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我國從1995年開始對國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度的改革，隨著國有資產(chǎn)的股份化和國有股在市場上的流通和轉(zhuǎn)讓，國有企業(yè)最終將會解除它們與政府這樣或那樣的行政隸屬關(guān)系，擺脫束縛它們的婆婆，真正成為獨(dú)立的和有完全責(zé)任能力的市場主體，走入市場競爭機(jī)制。

建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)必須要保護(hù)市場主體間的公平競爭。我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中形形色色的限制競爭主要不是來自經(jīng)濟(jì)力量，而是來自舊體制下的行政權(quán)力。因此，我國的反壟斷法應(yīng)當(dāng)既反對經(jīng)濟(jì)壟斷，又反對行政性的限制競爭。在當(dāng)前，來自舊經(jīng)濟(jì)體制下的行政性的限制競爭十分嚴(yán)重，已經(jīng)成為在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)中建立有效競爭目標(biāo)模式的嚴(yán)重阻力。

一、行政性限制競爭行為的主要表現(xiàn)

行政性限制競爭行為是指政府及其所屬機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力限制競爭的行為。所謂濫用權(quán)力，是指它們既不屬于政府為維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序而進(jìn)行的正常經(jīng)濟(jì)管理活動，也不屬于政府為實(shí)現(xiàn)對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控而采取的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策等經(jīng)濟(jì)政策和社會政策。

行政性限制競爭行為在我國現(xiàn)階段的表現(xiàn)主要有：

1．企業(yè)的差別待遇。

隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國的國有企業(yè)雖然開始成為面向市場的生產(chǎn)者和經(jīng)營者，有了相對獨(dú)立的自主權(quán)，特別是有了定價權(quán)和產(chǎn)品的銷售權(quán)，但是政企不分的問題并未得到徹底解決，甚至還未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。許多國有企業(yè)仍然保持著各種各樣的行政隸屬關(guān)系，這種行政性隸屬關(guān)系的特點(diǎn)是，企業(yè)的規(guī)模越大，企業(yè)在利潤分配、管理決策和市場經(jīng)營決策方面的自主權(quán)就越小，也就是說政府的主管部門和其他政府管理機(jī)構(gòu)在一定程度上仍然直接控制著企業(yè)。這在很大程序上影響了市場機(jī)制的正常發(fā)揮，成為妨礙在我國整體經(jīng)濟(jì)中建立有效競爭格局的主要癥結(jié)。

2．行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷。

行業(yè)壟斷也稱條條壟斷，是指在縱向的行業(yè)內(nèi)，政府主管部門批準(zhǔn)設(shè)立行政性公司，它們是一些集行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營于一體的“翻牌公司”，承擔(dān)著管理行業(yè)任務(wù)的大企業(yè)集團(tuán)以及作為嫡系掛靠這個局、那個局享受優(yōu)惠待遇企業(yè)。由于政府的授權(quán)，這些企業(yè)就有著其他企業(yè)不能具有的競爭優(yōu)勢，就某些產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售或原材料的采購處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。

地區(qū)壟斷，也稱塊塊壟斷，是指橫向行政區(qū)域內(nèi)的地方保護(hù)主義，其主要表現(xiàn)為地方政府禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場，或者阻止本地原材料銷往外地，從而使本來應(yīng)該是全國統(tǒng)一的市場分割成了一個個狹小的地方市場。隨著中央政府和地方政府在財政上實(shí)行“分灶吃飯”，地方企業(yè)成了地方政府的重要財源，地方保護(hù)主義便隨之發(fā)展到了極端的地步。

3．行政強(qiáng)制企業(yè)合并。

政府出于某種需要或目的，往往強(qiáng)迫企業(yè)加入某個集團(tuán)，或者強(qiáng)迫經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)兼并經(jīng)營不善甚至瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，為社會排憂解難。這種現(xiàn)象違背了市場交易中應(yīng)當(dāng)遵循的“自愿、公平、等價有償、誠實(shí)信用”的基本原則，損害了企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)和市場競爭力，實(shí)際上是一種嚴(yán)重的損害競爭和限制競爭的做法。

上述種種限制競爭行為，是我國現(xiàn)階段政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，政企嚴(yán)重不分和政府繼續(xù)參與企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動造成的，但這種競爭狀態(tài)如果繼續(xù)下去，將會嚴(yán)重阻礙市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，妨害經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致政府腐敗。

