導(dǎo)語(yǔ)：行政復(fù)議革新的行政化一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

現(xiàn)代社會(huì)隨著行政權(quán)的膨脹和積極行政的日益興起,行政糾紛日益增多,公民的基本權(quán)利受到諸多威脅。為了保障公民權(quán)利、防止行政權(quán)的濫用,必須建立各種監(jiān)督制度和救濟(jì)途徑,行政復(fù)議是其中重要的一種制度設(shè)計(jì)。但是在我國(guó)行政復(fù)議制度由于存在種種弊端,在實(shí)踐中不能發(fā)揮應(yīng)有的作用,因此行政復(fù)議制度有進(jìn)行改革的必要。主張行政復(fù)議的司法化改革的學(xué)者占據(jù)主流,本文從行政復(fù)議的行政化這個(gè)角度去剖析行政復(fù)議司法化改革應(yīng)該的采取的正確切入點(diǎn),以求在改革行政復(fù)議制度,使其發(fā)揮功效的同時(shí),保證行政復(fù)議的性質(zhì)的正確定位。

一、性質(zhì)確定:行政復(fù)議改革的行政化

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,依法向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的特定行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng),由受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為依法進(jìn)行審查,并作出決定的行政活動(dòng)。因而其性質(zhì)可以被認(rèn)定為:“行政復(fù)議屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決,它是行政權(quán)進(jìn)行自我監(jiān)督的重要方式,屬干自律的范疇”。[1](P177)在行政復(fù)議的改革中,尤其是呼吁在行政復(fù)議司法化改革的大背景下,本文認(rèn)為應(yīng)該首先堅(jiān)持,并且不能夠動(dòng)搖的是行政復(fù)議的性質(zhì)定位的行政化,有些呼吁行政復(fù)議司法化的改革的言論,已經(jīng)出現(xiàn)了對(duì)行政復(fù)議的本質(zhì)屬性的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。認(rèn)識(shí)和確定行政復(fù)議的性質(zhì),有助于發(fā)展和完善行政復(fù)議制度,保障行政復(fù)議職能的正確發(fā)揮和行政復(fù)議活動(dòng)的正確運(yùn)行。本文認(rèn)為,行政復(fù)議在形式上是一種具體行政行為;在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度;在方法上是一種行政救濟(jì)的法律途徑;在程序上是一種按行政司法程序運(yùn)行的程序規(guī)則。

(一)行政復(fù)議是一種特殊的具體行政行為

行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。行政行為是行政主體依法行使行政權(quán)力所實(shí)施的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。其基本構(gòu)成要素是:1.主體要素。行政行為是行政主體的行為。行政主體包括行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。[2](P67)2.權(quán)力要素。行政行為是運(yùn)用行政權(quán)力所為的行政行為,行政權(quán)力的存在與運(yùn)用是行政行為形成的條件。行政復(fù)議職能是行政復(fù)議機(jī)關(guān)享有的行政權(quán)力的具體表現(xiàn)形式。3.法律要素。行政行為能夠形成行政法上的權(quán)利和義務(wù)。行政復(fù)議決定對(duì)作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都能夠產(chǎn)生法律效果。具體行政行為是行政主體針對(duì)特定的對(duì)象和事項(xiàng)實(shí)施的管理活動(dòng)。行政復(fù)議則是行政復(fù)議機(jī)關(guān)以特定的具體行政行為作為審查對(duì)象的一種具體行政行為。并且,在行政訴訟中,行政復(fù)議作為具體行政行為的一種類型,受到人民法院的司法審查。因此,行政復(fù)議在形式上是依附于具體行政行為而存在的,并以此作為最基本的法律屬性。[3](P235)

