導(dǎo)語：行政體制改革理論研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【內(nèi)容提要】本文對近幾年來我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政體制改革的研究進(jìn)行了總結(jié)和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，認(rèn)為行政體制改革的目標(biāo)仍在于提高效率。行政民主是調(diào)整政府與社會關(guān)系的目標(biāo)取向，不能與行政體制改革本身的目標(biāo)相混同；改革要兼顧機(jī)構(gòu)改革與政治職能兩個(gè)方面，使二者協(xié)同發(fā)展；目前改革的難點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動(dòng)，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進(jìn)行綜合配套改革的對策，并認(rèn)為行政體制改革應(yīng)與政治體制改革協(xié)同進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】政府/權(quán)力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學(xué)和行政學(xué)自本世紀(jì)80年代初恢復(fù)重建以來的一個(gè)研究熱點(diǎn)，也伴隨著我國行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程。當(dāng)然，有關(guān)行政體制改革的研究，應(yīng)當(dāng)說在政治學(xué)和行政學(xué)恢復(fù)重建以前就已經(jīng)存在了，因?yàn)閷@一問題的研究歷來并不局限在政治學(xué)或行政學(xué)界，雖然那時(shí)研究的數(shù)量和質(zhì)量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關(guān)研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學(xué)、行政學(xué)以及其他社會科學(xué)工作者的努力下，在我國現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革實(shí)踐的呼喚下，學(xué)術(shù)界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發(fā)展，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，為構(gòu)建我國面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于我國政治學(xué)和行政學(xué)研究的底子薄，基礎(chǔ)理論較為膚淺，有關(guān)研究又深受現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學(xué)術(shù)界還沒有形成權(quán)威性的系統(tǒng)觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)規(guī)范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復(fù)研究比較多，富有理論創(chuàng)新的成果還不多見。

處于世紀(jì)之交的中國行政體制改革正在向縱深推進(jìn)，迫切要求學(xué)術(shù)界在體制改革理論上進(jìn)行創(chuàng)新和超越。在此情況下，總結(jié)和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進(jìn)展，對于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革，進(jìn)一步繁榮中國政治學(xué)和行政學(xué)等學(xué)科建設(shè)，都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中的地位

關(guān)于行政體制改革在中國改革戰(zhàn)略中的地位問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有多種說法，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。一般認(rèn)為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革上下兩個(gè)結(jié)構(gòu)。但中國政治體制改革循于經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發(fā)展的政治學(xué)思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動(dòng)政治體制改革，形成經(jīng)濟(jì)體制改革先導(dǎo)，政治體制改革滯后的發(fā)展序列，這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的時(shí)間落差和進(jìn)度落差，這兩大落差隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應(yīng)性矛盾日漸積累，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，因此政治體制改革很難有實(shí)質(zhì)性突破，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾也未能徹底解決。

在政治體制改革進(jìn)退維谷而政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求并進(jìn)而帶動(dòng)政治體制改革。由于中國政府傳統(tǒng)行政思維和行為的慣性影響，以及政府及其成員本身的權(quán)力利益關(guān)系，政府缺乏自我改革的內(nèi)在動(dòng)力。在現(xiàn)階段，行政體制改革的主要任務(wù)應(yīng)是克服各種改革阻力，通過結(jié)構(gòu)性的職能轉(zhuǎn)換，有效地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務(wù)，明確了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果，又是政治體制改革的必要先導(dǎo)，既是經(jīng)濟(jì)體制改革深入進(jìn)行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進(jìn)的直接動(dòng)力。有的學(xué)者指出：“當(dāng)行政體制改革的訴求被提出后，它就同時(shí)承擔(dān)起變革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的雙重任務(wù)：一方面通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，克服舊體制下形成的某些束縛生產(chǎn)力發(fā)展的障礙，促進(jìn)新的生產(chǎn)關(guān)系的建立；另一方面通過改革上層建筑領(lǐng)域中的某些弊端，鞏固新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！保ㄗⅲ和粲駝P：《中國行政體制改革20年》，第17頁，中州古籍出版社，1998年版。）行政體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展和政治體制改革實(shí)際啟動(dòng)的共同要求，處于中國體制改革邏輯發(fā)展全程的結(jié)合部。

實(shí)際上，行政體制改革本來是政治體制改革的一個(gè)有機(jī)組成部分。有的學(xué)者指出：政治體制包括三個(gè)層面：一是各種政治組織（政黨、政治團(tuán)體）與政權(quán)組織之間的關(guān)系及其運(yùn)行制度；二是政權(quán)的組織形式或政體；三是政府（行政機(jī)關(guān)）的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，即行政體制。（注：參見王惠巖：《當(dāng)代政治學(xué)基本理論》，第194-201頁，天津人民出版社，1998年版。）但在政治體制改革在總體上難以推進(jìn)的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當(dāng)中脫穎而出并進(jìn)而取得了相對獨(dú)立的地位。對此，學(xué)術(shù)界予以相當(dāng)?shù)年P(guān)注，從不同角度對我國行政體制改革的必要性予以論證。例如一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權(quán)體制決定了行政機(jī)關(guān)只是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際政治生活中，政府發(fā)揮著非?；钴S的國家統(tǒng)治和管理力量的功能，在所有國家機(jī)器（人大與“一府兩院”）中居于主導(dǎo)和中心地位，實(shí)際承擔(dān)著大量行政立法、決策和執(zhí)行事務(wù)。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干思考》，《光明日報(bào)》，1993年2月21日。）因此，將行政體制改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進(jìn)行政領(lǐng)域自身的發(fā)展，另一方面可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷，帶動(dòng)政治體制的變革。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，部分發(fā)展中國家和地區(qū)五六十年代后的政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別是亞洲“四小龍”行政體制改革先導(dǎo)的成功經(jīng)驗(yàn)，為中國體制改革的模式選擇提供了取同的對象。國外學(xué)者普遍認(rèn)為，行政體制改革優(yōu)先模式比較適合發(fā)展中國家的體制改革，而政治體制改革優(yōu)先模式并不符合大多數(shù)發(fā)展中國家的實(shí)際國情。由于行政體制改革主要涉及政府功能的定位、政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、行政權(quán)力的運(yùn)行、行政法制的建設(shè)以及行政人員的管理等，可以廣泛借鑒外國政府管理的經(jīng)驗(yàn)，故具有較高的實(shí)際可操作性。（注：參見汪玉凱：《從政策調(diào)整到體制創(chuàng)新》，《工人日報(bào)》，1998年10月14日。）

從根本上說，行政體制改革之所以能夠從政治體制改革當(dāng)中剝離出來并取得重要地位，是由中國后發(fā)現(xiàn)代化國家的具體歷史條件所決定的。根據(jù)政治―行政“兩分法”的基本理論假設(shè)看，政治體制改革導(dǎo)向權(quán)力利益再分配和公平與民主訴求，行政體制改革導(dǎo)向責(zé)任和效率，行政體制改革能以改善政府成本―效益關(guān)系（緊縮編制、轉(zhuǎn)換職能、澄清吏治、提高效率等）推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)避免積極政治體制改革所可能造成的超前政治參與等“轉(zhuǎn)型問題”。（注：亨廷頓在《變動(dòng)社會的政治秩序》（上海譯文出版社1989年版，第45頁）中指出，“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，而現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定性”，后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家在從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的進(jìn)程中出現(xiàn)的大量問題，并不是落后的產(chǎn)物，而是轉(zhuǎn)型的特有問題，包括大規(guī)模的政治參與與政治制度化之間的矛盾等等。）從現(xiàn)實(shí)情況看，由于我們生活在一個(gè)“以行政為中心的時(shí)代”，在這一時(shí)代中，無論是政策的制定還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上來說取決于行政領(lǐng)導(dǎo)，政治與行政之間形成了不可分割的交織關(guān)系。（注：參見安德森；《公共決策》，第47-49頁，華夏出版社，1990年版。）這決定了行政活動(dòng)對于政治的重要影響，行政體制改革可以有效促動(dòng)政治體制改革的發(fā)展。

近年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于行政體制改革的“結(jié)合部”地位基本達(dá)成了一致性認(rèn)識，包括國家有關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志也完全認(rèn)同這一定位，認(rèn)為“行政體制改革處于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革結(jié)合部的位置，這就是我們在研究企業(yè)改革時(shí)，必然要研究下放權(quán)力、政企分開、轉(zhuǎn)變職能等問題，在研究行政機(jī)構(gòu)改革時(shí)，也必然要研究轉(zhuǎn)變職能、政企分開、下放權(quán)力等問題的原因”。（注：鮑靜：《中國行政體制改革的回顧與展望――訪中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室副主任顧家麟同志》，《中國行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和貫徹的國家改革政策中，也基本體制了這種厘定行政體制改革自有范疇與三大體制改革相互聯(lián)系的關(guān)系，把行政體制改革視為經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果和政治體制改革的突破口，通過經(jīng)濟(jì)體制改革――行政體制改革――政治體制改革適度分離的發(fā)展模式，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定兩個(gè)方面兼顧?？傊?，行政體制改革“上下結(jié)合部”的戰(zhàn)略定位，使其在國家發(fā)展和社會發(fā)展的宏觀改革進(jìn)程中扮演了承上啟下的重要角色。行政體制改革既是適應(yīng)和驅(qū)動(dòng)相關(guān)改革領(lǐng)域的手段，又能達(dá)到理順行政系統(tǒng)內(nèi)外關(guān)系、重構(gòu)政府權(quán)力合法性、合理性和有效性的目的。

