導(dǎo)語(yǔ)：行政管理機(jī)制革新目標(biāo)的思路一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，行政管理體制改革成了一個(gè)世界性的話題，幾乎所有的現(xiàn)代化國(guó)家和追求現(xiàn)代化的國(guó)家，都在致力于行政管理體制改革。中國(guó)是這場(chǎng)全球性改革運(yùn)動(dòng)中屈指可數(shù)的先驅(qū)者之一?！靶姓母锸侵袊?guó)改革總體工程中的重要組成部分，它向下回應(yīng)著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，向上激蕩著政治改革的進(jìn)程，成為我國(guó)特定環(huán)境中一個(gè)可以避免震蕩、張揚(yáng)創(chuàng)新、反復(fù)操練、內(nèi)涵豐富的改革試驗(yàn)區(qū)?！保?］

改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制歷史性變遷的需要，包括十七大后，以建立服務(wù)型政府為目標(biāo)的大部制改革，中國(guó)已進(jìn)行了6次大的行政管理體制改革，每次改革都取得了一定的成效。但是相對(duì)于政府面臨的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，相對(duì)于以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的和諧社會(huì)建設(shè)、全面小康建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，行政管理體制改革目標(biāo)尤其是邊疆自治州的行政管理體制改革目標(biāo)的確立，更需要突破實(shí)踐和理論上的障礙進(jìn)行科學(xué)確立，以利于促進(jìn)改革的發(fā)展。邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)是改革所要達(dá)到的預(yù)期效果，是確定改革內(nèi)容、明確改革思路，穩(wěn)步、高效推進(jìn)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和改革成功與否的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。理論界至今尚未達(dá)成科學(xué)確立邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)的共識(shí)，實(shí)踐中缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，為此需要進(jìn)行理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。本文以毗鄰越南的邊疆自治州———云南文山壯族苗族自治州(以下均簡(jiǎn)稱(chēng)文山州)為個(gè)案，通過(guò)查找問(wèn)題，剖析原因，提出邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)確立的思路。

一、邊疆自治州行政管理體制

改革目標(biāo)確立中存在的問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)10個(gè)邊疆自治州先后進(jìn)行了5次行政管理體制改革，每次改革都根據(jù)國(guó)務(wù)院和上級(jí)政府的部署和要求確立了具體的目標(biāo)。雖然行政生態(tài)環(huán)境有一定的差異性，改革的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但總體看，各邊疆自治州改革目標(biāo)的確立無(wú)論是從過(guò)程到結(jié)果都基本相同，進(jìn)而也存在基本相同的問(wèn)題。

(一)改革目標(biāo)高度趨同

邊疆自治州行政管理體制改革都是自上而下由政策推動(dòng)進(jìn)行。上級(jí)政府掌握了改革的決定權(quán)，改革目標(biāo)必須經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)批準(zhǔn)才能實(shí)施，目標(biāo)的確立始終處于被動(dòng)狀態(tài)。邊疆自治州根據(jù)特殊行政生態(tài)環(huán)境和具體問(wèn)題，確立改革目標(biāo)的主導(dǎo)權(quán)受到抑制，改革目標(biāo)無(wú)論從內(nèi)容到表述都與國(guó)務(wù)院和上級(jí)政府高度趨同，基本上是上面怎么說(shuō)，就“依葫蘆畫(huà)瓢”進(jìn)行。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，雖然文山州歷次改革目標(biāo)都提到要體現(xiàn)民族區(qū)域自治和邊境特點(diǎn)，但所進(jìn)行的每一次行政管理體制改革均依照國(guó)務(wù)院確定的改革總目標(biāo)，確立了基本相同的目標(biāo)，未能在堅(jiān)持實(shí)事求是和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則的基礎(chǔ)上充分考慮自身所處行政生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)，有針對(duì)性地確立適合本州經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展需要的改革目標(biāo)，致使改革目標(biāo)仍然存在“上下一個(gè)樣”的弊病。邊疆自治州特殊的行政生態(tài)環(huán)境決定了改革目標(biāo)不應(yīng)該與全國(guó)特別是發(fā)達(dá)地區(qū)完全“同步走”，根據(jù)全國(guó)總體情況制定的改革總目標(biāo)克隆到邊疆自治州，就會(huì)缺乏實(shí)踐性而流于形式。