(二)行政復(fù)議是一種特殊的行政監(jiān)督法律制度

行政復(fù)議是我國(guó)行政法制監(jiān)督體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。權(quán)力的運(yùn)行必須受到法治的監(jiān)督,行政權(quán)力的享有和行使除了受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)之外的監(jiān)督外,行政管理的國(guó)家性和執(zhí)行性的特點(diǎn)決定了行使行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部必須建立和完善自律性的監(jiān)督機(jī)制,以保障行政管理活動(dòng)沿著法治的軌道運(yùn)行。這種自我調(diào)控的監(jiān)督機(jī)制在行政法上稱為行政監(jiān)督。在我國(guó)行政法制監(jiān)督體系中,行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督有上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督,和專門(mén)行政機(jī)關(guān)之間實(shí)施的行政監(jiān)督。上下級(jí)行政監(jiān)督是建立在行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上,是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)所屬下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨樾惺剐姓O(jiān)督權(quán)。行政復(fù)議的監(jiān)督就是這種類型的監(jiān)督,也是行政復(fù)議法規(guī)定的一種監(jiān)督機(jī)制。專門(mén)的行政監(jiān)督是指國(guó)家行政系統(tǒng)中專司行政監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的監(jiān)督,如行政監(jiān)督法規(guī)定的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。層級(jí)行政監(jiān)督和專門(mén)行政監(jiān)督構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的動(dòng)態(tài)系統(tǒng),共同把行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰猿C正并恢復(fù)到合法的狀態(tài),從這個(gè)意義上講,行政復(fù)議是一種行政監(jiān)督活動(dòng)。[4](P334)行政復(fù)議具有行政監(jiān)督的屬性,但不能等同于行政組織法規(guī)定的依職權(quán)實(shí)施的一般行政監(jiān)督。設(shè)定行政復(fù)議的監(jiān)督機(jī)制實(shí)質(zhì)上是行政復(fù)議法將層級(jí)監(jiān)督中尤其是行政相對(duì)人的申訴權(quán)行使這種特定形式制度化、專門(mén)化、規(guī)范化、法律化。依據(jù)行政組織法規(guī)定的職權(quán)建立的各項(xiàng)行政監(jiān)督制度,其職能具有主動(dòng)性,其形式具有多樣性。盡管一般行政監(jiān)督權(quán)的存在可以為行政復(fù)議的存在提供可能和條件,甚至可以為行政復(fù)議奠定基礎(chǔ),但是行政復(fù)議權(quán)力運(yùn)作和程序的設(shè)置有其特殊性,有別于一般行政監(jiān)督,因此,行政復(fù)議的性質(zhì)是一種特殊的行政監(jiān)督。

(三)行政復(fù)議是一種行政救濟(jì)的法律途徑

行政救濟(jì)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)解決行政爭(zhēng)議,制止和矯正違法和不當(dāng)?shù)男姓謾?quán)行為,從而使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到補(bǔ)救的法律制度。行政救濟(jì)是對(duì)行政權(quán)力所產(chǎn)生的消極后果的法律補(bǔ)救,是行政相對(duì)人受到行政機(jī)關(guān)不法侵害時(shí)享有的保障途徑和救濟(jì)手段。我國(guó)行政救濟(jì)的主要法律制度有行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償。建立行政復(fù)議制度不僅要求行政機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)揮監(jiān)督職能糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?而且對(duì)合法權(quán)益受到侵害的行政相對(duì)人給予充分有效的補(bǔ)救。依法行政原則要求行政權(quán)力的確立和行使必須有憲法和法律的依據(jù),同時(shí),行政權(quán)力的運(yùn)行不得損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。然而在行政管理活動(dòng)中,由于各種主客觀原因,行政主體和行政相對(duì)人不對(duì)等法律地位,使得行政主體實(shí)際存在侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)可能性。因此,建立行政復(fù)議救濟(jì)制度具體設(shè)定排除行政侵權(quán)行為的救濟(jì)途徑、方法和手段,用法律的力量約束和控制行政權(quán)力,制止和糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?恢復(fù)和補(bǔ)救被侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)“有權(quán)力行使就有法律救濟(jì)”的法治思想。[5](P99-100)

