導(dǎo)語(yǔ)：加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政指導(dǎo)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村民自治；新農(nóng)村建設(shè)

論文摘要：行政指導(dǎo)是政府依靠自身的信息和合法性優(yōu)勢(shì)，對(duì)公民提供指導(dǎo)，獲得公民協(xié)力，以完成行政任務(wù)的一種手段。這種手段對(duì)于當(dāng)前我國(guó)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關(guān)系、構(gòu)建適當(dāng)?shù)幕鶎诱?、推進(jìn)農(nóng)民的市場(chǎng)化進(jìn)程具有重要的意義，今后有重點(diǎn)推進(jìn)的必要。

當(dāng)代行政法意義上的行政指導(dǎo)，出現(xiàn)于二戰(zhàn)之后的日本，據(jù)信是由于受到美軍占領(lǐng)當(dāng)局的工作方式的啟發(fā)而產(chǎn)生出來(lái)的，由于它符合了國(guó)家不干預(yù)到強(qiáng)干預(yù)再到軟干預(yù)的歷史潮流，因此日益受到各國(guó)的重視。

行政指導(dǎo)的定義目前在學(xué)術(shù)界尚未取得一致，但是達(dá)成了某些共識(shí)，例如：行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍之內(nèi)的事情；行政指導(dǎo)是為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的；行政指導(dǎo)不具有國(guó)家強(qiáng)制力，是一種比較柔和的行政行為；行政指導(dǎo)在程序上具有某些靈活性；行政指導(dǎo)的績(jī)效取決于相對(duì)人同意和協(xié)力的程度：等等。

筆者認(rèn)為，即使在已有的理論共識(shí)的基礎(chǔ)上，行政指導(dǎo)也應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要工作方式，今后有進(jìn)一步加強(qiáng)的必要和可能。茲列舉如下三個(gè)理由。

一、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關(guān)系

自上世紀(jì)80年代初以來(lái)，村民自治在我國(guó)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。它對(duì)于改善我國(guó)農(nóng)村的治理模式和績(jī)效、削減國(guó)家行政成本、調(diào)動(dòng)農(nóng)民的建設(shè)積極性都產(chǎn)生了顯著的效果。但是，迄今為止，村民自治的實(shí)際效果距離人們的預(yù)期還有較大的差距，主要原因在于一些重要的關(guān)系沒(méi)有理順，例如村民委員會(huì)和村黨支部的關(guān)系；村民委員會(huì)和村黨支部的關(guān)系；村民自治和基層人大的關(guān)系；村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。限于本文論題，本文只討論最后一個(gè)方面的問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！钡?，對(duì)于何為“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，法律的規(guī)定是不清楚的(事實(shí)上也難以做出清晰的規(guī)定)。而村民委員會(huì)是由全體村民選舉的，理論上它應(yīng)當(dāng)服從村民的要求；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是國(guó)家政權(quán)體系的最基層，它主要應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)政府的指令。我們的政府是人民政府，從根本利益上它不可能和村民的利益相沖突，但是畢竟村民委員會(huì)代表的是局部的、暫時(shí)的利益，而政府卻可能要體現(xiàn)長(zhǎng)期的、全局的利益，因此二者產(chǎn)生矛盾是不足為奇的，更何況現(xiàn)實(shí)生活中的利害沖突比這樣簡(jiǎn)單的描述要復(fù)雜的多。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)發(fā)生矛盾是一種正常的情況。

在這個(gè)沖突的雙方中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于擁有國(guó)家正式機(jī)構(gòu)的資源和權(quán)威，因此它一般來(lái)說(shuō)處于強(qiáng)勢(shì)的地位。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村民意志發(fā)生沖突的時(shí)候，村民選出的村干部大多數(shù)是站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一邊，從而喪失了村民利益代表者的地位。因此現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關(guān)系導(dǎo)致了村民自治的弱化。

對(duì)于這樣的局勢(shì)，大多數(shù)鄉(xiāng)村治理的研究者出于對(duì)民主的抽象偏好而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為攻擊的對(duì)象，大致的主張有：第一，主張干脆撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，理由是“中國(guó)歷史上本來(lái)就是政權(quán)不下縣”；第二，主張把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，自身不再擁有獨(dú)立的地位，從而避免與民爭(zhēng)利的問(wèn)題；第三，認(rèn)為出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府于村民自治矛盾的原因是民主不夠，只要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，這個(gè)問(wèn)題自然就消失了。我認(rèn)為這三種意見(jiàn)都對(duì)主權(quán)條件下的自治做了過(guò)分簡(jiǎn)單化的理解，因而是不可取的：