(二)改革目標(biāo)缺乏針對(duì)性

文山州從1958年建州至1992年的34年中，由于特殊的政治軍事形勢(shì)和特定的歷史條件，政府的主要行政活動(dòng)都是為了支援前線，在1992年中越關(guān)系正?；螅砰_(kāi)始著力進(jìn)行戰(zhàn)區(qū)恢復(fù)建設(shè)。在全國(guó)大部分地區(qū)逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，文山州剛開(kāi)始發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有些縣甚至還沒(méi)有步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道。但由于“上下齊步走”的目標(biāo)確立模式，文山州在國(guó)家歷次行政管理體制改革中毫不例外地被動(dòng)“參與”，并制定了與內(nèi)地自治州、其它轄縣的市幾乎一樣的改革目標(biāo)。同時(shí)改革目標(biāo)在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分以及運(yùn)行機(jī)制等各方面的表述主要體現(xiàn)著對(duì)效率價(jià)值目標(biāo)的追求，更多的是強(qiáng)調(diào)效率技術(shù)指標(biāo)，突出工具理性，如功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合理、職責(zé)分明、機(jī)構(gòu)精干、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、靈活高效、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力等，對(duì)行政管理體制改革的政府自身建設(shè)意義和推進(jìn)民主化的價(jià)值則體現(xiàn)不夠。［2］高度趨同并片面追求效率的改革目標(biāo)不能適應(yīng)邊疆自治州特殊的行政生態(tài)環(huán)境，改革目標(biāo)缺乏針對(duì)性和可操作性，因而不能從實(shí)際出發(fā)找準(zhǔn)并消除行政管理體制中存在的痼疾，改革難以取得理想的成效。

(三)改革目標(biāo)不斷反復(fù)

邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)與國(guó)家每一輪行政管理體制改革目標(biāo)一樣都是針對(duì)當(dāng)時(shí)存在的突出問(wèn)題確立的。這樣的改革目標(biāo)每五年都有變化，但每次改革基本上是解決相同的問(wèn)題，都把解決機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員分流作為主要目標(biāo)，改革目標(biāo)的確立也就出現(xiàn)反復(fù)“炒回鍋肉”的現(xiàn)象。就文山州機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，1983年改革，政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)調(diào)整為37個(gè)。1993年改革，組建3個(gè)、更名5個(gè)、保留24個(gè)、撤銷(xiāo)7個(gè)、轉(zhuǎn)為事業(yè)單位7個(gè)、成建制轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)體2個(gè)，最終設(shè)政府機(jī)構(gòu)32個(gè);表明從1983年到1993年政府機(jī)構(gòu)增加了11個(gè)。2002年改革，組建4個(gè)、更名7個(gè)、保留19個(gè)、撤銷(xiāo)8個(gè)、轉(zhuǎn)為事業(yè)單位5個(gè)，最終設(shè)政府機(jī)構(gòu)30個(gè)，另設(shè)部門(mén)管理或議事協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)4個(gè);①由此不難看出，從1993年到2002年政府機(jī)構(gòu)增加了15個(gè)。2004年改革，改組1個(gè)、組建3個(gè)、更名2個(gè)、保留26個(gè)、撤銷(xiāo)3個(gè)，最終設(shè)政府機(jī)構(gòu)32個(gè);2010年改革，改組4個(gè)、組建6個(gè)、保留22個(gè)、撤銷(xiāo)3個(gè)，最終設(shè)政府機(jī)構(gòu)32個(gè);［3］2002年、2004和2010年改革，雖然政府機(jī)構(gòu)設(shè)置總數(shù)沒(méi)有大的增減，但是反反復(fù)復(fù)地僅只是就機(jī)構(gòu)增減機(jī)構(gòu)，改革的其它目標(biāo)任務(wù)基本沒(méi)有涉及，反反復(fù)復(fù)地“折騰”，“走過(guò)場(chǎng)”的情況較明顯。