所以,在大談行政復(fù)議的司法化的改革的背景下,應(yīng)該首先堅(jiān)持的是行政復(fù)議的行政化的性質(zhì),這是改革的前提,對(duì)于這一點(diǎn)法學(xué)界已經(jīng)展開(kāi)熱烈探討,有人認(rèn)為根據(jù)WTO規(guī)則的規(guī)定,行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是司法性質(zhì),其結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是英美行政裁判所的形式,甚至有的人主張,在實(shí)行行政審判三審制后,干脆取消行政復(fù)議制度。筆者認(rèn)為,這些看法都在一定程度上看到了行政復(fù)議制度中存在的問(wèn)題,但是并不全面,且有點(diǎn)操之過(guò)急之嫌。其實(shí)在國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議行政復(fù)議法(草案)的議案中,在立法說(shuō)明部分用兩處文字不厭其煩地表明了行政復(fù)議制度的立法意圖。該立法說(shuō)明開(kāi)宗明義地指出:“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度。完善行政復(fù)議制度,充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用,對(duì)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán),維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,具有重要意義”。行政復(fù)議法出臺(tái)后,國(guó)務(wù)院曾專門(mén)下發(fā)文件部署該法的貫徹實(shí)施事宜,其中又重申“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度”,事實(shí)上將行政復(fù)議與現(xiàn)有的行政監(jiān)察、層級(jí)監(jiān)督和信訪制度相提并論。

二、司法注入:行政復(fù)議程序改革的司法化

行政復(fù)議程序是指行政復(fù)議申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審理、決定等各個(gè)環(huán)節(jié)中所應(yīng)遵循的制度。行政復(fù)議程序在性質(zhì)上屬于行政程序,與司法程序相比,具有簡(jiǎn)單、靈活的特點(diǎn),以保證效率。同時(shí),行政復(fù)議又是一種行政司法行為,因此程序上具有準(zhǔn)司法性的特點(diǎn),以保證行政復(fù)議的公正性和合理性。行政復(fù)議程序是行政復(fù)議制度的重要內(nèi)容,是行政復(fù)議法內(nèi)在生命的表現(xiàn)。如前面所述《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議定性為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督救濟(jì)措施性質(zhì),導(dǎo)致行政復(fù)議辦案的程序行政化,難以做到公開(kāi)、公正、公平。如果程序過(guò)于簡(jiǎn)單和隨意,會(huì)影響復(fù)議活動(dòng)的嚴(yán)肅性。而我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度在程序上存在諸多問(wèn)題,而這些問(wèn)題的一個(gè)共性就是“行政化”,程序上的行政化,往往意味著裁定的武斷與缺乏監(jiān)督?；诖?在行政復(fù)議改革中在堅(jiān)持行政復(fù)議的行政化性質(zhì)的前提下,堅(jiān)持程序的司法化改革的方向,通過(guò)注入更多的司法性因素,使行政復(fù)議制度發(fā)揮其制度功能。

(一)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度存在的缺陷

1.行政復(fù)議程序整體上存在的問(wèn)題。行政復(fù)議程序存在不透明、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜毕?難以操作,也降低了當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議的信心?！缎姓?fù)議法》本身是一部程序法,但是《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議案件的受理、審理、作出決定等應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)定非常簡(jiǎn)略,難以操作。行政復(fù)議程序過(guò)于簡(jiǎn)化。實(shí)踐中,許多事項(xiàng)缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定,一方面造成行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在處理案件過(guò)程中無(wú)所適從,另一方面引發(fā)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)之間不必要的沖突。我國(guó)現(xiàn)行復(fù)議法立法時(shí)的指導(dǎo)思想是“非司法化”,在復(fù)議程序的制度設(shè)計(jì)上具有較強(qiáng)的行政化色彩,導(dǎo)致了在復(fù)議工作實(shí)踐中逐漸演變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)的內(nèi)部審批程序。[6](P393)

