導(dǎo)語：行政發(fā)展與行政機(jī)構(gòu)優(yōu)化一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公共行政的發(fā)展以及多元社會管理主體的出現(xiàn)，需要我們對傳統(tǒng)的行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新認(rèn)知，依法推進(jìn)行政組織結(jié)構(gòu)的變革，破解行政體制改革中一些深層次的矛盾，實現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化。建立在傳統(tǒng)行政組織理論基礎(chǔ)上的行政組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)公共行政發(fā)展與社會管理創(chuàng)新的要求，需要我們以發(fā)展的眼光重新審視傳統(tǒng)的行政組織理論，以及以該理論為基礎(chǔ)的行政組織結(jié)構(gòu)，深入了解行政組織理論以及行政組織結(jié)構(gòu)存在的問題，深刻剖析問題的原因所在，以審慎的態(tài)度，提出科學(xué)合理的構(gòu)想，有效回應(yīng)行政體制改革與公共行政發(fā)展的現(xiàn)實需求。

一、對行政組織與行政組織結(jié)構(gòu)的新認(rèn)知

(一)行政組織的概念與構(gòu)成。傳統(tǒng)認(rèn)為，行政組織是由國家設(shè)立的管理行政管理的組織，是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的綜合體。伴隨現(xiàn)代行政的發(fā)展，公共行政不再被簡單理解為國家行政，在國家行政之外，還存在社會公行政，雖然目前對如何界定社會公行政，以及如何劃定國家行政與社會公行政的界限等問題仍存有疑義，但無論在理論上還是實踐中，人們逐步承認(rèn)政府以外的其他組織也承擔(dān)一定公共行政職能?；诖?，有學(xué)者提出行政組織包括政府組織、其他公共機(jī)構(gòu)與非政府的社會組織等，進(jìn)而將行政組織界定為“是指行使行政職權(quán)、管理公共行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，以及行政機(jī)關(guān)以外的承擔(dān)行政任務(wù)的其他組織的總稱?！保?］3－4筆者贊同這種對行政組織概念的拓展性界定。首先，“行政組織”中的“行政”指公共行政，它不等同于傳統(tǒng)意義上的國家行政，在國家行政之外，還包括由非國家組織承擔(dān)的社會公行政;其次，“行政組織”中的“組織”指按照一定的宗旨和原則建立起來的有序組織體，它具有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)形式。據(jù)此，筆者認(rèn)為，行政組織是指由依法行使行政權(quán)，管理國家及社會公共行政事務(wù)的國家行政組織與非政府公共組織構(gòu)成的具有一定組織結(jié)構(gòu)體系的統(tǒng)一體。該概念首先揭示行政組織是承擔(dān)公共行政事務(wù)管理職能、行使行政職權(quán)的組織。凡是不承擔(dān)行政職能的組織均不能稱為行政組織，因權(quán)能性質(zhì)的不同，行政組織不同于行使立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)，以及行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)，更有別于不承擔(dān)公共行政事務(wù)管理職能的其他組織;其次，該概念明確了行政組織的構(gòu)成，行政組織是由國家行政組織與承擔(dān)公共行政職能的非政府公共組織共同構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體，該有機(jī)統(tǒng)一體組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，職責(zé)權(quán)限分明，以公共行政職能的承擔(dān)與履行為其存在的目的和價值。

(二)行政組織結(jié)構(gòu)的概念與構(gòu)成。行政組織結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成行政組織的各要素按照一定規(guī)律和方式組合而成的完整體系，包括國家行政組織結(jié)構(gòu)、非政府公共組織的結(jié)構(gòu)以及國家行政組織與非政府公共組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)三個不可缺少的部分。其中，國家行政組織結(jié)構(gòu)在行政組織結(jié)構(gòu)中的地位最為重要，其結(jié)構(gòu)是否合理直接影響行政組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性，因而優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)最為重要的部分是對國家行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

