根據(jù)<云南省水利廳關(guān)于印發(fā)《中華人民共和國水法》、(取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例)等法律法規(guī)行政執(zhí)法檢查實(shí)施方案的通知>的通知、<云水政監(jiān)[2009]2號及州局轉(zhuǎn)發(fā)該通知(迪水電發(fā)[2009]46號)的通知>要求，我局組織水政、水保等相關(guān)股室負(fù)責(zé)人參加組成的水政執(zhí)法檢查組，對全縣的水資源綜合區(qū)域規(guī)劃情況、水資源開發(fā)利用情況、水資源的功能區(qū)劃、水資源、水域和水工程保護(hù)情況，特別是飲用水源保護(hù)區(qū)制度的實(shí)施情況以及水政執(zhí)法水資源費(fèi)的征收管理情況進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致的清理檢查，現(xiàn)將自查情況呈報(bào)如下：

(一)水資源區(qū)域規(guī)劃及管理基本情況：

1、我縣水能理論蘊(yùn)藏量為376.94萬kw，可開發(fā)311.77萬kw，其中中小河流水能理論蘊(yùn)藏量112.94萬kw，可開發(fā)利用67.77萬kw，現(xiàn)已開發(fā)利用12.082萬kw，正在開發(fā)52．2萬kw。2003年以來，我縣先后與云南江海投資公司、滇能香格里拉分公司、麗江永同發(fā)能源投資公司等10家企業(yè)簽定了28條河流的開發(fā)協(xié)議，擬建設(shè)22座電站，總裝機(jī)容量51.05萬千瓦，計(jì)劃總投資30.63億元。截止2009年6月底，我縣水電站完工項(xiàng)目8個，總裝機(jī)容量12.24萬千瓦，開工項(xiàng)目4個，總裝機(jī)容量13.2萬千瓦，計(jì)劃近期開工項(xiàng)目2個，其余項(xiàng)目在積極開展項(xiàng)目前期工作，累計(jì)完成投資11.724億元，其中2009年1-6月完成投資4816萬元，完成發(fā)電量12092萬度，其中：引進(jìn)外資電站完成發(fā)電量10553萬度。

2、2001年我局編制了水資源綜合區(qū)域規(guī)劃及水資源功能規(guī)劃，但均沒有實(shí)施。縣內(nèi)沒有水資源中長期規(guī)劃、水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃以及制定總量控制與定額管理制度。對水資源實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，沒有實(shí)施超額累進(jìn)加價(jià)制度和實(shí)施節(jié)水措施。

3、取水許可證申請與辦理情況：我縣辦理發(fā)電取水許可證14戶、辦理申請發(fā)電取水許可證4戶、辦理飲用水3戶、礦廠4戶。2008年度應(yīng)征收水資源費(fèi)的發(fā)電企業(yè)13家，因?yàn)槭茈娋W(wǎng)的影響，發(fā)出的電量不能外送，加之網(wǎng)價(jià)公司對各個發(fā)電企業(yè)發(fā)出的電量做18%的扣減，各個發(fā)電企業(yè)拒交這18%發(fā)電量的水資源費(fèi)，2008年度發(fā)電量30180萬度，應(yīng)收120.72萬元，其中扣減電量5432.4萬度、21.729萬元，應(yīng)收98.9904萬元，實(shí)收61.9002萬元，申請緩交37.004萬元，緩繳部份目前已到帳。2009年上半年發(fā)電量12092萬度，應(yīng)收水資源費(fèi)48.368萬元，申請緩繳15.4114萬元，上半年實(shí)收32.9566萬元。

(二)根據(jù)《取水許可與水資源征收管理?xiàng)l例》、《云南省取水許規(guī)定》、《云南省水資源費(fèi)征收管理暫行辦法》執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容：