2.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性,日益被邊緣化。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)為行政復(fù)議機(jī)關(guān),在行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)查清事實(shí),提出處理意見(jiàn),報(bào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)主要采取一把手審批或分管領(lǐng)導(dǎo)審批的形式;也有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)成立了行政復(fù)議委員會(huì),對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)報(bào)送的處理方案集體討論,決定案件的處理。這種決定形式與行政機(jī)關(guān)作出普通行政行為的方式相似,保證了行政復(fù)議辦理方式與行政機(jī)關(guān)普通行政行為方式的銜接。但是,在實(shí)踐中這種方式已經(jīng)不能適應(yīng)需要,主要原因是:由于部分單位領(lǐng)導(dǎo)怕?lián)?zé)任、怕得罪人或出于部門(mén)保護(hù)、地方保護(hù)思想對(duì)行政復(fù)議工作態(tài)度消極或者不適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行干預(yù),具體實(shí)施行政管理職能的機(jī)構(gòu)也往往對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)施加影響,使得行政復(fù)議工作不受重視,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)邊緣化,行政復(fù)議功能?chē)?yán)重萎縮。

3.審查方式的局限。所謂書(shū)面審查,是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查復(fù)議案件,不需要開(kāi)庭審查,也不需要當(dāng)事人到庭辯論,只需根據(jù)行政復(fù)議申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人提交的復(fù)議法律文件與申請(qǐng)復(fù)議的具體行為相關(guān)的筆錄等案件材料進(jìn)行書(shū)面審閱后,作出復(fù)議決定的一種審理方式。[7](P393)當(dāng)然這種審理方式有其合理性,但是實(shí)際上,行政復(fù)議機(jī)關(guān)在案件處理時(shí),幾乎每個(gè)重要、復(fù)雜案件都要現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查,詢問(wèn)證人。因此,行政復(fù)議關(guān)于書(shū)面審理的規(guī)定,已經(jīng)落后于工作實(shí)際。由于行政復(fù)議法沒(méi)有規(guī)定開(kāi)庭審理的模式,對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)查清案件事實(shí)也造成了一定的困難,特別是對(duì)于爭(zhēng)議較大的案件,由于沒(méi)有證據(jù)質(zhì)證程序,其有效性就存在爭(zhēng)議。當(dāng)事人對(duì)復(fù)議決定不服還可以到人民法院提起行政訴訟,由人民法院對(duì)于復(fù)議決定進(jìn)行審查,對(duì)于未經(jīng)質(zhì)證程序的證據(jù),很難要求人民法院予以采納。對(duì)于受理以后發(fā)現(xiàn)不符合受理?xiàng)l件的案件,也沒(méi)有駁回起訴和駁回請(qǐng)求的相關(guān)規(guī)定,使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于兩難境地,繼續(xù)審理將違反《行政復(fù)議法》的規(guī)定,駁回申請(qǐng)又沒(méi)有法律依據(jù)。很多行政復(fù)議機(jī)關(guān)只能用終止行政復(fù)議的方式來(lái)結(jié)束案件的審理。后來(lái)國(guó)務(wù)院法制辦的也通過(guò)答復(fù)的形式肯定了這種做法。但是,很多當(dāng)事人對(duì)此不理解并提出異議,認(rèn)為對(duì)于這種情形行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出終止決定,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理,有的當(dāng)事人還為此向人民法院起訴。