第一，中國(guó)古代政權(quán)不下縣有當(dāng)時(shí)的特殊原因，比如社會(huì)生活相對(duì)簡(jiǎn)單，基層宗族自治機(jī)制發(fā)達(dá)等。而到了今天這些條件已經(jīng)不存在了，繼續(xù)主張政權(quán)不下縣未免有刻舟求劍之譏。

第二，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，但是只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)治理單位有著自己的自由裁量空間，縣政府就不得不向它授權(quán)，最終的結(jié)果就是這個(gè)“派出機(jī)構(gòu)”有名無(wú)實(shí)，最后又實(shí)化成為一級(jí)政府。我們今天的“省”，在元代就是中央的派出機(jī)構(gòu)(行中書省)；今天的“地區(qū)”，歷史上就是省政府的派出機(jī)構(gòu)。但是在今天它們都實(shí)化了。

第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的矛盾尚未解決的情況之下去主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，尤不可取。因?yàn)榇迕褡灾闻c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，本質(zhì)上是民間自治與正式的國(guó)家政權(quán)之間的關(guān)系。只要這個(gè)關(guān)系沒(méi)有理順，那么，即使取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，那么自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)政權(quán)之間的矛盾仍將存在，而且如果級(jí)別進(jìn)一步提高，這種矛盾只會(huì)更加激烈。村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系實(shí)際上是一塊國(guó)家正式機(jī)構(gòu)同民間自治關(guān)系的“試驗(yàn)田”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關(guān)系沒(méi)有被徹底理清以前，盲目推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治風(fēng)險(xiǎn)實(shí)在太高，決策者是不會(huì)接受這樣的建議的。

我們可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)分為兩大類：第一類是在村莊的范圍之內(nèi)、憑借村莊自身的力量就可以解決的，比如集體資源的處置、村內(nèi)公路的修建等等。但是，由于村莊的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力和管轄范圍的限制，這一類“純村莊”的事務(wù)事實(shí)上并不多。第二類則是與村莊有關(guān)的、但是僅僅依靠村莊的力量解決不好的，這就不得不依靠政府的力量。這一類之中又可以分為兩個(gè)小的類型：第一類是關(guān)系重大、時(shí)間緊迫，不得不依賴國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)的，比如治安、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等政策的落實(shí)；第二類是在性質(zhì)上和時(shí)間上不是十分緊迫的，比如跨村的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等等。這些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主持，但是不需要?jiǎng)佑脟?guó)家的強(qiáng)制力，完全可以通過(guò)行政指導(dǎo)來(lái)完成。

通過(guò)行政指導(dǎo)來(lái)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系的優(yōu)點(diǎn)在于：

第一，避開(kāi)了在法律上預(yù)先清楚規(guī)定村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間權(quán)限的難題。以中國(guó)之大，數(shù)以千計(jì)的縣、數(shù)以十萬(wàn)計(jì)的村，情況千差萬(wàn)別，如果要想在事先對(duì)村莊的自治范圍做出清楚的規(guī)定，那么這個(gè)法律的操作性是令人懷疑的。甲村想辦或者能辦的事情，乙村不一定想辦或者不一定能辦。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治之間的關(guān)系上，由于中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的影響，也由于政府所擁有的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村民委員會(huì)，事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有很大的優(yōu)勢(shì)地位。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠就某一個(gè)問(wèn)題提出動(dòng)議，信息，提供資源支持，那么獲得民眾支持的可能性很大。

第二，行政指導(dǎo)不需要嚴(yán)格的行政程序，簡(jiǎn)便靈活，可以對(duì)各種突發(fā)性事件做出迅速的反應(yīng)。而單純由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)根據(jù)正式的程序做出反應(yīng)，時(shí)間上滯后嚴(yán)重。

第三，行政指導(dǎo)以獲得相對(duì)人的同意或者協(xié)力為前提條件，以大力推進(jìn)人民民主、鼓勵(lì)人民當(dāng)家作主的精神相符合。莫于川認(rèn)為自由是行政指導(dǎo)的基本價(jià)值之一：“行政指導(dǎo)是比較柔和的行政管理方式，它不具有權(quán)力強(qiáng)制性，行政相對(duì)人是否接受行政指導(dǎo)聽(tīng)?wèi){自愿，并未喪失自己的行為選擇自由?！?/p>