根據(jù)<省水利廳關(guān)于印發(fā)《中華人民共和國水法》、(取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例)等法律法規(guī)行政執(zhí)法檢查實(shí)施方案的通知>的通知、<云水政監(jiān)[]2號及州局轉(zhuǎn)發(fā)該通知(迪水電發(fā)[]46號)的通知>要求，我局組織水政、水保等相關(guān)股室負(fù)責(zé)人參加組成的水政執(zhí)法檢查組，對全縣的水資源綜合區(qū)域規(guī)劃情況、水資源開發(fā)利用情況、水資源的功能區(qū)劃、水資源、水域和水工程保護(hù)情況，特別是飲用水源保護(hù)區(qū)制度的實(shí)施情況以及水政執(zhí)法水資源費(fèi)的征收管理情況進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致的清理檢查，現(xiàn)將自查情況呈報(bào)如下：

(一)水資源區(qū)域規(guī)劃及管理基本情況：

1、我縣水能理論蘊(yùn)藏量為376.94萬kw，可開發(fā)311.77萬kw，其中中小河流水能理論蘊(yùn)藏量112.94萬kw，可開發(fā)利用67.77萬kw，現(xiàn)已開發(fā)利用12.082萬kw，正在開發(fā)52．2萬kw。2003年以來，我縣先后與江海投資公司、滇能香格里拉分公司、麗江永同發(fā)能源投資公司等10家企業(yè)簽定了28條河流的開發(fā)協(xié)議，擬建設(shè)22座電站，總裝機(jī)容量51.05萬千瓦，計(jì)劃總投資30.63億元。截止年6月底，我縣水電站完工項(xiàng)目8個，總裝機(jī)容量12.24萬千瓦，開工項(xiàng)目4個，總裝機(jī)容量13.2萬千瓦，計(jì)劃近期開工項(xiàng)目2個，其余項(xiàng)目在積極開展項(xiàng)目前期工作，累計(jì)完成投資11.724億元，其中年1-6月完成投資4816萬元，完成發(fā)電量12092萬度，其中：引進(jìn)外資電站完成發(fā)電量10553萬度。

2、2001年我局編制了水資源綜合區(qū)域規(guī)劃及水資源功能規(guī)劃，但均沒有實(shí)施?？h內(nèi)沒有水資源中長期規(guī)劃、水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃以及制定總量控制與定額管理制度。對水資源實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，沒有實(shí)施超額累進(jìn)加價(jià)制度和實(shí)施節(jié)水措施。

3、取水許可證申請與辦理情況：我縣辦理發(fā)電取水許可證14戶、辦理申請發(fā)電取水許可證4戶、辦理飲用水3戶、礦廠4戶。年度應(yīng)征收水資源費(fèi)的發(fā)電企業(yè)13家，因?yàn)槭茈娋W(wǎng)的影響，發(fā)出的電量不能外送，加之網(wǎng)價(jià)公司對各個發(fā)電企業(yè)發(fā)出的電量做18%的扣減，各個發(fā)電企業(yè)拒交這18%發(fā)電量的水資源費(fèi)，年度發(fā)電量30180萬度，應(yīng)收120.72萬元，其中扣減電量5432.4萬度、21.729萬元，應(yīng)收98.9904萬元，實(shí)收61.9002萬元，申請緩交37.004萬元，緩繳部份目前已到帳。年上半年發(fā)電量12092萬度，應(yīng)收水資源費(fèi)48.368萬元，申請緩繳15.4114萬元，上半年實(shí)收32.9566萬元。

(二)根據(jù)《取水許可與水資源征收管理?xiàng)l例》、《省取水許規(guī)定》、《省水資源費(fèi)征收管理暫行辦法》執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容：

摘要行政主體是一個舶來品，它的引入帶有明顯的功利性和工具性。這也為以后行政主體理論發(fā)展的限制埋下了伏筆。隨著公共行政的和行政法學(xué)研究的深入，行政主體理論暴露出著諸多的缺陷。本文試圖從重構(gòu)行政主體內(nèi)涵外延和重塑行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)兩個角度來完善我國行政主體理論。