(二)行政復(fù)議制度的完善

1.應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?cè)械摹胺撬痉ɑ钡牧⒎ɡ砟?實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議程序司法化復(fù)議程序司法化是指行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)具有公開(kāi)性和公正性,復(fù)議程序必須公開(kāi)進(jìn)行,并保護(hù)參與人的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)、平等參與權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、陳述權(quán)、質(zhì)證權(quán)和律師權(quán)等諸項(xiàng)程序性權(quán)利。同時(shí)應(yīng)當(dāng)提倡復(fù)議程序的簡(jiǎn)便、快捷,在保障公正的前提下,更加注重效率要求。目前,在提倡行政復(fù)議程序簡(jiǎn)約方面,首先需要克服一種極端的傾向,即將程序簡(jiǎn)約等同于程序越少越好,甚至主張行政復(fù)議不講程序規(guī)則。事實(shí)證明,如果一概拋棄所有的程序,行政復(fù)議將無(wú)法為相對(duì)人一方和行政機(jī)關(guān)提供平等、良性互動(dòng)的規(guī)則,從而使行政行為的重新審查喪失必要的基礎(chǔ),而行政復(fù)議自身的權(quán)力也因而無(wú)法得以約束,也會(huì)使得行政復(fù)議功能的發(fā)揮完全系于裁決者個(gè)人的良知和品德。這些無(wú)疑是法治社會(huì)所不能想象的。因此,完善行政復(fù)議制度的當(dāng)務(wù)之急,不是大幅削減程序規(guī)則,而是補(bǔ)充必要的裁決程序。

2.確立復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位審查活動(dòng)的獨(dú)立性,是行政復(fù)議對(duì)行政行為產(chǎn)生有效制約效果的基本條件,如果行政復(fù)議審查機(jī)構(gòu)完全混同于一般的行政執(zhí)法機(jī)關(guān),或者附屬于被審查機(jī)關(guān)的指揮機(jī)關(guān),審查就必然流于形式,制約也必然歸于烏有。這點(diǎn)已為國(guó)內(nèi)外的行政審查的歷史實(shí)踐所證明。因此,完善我國(guó)行政復(fù)議制度,最為迫切的切入點(diǎn)是改變行政復(fù)議審查不獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)地位。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作為裁判者,應(yīng)該站在公正公平的角度去裁決糾紛。復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立與否,關(guān)乎行政復(fù)議的最終效力與權(quán)威。這是整個(gè)行政復(fù)議制度的起點(diǎn),也是根基,是整個(gè)行政復(fù)議公正程序開(kāi)始的保障。所以應(yīng)該確立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立裁判的機(jī)制,使其在進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)排除干涉,增加其權(quán)威性,同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議的制度監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)之外設(shè)立行政復(fù)議機(jī)關(guān)。這種觀點(diǎn)本文認(rèn)為是不切合實(shí)際的。處理行政爭(zhēng)議的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)并不需要在負(fù)責(zé)行政實(shí)施職能的行政機(jī)關(guān)之外單獨(dú)去建立專門(mén)的行政救濟(jì)系統(tǒng)。在美國(guó),普遍在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立了行政法官,對(duì)行政爭(zhēng)議通過(guò)聽(tīng)證制度來(lái)疏導(dǎo)解決。美國(guó)的行政法官雖然設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,卻體現(xiàn)了相對(duì)獨(dú)立性,其考核、晉升、工資直接歸聯(lián)邦和州政府的人事部門(mén)所管轄,其所在行政機(jī)關(guān)很難向其施加影響,從而確保了行政法官的中立和公正。我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以借鑒這種體制,對(duì)于行政復(fù)議人員實(shí)行職業(yè)資格制度,選用高素質(zhì)的專業(yè)人員,一旦任命就要保障其獨(dú)立行使職權(quán),其人事關(guān)系直接隸屬于政府人事部門(mén),拒絕行政首長(zhǎng)和同事的不適當(dāng)干預(yù)。對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提出的處理方案,如果行政首長(zhǎng)不同意,必須說(shuō)明理由并記錄在案。