第四，行政指導(dǎo)下行政機(jī)關(guān)的責(zé)任非常清晰，可以減少行政機(jī)關(guān)用于行政爭(zhēng)議中的成本。一般來(lái)說(shuō)，只要行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政指導(dǎo)的時(shí)候沒(méi)有錯(cuò)誤或重大過(guò)失，不承擔(dān)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)不必對(duì)輕過(guò)失承擔(dān)責(zé)任，而且，如果相對(duì)人明知行政指導(dǎo)是錯(cuò)誤的仍然遵循指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)也不承擔(dān)責(zé)任。這樣，行政指導(dǎo)事實(shí)上降低了行政機(jī)關(guān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。這同目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)的建設(shè)目標(biāo)是一致的。

二、協(xié)調(diào)“有限國(guó)家”與“強(qiáng)大國(guó)家”的關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政權(quán)的最低一級(jí)，要回答“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)做什么的問(wèn)題”，首先就要回答“國(guó)家做什么”問(wèn)題。

在人類歷史早期，國(guó)家被神化了。國(guó)家往往成為天意的代名詞，或者祖先意志的表現(xiàn)。國(guó)家是全知全能的，是在道德上完美的，因此國(guó)家的觸角深入到了社會(huì)生活的方方面面，往往以居民的父母自居。這個(gè)階段可以稱為全能國(guó)家的階段。但是，當(dāng)資產(chǎn)階級(jí)在經(jīng)濟(jì)上發(fā)展起來(lái)以后，他們發(fā)現(xiàn)一個(gè)全知全能的國(guó)家阻礙了自己的自由競(jìng)爭(zhēng)，于是要求國(guó)家扮演“守夜人”的角色，不要過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。在西方，由于宗教的勢(shì)力特別強(qiáng)大，宗教希望遏制世俗政權(quán)的勢(shì)力，因而在思想上支持了這種思想(在上帝的名義下)。這種自由主義的思想從亞當(dāng)斯密以后就是西方自由主義政治思潮的主流。凱恩斯主義興起以后，國(guó)家干預(yù)主義曾經(jīng)享受了自己的春天，但是隨著滯脹的出現(xiàn)，國(guó)家干預(yù)主義受到嚴(yán)厲批判，“最弱意義的國(guó)家”等保守主義的思想就復(fù)活了。

這種思想反映到我國(guó)學(xué)術(shù)界，就是針對(duì)國(guó)家權(quán)利邊界的模糊、干預(yù)社會(huì)生活過(guò)于隨意的弊端，主張“有限政府”。這本身并沒(méi)有錯(cuò)，但是問(wèn)題在于，第一，對(duì)有限的含義理解有誤，僅僅把它理解為管轄權(quán)限的有限，而對(duì)管理方式的有限性、責(zé)任的有限性等理解不足；第二，把“有限政府”理解為“弱政府”未必妥當(dāng)。現(xiàn)代生活的復(fù)雜性，要求政府在某些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是足夠強(qiáng)大的。

在現(xiàn)代世界，政府管理的力度逐步加大、公共財(cái)政支出的增加是顯而易見(jiàn)的事實(shí)。福山發(fā)現(xiàn)，“在20世紀(jì)的前75年，非極權(quán)主義國(guó)家(其實(shí)也包括所有民主國(guó)家)的規(guī)模、職能和范圍均擴(kuò)大了。20世紀(jì)初，絕大多數(shù)西方國(guó)家和美國(guó)的國(guó)家財(cái)政支出僅占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10％強(qiáng)，而到了20世紀(jì)80年代，這一比例已經(jīng)提高到了近50％(在社會(huì)民主主義的瑞典占70％)?！彼€發(fā)現(xiàn)，在西方學(xué)術(shù)界普遍強(qiáng)調(diào)有限政府的同時(shí)，世界上大多數(shù)國(guó)家的嚴(yán)重問(wèn)題恰恰是由于缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的政府，也就是說(shuō)，是由于“國(guó)家失敗”所造成的。“真正的問(wèn)題在于國(guó)家在某些領(lǐng)域必須弱化，但在其他領(lǐng)域則需要強(qiáng)化。主張自由化經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在理論上對(duì)此非常明白，只是在這個(gè)時(shí)期內(nèi)相對(duì)強(qiáng)調(diào)減少國(guó)家干預(yù)，而這點(diǎn)則往往被混淆為或被故意曲解為全面削弱國(guó)家能力?！背岸@樣的混淆常常是包含著一定惡意的。