關(guān)鍵詞行政主體缺陷對策

一、問題的提出

在我國行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。它必須符合三個構(gòu)成要件：1、行政主體必須享有行政職權(quán)；2、必須能以自己的名義行使行政職權(quán)；3、能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體通常是由兩類組織構(gòu)成的，一是行政機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在外延上，行政主體＝行政機(jī)關(guān)＋法律、法規(guī)授權(quán)的組織。另外，有的學(xué)者提出，除以上兩類外，其他公權(quán)力組織也可能是行政主體。行政主體理論對我國行政訴訟領(lǐng)域的影響較大。是否是行政主體決定著法院對案件的受理與否。從我國行政訴訟法的規(guī)定可以看出，法院只受理針對行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織提起的訴訟，而對其他被訴組織則以不是行政主體而拒之門外。我們可以從村民委員會（以下簡稱村委會）這一基層自治組織行為的可訴性分析中可知法律規(guī)定和理論研究的不足。

我國憲法規(guī)定，村委會不是行政機(jī)關(guān)，而是享有憲法和法律規(guī)定的許多權(quán)力基層自治組織。當(dāng)村民針對侵害其合法權(quán)益的村委會行為向法院提起行政訴訟時(shí)，將會出現(xiàn)以下三種情況：

1、村委會此時(shí)的行為是法律法規(guī)授權(quán)而作出的，那么法院依《行政訴訟法》，應(yīng)受理案件。

摘要行政主體是一個舶來品，它的引入帶有明顯的功利性和工具性。這也為以后行政主體理論發(fā)展的限制埋下了伏筆。隨著公共行政的和行政法學(xué)研究的深入，行政主體理論暴露出著諸多的缺陷。本文試圖從重構(gòu)行政主體內(nèi)涵外延和重塑行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)兩個角度來完善我國行政主體理論。

關(guān)鍵詞行政主體缺陷對策

一、問題的提出

在我國行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。它必須符合三個構(gòu)成要件：1、行政主體必須享有行政職權(quán)；2、必須能以自己的名義行使行政職權(quán)；3、能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體通常是由兩類組織構(gòu)成的，一是行政機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在外延上，行政主體＝行政機(jī)關(guān)＋法律、法規(guī)授權(quán)的組織。另外，有的學(xué)者提出，除以上兩類外，其他公權(quán)力組織也可能是行政主體。行政主體理論對我國行政訴訟領(lǐng)域的影響較大。是否是行政主體決定著法院對案件的受理與否。從我國行政訴訟法的規(guī)定可以看出，法院只受理針對行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織提起的訴訟，而對其他被訴組織則以不是行政主體而拒之門外。我們可以從村民委員會（以下簡稱村委會）這一基層自治組織行為的可訴性分析中可知法律規(guī)定和理論研究的不足。

我國憲法規(guī)定，村委會不是行政機(jī)關(guān)，而是享有憲法和法律規(guī)定的許多權(quán)力基層自治組織。當(dāng)村民針對侵害其合法權(quán)益的村委會行為向法院提起行政訴訟時(shí)，將會出現(xiàn)以下三種情況：

1、村委會此時(shí)的行為是法律法規(guī)授權(quán)而作出的，那么法院依《行政訴訟法》，應(yīng)受理案件。

摘要行政主體是一個舶來品，它的引入帶有明顯的功利性和工具性。這也為以后行政主體理論發(fā)展的限制埋下了伏筆。隨著公共行政的和行政法學(xué)研究的深入，行政主體理論暴露出著諸多的缺陷。本文試圖從重構(gòu)行政主體內(nèi)涵外延和重塑行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)兩個角度來完善我國行政主體理論。