不過，學(xué)術(shù)界在基本肯定行政體制改革的這一“結(jié)合部”地位的同時(shí)，對于上述“三大體制改革”的先后序列、以及行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間驅(qū)動(dòng)與制約關(guān)系的理論與現(xiàn)實(shí)，存在著不同的意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政體制改革的“上下結(jié)合部”地位，確立了中國體制改革“經(jīng)濟(jì)――行政――政治”式的基本序列，即先經(jīng)濟(jì)體制改革后行政體制改革再政治體制改革的總體進(jìn)程。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干再思考》，《光明日報(bào)》，1993年6月23日。）于是，在行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系上，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入對政府管理經(jīng)濟(jì)的職能及其載體――行政機(jī)構(gòu)提出了改革要求，中國的行政體制改革就只能是一種適應(yīng)性改革，基本方向就是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，改革政府內(nèi)外部有礙經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化、尤其是有礙國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的弊端。

有的學(xué)者進(jìn)一步從學(xué)理上對此進(jìn)行了闡發(fā)。其中比較有代表性的是行政生態(tài)論，即認(rèn)為中國的行政體制及其活動(dòng)總是處于一定的行政生態(tài)環(huán)境之中，“行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件之總和”。（注：王滬寧：《行政生態(tài)分析》，第31頁，復(fù)旦大學(xué)出版社，1989年版。）有學(xué)者指出，由于行政體制和外部社會環(huán)境之間進(jìn)行著不斷的“輸入――轉(zhuǎn)換――輸出”的交互作用，行政體制的發(fā)展始終處于與外部社會環(huán)境“適應(yīng)――不適應(yīng)――變革――又適應(yīng)”的螺旋式前進(jìn)的狀態(tài)之中，行政體制與整個(gè)社會體制也因此顯現(xiàn)出“平衡――不平衡――平衡”的動(dòng)態(tài)關(guān)系格局。（注：池如龍：《改革：行政管理的永恒主題》，《社會科學(xué)動(dòng)態(tài)》，1998年第11期。）還有學(xué)者明確指出，“行政體制改革就是行政主體自覺適應(yīng)社會環(huán)境的過程。由于社會環(huán)境總是不斷變化的，因而行政系統(tǒng)必須周期性地進(jìn)行變革，以適應(yīng)社會環(huán)境的變化?！保ㄗⅲ簭埌矐c、：《當(dāng)代中國社會環(huán)境與行政管理體制改革》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》，1993年第2期。）因此，行政體制改革是政府體系階段性地適應(yīng)變化中的外部社會環(huán)境，主要是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的實(shí)際進(jìn)展和需求，以避免更大的社會不滿和推動(dòng)進(jìn)一步的社會發(fā)展。在實(shí)踐中，上述觀點(diǎn)也是伴隨行政體制改革進(jìn)程的主流理論。黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為行政體制改革確立了一個(gè)較高的起點(diǎn)，即改革是對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革實(shí)質(zhì)性的核心內(nèi)容，就是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，解決各類國有企業(yè)改革這一“瓶頸”問題，把國有企業(yè)的行業(yè)管理權(quán)、資產(chǎn)管理權(quán)和人事管理權(quán)分別劃歸不同部門，理順政企關(guān)系，調(diào)整政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府功能。

但也有學(xué)者比較偏重于行政體制改革本身的內(nèi)在規(guī)律和內(nèi)生變量。由于上述“適應(yīng)論”主要把行政改革作為一種因變量而不是自變量看待，正像有學(xué)者評論說：“正是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的要求，才把行政改革作為一個(gè)相對獨(dú)立的改革領(lǐng)域提上了日程。也就是說，中國的行政改革，不是主動(dòng)根據(jù)政府行政管理的基本規(guī)律，從行政管理的特點(diǎn)出發(fā)加以設(shè)計(jì)和推進(jìn)的，而是以經(jīng)濟(jì)改革的理論和經(jīng)濟(jì)改革的要求來推動(dòng)行政改革的?！保ㄗⅲ汗鶎毱剑骸缎姓母锢碚摵蛯?shí)踐的特點(diǎn)與誤區(qū)》，《中國行政管理》，1999年第1期。）這樣就帶來了一個(gè)問題，即行政體制改革雖然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政體制改革并非由政府自身發(fā)動(dòng)”（注：張國慶：《當(dāng)代中國行政管理體制改革論》，第32頁吉林大學(xué)出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自動(dòng)力機(jī)制，行政體制改革需要一個(gè)長期積累的逐步發(fā)展過程，改革的模式必然是漸進(jìn)主義。與此相應(yīng)，還有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國行政體制改革應(yīng)擺脫對于經(jīng)濟(jì)體制改革的“刺激――回應(yīng)”的邏輯局限性，推行行政體系的自我革新和主導(dǎo)型的行政體制改革。例如有學(xué)者指出，改革開放以來，行政系統(tǒng)一直在進(jìn)行著適應(yīng)性的變革，集中表現(xiàn)在1982年、1988年和1992年三次大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)改革，行政系統(tǒng)的角色無形中被定位為社會經(jīng)濟(jì)的“消防員”和“穩(wěn)定器”，行政體制改革成為亦步亦趨的應(yīng)景式的調(diào)整，從而在事實(shí)上忽視了行政體制改革對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用。（注：汪永成：《新一輪行政改革應(yīng)選擇新的戰(zhàn)略方向》，《理論學(xué)習(xí)月刊》，1998年第2期。）所以，行政體制改革應(yīng)從外源式轉(zhuǎn)向內(nèi)源式，從適應(yīng)性調(diào)整轉(zhuǎn)向形成自我積極改造機(jī)制。正像西方學(xué)者所說的：“我們不能被動(dòng)地經(jīng)歷改革。我們要?jiǎng)?chuàng)造變革”。（注：奧斯本?蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，第313頁，上海譯文出版社，1996年版。）

現(xiàn)代化理論的研究表明，后發(fā)國家的現(xiàn)代化有兩個(gè)普遍特點(diǎn)：一是政治行政變革往往成為經(jīng)濟(jì)社會變革的先導(dǎo)，政治行政上的顯著變化帶來經(jīng)濟(jì)和社會方面的顯著變化；二是由于現(xiàn)代化起步落后于外部的發(fā)達(dá)國家，因此遵循一種“追趕型”的現(xiàn)代化模式，政府主導(dǎo)特點(diǎn)非常鮮明，這在學(xué)術(shù)界基本上是一個(gè)共識。（注：參見任曉：《中國行政改革：目標(biāo)與趨勢》，《社會科學(xué)》，1994年第4期。）作為中國“追趕型”現(xiàn)代化任務(wù)一部分的行政體制改革，它本質(zhì)上要求成為經(jīng)濟(jì)社會變革的先導(dǎo)。而且，正像有的學(xué)者看到的，現(xiàn)代社會調(diào)控規(guī)模日益擴(kuò)大，內(nèi)容日趨復(fù)雜，在后發(fā)現(xiàn)代化國家轉(zhuǎn)型階段，行政系統(tǒng)作為社會調(diào)控體系的主導(dǎo)力量，對于驅(qū)動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有決定性的作用。（注：王滬寧：《論九十年代中國行政改革的戰(zhàn)略方向》，《文匯報(bào)》，1992年6月26日。）因此，應(yīng)該通過積極的行政體制改革建構(gòu)能夠驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的行政體系，再構(gòu)和優(yōu)化社會調(diào)控系統(tǒng)。有的學(xué)者以“發(fā)展行政”的概念定義這一取向，要求行政體制改革從行政發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展行政。發(fā)展行政區(qū)別于行政發(fā)展的關(guān)鍵，在于發(fā)展行政是以積極主動(dòng)的行政行為來引導(dǎo)和推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其特點(diǎn)是政府保持有強(qiáng)大的權(quán)威和行政目標(biāo)取向上的超前意識。（注：參書云等：《行政管理與改革》，第2-6頁中國城市經(jīng)濟(jì)社會出版社，1990年版：李澤中：《論發(fā)展行政及其限度》，《中國行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未構(gòu)成行政體制改革的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)思想，但對未來中國的行政體制改革具有一定的建設(shè)性意義。