1．國家行政組織的結(jié)構(gòu)。國家行政組織結(jié)構(gòu)包含國家行政組織的橫向結(jié)構(gòu)(管理幅度)和縱向結(jié)構(gòu)(管理層次)，同時，國家行政組織所構(gòu)成的規(guī)模體系對組織結(jié)構(gòu)的合理性具有重要影響作用。橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)及規(guī)模結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了國家行政組織結(jié)構(gòu)的有機(jī)體，三者之間是相互作用、相互影響的關(guān)系。在國家行政組織規(guī)模一定的情況下，橫向的管理幅度大，縱向的管理層次少，這種“扁平狀”的組織結(jié)構(gòu)形式分權(quán)優(yōu)勢比較明顯，有利于各組織成員積極性的發(fā)揮;反之，橫向的管理幅度小，縱向的管理層次多，這種“金字塔狀”的組織結(jié)構(gòu)形式集權(quán)優(yōu)勢比較突出，有利于命令的服從與執(zhí)行，傳統(tǒng)的國家行政組織結(jié)構(gòu)往往呈現(xiàn)出這樣一種多層級的集權(quán)性組織形式。同樣，國家行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)與其橫向及縱向結(jié)構(gòu)也是相互影響的，嚴(yán)格控制行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)，有利于實現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)整體上的科學(xué)性和合理性。

2．非政府公共組織的結(jié)構(gòu)。與政府機(jī)構(gòu)相比，“非政府公共組織是一種獨(dú)立的社會組織，其組織形式不同于政府機(jī)構(gòu)自上而下的官僚體系，組織的運(yùn)作也不是按照行政指令機(jī)制，而是扎根于社區(qū)的、權(quán)力流動雙向或多向的、獨(dú)立運(yùn)作的組織。”［2］作為一種獨(dú)立存在與運(yùn)行的組織形式，非政府公共組織彼此之間并不具備行政隸屬關(guān)系，它們在各自的職能領(lǐng)域內(nèi)獨(dú)立發(fā)揮作用。而在非政府公共組織的內(nèi)部，為有效實現(xiàn)該組織的職能，也存在縱向上的三個管理層級，即決策層級、管理層級以及具體的操作層級。同時，為了對社會公共行政事務(wù)實施有效管理，非政府公共組織同樣應(yīng)當(dāng)具備一定的組織規(guī)模和人員數(shù)量。因此，非政府公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含各組織之間的平行結(jié)構(gòu)形式、組織內(nèi)部的縱向管理層級以及非政府公共組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)三項內(nèi)容。［3］

3．國家行政組織與非政府公共組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)。國家行政組織與非政府公共組織在組織體系內(nèi)的關(guān)系結(jié)構(gòu)也是影響行政組織結(jié)構(gòu)科學(xué)性和合理性的重要因素，國家行政組織結(jié)構(gòu)、非政府公共組織結(jié)構(gòu)以及兩者的關(guān)系結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了行政組織結(jié)構(gòu)的完整狀態(tài)，只有三者都是合理的，行政組織結(jié)構(gòu)才能實現(xiàn)合理性。關(guān)于國家行政組織與非政府公共組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)，我們認(rèn)為主要涉及到兩者是否具有隸屬關(guān)系、各自的活動界限以及兩種的規(guī)模比例三個方面的內(nèi)容。

(1)兩者之間是否存在行政隸屬關(guān)系。非政府公共組織的獨(dú)立性意味著非政府公共組織不是政府的附屬機(jī)構(gòu)，與政府之間并無行政隸屬關(guān)系，非政府公共組織應(yīng)當(dāng)在自己的職能范圍內(nèi)獨(dú)立履行職責(zé)，并獨(dú)立承擔(dān)其行為引起的法律后果。當(dāng)然，這并不意味著其行為不受任何制約，對非政府公共組織及其行為的法律監(jiān)督是法治社會的題中應(yīng)有之義，政府對非政府公共組織的監(jiān)督是監(jiān)督體系中的一個重要方面，但監(jiān)督關(guān)系不等于隸屬關(guān)系。

