法治行政收費(fèi)分析論文
時(shí)間:2022-08-03 11:10:00
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摘要:行政收費(fèi)是行政主體對(duì)特定的管理性對(duì)人強(qiáng)制收取費(fèi)用的行政行為,由于行政部門自身利益的驅(qū)動(dòng),常常導(dǎo)致收費(fèi)的混亂,引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。本文從法學(xué)的視角觀之,行政收費(fèi)的相關(guān)立法滯后是問(wèn)題的主要原因,無(wú)論是在程序上還是實(shí)體上都不符合現(xiàn)代法治的要求,而建設(shè)法治政府的是我們追求的目標(biāo),也是WTO規(guī)則的內(nèi)在要求,因此必須規(guī)范行政行為,把行政收費(fèi)納入法治的軌道。
關(guān)鍵詞:法治行政收費(fèi)依法行政
引言
行政收費(fèi)并非法律術(shù)語(yǔ),而是一個(gè)法學(xué)理論術(shù)語(yǔ)。目前通說(shuō)認(rèn)為:行政收費(fèi)是國(guó)家機(jī)關(guān)向特定對(duì)象實(shí)施特定管理,提供特定服務(wù)強(qiáng)制收取相應(yīng)對(duì)價(jià)的一種具體行政行為①。因此行政收費(fèi)也可稱為政府收費(fèi),在我國(guó),與行政收費(fèi)相關(guān)且已被立法確認(rèn)的概念是行政性及事業(yè)性收費(fèi)。1982年遼寧省物價(jià)局首先使用了行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)的概念,并為1987年制定的《中華人民共和國(guó)價(jià)格管理?xiàng)l例》所確認(rèn)。國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部(1988)價(jià)涉字278號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理的通知》規(guī)定:“行政性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為加強(qiáng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)管理所收取的費(fèi)用。事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會(huì)或個(gè)人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用?!雹跓o(wú)論怎樣定義行政收費(fèi),事實(shí)上都是對(duì)管理相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的一種直接處分和變相剝奪,對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)并不亞于行政處罰,而行政處罰隨著行政處罰法的出臺(tái),至少已經(jīng)在法律上得到了規(guī)制,行政收費(fèi)卻至今還沒(méi)有相應(yīng)的比較高層次的法律出臺(tái),其直接后果就是導(dǎo)致了行政收費(fèi)的泛濫,不僅損害了相對(duì)人的利益,增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素,也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。作為一個(gè)向現(xiàn)代法治社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家,法治政府的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急,尤其是在加入WTO后,WTO對(duì)我國(guó)政府行為的影響是空前的,法治政府、陽(yáng)光政府的理念在更新我們的原有的觀念,法治政府的核心是依法行政,政府的行為必須有法律的授權(quán),受到法律的規(guī)制,這是現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費(fèi)存在的問(wèn)題,進(jìn)而為行政收費(fèi)找出一條法治路徑。
一、行政收費(fèi)的法治資源匱乏
現(xiàn)代法治國(guó)家的核心理念之一就是依法行政,英國(guó)法學(xué)家威德說(shuō)過(guò):行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法。對(duì)行政權(quán)的控制是行政法治的基本內(nèi)容和價(jià)值取向。行政收費(fèi)作為一項(xiàng)與相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)的行政行為,自然應(yīng)當(dāng)奉行行政法治的原則,而當(dāng)我們從行政法學(xué)的角度對(duì)各種不同的行政收費(fèi)行為加以解剖時(shí),我們會(huì)驚奇的發(fā)現(xiàn)法治資源的匱乏。主要表現(xiàn)在:
第一,行政收費(fèi)的依據(jù)混亂。行政收費(fèi)其實(shí)質(zhì)是對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪和限制,從這一結(jié)果來(lái)看,它與行政處罰并無(wú)多大區(qū)別,但法律對(duì)行政處罰有著嚴(yán)格的規(guī)范,而行政收費(fèi)在我國(guó)的行政法規(guī)至今還沒(méi)有針對(duì)性的規(guī)范,更不用說(shuō)是法律了。在國(guó)外大多數(shù)國(guó)家,對(duì)政府收費(fèi)大都實(shí)行法律保留,有最高立法機(jī)關(guān)以法律規(guī)定,我國(guó)在1985年《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或條例的決定》中把大量本應(yīng)由立法機(jī)關(guān)的權(quán)限授權(quán)給行政機(jī)關(guān),至今這個(gè)授權(quán)決定也沒(méi)有被宣布廢止。如果說(shuō)在改革開(kāi)放之初是不得以而為之,那么現(xiàn)在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導(dǎo)致了行政收費(fèi)的混亂,只要有管理權(quán)的主體都自己制定規(guī)范性的收費(fèi)文件,甚至是一些政府職能部門的紅頭文件都在作為收費(fèi)的依據(jù),這種實(shí)體規(guī)范的的多主體低層次造成了各地區(qū)各部門往往從各自的利益出發(fā),爭(zhēng)相給自己設(shè)定收費(fèi)權(quán)及項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),使有關(guān)行政收費(fèi)的規(guī)章和非規(guī)范性文件泛濫。對(duì)這種現(xiàn)象美國(guó)行政法學(xué)者施瓦茨在《行政法》一書(shū)中說(shuō)“如果在控權(quán)法中沒(méi)有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)制約委任之權(quán),行政機(jī)關(guān)則等于拿到了一張空白支票,它可以在授權(quán)領(lǐng)域里任意制定法律,這樣,主要立法者成為行政機(jī)關(guān),而不是國(guó)會(huì)。”③授權(quán)行政機(jī)關(guān)確定行政收費(fèi)的權(quán)力,這實(shí)質(zhì)上就是政府機(jī)關(guān)自我賦權(quán),而所收之費(fèi),也就是政府憑借權(quán)力向相對(duì)人實(shí)施的掠奪。嚴(yán)重違背了法治國(guó)家的基本原則。
第二,行政收費(fèi)程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設(shè)中的基礎(chǔ)作用似乎是不言而喻的,學(xué)習(xí)和研究行政法的人恐怕沒(méi)有人會(huì)懷疑行政程序這些實(shí)現(xiàn)行政法目的過(guò)程中的重要性。正當(dāng)程序是現(xiàn)代法治理念的重要內(nèi)容,同時(shí)也是依法行政的重要保障。沒(méi)有正當(dāng)?shù)某绦?,行政相?duì)人的權(quán)利就難以得到保障和維護(hù),行政管理者也難以在管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平和公正。我國(guó)由于傳統(tǒng)的“重實(shí)體輕程序”的影響,程序法的建設(shè)始終跟不上法治建設(shè)的需要,這種現(xiàn)象在行政收費(fèi)當(dāng)中表現(xiàn)得更為明顯,與行政處罰和稅收相比,行政收費(fèi)的隨意性相對(duì)較大,所依據(jù)的規(guī)章規(guī)范性文件大都比較粗糙,存在許多程序瑕疵:
1.行政收費(fèi)的設(shè)定缺乏民主性
從法理上講,立法應(yīng)當(dāng)充分吸納和體現(xiàn)民意,而不能單方面決定,尤其是為公民設(shè)定義務(wù)的立法過(guò)程中,公眾相對(duì)人的參與應(yīng)成為一項(xiàng)原則,也是社會(huì)文明的一個(gè)標(biāo)志。我國(guó)《立法法》第五十八條規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)政會(huì)等多種形式?!痹诹⒎ㄉ蠟楣妳⑴c行政收費(fèi)設(shè)定提供了法律保障。然而就現(xiàn)實(shí)而言,由于沒(méi)有與之配套的制度設(shè)計(jì)公眾的意見(jiàn)很難進(jìn)入決策者的視線。行政主體在設(shè)定行政收費(fèi)時(shí),往往很少征求相對(duì)方(行政收費(fèi)涉及到的利害關(guān)系人)的意見(jiàn),雖說(shuō)現(xiàn)在聽(tīng)政似乎也很流行,但聽(tīng)政在某些人眼中無(wú)非是聾子的耳朵,一種擺設(shè)而已。比如一些價(jià)格聽(tīng)政會(huì),你根本就不用猜,結(jié)果肯定是價(jià)格上調(diào),價(jià)格聽(tīng)政變成了價(jià)格上漲的代名詞。個(gè)中原因很多,但聽(tīng)政程序不完善是一個(gè)重要的因素,民主化只是流于形式,公眾參與制度等于形同虛設(shè),這種情況任其發(fā)展,將會(huì)嚴(yán)重影響到我國(guó)公民參政議政的積極性,也不利于公民自覺(jué)守法,正如美國(guó)法學(xué)家伯爾曼所言:“法律程序中的公眾參與,乃是重新賦予法律以活力的重要途徑,除非人們覺(jué)得,那是他們的法律,否則,他們不會(huì)尊重法律?!雹?.有關(guān)行政收費(fèi)的規(guī)定不透明