反觀我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，過(guò)強(qiáng)與過(guò)弱的問(wèn)題同時(shí)存在，而且某些領(lǐng)域表面上的“過(guò)強(qiáng)”其實(shí)常常是由于實(shí)質(zhì)上的“過(guò)弱”所造成的。正是由于國(guó)家強(qiáng)制力的運(yùn)用過(guò)于隨意，這種表面上的強(qiáng)大削弱了人民對(duì)政府的認(rèn)同和支持，結(jié)果就是政府的“弱”；正是由于國(guó)家放棄了自己在其他領(lǐng)域內(nèi)的職責(zé)，這這種表面上的“弱”削弱了國(guó)家存在的基礎(chǔ)，迫使國(guó)家過(guò)多地動(dòng)用強(qiáng)制性的力量，這又形成了表面上的“強(qiáng)”。要解決這個(gè)問(wèn)題，就必須明確國(guó)家的職責(zé)，以及國(guó)家為解決不同的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)采用的不同手段。

實(shí)證研究表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其實(shí)是公共產(chǎn)品提供的最適合的主體，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府有財(cái)政來(lái)源，與基層的距離又最近，一方面彌補(bǔ)了縣政府管轄范圍過(guò)大，因此可能一刀切的毛病，又克服了村級(jí)自治機(jī)構(gòu)缺乏財(cái)力、范圍過(guò)小的問(wèn)題[413“。但是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困窘、行政支出居高不下，應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品不能提供；為了彌補(bǔ)財(cái)政上的困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不像經(jīng)濟(jì)人那樣行動(dòng)，什么事情有利就干什么事，只要能夠得利，什么事都敢干。這就很容易解釋為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一些人看來(lái)除了添亂以后什么事都干不了了。

當(dāng)前的任務(wù)，第一步就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力的范圍予以嚴(yán)格的限定，應(yīng)當(dāng)把這作為建設(shè)有限政府的一個(gè)基本內(nèi)涵。原則上，除非事關(guān)國(guó)家根本利益，不嚴(yán)格照辦或立即執(zhí)行可能會(huì)給國(guó)家和人民利益造成緊迫的和現(xiàn)實(shí)的危害，一般不宜直接動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力。即使動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力也必須遵循嚴(yán)格的程序。在這些事件之外，應(yīng)當(dāng)更多地提倡軟法，比如政府的獎(jiǎng)勵(lì)、示范、指導(dǎo)等等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力普遍緊張的情況之下，行政指導(dǎo)無(wú)疑是首選。

三、協(xié)調(diào)農(nóng)民自治與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系

1978年以后中國(guó)推進(jìn)了農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，把土地的使用權(quán)重新賦予農(nóng)民。此項(xiàng)改革激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，并在短期內(nèi)改變了中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的面貌。但是，隨著改革的深化，人們?cè)絹?lái)越清楚地認(rèn)識(shí)到，單純的土地承包、甚至更為激進(jìn)的土地私有的主張，都不足以改變農(nóng)村的弱勢(shì)局面。因?yàn)樽裱@樣的思路“不過(guò)創(chuàng)造了兩億多獨(dú)立的農(nóng)戶，對(duì)小農(nóng)而言，變幻莫測(cè)的市場(chǎng)價(jià)格并不比國(guó)家計(jì)劃更友善”，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展”。因此潘維的看法是，簡(jiǎn)單地把農(nóng)民拋入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮之中必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民更為嚴(yán)重的破產(chǎn)，真正能夠促使農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的力量乃是某種社會(huì)主義的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)就是政府對(duì)于市場(chǎng)活動(dòng)的某些特殊的介入。