行政體制改革的目標(biāo)設(shè)定：效率與民主之辨

確定了行政體制改革的戰(zhàn)略地位以后，就應(yīng)該進(jìn)一步明確行政體制改革的目標(biāo)。不少學(xué)者認(rèn)為，正確界定行政體制改革的目標(biāo)，對于行政改革是十分重要的。有的學(xué)者在回顧建國以來的行政改革時(shí)，認(rèn)為大致經(jīng)歷了六個(gè)不同目標(biāo)內(nèi)涵的歷史階段，各個(gè)階段行政改革的具體內(nèi)容受改革目標(biāo)的制約，而改革目標(biāo)實(shí)質(zhì)上又取決于當(dāng)時(shí)具體的內(nèi)外部條件。（注：張國慶：《當(dāng)代中國行政管理體制改革論》，第51-110頁吉林大學(xué)出版社，1994年版。）黨的十四大提出行政體制改革的基本目標(biāo)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率。1998年開始的政府機(jī)構(gòu)改革，從總體上提出了建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政體制改革總目標(biāo)。中國的行政體制改革至今已經(jīng)歷了從政策調(diào)整到體制創(chuàng)新的不同階段，改革已越來越觸及到深層次的關(guān)鍵性問題，改革的目標(biāo)也日趨明確合理。與改革的實(shí)際進(jìn)程相適應(yīng)，對行政體制改革目標(biāo)的確定也是學(xué)術(shù)界積極探討的一個(gè)問題。但關(guān)于行政體制改革的目標(biāo)選擇及其相應(yīng)的改革內(nèi)容，在理論界至今尚無完全共通性的界說。其原因在于行政體制改革本身的高度復(fù)雜性，在不同的時(shí)間、背景和層次上談?wù)撔姓w制改革的話題和結(jié)論也是不盡相同的。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，中國行政體制改革的目標(biāo)以構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力為導(dǎo)向，包容著一個(gè)多元內(nèi)涵的價(jià)值體系，它可以涵蓋“精簡”、“高效”、“統(tǒng)一”、“民主”、“廉潔”、“法治”等一系列目標(biāo)單元。例如，有學(xué)者提出行政發(fā)展的目標(biāo)是建立高效、公平、廉潔、開放的行政系統(tǒng)；另有學(xué)者認(rèn)為行政體制改革的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化，即實(shí)現(xiàn)法治化、民主化、科學(xué)化、高效化；等等。（注：王滬寧：《論90年代中國的行政發(fā)展：動(dòng)力與方向》，《天津社會科學(xué)》，1992年第5期；胡象明：《試論行政管理現(xiàn)代化及其與政治現(xiàn)代化的關(guān)系》，《政治學(xué)研究》，1998年第8期。）這些目標(biāo)的提出，從不同角度設(shè)計(jì)了中國行政體制發(fā)展的未來走向，但這些目標(biāo)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系卻是一個(gè)懸而未決的問題，其中民主和效率之間的張力尤為明顯。

從近年來理論界諸家觀點(diǎn)來看，可以說以效率作為行政體制改革的核心目標(biāo)基本是一個(gè)共識，雖然一些學(xué)者在效率這個(gè)目標(biāo)之外還會設(shè)定其他一些目標(biāo)。對此主要可以從兩個(gè)方面加以分析。第一，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，提高效率或?qū)崿F(xiàn)政府高效化是行政體制普遍追求的目標(biāo)，中國自然也不例外。政府及其行政活動(dòng)能夠解決個(gè)人無法解決的問題，實(shí)現(xiàn)一般社會組織無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有權(quán)力和規(guī)模上的自我擴(kuò)張傾向，龐大的政府體系不僅會越出自身的行政職權(quán)邊界，侵犯社會私人領(lǐng)域，而且會導(dǎo)致官僚主義和官員腐敗等行政危害，這些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良現(xiàn)象，提高政府效率就成為行政改革的首要問題，效率導(dǎo)向也就必然成為行政體制改革的基本目標(biāo)模式。有的學(xué)者通過對西方的考察對此提供有力的支持，指出“無論是泰勒的科學(xué)管理時(shí)代，或梅奧的行為科學(xué)時(shí)代，還是當(dāng)今系統(tǒng)理論時(shí)代，一切研究以及實(shí)踐活動(dòng)（包括組織模型設(shè)計(jì)、決策導(dǎo)向、公務(wù)員行為規(guī)范）都始終圍繞著一個(gè)中心即高效率”（注：孫柏瑛：《公共行政的新思維》，《國外社會科學(xué)》，1995年第3期。）。政府行政效率體現(xiàn)為行政體系在一定資源條件下能夠提供更多的行政服務(wù)或一定服務(wù)水平條件下能夠減少更多的行政成本。這就要求政府不斷進(jìn)行行政體制改革，控制機(jī)構(gòu)膨脹，緊縮過度職權(quán)，降低社會成本，提高工作效率。實(shí)踐證明，卓有成效的政府行政管理是現(xiàn)代國家政府努力追求的目標(biāo)。正像西方學(xué)者庫夫曼指出的，傳統(tǒng)行政體制的目標(biāo)價(jià)值可以概括為效率、代議制度、政治中立能力和（科層組織的）行政領(lǐng)導(dǎo)四個(gè)方面，其中效率是行政體制的核心目標(biāo)或終極價(jià)值，其它目標(biāo)只是維持和保證行政效率的充分實(shí)現(xiàn)。（注：HerbertKaufman:"AdministrativeDecentralizationandPoliticalPower",PublicAdministrationReview,V.29January-February,1969.）中國行政體制改革的直接原因是政府機(jī)構(gòu)臃腫、職權(quán)龐雜、效率低下，并且嚴(yán)重阻礙了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，行政體制改革的直接目標(biāo)就是在管理職能、管理領(lǐng)域、管理過程和管理方法等多方面對傳統(tǒng)低效的“大政府”進(jìn)行改造，建設(shè)一個(gè)適度規(guī)模的高效政府，從而有效地制定政策、執(zhí)行政策、調(diào)節(jié)矛盾、整合利益差異，順應(yīng)并推動(dòng)中國社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展。第二，有的學(xué)者也從中國作為一個(gè)發(fā)展中國家的具體歷史社會條件出發(fā)，認(rèn)為提高效率應(yīng)當(dāng)是中國行政體制改革的一個(gè)優(yōu)先目標(biāo)。在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，政府在不同國家和不同歷史時(shí)期所起的作用是不同的。在自由資本主義階段，根據(jù)亞當(dāng)?斯密的政府職能理論，西方發(fā)達(dá)國家政府力量在經(jīng)濟(jì)增長中的作用是較為次要的，僅僅扮演了“守夜人國家”和“警察國家”的角色，即僅僅局限于維持法律和秩序、對付外敵侵犯的功能領(lǐng)域。隨著時(shí)間的推移和社會公共事務(wù)性質(zhì)的變化與數(shù)量的增加，政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響逐步強(qiáng)化，凱恩斯主義和新自由主義在不同程度上都強(qiáng)調(diào)政府對社會經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。因此，從世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的進(jìn)程看，為了有效解決現(xiàn)代化所提出的各種問題，早發(fā)現(xiàn)代化國家基本上都經(jīng)歷了一個(gè)政府功能成長并主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變過程。與此相應(yīng)，后發(fā)現(xiàn)代化國家要在短時(shí)間內(nèi)解決“追趕型”現(xiàn)代化所需化解的各種矛盾，包括消除貧困、擴(kuò)大參與、轉(zhuǎn)換體制、維護(hù)基本的社會公平等問題，這決定了發(fā)展中國家政府必須在現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮積極有效的主導(dǎo)作用。因此有學(xué)者指出，中國目前正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型階段，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使中國正進(jìn)入一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速增長的時(shí)期，“政府在高速增長時(shí)期成功地發(fā)揮主導(dǎo)作用，是需要具備一定條件的，關(guān)鍵在于要有一個(gè)有效能的行政系統(tǒng)。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是政府必須有足夠的能力制定和推行政策，其二在于政府決策的科學(xué)化和優(yōu)化”（注：任曉：《中國行政改革：目標(biāo)與趨勢》，《社會科學(xué)》，1994年第4期。）。可見，從中國作為轉(zhuǎn)型期發(fā)展中國家的特點(diǎn)而言，提高政府行政效率是強(qiáng)化政府能力的首要選擇，是行政體制改革的一個(gè)先行目標(biāo)。