關(guān)鍵詞行政主體缺陷對策

一、問題的提出

在我國行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。它必須符合三個構(gòu)成要件：1、行政主體必須享有行政職權(quán)；2、必須能以自己的名義行使行政職權(quán)；3、能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體通常是由兩類組織構(gòu)成的，一是行政機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在外延上，行政主體＝行政機(jī)關(guān)＋法律、法規(guī)授權(quán)的組織。另外，有的學(xué)者提出，除以上兩類外，其他公權(quán)力組織也可能是行政主體。行政主體理論對我國行政訴訟領(lǐng)域的影響較大。是否是行政主體決定著法院對案件的受理與否。從我國行政訴訟法的規(guī)定可以看出，法院只受理針對行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織提起的訴訟，而對其他被訴組織則以不是行政主體而拒之門外。我們可以從村民委員會（以下簡稱村委會）這一基層自治組織行為的可訴性分析中可知法律規(guī)定和理論研究的不足。

我國憲法規(guī)定，村委會不是行政機(jī)關(guān)，而是享有憲法和法律規(guī)定的許多權(quán)力基層自治組織。當(dāng)村民針對侵害其合法權(quán)益的村委會行為向法院提起行政訴訟時(shí)，將會出現(xiàn)以下三種情況：

1、村委會此時(shí)的行為是法律法規(guī)授權(quán)而作出的，那么法院依《行政訴訟法》，應(yīng)受理案件。

一、有關(guān)說明

目的：本文系屬“浙江大學(xué)行政強(qiáng)制法課題組”為完成國家哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目“行政強(qiáng)制法的基本理論與實(shí)踐”（批準(zhǔn)號：99BFS005）所作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，其目的在于通過對現(xiàn)行中國法律、法規(guī)與規(guī)章規(guī)定行政強(qiáng)制措施的情況進(jìn)行資料性整理，了解與認(rèn)識中國現(xiàn)行行政強(qiáng)制法律制度，從而為深化對行政強(qiáng)制法理論的研究及提出《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（建議稿）打下基礎(chǔ)與創(chuàng)造條件。

行政強(qiáng)制措施概念：在當(dāng)今中國的行政法學(xué)界，對“行政強(qiáng)制措施”的范圍有兩種理解：一為廣義，認(rèn)為行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為維持社會秩序，預(yù)防危害社會事件的發(fā)生，制止與消除危害社會事件的擴(kuò)大和繼續(xù)存在，或者為執(zhí)行業(yè)已生效的具體行政行為（如行政處罰決定等），而采取的強(qiáng)制性的具體行政行為。它包括非執(zhí)行性的強(qiáng)制措施（檢查措施、保全措施、預(yù)防措施、制止措施等）與執(zhí)行性的強(qiáng)制措施即行政強(qiáng)制執(zhí)行（如對行政處理決定的執(zhí)行）；二為狹義，認(rèn)為行政強(qiáng)制措施僅指行政機(jī)關(guān)為維持社會秩序，預(yù)防危害社會事件的發(fā)生，制止與消除危害社會事件的擴(kuò)大和繼續(xù)存在，而采取的強(qiáng)制性的具體行政行為。與廣義概念不同，它不包括行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。這種意義上的行政強(qiáng)制措施正好與行政強(qiáng)制執(zhí)行相對應(yīng)，行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行合稱為行政強(qiáng)制（行為）。

本文所涉“行政強(qiáng)制措施”，系屬“廣義”。這僅基于資料整理上的方便考慮，與我們對“行政強(qiáng)制措施”概念的認(rèn)識暫時(shí)無關(guān)。

資料版本：本文整理資料所使用的資料版本是：《中華人民共和國法律行政法規(guī)規(guī)章司法解釋分卷匯編》，全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會編，北京大學(xué)出版社出版，1998年5月第1版。

起止時(shí)間：本資料所涉法律、法規(guī)與規(guī)章的時(shí)間是：1949年—1999年，共51年。

內(nèi)容摘要：公安行政執(zhí)法涉及到社會的各個方面，現(xiàn)階段公安執(zhí)法活動還存在許多問題。本文從公安行政執(zhí)法的概念、特點(diǎn)入手，歸納了公安行政執(zhí)法存在問題的種類，分析了存在這些問題的原因。最后對如何改進(jìn)公安行政執(zhí)法工作提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：公安行政執(zhí)法行政行為程序行政相對人

