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摘要：為解決我國市政基礎設施管理體系長期存在的多主體缺乏協(xié)同的問題，從主體、權責、模式3個角度切入分析，發(fā)現多主體動機異化、權責配置的交叉與懸浮及分段式管理模式滯后所形成的邏輯閉環(huán)是導致問題形成的關鍵?；凇俺绦?結構”協(xié)同機制框架，構建我國市政基礎設施管理體系的協(xié)同機制，以降低交易成本與減少合作風險促進市政基礎設施管理體系內多主體間達成協(xié)同。并提出促進協(xié)同治理的相關建議，為解決問題提供參考思路。

關鍵詞：市政基礎設施管理體系；協(xié)同治理理論；程序—結構；協(xié)同機制

市政基礎設施是國家經濟發(fā)展和社會運行賴以依存的基本條件，是人居環(huán)境改善、公共服務提升和城市安全運轉的根本保障，也是新型城鎮(zhèn)化的物質基礎[1]。市政基礎設施實質上涵蓋了能源供應、給排水、交通運輸、郵電通信、環(huán)保環(huán)衛(wèi)、防災減災等眾多類型，各類設施各司其職的同時又互為影響、相互依賴，由其構成的復雜系統(tǒng)整體上支撐著城市運行與發(fā)展[2]。其管理是指在不同主管部門的職能層層劃分下，以城區(qū)政府為主要載體，兼具大型企事業(yè)機構參與的城市市政管理事務[3]。其管理過程所涉及到的集權與分權的有機平衡，正是市政基礎設施管理的協(xié)同需求所在[4]。實踐中多元的管理主體[5]，模糊的權責劃分[6]，滯后的管理模式[7]，不僅顯著影響了市政基礎設施管理的科學性和有效性，也決定了市政基礎設施管理需要系統(tǒng)性和全局性思維。尤其在極端天氣、自然災害、公共衛(wèi)生危機等各類威脅城市運行的不確定性風險加劇的背景下，對市政基礎設施管理體系整體的高效聯(lián)動、協(xié)同合作提出了更高要求。因此，構建與完善市政基礎設施管理體系的協(xié)同機制已然成為當下我國城市治理的重要課題。目前國內外與市政基礎設施管理相關的研究較少，其中國內多側重于針對某一特定類型設施的管理問題進行梳理、成因分析和對策研究。如楊貫英[5]認為對于公共屬性較強的市政基礎設施而言，可以通過建立統(tǒng)一的項目管理平臺能夠有效提升管理效率。禹清[6]更關注具有水利、燃氣這樣壟斷性的基礎設施，將其管理問題歸因于監(jiān)管職權缺位、管理職能錯位和管理定位不準等，在此基礎上，提出應加快構建協(xié)同管理新路徑。宋艷[7]認為各自為政是導致市政基礎設施管理缺乏協(xié)同的主要原因，并著重強調了現代信息技術的重要性。邵順琴[8]認為市政管線設施存在典型的政出多門問題，建議優(yōu)化市政基礎設施建設布局。羅燊等[9]聚焦于交通市政基礎設施，圍繞其智能化進行論述，并提出應完善跨部門共同管理的機制。劉曉洋等[10]以協(xié)同治理理論為基礎，針對井蓋基礎設施管理中存在的主體碎片化、職權碎片化、流程碎片化等問題，從制度、組織、技術和文化4個方面構建了協(xié)同策略。國外學者則強調市政基礎設施管理技術手段與工具方面的應用研究，探討如何以市政基礎設施管理為抓手，結合信息技術推動智慧城市建設。如DiSM等[11]將市政基礎設施看作一個復雜系統(tǒng)，將其管理的低效歸因于相關信息傳遞的低效性，在此基礎上提出通過構建市政基礎設施全生命周期系統(tǒng)，促進城市智慧化轉型。GlobaSB等[12]從可持續(xù)發(fā)展的角度將各類市政基礎設施看做一個系統(tǒng)性工程，強調智能環(huán)保技術的應用，能夠為城市居民提供一個穩(wěn)定、安全和舒適的生活環(huán)境。BrownL[13]結合具體情境分析市政基礎設施管理的低效性，論證了通過構建智能基礎設施去改善市政管理水平的可行性。目前現有研究缺乏對協(xié)同機制構建的系統(tǒng)性、理論性探討，不利于深入研究和知識的積累。因此，本文分別從主體、權責、模式3個角度對我國市政基礎設施管理體系缺乏協(xié)同的問題成因及機理進行分析，并以此為起點，針對性地構建出適用于我國市政基礎設施管理體系的協(xié)同機制。