二、反對行政性限制競爭的現(xiàn)行法律規(guī)定存在的問題

1980年10月國務(wù)院的《關(guān)于開展和保護(hù)社會主義競爭的暫行規(guī)定》，首次提出了反壟斷，特別是反對行政性壟斷的任務(wù)。1984年12月3日發(fā)出《中共中央、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》，1990年11月國務(wù)院又發(fā)文《關(guān)于打破地區(qū)間市場封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》反對地區(qū)封鎖。

關(guān)于政府濫用行政權(quán)力限制競爭的最重要的規(guī)定是《反不正當(dāng)競爭法》第7條。它指出，“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場或者本地商品流向外地市場”。

從上述一系列法規(guī)來看，我國現(xiàn)行的反對濫用行政權(quán)力限制競爭行為的規(guī)定還存在以下一些問題：

1．這些現(xiàn)行規(guī)則零散在眾多的《暫行規(guī)定》、《決定》、《通知》和《反不正當(dāng)競爭法》中，還沒有形成一個專門和完整的法律體系。甚至有些規(guī)定僅僅是表達(dá)了政府的一種意向，這不利于制止和消除行政性限制競爭行為。

2．大部分規(guī)則是國務(wù)院及其各部委的，權(quán)威性不夠。其中許多沒有法律責(zé)任的規(guī)定，法律適用中沒有可操作性。例如，盡管政府多次下達(dá)文件，禁止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部辦公司，可是屢禁不止。盡管國務(wù)院多次，反對地方保護(hù)主義，可是地方保護(hù)主義至今仍很普遍。

3．對政府濫用行政權(quán)力限制競爭的行業(yè)制裁不力。例如，《反不正當(dāng)競爭法》第30條對政府濫用權(quán)力限制競爭的法律救濟(jì)手段只是“由上級機(jī)關(guān)責(zé)令其改正”，甚至沒有提出受害者有提起行政訴訟的權(quán)力，這在法律責(zé)任上就顯得很不夠。因?yàn)椤吧霞墮C(jī)關(guān)”往往對其下級機(jī)關(guān)濫用權(quán)力限制競爭的行為熟視無睹，或者采取大事化小，小事化了的態(tài)度，而受害者的合法權(quán)益得不到保護(hù)，政府濫用行政權(quán)力限制競爭的行為也得不到及時的糾正。

4．我國起草中的反壟斷法規(guī)定反對行政性限制競爭行為的主管機(jī)關(guān)是工商行政管理機(jī)關(guān)，這是很成問題的。反壟斷法與其他的法律制度不同，而且與反不正當(dāng)競爭法也不同，它的任務(wù)不僅是要同大企業(yè)或者大企業(yè)集團(tuán)的限制競爭行為作斗爭，而且還要同政府濫用權(quán)力限制競爭的行為作斗爭。這就要求，反壟斷法的主管機(jī)關(guān)具有相當(dāng)大的獨(dú)立性和足夠的權(quán)威性。特別是濫用行政權(quán)力限制競爭的案件往往盤根錯節(jié)，十分復(fù)雜，立案和查處的難度很大，如果主管機(jī)關(guān)沒有獨(dú)立性和權(quán)威性，它們審理案件的過程就會受到來自各方面的干擾和影響，從而不能秉公執(zhí)法。

三、進(jìn)一步規(guī)范行政性限制競爭行為的法律思考

1．反壟斷法應(yīng)當(dāng)列舉行政性限制競爭的主要表現(xiàn)。在法律中明確行政性限制競爭行為的表現(xiàn)，這不僅可以使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠迅速對行政干預(yù)行為作出判斷，有利于提高辦案效率，節(jié)約辦案時間，而且還可以使政府及其所屬部門明確是與非、合法與非法的界限，從而對其行為的后果有預(yù)見性。2．明確行政性限制競爭行為的監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)。為了改變對行政性限制競爭行為監(jiān)督不力的狀況，借鑒許多國家的經(jīng)驗(yàn)，我國也應(yīng)當(dāng)建立一個有權(quán)威性的和有著高度獨(dú)立性的反壟斷法主管機(jī)構(gòu)，這個主管機(jī)構(gòu)可以被稱為是“國家公平交易局”或者“國家反壟斷委員會”，它在人事編制和財務(wù)上雖然隸屬于國務(wù)院，由國家人事部和財政局編列預(yù)算，但在審理反壟斷案件中卻有著極大的權(quán)威性和高度獨(dú)立審判的權(quán)利。即是說，在業(yè)務(wù)上它們只是依照法律進(jìn)行裁決。