收費(fèi)的法律依據(jù)不公開(kāi)、不透明,很多的收費(fèi)權(quán)所依據(jù)的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件和規(guī)定,有的甚至是已經(jīng)被廢止的內(nèi)部規(guī)定仍在作為收費(fèi)依據(jù)使用。在很多情況下繳費(fèi)的人根本不清楚哪些該交,哪些不該交,更搞不清楚他們繳納的這些費(fèi)用有多少是真正交給了國(guó)家,有多少是真正用在了所謂的交費(fèi)項(xiàng)目上。面對(duì)名目繁多的行政收費(fèi),公民、法人等行政相對(duì)人往往無(wú)從知曉,不知道哪些是屬于合理收費(fèi),哪些屬于違法收費(fèi)。行政收費(fèi)項(xiàng)目的廢止或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變更也缺乏公開(kāi)性。從上個(gè)世紀(jì)中期開(kāi)始,信息公開(kāi)逐漸成為政府依法行政的一個(gè)基本要求,美國(guó)于1966年和1976年分別制定的《情報(bào)自由法》和《陽(yáng)光下的政府法》,前者規(guī)定除幾種特殊情況外,政府文件必須公開(kāi);后者則對(duì)合議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議公開(kāi)作了具體規(guī)定。公開(kāi)原則是政府活動(dòng)公開(kāi)化的體現(xiàn),是公民參政權(quán)的延伸,如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規(guī)定為依據(jù)征收費(fèi)用,顯然違反了政府公開(kāi)原則,也是與WTO規(guī)則相悖的。
3.行政收費(fèi)的監(jiān)督制約機(jī)制不健全
行政收費(fèi)是公權(quán)力的行使,必須要受到相應(yīng)的監(jiān)督和制約,才能防止被異化。在對(duì)行政收費(fèi)的監(jiān)督制約方面,至少還存在這么兩個(gè)問(wèn)題,一是對(duì)執(zhí)行收費(fèi)的程序需要進(jìn)一步完善,有利于行政相對(duì)人監(jiān)督,也有利于防止執(zhí)法腐敗。我認(rèn)為一套規(guī)范、完整的行政收費(fèi)程序至少應(yīng)包括以下要點(diǎn):①表明身份,說(shuō)明收費(fèi)理由,出示收費(fèi)許可證;②實(shí)行“定、收”分離制度,通過(guò)指定的金融機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一收取行政收費(fèi)以減少腐敗貪污現(xiàn)象;③相對(duì)人填寫收費(fèi)登記卡;④收費(fèi)主體填寫統(tǒng)一、法定的收費(fèi)收據(jù);⑤收費(fèi)主體告知相對(duì)人不服該收費(fèi)的救濟(jì)途徑。二是收費(fèi)的使用缺少監(jiān)督,支出極為混亂。由于征收的資金沒(méi)有全部納入預(yù)算管理,使得部分資金游離于預(yù)算外,坐收坐支。有的把行政性收費(fèi)變成了脫離預(yù)算監(jiān)督脫離審計(jì)監(jiān)督的第二財(cái)政,致使大部分資金留在機(jī)關(guān)的“小金庫(kù)”里,收入不入帳,支出不記帳,幾乎成為行政機(jī)關(guān)自由支配的“私有財(cái)產(chǎn)”。而且收費(fèi)監(jiān)控、監(jiān)督機(jī)制不健全也是導(dǎo)致收費(fèi)混亂的原因之一?,F(xiàn)有的監(jiān)督體制下,監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象混淆,導(dǎo)致監(jiān)督作用難以發(fā)揮。按照控制論要求,監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng),否則,自己監(jiān)督自己、自己審查自己,必然導(dǎo)致監(jiān)督力度大打折扣。
二、行政收費(fèi)的法治進(jìn)路
行政收費(fèi)作為交換公共部門所提供的特別商品和服務(wù)而進(jìn)行的支付,其存在有其合理性,而且實(shí)際上,收費(fèi)已經(jīng)成為各級(jí)政府不可缺少的一種收入形式,但我們也必須把它歸置在法治的框架內(nèi),針對(duì)當(dāng)前行政收費(fèi)所存在的問(wèn)題,建立健全符合現(xiàn)代法治觀念的行政收費(fèi)制度,我個(gè)人認(rèn)為可以考慮從以下幾個(gè)方面入手:
第一,明確和嚴(yán)格行政收費(fèi)的設(shè)定主體。今后應(yīng)當(dāng)明確主要行政收費(fèi)必須由法律和法規(guī)來(lái)規(guī)定,規(guī)章和規(guī)章以下規(guī)范性文件不能設(shè)定行政收費(fèi),從而徹底改變行政收費(fèi)主要由行政機(jī)關(guān)設(shè)定的狀況,從源頭上遏止行政機(jī)關(guān)隨意收費(fèi),超標(biāo)收費(fèi),借收費(fèi)創(chuàng)收的可能性。至于規(guī)章是否享有創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)的權(quán)力,筆者認(rèn)為即使給予規(guī)章創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)的權(quán)力,也應(yīng)將其嚴(yán)格限定在創(chuàng)設(shè)一定數(shù)額的行政收費(fèi)之內(nèi),規(guī)章以下的規(guī)范性文件則堅(jiān)決不允許其創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi);在有上位法的情況下,下位法的細(xì)化規(guī)定不可超過(guò)上位法關(guān)于收費(fèi)的條件、種類、幅度的規(guī)定。
第二,早日制定統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》。正如一些專家所指出的:“目前法律對(duì)收費(fèi)的規(guī)范處于嚴(yán)重缺失狀態(tài),不但修改相關(guān)法律極為迫切,制定一部收費(fèi)基本法更是刻不容緩?!雹莨P者認(rèn)為如果目前尚感制定一部系統(tǒng)完整的行政收費(fèi)法典的時(shí)機(jī)和條件不成熟的話,也可以考慮采取制定“行政收費(fèi)法通則”的過(guò)度辦法。“通則”中規(guī)定行政收費(fèi)的原則和行政收費(fèi)的一般條件以及運(yùn)用的范圍,借此統(tǒng)一各類行政收費(fèi)的立法、設(shè)定活動(dòng),以及為司法機(jī)關(guān)和行政準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的收費(fèi)行為實(shí)施監(jiān)督提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。待實(shí)踐中積累了充足的經(jīng)驗(yàn)時(shí),再將“通則”上升為法律。
第三,建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制。不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用,實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。以往對(duì)行政收費(fèi)采取的內(nèi)部監(jiān)督實(shí)施的辦法經(jīng)時(shí)間證明具有很大的缺陷,基本上不能使行政主體亂收費(fèi)得到有效的控制,為此,必須在嚴(yán)格內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上建立和健全行政收費(fèi)的外部監(jiān)督機(jī)制。在此方面,發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒,即不管行政行為的實(shí)體內(nèi)容,只要違反體現(xiàn)正當(dāng)程序或自然正義要求的行政程序,即可導(dǎo)致整個(gè)行為無(wú)效,當(dāng)事人就可拒交費(fèi)用,從而在事前就起到了一個(gè)監(jiān)管作用;除此之外,我們還必須完善行政收費(fèi)的救濟(jì)制度,通過(guò)行政復(fù)議制度和行政訴訟制度給予相對(duì)人充分的救濟(jì),尤其是要進(jìn)一步完善行政訴訟制度,對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行司法審查,審查行政收費(fèi)是否有法定依據(jù),審查行政收費(fèi)是否越權(quán)、是否濫用職權(quán)、是否違反法定程序,對(duì)行政主體違法行使收費(fèi)侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益并造成損害的,可以按照《國(guó)家賠償法》第四條的規(guī)定,受害人可以通過(guò)司法程序取得國(guó)家賠償,從而是相對(duì)人得到充分的法律救濟(jì)。
注釋
①應(yīng)松年.行政法新論[M].北京:中國(guó)方正出版社,1998.
②崔紅.我國(guó)行政收費(fèi)的法律特征及分類[J].經(jīng)濟(jì)法,2004(12).
③[德]施瓦茨.行政法[M].上海:中國(guó)大百科全書(shū)出版社,1997.
④應(yīng)松年.行政行為法[M].北京:北大出版社,1999.
⑤楊敘厚.關(guān)于規(guī)范我國(guó)行政收費(fèi)問(wèn)題的探討[J].中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào),2002(2).