雖然學(xué)術(shù)界對于行政體制改革的效率目標(biāo)一般比較認(rèn)同，但值得注意的是，在我國行政體制改革目標(biāo)的設(shè)定上，如何平衡民主與效率的關(guān)系是一個(gè)爭論較大的問題。有學(xué)者提出應(yīng)確立“效率優(yōu)先、兼顧民主”的行政體制改革的目標(biāo)平衡模式。（注：參見王穎：《平衡模式的選擇與我國的行政體制改革》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》，1998年第2期。）也有學(xué)者提出民主（或公平）應(yīng)該成為行政體制改革的核心目標(biāo)，主張行政民主。（注：參見張成福：《行政民主論》，《中國行政管理》，1993年第6期。）主張行政民主的理由主要在于以下兩方面：(1)本世紀(jì)60年代末以來，美國傳統(tǒng)官僚制行政管理危機(jī)引發(fā)了旨在重塑行政思維與運(yùn)行模式的新公共行政學(xué)，并由此形成了全球性的“行政改革時(shí)代”（注：參見國家行政學(xué)院國際合作交流部編譯：《西方國家行政改革述評》，國家行政學(xué)院出版社，1998年版。）。新公共行政學(xué)突破了威爾遜、古德諾創(chuàng)立的傳統(tǒng)政治――行政兩分法的思維框架，認(rèn)為在現(xiàn)代民主社會中，由于行政對決策的積極參與和對社會危機(jī)的積極治理以及社會最少受惠者對公平的切實(shí)需求，行政改革應(yīng)建立起“民主行政”的目標(biāo)范式（注：奧斯特羅姆：《美國行政管理危機(jī)》，北京工業(yè)大學(xué)出版社，1994年版。），民主應(yīng)成為行政改革的最核心價(jià)值追求。(2)中國行政體制的一個(gè)特點(diǎn)是行政體系事實(shí)上處于國家機(jī)關(guān)的中心，行政管理的對象廣泛，管理內(nèi)容豐富，即所謂“大行政”。因此，行政體制改革必然涉及政府（行政）與社會（包括社會中介組織）、市場、企業(yè)和公民的復(fù)雜關(guān)系，這些關(guān)系的理順必須以民主化為根本目標(biāo)。

實(shí)際上，上述對西方行政體制演變的概括并不準(zhǔn)確，因?yàn)樗选靶鹿残姓W(xué)”的理論探討當(dāng)作了西方行政改革的實(shí)際進(jìn)程。從歷史上看，在英、法、德等歐洲國家，現(xiàn)代化在政治上表現(xiàn)為行政權(quán)力的集權(quán)化。（注：亨廷頓：《變動(dòng)社會的政治秩序》，第103-104頁，上海譯文出版社，1989年版。）我國一些政治學(xué)和行政學(xué)的權(quán)威學(xué)者也指出，西方國家現(xiàn)代化的進(jìn)程是一個(gè)議會權(quán)威逐步衰微、行政能力不斷增強(qiáng)并最終形成“行政集權(quán)民主制”的制度變遷過程。（注：參見曹沛霖、徐宗士：《比較政府體制》，第9頁，復(fù)旦大學(xué)出版社，1993年版。）西方上述現(xiàn)代化成果在當(dāng)今并沒有實(shí)質(zhì)的改革，行政集權(quán)的狀況仍在延續(xù)，在行政官僚系統(tǒng)內(nèi)部根本沒有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系統(tǒng)實(shí)際追求的目標(biāo)。雖然我們可以在一定范圍內(nèi)汲取西方“新公共行政學(xué)”的一些理念，譬如把“企業(yè)型政府”、“顧客導(dǎo)向型管理”等思想用于研究中國的機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變，但不能把即使在西方國家還只是紙上談兵的東西當(dāng)作中國現(xiàn)階段行政體制改革的目標(biāo)。何況就中國而言，現(xiàn)階段我國的行政體制的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建構(gòu)起類似于西方那樣的現(xiàn)代行政體制或者說是韋伯的理性官僚制，中國的公務(wù)員制度也只是初顯雛形，不存在西方發(fā)達(dá)國家官僚制老化的危機(jī)。所以有的學(xué)者指出，從這一意義上講，中國行政體制改革的基本對策應(yīng)當(dāng)按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，建立商效的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍。（注：寧騷：《行政改革與行政范式》，《新視野》，1998年第3期。）

當(dāng)然，由于中國政府是一個(gè)大政府，我們也確實(shí)需要對政府的具體功能作出區(qū)分，從而對行政體制改革的目標(biāo)進(jìn)行更為準(zhǔn)確的界說。（注：中國行政體系的一個(gè)顯著特點(diǎn)是存在著行政的雙軌制結(jié)構(gòu)―功能系統(tǒng)，即中國共產(chǎn)黨各級組織與各級人民政府都具有行政功能（參見胡偉：《政府過程》，第292頁，浙江人民出版社，1998年版。）因此，從廣義上說，中國的行政體制涉及到共產(chǎn)黨組織和各級人民政府等黨政機(jī)關(guān)。但我國“行政體制改革”實(shí)際針對的行政體制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制改革的方面，通常被納入“政治體制改革”的范疇。）現(xiàn)代行政學(xué)把行政活動(dòng)視為一個(gè)系統(tǒng)加以研究，行政體制改革既要處理好系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系，又要涉及系統(tǒng)外部的關(guān)系。行政系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系主要是政府內(nèi)和政府間權(quán)力、結(jié)構(gòu)、功能及其過程的關(guān)系，行政系統(tǒng)外部的關(guān)系包括政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)等幾組關(guān)系。按照這一思路，有學(xué)者認(rèn)為建國以來，中國行政改革已從機(jī)構(gòu)改革、行政體制改革發(fā)展到公共行政改革，其中機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革的差別在于機(jī)構(gòu)改革只是結(jié)構(gòu)層面上的行政體制改革，是行政體制改革的一部分；公共行政改革和行政體制改革的差別在于公共行政改革越出了行政體制改革本身，把政府與外部的關(guān)系視為行政體制改革的一個(gè)重要方面。一般意義上的行政體制改革主要指行政體系內(nèi)的改革，體系外的變動(dòng)只是行政體制改革的必要延伸。（注：參見左然：《精簡、統(tǒng)一、效能――完成從機(jī)構(gòu)改革、行政體制改革到公共行政改革的轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》，1998年第1期。）

與此相應(yīng)，行政體制改革的目標(biāo)也可以劃分為效率導(dǎo)向的內(nèi)在目標(biāo)和民主導(dǎo)向的外在目標(biāo)兩類，關(guān)鍵在于科學(xué)把握兩者的主次秩序。這一關(guān)系，可以概括為政府的“體制內(nèi)功能”和“體制外功能”的區(qū)分。而就政府體制內(nèi)功能而論，政府本身是一個(gè)具有高度自組織能力的科層制系統(tǒng)，具有自我管理、自我節(jié)制的功能，這是政府履行體制外功能的前提和基礎(chǔ)。但是政府履行體制內(nèi)功能與履行體制外功能的方式是不同的，即政府管理社會和管理自身的方式是有區(qū)別的。政府系統(tǒng)作為一個(gè)科層制的組織體系，其內(nèi)部管理必須是上下主從的行政命令式的，在這方面沒有民主和平衡可言，也不需要討價(jià)還價(jià)，權(quán)力必須是集中統(tǒng)一的。無論何種類型的社會體系，只要它是健全的，政府的體制內(nèi)功能就必然是如此。（注：胡偉；《政治功能的二元范疇：建構(gòu)一種體制改革的規(guī)范》，《公共行政與人力資源》，1996年第4期。）

但是，政府的“體制外功能”或“行政系統(tǒng)外部關(guān)系”所產(chǎn)生的“民主導(dǎo)向的外在目標(biāo)”，實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了行政體制改革的范疇，而恰恰是經(jīng)濟(jì)體制改革特別是政治體制改革的內(nèi)容。民主和效率當(dāng)然都應(yīng)當(dāng)是中國政治發(fā)展的目標(biāo)，但這兩大目標(biāo)必須有其一定的適用范圍。有一些學(xué)者主張把民主列為中國行政體制改革新的核心目標(biāo)，把行政系統(tǒng)與外部社會、市場和企業(yè)的關(guān)系視為行政體制改革的本原內(nèi)容，這主要是沒有從理論上厘定行政體制改革的主體范疇。實(shí)際上，政治發(fā)展要兼顧民主和效率，意味著行政體制改革與政治體制改革必須配套進(jìn)行，而不是把行政體制改革自身擴(kuò)大化為政治體制改革。效率是行政體制改革的核心目標(biāo)，民主化則是行政體制改革的保障，其實(shí)質(zhì)上是政治體制改革的核心價(jià)值。美國社會學(xué)家列維認(rèn)為，政治現(xiàn)代化實(shí)際上是集權(quán)化和民主化的綜合，其實(shí)質(zhì)是為了達(dá)成效率和民主的統(tǒng)一。既然當(dāng)前中國的改革戰(zhàn)略是按照“三大改革”的設(shè)計(jì)展開，就必須把行政體制改革與政治體制改革及經(jīng)濟(jì)體制改革的具體目標(biāo)加以區(qū)分，而不能讓行政改革去承擔(dān)它不應(yīng)承擔(dān)也承擔(dān)不了的任務(wù)。如果混淆行政體制改革和政治體制改革的核心目標(biāo)，混淆行政體制改革與政治體制改革的區(qū)別，這不利于從總體上推進(jìn)中國的改革事業(yè)。因此，中國的改革在總體上應(yīng)達(dá)成政治民主化、行政集權(quán)化和政治經(jīng)濟(jì)二元化的“三位一體”目標(biāo)。（注：胡偉：《中國體制改革的政府整合取向》，《政治與法律》，1995年第2期。）其中行政體制改革應(yīng)以提高政府效率為核心目標(biāo)，同時(shí)行政體制改革在處理內(nèi)部關(guān)系時(shí)，也要積極理順外部關(guān)系，努力取得經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革的配套。