(2)兩者的活動界限。一是與政府的職能類型有關(guān)。如果是全能型政府，則非政府公共組織的存在與作用空間將非常有限;如果是有限型政府，則非政府公共組織將獲得相應(yīng)的履行公共行政職能的空間。對有限與有為政府的模式選擇意味著政府的職能與權(quán)力是有限的，要求公共行政職能在政府和非政府公共組織之間進(jìn)行合理分配。二是與公共行政的社會化程度有關(guān)。如果公共行政的社會化程度越高，社會管理創(chuàng)新越深入推進(jìn)，則非政府公共組織的活動范圍就會越寬，反之則越窄。從公共行政發(fā)展的進(jìn)程來看，公共行政的社會化是一個必然的發(fā)展趨勢。三是與非政府公共組織的發(fā)達(dá)程度相聯(lián)。如果非政府公共組織越發(fā)達(dá)，自主能力越強(qiáng)，則能夠承擔(dān)的社會公共管理職能就越多，反之則越少。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)明確的是，國家行政組織與非政府公共組織的活動范圍不是一成不變、一勞永逸的，而是隨著社會的變遷，兩者處于不斷的變化和發(fā)展之中，需要進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，這也對政府能力與行政組織理論提出了更高的要求。

(3)兩者的規(guī)模比例。二者的規(guī)模比例應(yīng)當(dāng)是科學(xué)合理的。對國家行政組織的規(guī)模要求是，國家行政組織的機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模應(yīng)當(dāng)以滿足能有效履行公共行政管理職能為限，過大會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、權(quán)力尋租、財政壓力巨大等弊端，過小則難以承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)履行的公共行政職能。對非政府公共組織的要求是，非政府公共組織的組織規(guī)模和人員規(guī)模應(yīng)當(dāng)以滿足能夠?qū)ι鐣残姓聞?wù)實施有效管理為限，能夠有效提供只能由國家行政組織提供的純粹公共產(chǎn)品以外準(zhǔn)公共產(chǎn)品和其他公共服務(wù)，構(gòu)成對國家行政有益的補(bǔ)充。

二、我國行政組織結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析

(一)國家行政組織結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析。

1．橫向組織結(jié)構(gòu)不合理。在橫向組織結(jié)構(gòu)上，宏觀與微觀結(jié)構(gòu)均不合理。就宏觀管理幅度而言，顯得較為狹窄。①就微觀管理幅度而言，縣級以上各級人民政府均下轄相當(dāng)數(shù)量的下屬機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置名目繁雜，數(shù)量眾多，如辦公廳(室)、職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、辦事機(jī)構(gòu)等，以及各種各樣為處理臨時性問題設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)，以及為協(xié)調(diào)、處理、解決機(jī)構(gòu)間的問題和矛盾而設(shè)立各種各樣議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等單位或機(jī)構(gòu)。這在一定程度導(dǎo)致了國家行政管理宏觀協(xié)調(diào)不夠、職能分割、合作不足的弊端。

2．縱向組織結(jié)構(gòu)不合理。實踐中，我國政府組織的宏觀縱向?qū)蛹壱呀?jīng)突破憲法規(guī)定的層級要求，形成實際上的中央———省———市———縣———鄉(xiāng)五級。微觀上各政府部門內(nèi)部亦再細(xì)分為若干層級，宏觀和微觀的縱向?qū)蛹壴O(shè)立過多。再加之上下級政府之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置上講究對應(yīng)的原則，地方政府除國防、外交外，設(shè)立的機(jī)構(gòu)與中央政府相差無幾，形成上下級政府之間機(jī)構(gòu)設(shè)置同構(gòu)現(xiàn)象。這就導(dǎo)致無論行政管理的幅度有多大，上下級機(jī)構(gòu)規(guī)模均呈現(xiàn)出“一般粗”的不合理狀態(tài)，機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理、人浮于事、效率低下等弊端在所難免。

3．規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理。國家行政組織在橫向、縱向結(jié)構(gòu)上存在的問題，以及黨政兩套班子機(jī)構(gòu)設(shè)立重疊的客觀現(xiàn)實，必然會影響其規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理性。目前，機(jī)構(gòu)規(guī)模過大、人員眾多、國家財政不堪重負(fù)等問題非常突出，影響了政府職能的有效發(fā)揮。

(二)非政府公共組織結(jié)構(gòu)及與國家行政組織關(guān)系結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析。

