、計劃生育等無一不受到它的影響；在經濟建設方面，土地分配、稅收征取、生活資源配置也飽受戶口管理政策的影響。因此，現行的許多政策都是依賴戶籍管理制度或是以戶籍管理制度為基礎建立起來的，而就戶籍管理制度本身而言，就是一個很龐大的系統(tǒng)工程。從政府的角度出發(fā)，如果對戶口管理政策進行改革，則牽一發(fā)而動全身，相關聯(lián)的一系列政策都要進行相應的調整。社會管理對戶口管理政策的依賴性，也成為了阻礙戶口管理政策創(chuàng)新的因素之一。

三、戶口管理政策創(chuàng)新中惰性因素的克服

（一）建立學習型政府，提升決策主體的政策水平和創(chuàng)新能力

建立學習型政府是時展的客觀需求，知識經濟時代的政府必須建成學習型政府，才能適應社會發(fā)展的需要。決策主體幾乎每時每刻都處在“正確”與“失誤”的選擇之中。隨著決策科學的發(fā)展，系統(tǒng)科學的決策方法可以幫助決策主體進行決策及對決策運行進行監(jiān)控，但最后的決斷還是靠決策主體作出，因此決策主體的政策水平和創(chuàng)新能力顯得至關重要。

（二）多元化政策創(chuàng)新主體

廣泛吸納民眾參與到戶口管理政策過程，形成中央、地方政府及民眾三者互動的機，具體為：第一，擴大民眾的知情權和參與權，拓寬利益表達渠道；第二，保障中央權威，增強統(tǒng)籌協(xié)調；第三，適當增強地方戶改自主權，保護和調動地方政府積極性。此外，在戶口管理政策創(chuàng)新的整個過程中，還應該對相關行政官員、民眾進行有效的政策宣傳、教育，使之能更好地參與到戶口管理政策創(chuàng)新中來，減少戶口管理政策創(chuàng)新的阻力。

（三）堅持“以人為本”價值取向

以人為本的政策價值取向是現代公共政策理念上的提煉和升華，把人視為公共政策的出發(fā)點和最終目的，前提是人人平等，更多的強調公共政策在制定、執(zhí)行、評估等過程之中的人性化內容，而不僅僅局限于地方穩(wěn)定和地方經濟發(fā)展上，這有利于克服地方政府固有的“官本位”、“權力本位”思想，消除思維惰性。

（四）承認遷徙自由在憲法中的地位

承認遷徙自由在憲法中的地位，這就要求中國對現行憲法進一步完善。遷徙自由，即公民有遷徙自由，包括在國內可以任意旅行、移居，及在國際自由遷徙。據統(tǒng)計，各國憲法規(guī)定保障遷徙自由的占79%。中國現行的憲法是1982年修訂的，其中并未對公民遷徙自由進行規(guī)定。其實，遷徙自由是《世界人權宣言》、《公民權利與政治權利國際公約》所規(guī)定的一項基本人權，中國政府一再聲明尊重《世界人權宣言》，并于1998年簽署了《公民權利與政治權利國際公約》，這些都充分表明中國政府對人權尊重和保障的高度重視。因此，中國的憲法在對遷徙自由進行具體規(guī)定時，應在不妨害社會公共秩序的前提下，對公民的遷徙自由權予以憲法層面的保障。