行政體制改革的方案設(shè)計(jì)：結(jié)構(gòu)――功能協(xié)同發(fā)展取向

行政效能的提高有賴于政府權(quán)力在結(jié)構(gòu)――功能上的合理化，構(gòu)造出現(xiàn)代化的政府權(quán)力。增強(qiáng)行政效率、建設(shè)效能政府是行政體制改革的根本目標(biāo)，在此目標(biāo)下，不少學(xué)者進(jìn)而對行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化和功能的合理化，即“機(jī)構(gòu)改革”和“職能轉(zhuǎn)變”進(jìn)行了探討，這構(gòu)成了學(xué)術(shù)界對行政體制改革具體方案進(jìn)行理論設(shè)計(jì)的主題。同時(shí)，沿著這一主題，學(xué)術(shù)界也形成了關(guān)于行政體制內(nèi)外部改革的深層思考。

由于行政體制說到底是政府系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行職能劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置的權(quán)力機(jī)制，行政權(quán)力機(jī)制的重構(gòu)是行政體制改革的內(nèi)在目標(biāo)，也是行政體制改革的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，包括行政體系內(nèi)部縱橫向的權(quán)力機(jī)制調(diào)整和行政體系與外部環(huán)境之間權(quán)力機(jī)制的理順。而中國行政體制的創(chuàng)建，是適應(yīng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)需要的產(chǎn)物，其結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)行關(guān)系都與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，并深受馬克思主義政府體制理論、蘇聯(lián)行政體制模式和中國傳統(tǒng)政治文化的影響。（注：周志忍：《我國行政體制改革的回顧與前瞻》，《新視野》，1996年第4期。）對這樣的行政體制進(jìn)行改革，如果單純在機(jī)構(gòu)規(guī)模和責(zé)權(quán)的大小上做文章，而不去改變政府對于經(jīng)濟(jì)社會的功能范圍；或者反過來，只單純要求轉(zhuǎn)變政府職能，但不對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整和精簡，都是不可能取得長期效果的。因此，有的學(xué)者指出從目前行政體制改革的實(shí)際問題和主要任務(wù)看，有效地改善行政權(quán)力機(jī)制的關(guān)鍵性工作在于行政體系結(jié)構(gòu)的合理化和功能的合理化。行政結(jié)構(gòu)的合理化即政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力主體的合理分化、增減和重組，主要是行政體制形式上的變革；行政功能的合理化即政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力作用的空間、領(lǐng)域和形式的合理變化，是行政體制的內(nèi)在變革。（注：參見何穎、李萍：《我國政府機(jī)構(gòu)改革中的行政權(quán)力重構(gòu)》，《中國行政管理》，1998年第8期；沈榮華、米：《社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的行政改革》，《中國行政管理》，1998年第11期。）

上述體制改革思路的形成經(jīng)歷了一個(gè)漫長而曲折的過程，這從我國行政體制改革的實(shí)踐當(dāng)中可略見一斑。我國在相當(dāng)長的時(shí)間里行政體制改革一般以機(jī)構(gòu)改革為外現(xiàn)形式展開，建國初期至80年代中期，中國行政改革主要是調(diào)整中央與地方關(guān)系及在政府規(guī)模上做文章，改革的主要內(nèi)容是下放權(quán)力及政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡。這就是說以前我國的行政改革基本上是圍繞政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)展開的，無論是下放權(quán)力還是精簡機(jī)構(gòu)，都沒有跳出這一范疇，因?yàn)榫啓C(jī)構(gòu)明顯是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的一種規(guī)模變化；而下放權(quán)力意味著政府權(quán)力自上而下地流動(dòng)，也只是政府內(nèi)部上下權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以往歷次政府機(jī)構(gòu)精簡和人員裁減，都沒有取得持續(xù)性的理想效果，原因就在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沒有變動(dòng)，行政改革難以觸及管理體制本身，外延式的機(jī)構(gòu)改革跳不出“精簡――膨脹”循環(huán)往復(fù)的“怪圈”。同樣，對于下放權(quán)力，學(xué)術(shù)界的批評之聲也未間斷過，所謂“一收就死，一放就亂”就反映了人們的一種普遍看法。特別是改革開放以來的權(quán)力下放，在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了較大爭論。持贊成觀點(diǎn)的人認(rèn)為它調(diào)動(dòng)了地方的積極性，促進(jìn)了積極發(fā)展。但更多的學(xué)者認(rèn)為其中帶來的問題是十分嚴(yán)重的，特別是中央和地方財(cái)政收入和支出的“倒掛”現(xiàn)象。

正是在經(jīng)歷了體制改革的理論與實(shí)踐的種種磨難之后，學(xué)術(shù)界開始對以往單純精簡機(jī)構(gòu)的改革方案進(jìn)行了否定。與此相呼應(yīng)，有的學(xué)者也逐漸認(rèn)識到，單純的下放權(quán)力也不是行政體制改革的良方，甚至也非經(jīng)濟(jì)體制改革的方向。這種認(rèn)識在80年代后期就已經(jīng)形成。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾總結(jié)了兩種改革的基本思路，不僅涉及到經(jīng)濟(jì)改革，而且也關(guān)聯(lián)到了行政改革。第一種思路認(rèn)為：(1)傳統(tǒng)社會主義體制的根本弊端是決策權(quán)力過分集中，抑制了地方政府、生產(chǎn)單位和勞動(dòng)者個(gè)人的積極性和主動(dòng)性；(2)改革的要旨，在于改變這種狀況，充分調(diào)動(dòng)地方和生產(chǎn)者的積極性；(3)調(diào)動(dòng)積極性主要靠下放權(quán)力來實(shí)現(xiàn)。第二種思路則認(rèn)為：(1)舊體制各種弊端的根源，是用行政命令來配置資源；(2)對于高度社會化的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)而言，唯一可能有效代替行政命配置資源方式的，是通過有宏觀管理的市場制度來配置資源；(3)因此改革要以建立生產(chǎn)性市場制度為目標(biāo)同步配套地進(jìn)行。就政府功能而言，前一種思路即旨在調(diào)節(jié)中央和地方權(quán)力關(guān)系的“下放權(quán)力”，后一種則是旨在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的“轉(zhuǎn)變職能”。無論從理論上還是從實(shí)踐上來看，第二種思路顯然優(yōu)于第一種思路。所以，80年代以來的“權(quán)力下放”的改革，雖然在某種程度上起到了調(diào)動(dòng)地方積極性和搞活經(jīng)濟(jì)的作用，但無論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是從政治發(fā)展看，其負(fù)面效應(yīng)都是十分巨大的，是一種短期行為。（注：參見胡偉：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的政府整合：政治體制改革的維度》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，1995年第2期。）

于是，學(xué)術(shù)界開始認(rèn)識到了轉(zhuǎn)變政府職能對于我國行政體制改革的重要性。以往大規(guī)模機(jī)械改革和權(quán)力下放效果不佳的原因，正在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的嚴(yán)重束縛以及由此形成的對行政職能調(diào)整的忽視與回避。單純地把注意力集中于機(jī)構(gòu)的增減和人員的精簡或權(quán)力下放，以求一時(shí)的行政機(jī)構(gòu)的“消腫”效果，而沒有同時(shí)進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變，因而從根本上是無效的。1982年開始的大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，由于經(jīng)濟(jì)體制改革未全面展開，無法促動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，改革以機(jī)構(gòu)的再度膨脹告終。同時(shí)由于權(quán)限改革過程中央權(quán)力下放過多，造成地方分散，機(jī)構(gòu)改革因此受阻。在這種情況下，轉(zhuǎn)變政府職能便成為了行政體制改革的主題，也成為了學(xué)術(shù)界的共識，并被賦予了非常的重要性。例如，有的學(xué)者認(rèn)為職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的內(nèi)在主題，機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的外在主題，兩者是目標(biāo)與手段的邏輯關(guān)系，職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的前提。（注：參見于景文：《略論市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能轉(zhuǎn)變》，《天津社會科學(xué)》，1999年第3期。）