1我國市政基礎設施管理體系主要特征及碎片化管理現象

改革開放與社會經濟的發(fā)展，為我國市政基礎設施管理領域中多元主體的不斷加入與分工細化奠定了基礎。在特定歷史條件、行政體制和管理能力等多重因素的影響下，市政基礎設施管理體系經歷了以增加主體間協(xié)調成本和社會交易費用為代價去提升專業(yè)化管理效率的系列變革。體系內部多元的管理主體、分散的管理權責、分段的管理流程因此形成并逐漸固化，由此帶來的碎片化管理現象也隨著城市化進程的不斷推進和居民對市政基礎設施管理要求的不斷提高而得以進一步凸顯[3]。從主體的構成類型上看，市政基礎設施管理主體既包括負責行業(yè)管理的住建、交通、路政、電信、水務、園林綠化、安全應急等政府職能管理部門，也包括負責專業(yè)管理的電力、燃氣、給水、污水、雨水、煤氣等公服企業(yè)，還包括負責綜合管理的城管委、城管局等協(xié)調機構；在管理權責劃分上，市政基礎設施管理權責包含了政府與企業(yè)間、政府內部與企業(yè)內部的多層劃分，同一設施的管理職能在不同管理主體間既有分化又有交叉；從管理范圍上看，市政基礎設施管理范圍既包括行政管理，也包括投資、規(guī)劃、建設及運營等專業(yè)化管理內容，如圖1所示。實際工作中，由于協(xié)調聯(lián)動的不足，公服企業(yè)與政府部門之間未能就市政基礎設施的規(guī)劃、部署達成一致，各公服企業(yè)之間未能就其工期、工序彌合分歧，政府部門之間未能就其監(jiān)管、審批形成共識。其結果就是管理主體互不配合，引發(fā)責任推諉與爭功委過，導致“馬路拉鏈”“踢皮球”“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”這樣碎片化管理現象的出現[14~16]。揭示出當前我國市政設施管理體系具有多主體管理動機異化、權責配置交叉與懸浮和管理模式滯后等深層次問題，反映為該管理體系內部缺乏協(xié)同，長效協(xié)同機制難以建立。

2我國市政設施管理體系存在問題分析

2.1多主體管理動機異化就管理主體而言，政府職能管理部門作為市政基礎設施的供給者與調度者，其管理動機在于以部門利益為主導，承擔政府職責；公服企業(yè)作為市政基礎設施的生產者與經營者，其管理動機在于維持企業(yè)經營，實現經營收益最大化；綜合協(xié)調機構作為市政基礎設施的專業(yè)服務者與監(jiān)管者，其管理動機在于完成組織布置的政令性任務。市政基礎設施管理體系中主體情況如表1所示。主觀上，在利益的驅使下，各主體的動機異化決定了其不同的利益追求。當出現利益沖突時，各主體傾向從自身利益出發(fā)，忽視了其相互間的影響作用，誘發(fā)本位主義的產生[16]；客觀上，職能部門受限于冗長的行政管理鏈條，缺乏明確的管理依據，公服企業(yè)受限于自身復雜的隸屬關系，缺乏嚴格的市場主體地位[17]，綜合協(xié)調機構受限于管理機構的不統(tǒng)一，缺乏強有力的管理手段[18]。最終加深了各主體內外部與縱橫間的功能分割與資源內耗，尤其是主體間的信息不完整性和不對稱性愈加嚴重，高昂的交易成本與退出合作的傾向使得各管理主體難以形成合力，產生了市政基礎設施管理體系協(xié)同缺失的困境。