行政執(zhí)法主要是指行政機(jī)關(guān)依法對作為行政管理相對人的公民、法人或其他組織實(shí)施影響其權(quán)利、義務(wù)的具體行政行為。依法執(zhí)行是法治的要求，法（包括規(guī)范管理者行為的法和規(guī)范被管理者行為的法）的存在是實(shí)行法治的前提，但法的存在并不是法治本身，法治需要通過法的執(zhí)行和使用來實(shí)現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)作為國家重要的行政執(zhí)法部門之一，承擔(dān)了大量治安、交通、消防、戶政等國家行政管理職能，這些行政管理職權(quán)的適用，與社會公共利益和公民個人利益聯(lián)系十分密切。公安行政執(zhí)法的內(nèi)容、形式、程序都應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定和要求進(jìn)行，但是長期以來，公安行政執(zhí)法活動中還存在許多問題?；谏鲜稣J(rèn)識，本文試圖對公安行政執(zhí)法中存在的主要問題、成因及對策作些分析、研究和探討。

一、公安行政執(zhí)法概述

公安行政執(zhí)法，是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察依照法定的職權(quán)和程序，在具體適用公安行政法律、法規(guī)的行為過程中，所采取的直接影響公安行政相對人一方權(quán)利義務(wù)的具體行政行為或者對公民個人、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體行政行為。它具有五個方面的特點(diǎn)：

1公安行政執(zhí)法的主體具有特定性。公安行政執(zhí)法行為只能由公安機(jī)關(guān)的人民警察才能做出，其他任何單位和個人都沒有實(shí)施該行為的權(quán)力。

關(guān)鍵字：一事不再罰行政處罰行政主體行政法制

行政處罰是國家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰作為一種法律制裁，是對違反行政管理法規(guī)的行政相對人的一種懲戒、教育手段。目的是使相對人今后不再重犯同一違法行為。

因?yàn)樾姓幜P本身所具有的強(qiáng)制力、直接影響相對人權(quán)利義務(wù)、對相對人的聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰必須嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實(shí)踐中的幾個問題。

“一事不再罰”是行政法學(xué)界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)對相對人同一違法行為以同一事實(shí)理由處以幾次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價(jià)值。

在行政管理法律關(guān)系中，處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán)，具先定力、執(zhí)行力與強(qiáng)制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家行政日益深入到國民生活的各個領(lǐng)域，對行政權(quán)這一管理優(yōu)益權(quán)規(guī)范的必要性日益為人們所認(rèn)識并逐漸突出。而在行政管理法律關(guān)系中的相對人一方，由于與行政主體的地位的不對等性，其合法權(quán)益在國家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規(guī)，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權(quán)益的保障與事后救濟(jì)與保障是現(xiàn)代行政的價(jià)值理念之一?！耙皇虏辉倭P”原則的背后所體現(xiàn)的，就是這種法理價(jià)值理念的追求。將其通俗化來表述，便是犯錯一次就只能、只需承擔(dān)一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。

“一事不再罰”原則在我國理論研究與立法實(shí)踐中尚有未得以充分明晰之處，導(dǎo)致了行政管理實(shí)踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。以下筆者試述之：

關(guān)鍵字：一事不再罰行政處罰行政主體行政法制

行政處罰是國家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰作為一種法律制裁，是對違反行政管理法規(guī)的行政相對人的一種懲戒、教育手段。目的是使相對人今后不再重犯同一違法行為。

因?yàn)樾姓幜P本身所具有的強(qiáng)制力、直接影響相對人權(quán)利義務(wù)、對相對人的聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰必須嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實(shí)踐中的幾個問題。

“一事不再罰”是行政法學(xué)界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)對相對人同一違法行為以同一事實(shí)理由處以幾次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價(jià)值。