這種對行政職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)外關(guān)系的分析，較之單純的機(jī)構(gòu)改革無疑是一個(gè)認(rèn)識上的進(jìn)步。但把職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革之間的關(guān)系看作是目標(biāo)與手段的關(guān)系，則又忽視了在當(dāng)前中國特定的歷史條件下機(jī)構(gòu)改革應(yīng)有的重要意義，這是因?yàn)?，“在結(jié)構(gòu)――功能的關(guān)系上，結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)，特定的結(jié)構(gòu)必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的結(jié)構(gòu)?！保ㄗⅲ汉鷤ィ骸墩^程》，第296頁，浙江人民出版社，1998年版。）從實(shí)踐上看，單純的轉(zhuǎn)變政府職能的改革思路也收效甚微。1988年我國在進(jìn)行行政改革時(shí)就提出了轉(zhuǎn)變職能的新要求，但至今政府職能也沒有在總體上轉(zhuǎn)變過來，很多企業(yè)仍未真正掌握經(jīng)營的自主權(quán)，一些政府部門仍然在對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。這在我國還沒有決定建立市場經(jīng)濟(jì)體制之前還有情可原，在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，就顯得很不正常了。雖然在1988年提出政府職能轉(zhuǎn)變以后，機(jī)構(gòu)改革獲得了深層次的動(dòng)力，但由于政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)并不明確，機(jī)構(gòu)改革也受到了各種阻力，因而無法形成機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的有效互動(dòng)發(fā)展。這實(shí)際上是至今尚未徹底解決的根本問題。

可見，歷次行政體制改革之所以沒有跳出惡性循環(huán)或者是孤掌難鳴的“怪圈”，就在于缺乏行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和功能兩方面改革的有效互動(dòng)，以及行政結(jié)構(gòu)和功能改革的自身目標(biāo)不夠明確。目前學(xué)術(shù)界對行政體制改革的重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)改革發(fā)展到職能轉(zhuǎn)變，并提出了結(jié)構(gòu)合理化和職能合理化的理論，這是一個(gè)很大的進(jìn)步，但似乎對行政結(jié)構(gòu)與功能之間的互動(dòng)關(guān)系，或者機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變之間的互動(dòng)關(guān)系，缺乏明確的論述。實(shí)際上，轉(zhuǎn)變職能和改革機(jī)構(gòu)應(yīng)該是行政體制改革同一向度上同等重要、密不可分的兩個(gè)方面。機(jī)構(gòu)改革需要職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在推動(dòng)，職能不轉(zhuǎn)變，就必然需要原來規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員作載體，機(jī)構(gòu)改革就不可能徹底展開；同樣，職能轉(zhuǎn)變也需要機(jī)構(gòu)改革的外在推動(dòng)，機(jī)構(gòu)人員不調(diào)整，就必然會固守原來的各種政府職能，職能轉(zhuǎn)變難以有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。因此，職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革是互為動(dòng)力、互為前提和互為保障的互動(dòng)關(guān)系，這也是行政體制改革從體制的全方位進(jìn)行改革的內(nèi)涵所在。

因此，行政體制改革的關(guān)鍵是要促進(jìn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)――功能的協(xié)同發(fā)展，在我國當(dāng)前就是要形成機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變良性互動(dòng)機(jī)制。黨的十四大提出行政體制改革，特別是十五大后進(jìn)行的行政體制改革，主要是圍繞適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，把機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能相提并論，積極推進(jìn)兩個(gè)層面的行政權(quán)力機(jī)制的調(diào)整。（注：這里所講的“機(jī)構(gòu)改革”僅指國家行政機(jī)構(gòu)的改革，不包括立法、司法等其它國家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革。黨的十四大同時(shí)提出行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革，原因在于機(jī)構(gòu)改革包括了非行政機(jī)構(gòu)的改革。行政體制改革本身即有行政機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容。）近年來社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變職能的重要條件，也為政府職能的轉(zhuǎn)變提出了新的客觀要求。正像有的學(xué)者所看到的，由于1993年開始的行政體制改革是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)選擇同時(shí)進(jìn)行的，因此，在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及管理方式等方面，在有效地加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控方面，很快暴露出一些不足。特別是從1994年至1997年幾年間，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所經(jīng)歷的從高速度、高通貨膨脹到高速低脹的轉(zhuǎn)變，以及在此期間政府在實(shí)踐中對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的有效控制所積累的一些成功經(jīng)驗(yàn)，迫使中央再一次作出行政體制改革的選擇。（注：汪玉凱：《中國行政體制改革20年》，第37頁，中州古籍出版社，1998年版。）目前，按照九屆人大一次會議批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案，從中央到地方的各級政府機(jī)構(gòu)改革正進(jìn)入全面實(shí)施階段。這次從中央到地方的大力度的機(jī)構(gòu)精簡方案，可能為轉(zhuǎn)變政府職能提供結(jié)構(gòu)上的支撐；同樣，這一機(jī)構(gòu)改革也只有與轉(zhuǎn)變職能協(xié)同進(jìn)行，才能取得穩(wěn)固的效果。這是我國行政體制改革實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)與功能的良性互動(dòng)的一個(gè)可能的歷史契機(jī)和開端。同時(shí)，由于行政體制改革對于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個(gè)層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響，尤其是經(jīng)濟(jì)體制改革的決定性作用。

在不斷推進(jìn)行政體制改革的進(jìn)程中，隨著政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)的提出，改革的內(nèi)容逐步從行政體系內(nèi)部延伸到行政體系外部，又從行政體系外部反射到行政體系內(nèi)部。從理論和實(shí)踐上看，行政體系內(nèi)部的改革任務(wù)主要是政府職能定位（主要是建立政府調(diào)控體系）、機(jī)構(gòu)調(diào)整（包括一些事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)調(diào)整）、中央政府與地方政府權(quán)限調(diào)整、干部人事制度改革（建立和完善國家公務(wù)員制度）、加強(qiáng)行政民主法制建設(shè)以及培育行政新文化等；行政體系外部的改革任務(wù)主要是黨政關(guān)系優(yōu)化（黨政分開）、政府與企業(yè)權(quán)責(zé)關(guān)系的改革（政企分開）、政府與社會（包括社會中介組織）關(guān)系的理順以及政府與市場之間功能的界分等等。從行政體制改革本身目標(biāo)和內(nèi)涵而言，內(nèi)部改革是主體任務(wù)，外部改革是對內(nèi)部改革的配套和服務(wù)，同時(shí)也限定了內(nèi)部改革的范圍和有效性。（注：不同學(xué)者對行政體制改革內(nèi)容框架的具體歸納有所不同。一般把行政體制改革的內(nèi)容界定在行政體系內(nèi)部，只在提出解決行政體制改革現(xiàn)有困境或涉及行政體制改革未來趨向時(shí)，才把行政體系外部的改革任務(wù)納入行政體制改革的內(nèi)涵之中。（參見顧杰：《中國當(dāng)代的行政體制改革》，《黨政干部論壇》，1996年第8期；劉怡昌：《迎接新世紀(jì)的重大變革――20世紀(jì)末葉中國政府的行政體制改革》，《政治學(xué)研究》，1996年第1期。）這種關(guān)系的復(fù)雜性，完全是由行政體制改革“上下改革結(jié)合部”的特殊地位所決定的。它表明在行政體制改革的進(jìn)程中，必須確保實(shí)現(xiàn)內(nèi)容變革與形式變革的有機(jī)配合和整體推進(jìn)。政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變是不可分離、不分先后的統(tǒng)一體，這呼喚著行政結(jié)構(gòu)――功能的良性互動(dòng)機(jī)制的形成。因此，學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)重視對政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)――功能雙向合理化及協(xié)同發(fā)展的研究。

行政體制改革難題及對策：綜合配套改革勢在必行

在現(xiàn)代化建設(shè)特別是經(jīng)濟(jì)體制變遷的驅(qū)動(dòng)下，我國的行政體制改革取得了一定的進(jìn)展。但隨著改革開放的深化，走向改革深水區(qū)的行政體制改革遇到了來自各個(gè)方面的阻力，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，這導(dǎo)致了現(xiàn)階段行政體制改革漸進(jìn)性、艱巨性和過渡性的總體特征。從學(xué)術(shù)界近年來的討論來看，現(xiàn)階段行政體制改革的難題可歸納為以下三個(gè)層面。