2.2權責配置的交叉與懸浮權責配置的交叉是指權屬重疊，權責配置的懸浮是指無從對口管理[6]。統(tǒng)一領導、分級管理的市政基礎設施管理原則決定了我國市政基礎設施管理的職能范圍、政策空間中天然會存在著一系列容易引發(fā)權責競爭的模糊區(qū)域[19]。多功能多類型的現代新型市政基礎設施的不斷出現加劇了在主體內部不同層級間與各主體相互間就職權與利益進行爭搶的可能性及嚴重程度[20]。因此，交叉與懸浮的權責配置方式在受到科層體制的職責限定與權限劃分特性的影響下，將進一步引發(fā)常設管理機構和動態(tài)的管理對象之間的矛盾[21]，并造成實踐中管理交叉與空白[22]。最終不僅導致市政基礎設施管理權責問題難以及時解決，使得如信息缺失、井蓋無主等問題得以長期遺留，并加深了權責分配關系的不均衡，以及權利失衡與權力集中的嚴重程度。以此帶來的較高的合作風險提升了市政基礎設施管理的協(xié)調難度，產生市政基礎設施管理體系協(xié)同缺失的困境。

2.3管理模式滯后就管理模式而言，分層級，分部門和分環(huán)節(jié)的分段式市政基礎設施管理模式在應對具體事務時，雖然有利于專業(yè)化分工、標準化作業(yè)，并能充分保障組織運轉、實現公共利益最大化[18]。但其隱含的溝通不暢、職能重復、人員冗余與激勵低效等反功能傾向則激發(fā)了實踐中各管理環(huán)節(jié)間形成壁壘的可能性，致使對各管理環(huán)節(jié)之間的粘合性交接工作缺乏應有的重視[21]。導致原本連貫統(tǒng)一的市政基礎設施管理流程在執(zhí)行過程中不夠流暢，決策速度遲緩，運作時間長、步驟繁瑣成為其顯著標志[23]。實則提升了各層級、各部門、各環(huán)節(jié)之間形成網絡化交互聯(lián)系的難度，容易引發(fā)多頭協(xié)商與重復協(xié)商，加劇各管理環(huán)節(jié)之間的邊界隔閡，顯然滯后于現代市政基礎設施管理形勢的發(fā)展。最終不僅影響市政基礎設施圖紙資料收集的效率，增加了日后維護管理工作的難度，而且引發(fā)了更多的協(xié)調成本與執(zhí)行成本，繼而產生了市政基礎設施管理體系協(xié)同缺失的困境。

2.4協(xié)同缺失問題的形成機理從主體、權責及模式這3個角度來看，市政基礎設施管理的關鍵問題在于協(xié)同的缺乏。而主體動機異化、權責配置的交叉與懸浮及模式滯后都是導致該問題出現的直接原因。這三者所形成的一個不斷自我強化的邏輯循環(huán)則是該問題得以形成的內在機理。多元的市政基礎設施管理主體天然會誘發(fā)相應管理權責的分散[24]。在此情境下各管理主體出于對自身利益的維護，定然會追求更多的權與利，逃避相應的責任。由此在現行條塊分割的行政體制之下催生出管理權責配置的交叉與懸浮的問題；這樣的權責配置形式在應對實踐中具體的管理事務時，易將原本相互鏈接緊密的市政基礎設施管理流程劃分為多個片段，進而引發(fā)管理流程的割裂，最終形成分段式的管理模式。這又進一步促進了各主體間的相互隔離，滋養(yǎng)了其本位主義。長此以往，這樣的邏輯閉環(huán)將日趨穩(wěn)定并逐步自我加強。這不僅是破解我國市政基礎設施管理體系缺乏協(xié)同問題的關鍵所在，更是構建相應協(xié)同機制的邏輯起點和價值選擇。