為了避免國家的立法和經(jīng)濟(jì)政策與國家的反壟斷法和競爭政策發(fā)生沖突，借鑒一些東歐國家的做法，國家立法機(jī)構(gòu)就所有涉及限制競爭、保護(hù)獨(dú)占權(quán)以及有關(guān)價格或銷售條件的法律草案應(yīng)當(dāng)征求國家公平交易局的意見，公平交易局的負(fù)責(zé)人有權(quán)參加政府會議，就公平交易局職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)問題發(fā)表意見。此外，公平交易局應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求各經(jīng)濟(jì)部門、地方政府、國家資產(chǎn)管理局以及其他的國家管理機(jī)構(gòu)通告有關(guān)涉及市場和競爭的工作情況，為了保證這個機(jī)構(gòu)在司法上的高度獨(dú)立性，能夠公平地審理案件，該機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)當(dāng)由學(xué)問深、素質(zhì)高和公正廉明的法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成。他們既不應(yīng)在其他政府機(jī)構(gòu)任職，也不得在公司或者企業(yè)中任職，或者以其他任何形式參與市場交易。

因?yàn)榉磯艛喾ㄕ{(diào)整的是對市場競爭有重大影響的市場行為或者事件，因此，它不必按照行政區(qū)劃層層設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。除國家公平交易局之外，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地可設(shè)立省級公平交易局。凡是跨省的案件由國家公平交易局審理，其余案件由省公平交易局審理，公平交易局有權(quán)就案件進(jìn)行調(diào)查和索取證據(jù)，必要時還可扣壓對調(diào)查證據(jù)有價值的物品，為了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，避免審理中的片面性，提高辦案的透明度，法律應(yīng)規(guī)定對當(dāng)事人的救濟(jì)措施。即當(dāng)事人對省公平交易局的裁決不服時，可要求國家公平交易局重新審理，或者提請高級人民法院審核裁決。對國家公平交易局裁決不服的當(dāng)事人可以向最高人民法院提出上訴。這即是說，對反壟斷案件的審理，可以實(shí)行兩審終審制。

3．規(guī)定法律制裁措施。

行政性限制競爭行為能否得到抑制，有效的競爭能否受到保護(hù)，在很大程度上取決于能否對違法行為進(jìn)行有效的法律制裁。借鑒我國的反不正當(dāng)競爭法及其他國家的有關(guān)法律，我們應(yīng)采取以下制裁方式：

(1)禁令。即由反壟斷法的主管機(jī)構(gòu)對那些違反了反壟斷法的條例或者指令禁令，禁止它們的貫徹和執(zhí)行。政府及其所屬部門濫用權(quán)力限制競爭的行為常常表現(xiàn)為行政性的規(guī)章或地方指令，禁止就意味著這些規(guī)章或者地方指令為無效。反壟斷法中關(guān)于行政壟斷的規(guī)定從性質(zhì)上講屬于公法，因此它們可以被看作是對我國行政法的補(bǔ)充。這樣，由反壟斷法的主管機(jī)構(gòu)向政府及其所屬部門濫用權(quán)力限制競爭的行為禁令，就不存在與法理相悖的問題。

(2)行政損害賠償。

因政府濫用行政權(quán)力限制競爭的行為，而使當(dāng)事人受到損害的，可以根據(jù)我國《行政訴訟法》第2條和第8條中所規(guī)定的受案范圍，向人民法院提起行政訴訟，請求損害賠償。受害者就損害賠償提出的請求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對行政機(jī)關(guān)處理不服的，可以向人民法院提起訴訟。根據(jù)該法第68條，賠償應(yīng)由濫用權(quán)力的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，行政機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。此外，根據(jù)《行政復(fù)議條例》，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，也可以向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議。對縣級以上的地方各級人民政府工作部門的具體行為不服申請的復(fù)議，一般由上一級主管部門管轄，對國務(wù)院各部門的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由作出具體行政行為的部門管轄。根據(jù)該條例的第44條，復(fù)議機(jī)關(guān)可以責(zé)令侵犯申請人合法權(quán)益的行政機(jī)關(guān)按照有關(guān)的法律、法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)賠償，賠償后的行政機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。