首先，在宏觀層面上，經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和政治體制這三大體制改革之間未能形成良性的互動(dòng)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制在一定程度上制約了行政體制改革的縱深發(fā)展。一些學(xué)者指出，行政體制改革有其客觀的“動(dòng)力系統(tǒng)”，新時(shí)期中國行政體制改革的動(dòng)力主要來自兩個(gè)方面：政治權(quán)威的推動(dòng)和經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)。（注：參見汪永成：《社會轉(zhuǎn)型時(shí)期中國行政發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)分析》，《行政論壇》，1997年第7期；齊明山：《試論行政體制的結(jié)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，1999年第2期。）因此行政體制改革幾乎缺乏自動(dòng)力機(jī)制，經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)是行政體制改革的根本動(dòng)力，同時(shí)需要政治體制改革提供更多的政治權(quán)威支持，這造成了中國行政體制改革的適應(yīng)性特征，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的狀況對行政體制改革具有客觀上的決定性。然而，由于中國目前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平總體較低，而且在不同區(qū)域和不同行業(yè)的發(fā)展很不平衡，行政體制改革的外部關(guān)系也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有理順，市場經(jīng)濟(jì)體制的不充分性和行政體制改革外部關(guān)系的不清晰性對行政體制改革構(gòu)成了嚴(yán)重的制約。另一方面，正如有的學(xué)者指出的，“我國的行政改革是在現(xiàn)有政治和法律體制內(nèi)進(jìn)行的，后者改革的滯后無疑影響到行政改革的順利進(jìn)行。”（注：周志忍：《我國行政體制改革的回顧與前瞻》，《新視野》，1996年第4期。）例如，中國社會主義法制事實(shí)上存在著政策和法律兩種社會行為規(guī)范形式，即“二元法制”，“二元法制”的功能在于彌補(bǔ)政策法基礎(chǔ)上的“一元法制”的不足，并逐步向法制基礎(chǔ)上的“一元法制”過渡”。但在目前的過渡時(shí)期，兩法之間的權(quán)威沖突加劇，規(guī)范效力扭曲，行政體制改革的法制環(huán)境阻力加大。（注：朱光華：《政府經(jīng)濟(jì)職能和體制改革》，第385-386頁，天津人民出版社，1995年版。）

因此，學(xué)術(shù)界已經(jīng)認(rèn)識到，行政體制改革的深化必須與市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步推進(jìn)和國家－社會二元化、黨政分開、政企分開、依法治國等改革協(xié)調(diào)進(jìn)行，行政體制改革應(yīng)取得上下兩個(gè)體制環(huán)境優(yōu)化的配套。而目前社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制模式的模糊性、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不充分性（或過渡性）和政治體制改革的滯后性，對行政體制改革的發(fā)展形成了障礙。正像有學(xué)者所說的，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為改革目標(biāo)的確立，無疑為行政體制改革指明了方向，但創(chuàng)建社會主義條件下的市場經(jīng)濟(jì)體制畢竟是一項(xiàng)前無古人的創(chuàng)造性探索，無論我們再解放思想，作為人類歷史上一種全新的市場經(jīng)濟(jì)模式，存在一定的模糊性是必然的。這不能不對行政體制改革產(chǎn)生制約作用?！蓖瑫r(shí)，“建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府體制，必須正確處理執(zhí)政黨與政府、政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)之間的關(guān)系，合理確定政府的職能范圍，把屬于政府的職能交給政府，把屬于企業(yè)的自主權(quán)還給企業(yè)。把屬于市場調(diào)節(jié)的職能交給市場。而實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，重要的前提條件是自主公民社會的成長和市場機(jī)制的完善?！保ㄗⅲ和粲莱桑骸吨袊姓母锏淖枇Γ簛碓捶治雠c消解策略》，《理論與改革》，1999年第1期。）

其次，在中觀層面上，由于受外部環(huán)境的影響，行政體制改革存在著“不配套”和“不適度”的問題。所謂“不配套”，主要指機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變之間的不配套以及由此形成的機(jī)構(gòu)改革與工資制度改革、人事制度改革、財(cái)政體制改革、價(jià)格體制改革以及國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變等環(huán)節(jié)之間的不配套。行政體制改革不僅需要其他領(lǐng)域的改革相配合，而且它本身就是一個(gè)系統(tǒng)工程，如果改革不能上下左右協(xié)同進(jìn)行，其結(jié)果只是原有矛盾在行政體系內(nèi)部不同層次和環(huán)節(jié)之間的轉(zhuǎn)移和滯留，而不能得以徹底消解。局部性的改革只有一時(shí)之效，但難有長久之功，這本身就是行政體制改革的一大難題。所謂“不適度”，主要指行政體制改革在政府職能調(diào)整、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整以及行政權(quán)力縱向調(diào)整上的失度，從而導(dǎo)致政府職能運(yùn)行處于“膨脹失調(diào)――緊縮調(diào)整――再膨脹失調(diào)――再緊縮調(diào)整”的反復(fù)之中，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)改革無法越出“精簡――膨脹――再精簡――再膨脹”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致中央與地方的兩難處境，多次出現(xiàn)權(quán)力在中央與地方之間“下放――上收――再下放――再上收”的非制度化情況。（注：柳群：《中國行政管理體制改革中的“失度”與“適度”問題思考》，《廣西社會科學(xué)》，1993年第3期。）尤其是不規(guī)范的中央與地方關(guān)系，要么導(dǎo)致地方分散主義，形成“諸侯割據(jù)”，嚴(yán)重削弱中央政府應(yīng)有的整合能力，從而不利于中國“政府主導(dǎo)型”行政體制改革的推進(jìn)；要么導(dǎo)致中央集權(quán)過度，影響地方積極性的發(fā)揮，從而也不利于行政體制改革的徹底貫徹。不適度的行政體制改革無法實(shí)現(xiàn)改革過程中的“帕累托改進(jìn)”，而只能使歷次改革彼此消解，使改革停留于循環(huán)往復(fù)的同水平狀態(tài)。因此，行政體制改革的發(fā)展應(yīng)從分散的職能改革、機(jī)構(gòu)改革和權(quán)力調(diào)整轉(zhuǎn)向權(quán)力、職能和機(jī)構(gòu)相復(fù)合的機(jī)制性改革，從外延式的局部調(diào)整轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式的整體推進(jìn)，形成政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)――功能協(xié)同發(fā)展的局面。

最后，在微觀層面上，行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實(shí)際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。行政體制改革的既定目標(biāo)往往在行政人員的微觀層面上遭到大幅度的扭曲或置換，行政體制改革的力度也往往在機(jī)構(gòu)改革和人員分流事項(xiàng)上受到盡可能的弱化。行政體制改革在微觀操作層面上的嚴(yán)重受阻，原因在于行政體制改革內(nèi)生的“政府悖論”：政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是行政體制改革的直接對象。對政府及其行政人員而言，行政體制改革是一種外源式的自我手術(shù)，是基于外部壓力下的自我改革，它要求政府對其自身的結(jié)構(gòu)、功能和權(quán)力進(jìn)行限定，對其自身的活動(dòng)以及方式進(jìn)行約束，這勢必會在一定程度上觸及、震動(dòng)或破壞有利于政府及其人員的既有權(quán)力――利益格局，行政體制改革的阻力因此而產(chǎn)生。

學(xué)術(shù)界已對行政體制改革的阻力予以具體分析。有的學(xué)者指出，從現(xiàn)階段的機(jī)構(gòu)改革看，雖然相應(yīng)的外部環(huán)境比以前有了顯著的改善，但在具體的實(shí)施過程中遭到的難點(diǎn)很多，主要包括人員分流問題、“翻牌公司”問題、精簡對象的具體標(biāo)準(zhǔn)問題以及精簡后的管理整合問題等。（注：潭湛明：《關(guān)于我國機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考――難點(diǎn)與對策》，《社會科學(xué)家》，1998年第5期。）還有的學(xué)者進(jìn)一步把行政人員對行政體制改革形成的阻力具體概括為五個(gè)方面：(1)基于利益和權(quán)力的調(diào)整而產(chǎn)生的阻力；(2)基于習(xí)慣和官本位意識而產(chǎn)生的阻力；(3)基于對行政體制改革的不確定性而產(chǎn)生的阻力；(4)基于依賴性而產(chǎn)生的阻力；(5)基于曲解而產(chǎn)生的阻力等。（注：汪永成：《中國行政改革的阻力及其消解》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，1999年第2期。）因此，行政體制改革的進(jìn)一步發(fā)展，必須加大政治權(quán)威的外在推動(dòng)力，以督促行政體制改革在政府機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整方面的進(jìn)展；要在堅(jiān)持行政體制改革漸進(jìn)主義的主體發(fā)展模式的同時(shí)，對于一些遭遇阻力特別大的改革領(lǐng)域和改革環(huán)節(jié)，可以有選擇地進(jìn)行局部的激進(jìn)主義突變；行政體制改革的內(nèi)容也可以包括行政系統(tǒng)的功能再設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)再設(shè)計(jì)和行為再設(shè)計(jì)三大方面。緩解行政人員對于行政體制改革的阻力，應(yīng)該在推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，向行政人員傳輸改革意識，培育行政人員支持改革的心態(tài)、觀念和行動(dòng)。（注：參見任曉：《中國行政改革》，第16-23頁，浙江人民出版社，1998年版。）