3我國市政基礎設施管理體系協(xié)同機制構建

與我國市政基礎設施管理缺乏協(xié)同的問題類似，西方學界對于這種由各主體互不配合、缺乏協(xié)同而引發(fā)的復雜管理問題早已開展了大量研究[25]。其中，協(xié)同治理理論逐漸成為了有效解決復雜公共管理中協(xié)同缺失問題的主流理論建構[26]。該理論強調多元主體間通過協(xié)調合作，最終形成彼此嚙合、相互依存、共同行動、共擔風險的有序局面，以促進公共利益的實現[27]。這與本文的研究目的相符，為此本文選擇從與協(xié)同治理理論有關的機制研究切入，通過構建相應的協(xié)同機制去破解我國市政基礎設施管理體系缺乏協(xié)同的問題。

3.1協(xié)同機制框架現實中不斷激增的協(xié)同需求推動著協(xié)同治理的研究方向逐漸從理論探析轉向了應用層面，基于具體情境去構建相應的協(xié)同機制來提高管理決策和實施的質量成為近年學界的研究熱點[28]。其中，OECD為規(guī)避研究主題的差異對機制構建帶來的限制，通過梳理橫向研究，整合各協(xié)同機制，最終提煉出極具包容性的“程序—結構”協(xié)同機制框架，其以“程序”來寬泛地代表與協(xié)同機制操作運行有關的內容，以“結構”來寬泛地代表與協(xié)同機制的組織載體有關的內容，這二者之間的互相依賴與動態(tài)互補，是確保該機制可以自適應變化，實現長效運行的關鍵[29]。盡管該機制框架在對應特定主題并具體展現協(xié)同的形成方面，不可避免地存在著模糊、寬泛的缺陷，但憑借其適用于解釋特定主題下協(xié)同機制“是什么”的顯著優(yōu)勢，已然成為彌補特定研究領域內協(xié)同機制缺失的首選。

3.2協(xié)同機制的動力從上述“程序—結構”協(xié)同機制的框架設計出發(fā)，基于我國市政基礎設施管理缺乏協(xié)同的問題機理分析，綜合國外典型做法，對“程序”與“結構”在市政基礎設施管理實踐中的具體表現方式分別進行提煉，以此作為協(xié)同機制的動力。在我國市政基礎設施管理情境下，“程序”強調的是多主體相互之間和其內部各層級之間互動交流的工作安排與輔助工具，“結構”強調的是多主體相互之間和其內部各層級之間的組織類型與運行架構。所以分別從“程序性安排”“技術性工具”與“正式組織”“非正式組織”4個方面，結合國外典型做法，對協(xié)同機制的動力進行梳理凝練。為此結合英國采取的頒布街道工程法、道路聯(lián)合工程計劃，加拿大采取的頒布公共服務工程法、5年長期協(xié)調計劃等做法，將能夠約束我國市政基礎設施管理體系內多主體協(xié)同的法規(guī)條款與戰(zhàn)略計劃，分別提煉為“市政基礎設施管理政策條款”“市政基礎設施聯(lián)合項目計劃”；結合新加坡采取的構建地下基礎設施三維地圖、瑞士采取的設立基礎設施管理平臺等做法，將能夠促進我國市政基礎設施管理體系內多主體協(xié)同的信息工具和數字平臺，分別提煉為“市政基礎設施管理信息系統(tǒng)”“市政基礎設施數字化管理平臺”；結合英國采取的設立基礎設施發(fā)展協(xié)調團隊、澳大利亞采取的設立基礎設施協(xié)調委員會等做法，將能夠保障我國市政基礎設施管理體系內多主體協(xié)同的綜合機構和委員會，分別提煉為“市政基礎設施綜合協(xié)調機構”“市政基礎設施管理委員會”；結合美國制定的舉辦基礎設施協(xié)調會議、英國制定的開發(fā)基礎設施資產所有者協(xié)議等做法，將能夠強化我國市政基礎設施管理體系內多主體協(xié)同的會議和協(xié)議，分別提煉為“市政基礎設施協(xié)商管理會議”“市政基礎設施管理行政協(xié)議”。