(四)改革目標(biāo)缺乏科學(xué)性

邊疆自治州行政管理體制改革是一個(gè)不斷進(jìn)行探索和深化的過(guò)程，具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性特征，需要持續(xù)穩(wěn)步深入地推進(jìn)。然而邊疆自治州由于沒(méi)有自覺(jué)尋求科學(xué)理論的指導(dǎo)，在學(xué)習(xí)、借鑒中外行政管理體制改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合自身所處的特殊行政生態(tài)環(huán)境，并充分考慮行政生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的趨勢(shì)，把握行政生態(tài)環(huán)境與行政管理體制改革的互動(dòng)關(guān)系和作用，科學(xué)研究、前瞻預(yù)測(cè)、系統(tǒng)規(guī)劃好行政管理體制改革目標(biāo)，導(dǎo)致改革目標(biāo)的確立缺乏科學(xué)性。文山州歷次行政管理體制改革沒(méi)有抓住科學(xué)配置政府權(quán)限職能、健全確保行政自治權(quán)有效行使的完整運(yùn)行機(jī)制、理順府際間關(guān)系等改革的重點(diǎn)和實(shí)質(zhì)，制定出近期、中期、長(zhǎng)期持續(xù)漸進(jìn)的改革目標(biāo)，改革目標(biāo)盲目而隨意。同時(shí)簡(jiǎn)單地把行政管理體制改革等同于政府機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)只是邊疆自治州政府職權(quán)、職能的載體，沒(méi)有依法確定職權(quán)和轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)在推動(dòng)，簡(jiǎn)單地就機(jī)構(gòu)增減作為改革的目標(biāo)，這樣的改革治標(biāo)未治本。隨著管理事務(wù)、服務(wù)對(duì)象的增加，必然需要比原來(lái)規(guī)模更大的機(jī)構(gòu)和更多的人員作載體，機(jī)構(gòu)減而復(fù)增的強(qiáng)勁反彈無(wú)法避免。

二、邊疆自治州行政管理體制改革

目標(biāo)確立過(guò)程中存在問(wèn)題的原因邊疆自治州改革目標(biāo)確立存在問(wèn)題的原因是多方面的，但只要準(zhǔn)確、透徹地分析、把握住主要原因就能為有針對(duì)性地提出解決問(wèn)題的措施打好基礎(chǔ)。邊疆自治州改革目標(biāo)確立存在問(wèn)題的主要原因有以下幾個(gè)方面:

(一)理論指導(dǎo)不強(qiáng)

隨著邊疆自治州行政管理體制改革的逐步深化，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，難度越來(lái)越大，加之各邊疆自治州情況特殊，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，更沒(méi)有現(xiàn)成的模式和樣板可以照搬。目前關(guān)于自治地方尤其是邊疆自治州行政管理體制改革的理論研究滯后，改革目標(biāo)的確立缺乏理論指導(dǎo)，往往只是用一般的行政管理體制改革理論分析邊疆自治州特殊的改革目標(biāo)確立，用一般的改革方法解決改革目標(biāo)確立中遇到的特殊問(wèn)題。由于一般的行政管理體制改革理論和方法的運(yùn)用難以解決特殊行政生態(tài)環(huán)境中的邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)的確立問(wèn)題，造成改革目標(biāo)的確立未能在理論指導(dǎo)下進(jìn)行，僅僅是完成上級(jí)安排的任務(wù)或憑經(jīng)驗(yàn)和上級(jí)的指示進(jìn)行改革目標(biāo)的確立，造成改革目標(biāo)確立的科學(xué)性不足。

(二)系統(tǒng)規(guī)劃不夠

邊疆自治州行政管理體制改革的目標(biāo)確立存在問(wèn)題的一個(gè)重要原因是缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和對(duì)目標(biāo)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，沒(méi)有充分考慮行政生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的趨勢(shì)，科學(xué)預(yù)測(cè)、系統(tǒng)規(guī)劃行政管理體制改革的近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，制定一套完善的具有系統(tǒng)性、科學(xué)性、連續(xù)性的改革目標(biāo)體系，使改革的近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo)有機(jī)銜接，并能分階段逐步實(shí)施。由于系統(tǒng)規(guī)劃被忽視，前瞻思考不夠，邊疆自治州行政管理體制中存在的弊端往往只有到了非常突出的地步，才會(huì)在上級(jí)政府的強(qiáng)力推動(dòng)下被動(dòng)地進(jìn)行，改革目標(biāo)也就不可避免地缺乏科學(xué)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、針對(duì)性和可操作性。