在行政管理法律關(guān)系中，處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán)，具先定力、執(zhí)行力與強(qiáng)制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家行政日益深入到國民生活的各個領(lǐng)域，對行政權(quán)這一管理優(yōu)益權(quán)規(guī)范的必要性日益為人們所認(rèn)識并逐漸突出。而在行政管理法律關(guān)系中的相對人一方，由于與行政主體的地位的不對等性，其合法權(quán)益在國家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規(guī)，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權(quán)益的保障與事后救濟(jì)與保障是現(xiàn)代行政的價(jià)值理念之一。“一事不再罰”原則的背后所體現(xiàn)的，就是這種法理價(jià)值理念的追求。將其通俗化來表述，便是犯錯一次就只能、只需承擔(dān)一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。

“一事不再罰”原則在我國理論研究與立法實(shí)踐中尚有未得以充分明晰之處，導(dǎo)致了行政管理實(shí)踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。以下筆者試述之：

本文作者：趙晉陽工作單位：山西省晉城市政協(xié)

第一，現(xiàn)行行政立法的有關(guān)規(guī)定不夠完善、不夠具體、不好把握，立法權(quán)限的劃分不夠清楚、立法程度不夠全面，必要的立法技術(shù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，只對相對人約束而對行政行為人缺少必要的制約，致使在行政行為中執(zhí)法行為人出現(xiàn)違法行為。如某地自來水公司為了收費(fèi)，強(qiáng)行將本市居民的水表統(tǒng)一更換，不交費(fèi)不更換者將按盜水戶處理。而他們的依據(jù)是上級的有關(guān)規(guī)章、條例。這些規(guī)章、條例只注重行政行為人的權(quán)利，而忽視了相對人!即公民"的權(quán)利，已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。第二，由于受既得利益的支配，某些參與立法的部門為保護(hù)狹隘的部門利益和地方利益，借當(dāng)前行政立法之機(jī)爭權(quán)奪利，以立法之名行行業(yè)壟斷之實(shí)；片面強(qiáng)調(diào)部門利益，忽視全局利益；越權(quán)立法，違規(guī)立法，甚至以立法的形式縱容和庇護(hù)亂收費(fèi)、亂攤派、亂處罰等現(xiàn)象，隨意限制或剝奪公民的基本權(quán)利。這樣，使依法行政在源頭上就受到污染。如某市衛(wèi)生行政部門在制定全市醫(yī)療衛(wèi)生改革方案時(shí)規(guī)定：凡行政事業(yè)單位的工作人員，要扣除部分工資作為醫(yī)療費(fèi)交給衛(wèi)生行政部門，而職工就醫(yī)時(shí)再墊支醫(yī)療費(fèi)，年底報(bào)銷。而且，就醫(yī)必須在衛(wèi)生行政部門指定的幾家醫(yī)院就診，否則不予報(bào)銷。像這樣既不合理又不公平、嚴(yán)重侵害公民權(quán)益的所謂改革方案，卻能以行政規(guī)章的形式號令全市，這就使依法行政在基礎(chǔ)上出現(xiàn)了偏差，違背了社會主義市場經(jīng)濟(jì)公平、公正的原則，不利于我國的社會主義法制建設(shè)。完善行政立法是依法行政的法律基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國立法法》已于九屆全國人大三次會議審議通過，從日起施行。該法律的頒布施行，對規(guī)范立法活動，完善立法制度，發(fā)展社會主義民主，促進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，將起到重要的積極作用，對我國行政立法將起到指導(dǎo)作用。為了更好地依法行政，必須完善行政立法制度，使行政立法真正走上良性發(fā)展的軌道，為依法行政奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為此，我們提出以下幾點(diǎn)思考：