從以上分析不難看出，中國行政體制改革要走出目前的困境，關(guān)鍵是要進(jìn)行主動(dòng)的綜合配套改革，而首當(dāng)其沖的則是宏觀層面的配套改革，為行政體制的改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。這正如有的學(xué)者說的，“行政生態(tài)環(huán)境是行政體制改革的外部條件，也是一切行政活動(dòng)賴以生存和發(fā)展的空間。行政生態(tài)環(huán)境與行政體制改革之間不僅存在著一定的互動(dòng)關(guān)系，而且在很大程度上又制約著行政體制改革的發(fā)展”。（注：汪玉凱：《中國行政體制改革20年》，第18頁，中州古籍出版社，1998年版。）特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的復(fù)雜性和政治體制改革的滯后性作為環(huán)境因素，對行政體制改革形成了較嚴(yán)重的阻力。一方面，經(jīng)濟(jì)體制改革的階段性發(fā)展對行政體制改革具有決定性的影響作用。如果在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面上未發(fā)生明顯的改革轉(zhuǎn)型，行政體制改革就無法有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。另一方面，政治體制改革的滯后會構(gòu)成行政體制改革的嚴(yán)重羈絆，行政體制改革需要政治體制改革優(yōu)化外部條件。因此，作為“上下改革結(jié)合部”的行政體制改革的進(jìn)程，既是其自身上下聯(lián)動(dòng)的發(fā)展過程，更應(yīng)是三大體制改革相互配套的協(xié)同發(fā)展過程。

在這個(gè)問題上，學(xué)術(shù)界更加關(guān)心的是行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系。對此，目前學(xué)者們存在著兩種不同的看法。第一種看法主張行政體制改革先行于政治體制改革的政治發(fā)展模式。有人從政治與行政的分離關(guān)系、國外發(fā)達(dá)資本主義國家以及部分發(fā)展中國家（例如東亞）行政改革的成功經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，主張中國的政治發(fā)展模式應(yīng)是行政體制改革優(yōu)先，認(rèn)為中國的政治發(fā)展應(yīng)該分兩步走，第一步實(shí)施行政體制改革，第二步推行政治體制改革，行政體制改革可以成為當(dāng)前中國政治發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和首要任務(wù)。（注：田穗生、李廣平：《政治發(fā)展模式選擇與行政改革》，《社會科學(xué)》，1993年第4期；臧乃康：《論政治發(fā)展中的行政改革――兼論行政改革與政治改革的關(guān)系》，《社會科學(xué)》，1994年第3期等。）這樣可以避免形成政治權(quán)威危機(jī)，具有較高的政治穩(wěn)定效應(yīng)，又可以順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，并認(rèn)為最終可以完成政治體制的整體轉(zhuǎn)型。這一政治發(fā)展的戰(zhàn)略序列在特定的歷史時(shí)期和特定的條件下具有某種合理性，它一方面適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制改革向上層建筑提出相應(yīng)變遷的需求，另一方面為當(dāng)時(shí)無所著手的政治體制改革尋找到了一個(gè)切實(shí)可行的突破口。

第二種看法則主張行政體制改革和政治體制改革的并行模式，以真正實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展與穩(wěn)定的統(tǒng)一。有學(xué)者指出，中國缺乏國家與社會之間二元性分離，行政體制改革缺少經(jīng)濟(jì)自由民主前提，“單純以行政改革優(yōu)先為重，忽視政治改革，在現(xiàn)今階段，……從科學(xué)判斷而言，不利于中國市場經(jīng)濟(jì)和多元社會的發(fā)展及現(xiàn)代化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，從而也不利于國家政權(quán)的穩(wěn)固。”“政治改革是治本，行政改革是治標(biāo)。只有通過政治改革來強(qiáng)化、優(yōu)化對政府的監(jiān)督制約，才能較好地保證行政改革和經(jīng)濟(jì)改革的既定目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。”（注：李峻登：《中國政治發(fā)展：行政改革與政治改革地位之權(quán)重》，《行政論壇》，1995年第2期。）行政體制改革優(yōu)先對于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求具有直接意義，但從官員尋租屢禁不止等一系列現(xiàn)象而言，政治體制改革對于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自主、政治穩(wěn)定和社會發(fā)展具有根本性意義。而且，考慮到行政體制改革的其它方面，如中央與地方政府間權(quán)力的劃分與配置、決策體系和過程的改進(jìn)等都與政治體制改革密不可分，沒有政治體制改革成果的支持，行政體制改革將不可能持續(xù)深入。

總的來看，主張行政體制改革和政治體制改革協(xié)同前進(jìn)的觀點(diǎn)更加具有戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性。雖然政治與行政體制改革并行可能觸及的領(lǐng)域和關(guān)系較多，引發(fā)的矛盾也可能比較復(fù)雜，但改革無法繞開一些癥結(jié)問題。隨著改革的深入展開，政治體制改革滯后，在直接牽制行政體制改革的同時(shí)，也從根本上阻礙了經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)。因此，在推進(jìn)行政體制改革的同時(shí)，必須要借以政治體制改革措施的相應(yīng)協(xié)調(diào)、配套和保障。在社會轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、利益的分化、民眾政治參與期望的提高等新因素，會與政治體制之間形成沖突，為避免矛盾的激化，必須相機(jī)進(jìn)行政治體制改革。如何在經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革推進(jìn)的同時(shí)加大政治體制改革的步伐，是當(dāng)前行政體制改革無法回避的實(shí)質(zhì)性問題，其關(guān)鍵在于揭示新的改革向度和設(shè)定新的改革路徑，這在現(xiàn)階段的理論上和實(shí)踐上都已有日益強(qiáng)烈的呼應(yīng)。

關(guān)于這個(gè)問題，不少學(xué)者認(rèn)為不能把行政體制改革的“上下結(jié)合部”地位簡單理解為體制改革“經(jīng)濟(jì)――行政――政治”的機(jī)械性時(shí)間順序，因?yàn)樵诰唧w的改革實(shí)踐中，由于行政體制改革本身就是政治體制改革這一大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，政治與行政之間具有密不可分的聯(lián)系；同時(shí)，由于中國行政體系與經(jīng)濟(jì)體制之間高度統(tǒng)合的性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)與行政之間存在著未完全分化的關(guān)系；再加上經(jīng)濟(jì)、政治與行政三者之間的客觀互動(dòng)聯(lián)系，因此，在行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程中，有一個(gè)改革的邊界問題，即行政體制改革如何謀取與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革在合理時(shí)序與幅度上的互相配合。（注：關(guān)于行政體制改革的邊界問題，已有學(xué)者提出，例如張成福：《行政改革戰(zhàn)略規(guī)劃及實(shí)施中的十個(gè)問題》，《中國機(jī)構(gòu)與編制》，1994年第11期。）中國行政體制改革和政治體制改革不能截然分開或分階段推行，也不宜重此輕彼，以確保改革的最終成效。這實(shí)質(zhì)上是對行政體制改革地位的動(dòng)態(tài)把握和戰(zhàn)略運(yùn)用。有學(xué)者把現(xiàn)階段行政體制改革的“結(jié)合部”地位的動(dòng)態(tài)邊界概括為以下四個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)體制改革對行政體制改革的驅(qū)動(dòng)（決定）作用；二是政治體制改革對行政體制改革的直接制約作用；三是行政體制改革對經(jīng)濟(jì)體制改革的促進(jìn)或障礙作用；四是行政體制改革對政治體制改革的帶動(dòng)作用。（注：參見汪玉凱：《中國行政體制改革20年》，中州古籍出版社，1998年版；任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社，1998年版；張國慶：《當(dāng)代中國行政管理體制改革論》，吉林大學(xué)出版社，1994年版；張文壽：《中國行政管理體制改革――研究與思考》，當(dāng)代中國出版社，1994年版等。）這些因素復(fù)合同構(gòu)的特點(diǎn)，要求行政體制改革和外部環(huán)境合理協(xié)調(diào)，形成彼此間體制性驅(qū)動(dòng)和制約的積極功效。

有鑒于此，行政體制改革如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，如何隨經(jīng)濟(jì)體制改革的變遷作出內(nèi)容和方式等方面的調(diào)適，如何取得政治體制改革的支撐和配合，是明確我國行政體制改革地位邊界的關(guān)鍵性題域，也是現(xiàn)階段構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力的理論前提，需要學(xué)術(shù)界作出新的積極探索。