(三)改革激情不高

在我國(guó)目前“條塊分割”的政府管理體制下，邊疆自治州行政管理體制改革更多強(qiáng)調(diào)的是“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”，導(dǎo)致政府缺乏法律規(guī)定的與行政自治權(quán)相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制管理自治權(quán)，只有執(zhí)行權(quán)。同時(shí)政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員既是改革目標(biāo)的制定者，也是改革的對(duì)象，改革更主要的是觸動(dòng)了政府機(jī)關(guān)自身的既得利益，加之改革目標(biāo)的確立僅局限在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，結(jié)果是邊疆自治州政府對(duì)行政管理體制改革目標(biāo)的確立出現(xiàn)淡漠情緒，從而缺乏通過(guò)調(diào)查研究主動(dòng)對(duì)改革目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)謀劃的激情和熱情，上級(jí)政府推一步走一步，上級(jí)政府怎么布置就怎么執(zhí)行，改革目標(biāo)確立過(guò)程中“走過(guò)場(chǎng)”的情況也就不可避免。(四)社會(huì)參與不足邊疆自治州行政管理體制改革基本上是行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自我調(diào)整，缺乏社會(huì)力量參與目標(biāo)確立的渠道。行政系統(tǒng)內(nèi)部“閉門(mén)造車(chē)”的改革目標(biāo)確立方式既沒(méi)有引入社會(huì)力量，特別是具有相對(duì)獨(dú)立性的智囊機(jī)構(gòu)參與改革目標(biāo)的制定，也沒(méi)有引入社會(huì)力量對(duì)改革目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，由于缺乏公眾的參與和支持，改革目標(biāo)的確立缺失了外在的動(dòng)力，行政系統(tǒng)一廂情愿確立的改革目標(biāo)往往難以滿足社會(huì)對(duì)行政管理體制進(jìn)行改革的需求，進(jìn)而造成改革目標(biāo)與社會(huì)需求的偏離，改革效果的社會(huì)認(rèn)同度也就不高。

三、邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)確立的路徑

邊疆自治州行政管理體制改革本身具有高度復(fù)雜性，改革目標(biāo)的確立受多方面因素的制約，在確立過(guò)程中應(yīng)著重把握以下幾個(gè)維度。

(一)尋求科學(xué)理論指導(dǎo)改革目標(biāo)的確立

“一項(xiàng)改革的成功需要有科學(xué)的理論來(lái)指導(dǎo)，忽視理論的指導(dǎo)作用，必將重蹈覆轍，甚至陷入失敗的境地”［4］，改革目標(biāo)的科學(xué)確立也將成為一句空話。要使邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)確立既符合國(guó)家行政管理體制改革總目標(biāo)的要求，又體現(xiàn)特殊性，需要突破一般行政管理體制改革的理論和方法，積極借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政管理體制改革的理論成果和成功經(jīng)驗(yàn)，以及關(guān)于行政管理體制改革目標(biāo)確立的不同理論主張，按照行政管理和行政發(fā)展的一般規(guī)律和基本要求，自覺(jué)地組織實(shí)務(wù)工作者和專(zhuān)家學(xué)者緊密結(jié)合，在對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)改革的進(jìn)程，對(duì)改革的近期、中期和長(zhǎng)期目標(biāo)，對(duì)改革的具體方法和步驟以及如何更好地反映邊疆自治州各族群眾的根本利益和基本要求等進(jìn)行深入研究、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際對(duì)改革的目標(biāo)選擇作深層次研究和系統(tǒng)構(gòu)思，并在實(shí)踐探索中不斷地進(jìn)行概括、歸納、總結(jié)，形成符合邊疆自治州行政生態(tài)環(huán)境的科學(xué)理論來(lái)指導(dǎo)改革目標(biāo)的確立，減少改革目標(biāo)確立的盲目性和隨意性。