3.行政復(fù)議的申請(qǐng)條件與行政復(fù)議受案范圍根據(jù)《行政復(fù)議法》第三章的規(guī)定以及實(shí)際運(yùn)行情況,提起行政復(fù)議須具備以下幾個(gè)條件:(1)復(fù)議申請(qǐng)人必須是認(rèn)為具體行政行為直接侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織。(2)必須有明確的被申請(qǐng)人。(3)有具體的復(fù)議請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)。(4)屬于受理行政復(fù)議機(jī)關(guān)管轄(5)必須在法定期限內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議。以上乃申請(qǐng)人提起行政復(fù)議的條件。[8](P180)但是《行政復(fù)議法》第二章中又對(duì)行政復(fù)議范圍作了限定,這個(gè)限定從某種程度上說(shuō)剝奪了公民、法人或其他組織的復(fù)議權(quán)。行政復(fù)議受案范圍其實(shí)也是對(duì)《行政復(fù)議法》總則中關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)的違背,《行政復(fù)議法》第一章總則第二條中明文規(guī)定,公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng),適用本法。行政復(fù)議的申請(qǐng)條件與受案范圍之間的沖突,一方面會(huì)造成對(duì)公民、法人或其他組織利益的侵犯,同時(shí)另一方面也會(huì)使整個(gè)行政復(fù)議程序從起步階段就處于悖論中。

4.實(shí)行行政復(fù)議開(kāi)庭審理制度?！缎姓?fù)議法》確定的書(shū)面審查為主的方式,實(shí)際上還是受傳統(tǒng)行政程序理念的影響,在效率與公正的價(jià)值取向上,更多地考慮了效率的因素。這種程序難以滿足客觀、公正的要求。因此,應(yīng)當(dāng)改革行政復(fù)議審查程序,允許對(duì)重大、復(fù)雜案件實(shí)行開(kāi)庭制度。在開(kāi)庭過(guò)程中,要允許旁聽(tīng),允許雙方展開(kāi)辯論,允許對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。開(kāi)庭審查方式更集中體現(xiàn)了爭(zhēng)訟的特點(diǎn),更具有司法化的特征,更能體現(xiàn)當(dāng)事人主義的精神,能有效的減少暗箱操作,既有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,又有助于提高行政復(fù)議的水平。[9](P559-560)

三、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)代學(xué)者所持的觀點(diǎn)中,全面的行政復(fù)議的司法化改革,在其具體模式中有對(duì)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度進(jìn)行根本變革的舉措,沒(méi)有很好的把握行政復(fù)議制度由于“行政性”而帶來(lái)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。而行政復(fù)議的反司法化傾向,則有著深刻的根源。行政復(fù)議制度本身從行政審查不是司法審查的角度來(lái)解讀“反司法化”,本身無(wú)可厚非,但是如果將“反司法化”極端地理解為要反對(duì)一切與司法類似的制度,包括審查程序、證據(jù)制度、審查方式甚至于規(guī)范用語(yǔ),這就不可避免地使行政復(fù)議法植入了一些嚴(yán)重的先天缺陷。因此在行政復(fù)議的改革與完善中,必須堅(jiān)持行政復(fù)議程序的司法化改革的方向,將更多的司法化程序引入行政復(fù)議的裁決中,方能充分保證該制度的功能得到最大程度的發(fā)揮。而且這里引入司法化程序,也沒(méi)有必要擔(dān)心行政復(fù)議與行政訴訟的混同,因?yàn)檫@里必須明確的是以上所提到的“兩個(gè)堅(jiān)持”,即堅(jiān)持行政復(fù)議的行政化定位和堅(jiān)持行政復(fù)議的程序的司法化改革,是相輔相成的。只有同時(shí)做到這兩個(gè)堅(jiān)持,才能既保證行政復(fù)議制度的獨(dú)立的價(jià)值,發(fā)揮其行政優(yōu)勢(shì)和自我監(jiān)督的作用,又能保證行政復(fù)議避免行政化氣氛過(guò)濃而導(dǎo)致的不公平的裁決,從而使行政復(fù)議制度避免陷入一種尷尬的境地,最終發(fā)揮出行政復(fù)議制度所應(yīng)有的功效。