潘維的看法無(wú)疑令某些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原教旨主義者感到不快。但是他的看法在邏輯上確實(shí)有基礎(chǔ)：你不可能想象在知識(shí)、資金、組織、信息各方面都處于劣勢(shì)的農(nóng)民在“自由”的競(jìng)爭(zhēng)中居然戰(zhàn)勝了各方面都比自己強(qiáng)大的市場(chǎng)主體?；蛟S有人說(shuō)，農(nóng)民將在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中變得更為強(qiáng)大。但是，數(shù)據(jù)表明，事實(shí)上打工農(nóng)民真正進(jìn)入管理層的不會(huì)超過(guò)百分之十，獨(dú)立創(chuàng)業(yè)獲得成功的不會(huì)超過(guò)百分之三，也就是說(shuō)，作為整體的農(nóng)民階層是失敗的和破產(chǎn)的。在實(shí)證上，盧邁根據(jù)其對(duì)珠江三角洲鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的調(diào)查也表明，村莊政府在興辦企業(yè)時(shí)能夠用它的行政、人力和財(cái)政資源，為企業(yè)直接提供土地和資本等投入品或提供信息交換、信譽(yù)擔(dān)保、安全保障等多方面的服務(wù)。人們都知道，像美的集團(tuán)這樣的成功企業(yè)，它同政府的淵源是很深的。公務(wù)員之家

村民自治并不能保證這個(gè)問(wèn)題得到合理的解決。盧梭在談到民主自治的時(shí)候曾反復(fù)地表示：“人民永遠(yuǎn)是愿望自己幸福的，但是人民并不能永遠(yuǎn)都看得出什么是幸福。公意永遠(yuǎn)是正確的，但是那指導(dǎo)著公意的判斷并不永遠(yuǎn)都是明智的?！倍鉀Q公意與眾意之間的這個(gè)矛盾，一個(gè)重要的前提就是“人民能夠充分了解情況并進(jìn)行討論”。在村民自治的條件下，農(nóng)民群眾當(dāng)然都渴望并追求自己的幸福，但是限于自身的條件和資源，他們對(duì)于自己如何才能夠?qū)崿F(xiàn)幸福的生活實(shí)際上并不是十分了解的。基層政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起自己在信息方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)村民的生產(chǎn)和生活給予指導(dǎo)。并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替村民作決定，而是給他們“充分了解情況”的機(jī)會(huì)。我們反對(duì)隨意的強(qiáng)制，但是并不反對(duì)真誠(chéng)的指導(dǎo)。

這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于某種角色緊張之中：一方面它不能漠視農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮之中整體性地趨于破產(chǎn)，另一方面它又不得不根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求對(duì)各個(gè)市場(chǎng)主體保持必要的中立。它必須在兩者之間取得平衡。行政指導(dǎo)是達(dá)到這種平衡的重要手段。它一方面可以給農(nóng)民以充分的信息和行動(dòng)的方案，另一方面又尊重了農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位。就社會(huì)職能而言，國(guó)家的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是提供公共物品，或者市場(chǎng)主體不愿意提供、不能夠提供的私人物品。在所有的物品之中，最為重要的兩類：一是規(guī)則(制度)，二是信息。這兩類物品，在新制度學(xué)派看來(lái)，根本的目的都是為了減少交易費(fèi)用。農(nóng)民由于自身的特點(diǎn)，參與市場(chǎng)活動(dòng)的交易費(fèi)用特別高，但是自身對(duì)于交易費(fèi)用的承擔(dān)能力又非常弱，更不要說(shuō)從交易費(fèi)用中獲利了。目前農(nóng)民參與專業(yè)化分工的活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)占據(jù)了非常重要的地位，比如瀘州的況場(chǎng)鎮(zhèn)，重慶市大足縣的龍水鎮(zhèn)，都是非常典型的例子。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府更應(yīng)當(dāng)努力加強(qiáng)行政指導(dǎo)的建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)民的市場(chǎng)化，使農(nóng)民成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的贏家。

有學(xué)者指出行政指導(dǎo)之所以發(fā)軔于日本，根本原因在于日本的民族特性和政治文化，包括日本國(guó)民對(duì)于行政機(jī)關(guān)及政府官員具有強(qiáng)烈的唯上意識(shí)和尊重意識(shí)。事實(shí)上，日本和中國(guó)在文化上是同源的。就中國(guó)的政治文化傳統(tǒng)而言，人民對(duì)官方的權(quán)威性和合法性有著超常的信任。即使是認(rèn)為中國(guó)農(nóng)民政治信任弱化的學(xué)者，也注意到農(nóng)民對(duì)中央層次、對(duì)執(zhí)政黨本身、對(duì)政治體系的整體價(jià)值觀念的信任并未弱化[91。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治信任問(wèn)題上面臨著壓力，但是并非無(wú)所作為。在各種信息渠道中，政府信息往往具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)。就目前的信息資源掌握情況來(lái)看，政府比任何主體都掌握了更為豐富的信息。因此，政府通過(guò)行政指導(dǎo)來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)行為的可能性是非常大的。