規(guī)范行政立法程序?！吨腥A人民共和國立法法》是我國第一部全面而系統(tǒng)地規(guī)范立法活動、具有憲法性質(zhì)的法律，對于行政立法具有重要的指導(dǎo)性作用。在今后的行政立法工作中，我們必須維護(hù)《立法法》的權(quán)威，嚴(yán)格按照《立法法》的要求，規(guī)范立法程序。在立法過程中，從行政法規(guī)的名稱、規(guī)劃、起草、征求意見和協(xié)商、行政法規(guī)的清理到行政法規(guī)的審定、，都要按照法定程序執(zhí)行。特別是起草行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門的意見，對于涉及其他主管部門的業(yè)務(wù)或者與其他部門關(guān)系密切的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門協(xié)商一致。起草行政法規(guī)同時(shí)還應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行內(nèi)容相同的行政法規(guī)進(jìn)行清理，如果現(xiàn)行的法規(guī)將被起草的法規(guī)所代替，必須在草案中寫明并予以廢止。行政法規(guī)起草工作完成后，由起草部門將行政法規(guī)草案報(bào)送政府審批。

擴(kuò)大人大立法權(quán)限。立法權(quán)限是行政立法中的關(guān)鍵所在。行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行者，同時(shí)又是規(guī)則的制定者，它濫用職權(quán)的可能性比以往任何時(shí)候都大。因此，必須明確人大和政府的行政立法權(quán)限。行政法律法規(guī)的制定，哪些應(yīng)當(dāng)由人大制定，哪此由政府制定，在立法權(quán)限上要有明確的劃分。在實(shí)踐中，行政法規(guī)議案主要是由行政部門起草，政府提出。人大常委會提出的行政法規(guī)議案很少，其他主體提出的就更少。行政立法要步入法制軌道，就必須改變這種實(shí)踐中行政性立法議案由政府大包大攬的狀況。有必要在行政立法中樹立“立法回避”觀念，并落實(shí)為可操作的具體制度，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，擴(kuò)大人大立法權(quán)限。人大立法處于一種超脫的位置，沒有利益上的瓜葛和牽扯。因而，在行政立法中要由過多地依賴政府行政部門逐步轉(zhuǎn)變到更多地依靠人大及其常委會等立法機(jī)關(guān)，以保證行政法律法規(guī)的公正性，為政府行政部門依法行政奠定基礎(chǔ)。

c劃分，還是立法程序的規(guī)定，都必須有利于保證人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，體現(xiàn)人民的意志和愿望。行政立法要以最大多數(shù)人民的最大利益為根本原則，保障人民群眾通過多種途徑參與立法活動，擴(kuò)大公民有序的政治參與。在行政立法指導(dǎo)思想上，實(shí)現(xiàn)由管理老百姓到保障公民權(quán)利的轉(zhuǎn)變，重視公民的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)公民與政府權(quán)利義務(wù)的平衡，切實(shí)保護(hù)人民的民主權(quán)利。要充分吸納民意，實(shí)行開門立法，建立行政立法聽證、論證制度，通過媒體公布行政法律法規(guī)草案，廣泛聽取和征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，征求法律專家學(xué)者的意見；要堅(jiān)持群眾路線，深入調(diào)查研究，聽取基層群眾的意見，做到集思廣益、多謀善斷。

維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一。法制的統(tǒng)一是社會主義制度建立的必要條件和重要表征之一。沒有統(tǒng)一完善的立法制度，就談不上社會主義法制。近年來，在行政立法中還存在著越權(quán)制定法規(guī)、規(guī)章的現(xiàn)象；有些法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸或者法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間相互矛盾、沖突；有些法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量不高，存在著不顧國家整體利益而為部門、地方爭局部利益的傾向。這些都在一定程度上損害了國家法律制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，影響了國家法律制度的統(tǒng)一，也給行政執(zhí)法造成了一定的困難和混亂。因此，一定要認(rèn)真加以清理。在行政立法中要貫徹三條立法原則：一是一切法的形式都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸，保證行政立法體系內(nèi)部的和諧一致。同時(shí)，要完善行政立法備案審查機(jī)制、改變和撤銷機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，嚴(yán)格按照《立法法》進(jìn)行行政立法，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。