(二)著力做好改革目標(biāo)的系統(tǒng)規(guī)劃

邊疆自治州行政管理體系是國(guó)家行政體系大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，在其內(nèi)部又存在若干更小的子系統(tǒng)，它們之間相互依存、相互作用，構(gòu)成一個(gè)完整統(tǒng)一的整體。［5］因此，改革目標(biāo)的確立必須充分考慮系統(tǒng)的整體性和綜合性特征，做好系統(tǒng)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，使改革目標(biāo)的確立走上系統(tǒng)化、規(guī)范化的軌道。應(yīng)將邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、社會(huì)管理體制改革等各項(xiàng)改革目標(biāo)相配合，與中央政府和上級(jí)政府改革目標(biāo)相銜接，使各項(xiàng)改革目標(biāo)緊密聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，保證各項(xiàng)改革的整體推進(jìn)，同時(shí)防止上下級(jí)政府間改革目標(biāo)的錯(cuò)位或脫節(jié)，確保改革目標(biāo)的總體一致性;應(yīng)著眼全局和整體，考慮邊疆自治州行政體系內(nèi)部各子系統(tǒng)之間的密切配合和協(xié)同，通過(guò)系統(tǒng)思考、通盤(pán)籌劃、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，追求整體和綜合效果，而不能追求單一的局部“效益”而孤立地確立。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改革目標(biāo)的系統(tǒng)規(guī)劃，系統(tǒng)規(guī)劃要有利于把改革目標(biāo)的確立引向健康發(fā)展的軌道，形成一個(gè)近期目標(biāo)、中期目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)構(gòu)成的一個(gè)完整有機(jī)的目標(biāo)體系。應(yīng)注意近期、中期、長(zhǎng)期改革目標(biāo)在縱橫向上和時(shí)空上的銜接，切實(shí)保證改革目標(biāo)的連續(xù)性和正確方向，避免出現(xiàn)今天確立的改革目標(biāo)，明天又改回去的現(xiàn)象發(fā)生;要保證改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的每一步成果既有利于鞏固和維護(hù)以前改革取得的成果，又有利于下一步改革的順利展開(kāi)，為下一步改革創(chuàng)造條件，往復(fù)循環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，使近期改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有力促進(jìn)中期改革目標(biāo)的完成;中期改革目標(biāo)的完成，既有利于鞏固近期改革取得的成果，又有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而順利、健康地把改革不斷引向深入。另外，改革目標(biāo)的確立應(yīng)該考慮多元的價(jià)值需求，既要依照國(guó)家的統(tǒng)一部署，堅(jiān)持國(guó)家行政管理體制改革目標(biāo)的方向性，從而維護(hù)國(guó)家行政系統(tǒng)的完整、統(tǒng)一和高效，又要堅(jiān)持靈活性原則，使改革目標(biāo)適合邊疆自治州經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化發(fā)展的需要，符合本行政區(qū)域內(nèi)各民族的心理要求和價(jià)值取向，從而建立具有本地方特色的行政管理體系。

(三)鼓勵(lì)全社會(huì)參與確立改革的目標(biāo)

全社會(huì)參與的開(kāi)放型改革目標(biāo)制定策略是邊疆自治州行政管理體制改革變政府封閉式改革為社會(huì)參與式改革的前提和基礎(chǔ)。隨著邊疆自治州行政管理體制改革的進(jìn)一步深化，改革進(jìn)入“深水區(qū)”，各種難點(diǎn)問(wèn)題逐步顯露出來(lái)，問(wèn)題更加復(fù)雜。［6］要充分調(diào)動(dòng)邊疆各族人民的聰明才智，集思廣益、群策群力，落實(shí)公民對(duì)行政管理體制改革的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，生成外部壓力，促使政府改革目標(biāo)的制定能博采眾長(zhǎng)，達(dá)到理想的效果。為此，邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)要改變過(guò)去基本上是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我確立，社會(huì)力量無(wú)法參與的局面，通過(guò)不斷引入社會(huì)力量，特別是具有相對(duì)獨(dú)立性的智囊機(jī)構(gòu)，建立由政府實(shí)際工作部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者組成的改革目標(biāo)制定班子，共同制定改革目標(biāo)。在具體操作上，應(yīng)采取實(shí)際工作者和理論工作者、領(lǐng)導(dǎo)與群眾結(jié)合的方式組成研討小組，自下而上、自上而下反復(fù)研討，應(yīng)用系統(tǒng)科學(xué)方法，堅(jiān)持科學(xué)化、民主化的決策規(guī)則和程序，充分發(fā)揚(yáng)民主，集中各方面的智慧，科學(xué)制定出積極穩(wěn)妥、針對(duì)性和可操作性強(qiáng)的改革目標(biāo)。

(四)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)確立改革的目標(biāo)

邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)是由改革者制定的，改革目標(biāo)受改革者的價(jià)值取向、主觀意愿等多種主觀因素的影響，但最主要的影響因素是邊疆自治州特殊的行政生態(tài)環(huán)境。我國(guó)10個(gè)邊疆自治州行政生態(tài)環(huán)境雖然有一定的差異性，但總體來(lái)看，地處邊境一線，各少數(shù)民族多居住在高、寒、旱、石漠化、荒漠化地區(qū)，具有特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、政治環(huán)境、歷史文化環(huán)境、自然地理環(huán)境和錯(cuò)綜復(fù)雜的邊疆環(huán)境。同時(shí)邊疆自治州政府和其他自治地方政府一樣具有雙重職權(quán)，除了享有憲法和法律賦予同級(jí)一般地方政府的權(quán)力外，還享有多于同級(jí)一般地方政府行政權(quán)力的行政自治權(quán)，即享有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理自治權(quán)、財(cái)政稅收管理自治權(quán)、自然資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)管理自治權(quán)、社會(huì)管理自治權(quán)等。從邊疆自治州政府所處的特殊行政生態(tài)環(huán)境和雙重職權(quán)的性質(zhì)、功能、作用等方面看，改革目標(biāo)涉及的范圍要大于同級(jí)其他地方政府。因此，邊疆自治州行政管理體制改革目標(biāo)的確立必須針對(duì)行政管理體制存在的弊端，針對(duì)特殊的行政生態(tài)環(huán)境，針對(duì)特殊的行政管理事務(wù)和行政管理體制改革后的未來(lái)狀態(tài)，在透徹研究、清晰掌握上級(jí)改革要求、精神和尊重客觀現(xiàn)實(shí)、遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合本民族、本地方實(shí)際，注重可行性分析，創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行上級(jí)有關(guān)行政管理體制改革的方針、決議、政策，因地制宜地確立符合各自特點(diǎn)的“本土化”改革目標(biāo)。決不能盲目照搬照抄，也不能搞“一刀切”、“一個(gè)樣”，唯上級(jí)政府的改革目標(biāo)是從。

總之，目前關(guān)于行政管理體制改革目標(biāo)學(xué)術(shù)界有不同主張，主要可以分為以下幾類(lèi):一是行政管理體制改革以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革為目標(biāo);二是效率是行政管理體制改革的核心目標(biāo);三是民主應(yīng)該成為行政管理體制改革的核心價(jià)值追求;四是行政管理體制改革的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化，即實(shí)現(xiàn)法制化、民主化、科學(xué)化、高效化。從理論界諸家觀點(diǎn)來(lái)看，雖然一些學(xué)者在效率這個(gè)目標(biāo)之外還會(huì)設(shè)定其他一些目標(biāo)，但總的來(lái)說(shuō)效率作為行政管理體制改革的核心目標(biāo)基本形成共識(shí)。但行政管理體制改革片面追求效率目標(biāo)是不可取的。主要理由在于:現(xiàn)代社會(huì)政治與行政的界限日漸模糊，傳統(tǒng)政治———行政二分法所主張的政治追求“真正民主”、行政追求“真正效率”的觀念早已過(guò)時(shí);由行政管理體制改革的從屬地位決定，政治體制改革的基本理念，諸如自由、民主、共和、法治、正義等應(yīng)該在行政管理體制改革中得到有效貫徹;由行政管理體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的緊密度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)體制改革的基本理念，諸如有序、和諧、誠(chéng)信、公平等應(yīng)該在行政管理體制改革中得到相應(yīng)體現(xiàn);相對(duì)于效率，自由、民主、共和、法治、正義、有序、和諧、誠(chéng)信、公平更有價(jià)值，更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、絕對(duì)性和優(yōu)先性。在效率之外的基本價(jià)值系統(tǒng)不確定或不清晰并且缺乏保障的前提下片面追求效率，必然產(chǎn)生效率與其他價(jià)值之間的沖突或者效率對(duì)其他價(jià)值的損害，結(jié)果是效率越高，其他價(jià)值受損害的程度越高，社會(huì)必然處于發(fā)展失衡的狀態(tài)。［7］

筆者在美國(guó)工作時(shí)，對(duì)美國(guó)政府的行政系統(tǒng)進(jìn)行考察。從表面上看，美國(guó)的大部分行政部門(mén)存在嚴(yán)重的官僚行為和效率低下的問(wèn)題，但通過(guò)仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，這些表象后面體現(xiàn)了更多的法治、正義、有序、誠(chéng)信、公平價(jià)值，政府“官僚”而不霸道，“效率低下”而不浪費(fèi)。因此，邊疆自治州在遵照、參考借鑒關(guān)于行政管理體制改革目標(biāo)不同主張的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，對(duì)改革的目標(biāo)選擇作深層次研究和系統(tǒng)構(gòu)思，制定出科學(xué)地改革目標(biāo)。