3.3協(xié)同機制的作用市政基礎設施管理體系協(xié)同機制所具有的動力在應對具體問題時所產生的外部效應主要表現為“降低交易成本”與“減少合作風險”。這也是促協(xié)同形成的關鍵，如圖2所示。（1）“政策條款”與“聯(lián)合項目計劃”能夠約束多主體共同參與市政基礎設施管理，具有減少退出合作風險的作用。其中，前者能夠通過明確多主體合作共贏的必要性去提升多主體對協(xié)同重要性的認知，進而抑制本位主義的產生。而且能對那些涉及逃避協(xié)同的行為施加處罰去規(guī)范多主體參與市政基礎設施協(xié)同管理的方式方法。同時也有助于理順各主體間的法律關系和法律地位，進一步規(guī)范各主體的角色定位，權責的劃分歸屬等基本事項；后者不僅能夠基于各主體需求的優(yōu)先級將其合理地銜接在一起，提前多年統(tǒng)籌市政基礎設施項目，促使管理工作的有序進行，而且能夠從經濟方面，對各主體的協(xié)同參與方式進行商業(yè)激勵，引導各主體通過協(xié)同合作去完成具體管理工作，避免各主體不合理競爭。（2）“管理信息系統(tǒng)”與“數字化管理平臺”能夠促進多主體共同參與市政基礎設施管理，具有降低信息交易成本的作用。其中，前者能夠便于各主體在市政基礎設施日常管理中就所涉及的包括文檔、圖形、數據、圖像在內的各項資料進行及時歸納整理，確保信息的完整性與時效性，避免遺漏缺失，一定程度上促進各主體的全局意識與系統(tǒng)思維的提升；后者能夠通過進行包括門戶整合、流程整合、數據整合、應用整合在內的政務信息資源整合來提高各主體間信息的一致性，從而打破信息壁壘與隔閡，化解市政基礎設施各管理主體間的信息不完整性和不對稱性的矛盾。而且有助于重塑市政基礎設施管理流程，解決現有體系中線性流程的割裂與僵化，避免了信息獲取滯后和層級流通不暢，降低各主體獲取各種與市政基礎設施管理相關信息所花費的時間、人工等交易成本。（3）“綜合協(xié)調機構”“管理委員會”能夠保障多主體共同參與市政基礎設施管理，具有降低執(zhí)行交易成本的作用。其中，前者能夠將各主體的高層領導容納進一個權威充分、統(tǒng)一協(xié)調、整體運作的組織結構，進行的官方性自上而下的資源整合，從而將外部的協(xié)調過程轉化為內部的協(xié)商交流，便于達成市政基礎設施管理戰(zhàn)略的統(tǒng)一共識；后者能夠吸納市政基礎設施管理領域內多行業(yè)、多類型、多級別的專家及代表，綜合代表多方利益，基于輕松自由的商討氛圍進行自下而上的協(xié)作交流。而且有助于擴寬主體間的溝通渠道，培養(yǎng)主動參與的文化，在尊重各方意見的前提下達成共同理解，從而化解市政基礎設施管理過程中的多頭協(xié)商與重復協(xié)商。最終降低了在市政基礎設施協(xié)同管理執(zhí)行過程中的時間、人工、財務等執(zhí)行成本。（4）“協(xié)商管理會議”“管理行政協(xié)議”能夠強化多主體共同參與市政基礎設施管理，具有減少分配不公的合作風險的作用。其中，前者通過自愿發(fā)起、自由參與，能夠在充分發(fā)揚民主的基礎上通過定期或非定期舉辦協(xié)商會議，擴寬各主體利益表達的平臺，鼓勵各主體開展聯(lián)合研究，積極探索、共同解決上一階段市政基礎設施管理實踐中的重點難點問題，尊重各方的意愿來共同確定下一階段的治理任務和方案，避免了相互扯皮、推諉；后者相比于依據法律法規(guī)的單方行政行為，其簽訂取決于各主體自身意愿，而且內容更加豐富和靈活，能夠彌補行政管理手段的不足，強化各主體針對管理范圍及管理權責的模糊性進行商討的力度，對其中涉及的權責關系進行利益平衡，進一步規(guī)范了市政基礎設施管理操作流程與執(zhí)行標準，最終減少了各管理主體間因權責與利益的爭搶所造成的分配不公的合作風險。

4建議

4.1避免“重結構-輕程序”的偏差（1）學術界關于市政基礎設施管理的現有研究成果明顯更關注于部門設置、領導關系、職責分工等有助于形成協(xié)同的結構性設置，更側重對管理主體相互之間和其內部各組成部分之間的相對位置關系進行分析。（2）實踐中多數主體傾向于將缺乏協(xié)同的問題歸因于自身的部門行政級別及權力范圍，忽略了市政基礎設施的協(xié)調程序。盡管國際經驗表明，從“結構”方面來促進協(xié)同的形成的確是一種有效且成熟的解決方案，但各國行政體制及市政基礎設施管理體系的固有差異不容忽視，真正發(fā)揮促進協(xié)同作用的實則是那些隱藏在“結構”背后，為“結構”賦予生命和活力的“程序”，因此應當正視“結構”與“程序”的平衡，規(guī)避“重結構—輕程序”的邏輯偏差。

4.2糾正市政基礎設施管理體系在科層制下的固有問題盡管上述機制的構建能夠有效推動我國市政基礎設施管理體系協(xié)同的形成，但其管理體系在我國科層制下存在著的固有問題仍不容忽視。尤其是科層制所固有的本位主義與部門利益滋長、責權失衡與重疊錯配、奉命唯謹與消極避責、權力集中與激勵失靈等問題在一定程度上制約了現代市政基礎設施管理質量及管理效能的提升。（1）在組織結構形態(tài)方面，推動扁平化、網絡化與柔性化的組織形態(tài)變革。縱向整合與減少各類設施的專業(yè)化管理層級，克服子系統(tǒng)內部政策效力與執(zhí)行力逐層遞減的問題。同時，以全過程協(xié)作為目標，重構多元管理主體間信息交流與溝通協(xié)商的網絡化平臺，解決現有體系中線性流程的割裂與僵化，增加管理體系適應復雜管理需求變化的彈性和容錯性。（2）在權責界定方面，首先優(yōu)化現有科層制下的權責結構，重點解決權大責小、權輕責重的失衡與倒掛問題；此外，健全分工與責權對等的整體追責機制，加強政務公開力度，以及對協(xié)同過程中各主體因部門利益和消極倦怠所產生的不良影響問題的處理力度。

5結語

本文通過分析我國市政基礎設施管理實踐，發(fā)現由多主體管理動機異化、權責配置的交叉與懸浮、管理模式的滯后所形成的不斷自我強化的邏輯閉環(huán)是導致缺乏協(xié)同問題形成的內在機理。以此作為研究起點，基于“程序—結構”的協(xié)同機制框架，從“程序性安排”“技術性工具與正式組織”“非正式組織”4個方面出發(fā)，構建出以“政策條款”與“聯(lián)合項目計劃”“管理信息系統(tǒng)與數字化管理平臺”“綜合協(xié)調機構與管理委員會”“協(xié)商管理會議與行政協(xié)議”為主要動力的市政基礎設施管理體系協(xié)同機制，并從降低交易成本與減少合作風險兩方面揭示了該機制發(fā)揮作用的基本邏輯。同時，未來研究應當關注市政基礎設施的演化特征與協(xié)同需求和市政基礎設施管理系統(tǒng)的協(xié)同要素。

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作者:樊泓 丁銳 秦貝貝 單位:北京建筑大學