1．非政府公共組織的規(guī)模、能力和活動范圍不能滿足社會發(fā)展的需求。首先，非政府公共組織的數(shù)量與規(guī)模尚不能滿足社會發(fā)展的需要。一是我國尚未形成關(guān)于非政府公共組織整體發(fā)展的法律規(guī)范體系，非政府公共組織的法治化建設(shè)與實際需求還存在一定的距離;二是非政府公共組織在社會生活中被公眾認(rèn)知度還比較低，欠缺社會自治意識基礎(chǔ)的客觀狀態(tài)一定程度上限制和制約了非政府公共組織的發(fā)展。其次，非政府公共組織的活動能力和活動范圍未能滿足社會發(fā)展的需求。一是從活動能力上來說，非政府公共組織的內(nèi)部管理、外部活動、創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展、籌資、社會治理、政治參與、組織協(xié)調(diào)等能力仍然有待進(jìn)一步加強(qiáng);二是從活動范圍上來說，非政府公共組織的活動范圍還較為有限，尚不能滿足政府職能轉(zhuǎn)變的需求，需要擴(kuò)大組織規(guī)模，拓寬活動范圍，與政府的公共職能形成有效的銜接。

2．非政府公共組織與國家行政組織的良性關(guān)系尚未建立。首先，從非政府公共組織的角度而言，受政府支配的非政府公共組織在非政府公共組織的構(gòu)成中仍占主導(dǎo)地位，這些組織的獨(dú)立性很差，與政府之間存在嚴(yán)重的依附關(guān)系，受政府控制和支配，而非平等協(xié)商、合作互動。獨(dú)立的非政府公共組織的數(shù)量和規(guī)模仍較為有限，活動能力和空間尚未能與政府職能范圍形成有效銜接。其次，從政府的角度而言，政府對非政府公共組織尚未能形成信任和放權(quán)的意識，政府對非政府公共組織更傾向于管理、控制、支配而非培育、引導(dǎo)和監(jiān)督，從政府的角度而言，其與非政府公共組織的良性互動關(guān)系尚未建立起來。

三、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)

以行政組織結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化為視角系統(tǒng)考量優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)包含以下三方面。

(一)國家行政組織結(jié)構(gòu)是否能夠保障政府職能的有效實現(xiàn)。設(shè)立國家行政組織的根本目的是實現(xiàn)國家的行政管理職能，優(yōu)化國家行政組織結(jié)構(gòu)最根本的標(biāo)準(zhǔn)就是該組織結(jié)構(gòu)是否有助于政府職能的有效實現(xiàn)。

1．外在標(biāo)準(zhǔn):是否能有效滿足政府職能轉(zhuǎn)變后的履責(zé)需要。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求政府在職能范圍、職能重心以及履責(zé)手段和方式上予以轉(zhuǎn)變，決定了政府組織結(jié)構(gòu)必須作相應(yīng)的調(diào)整和變動，以滿足職能轉(zhuǎn)變后政府履責(zé)的需要，這是國家行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的外在標(biāo)準(zhǔn)。一是政府職能范圍的轉(zhuǎn)變要求政府職能從其他領(lǐng)域退出，集中于法定的職能范疇，需要政府的規(guī)模結(jié)構(gòu)作必要的調(diào)整，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員該調(diào)整的調(diào)整，該撤裁的撤裁，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，政府的宏觀規(guī)模和微觀規(guī)模都會因此而變動。二是政府職能重心的轉(zhuǎn)變意味著政府組成機(jī)構(gòu)及其構(gòu)成比例的相應(yīng)調(diào)整。政府的職能重心由經(jīng)濟(jì)管理向社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地需要減少經(jīng)濟(jì)管理部門，適當(dāng)調(diào)整或增加社會管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是政府履責(zé)手段和方式的轉(zhuǎn)變意味著政府的橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)都要作相應(yīng)的調(diào)整和變動。一方面，政府的履責(zé)方式由微觀、直接向宏觀、間接轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府組織結(jié)構(gòu)的整體整合，突破“條塊”之間，特別是“塊塊”之間的限制。另一方面，政府的履責(zé)手段由主要依賴行政手段轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的和行政的手段，需要適當(dāng)縮減行政管理的層級而擴(kuò)大行政管理的幅度。

2．內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn):是否符合精簡、統(tǒng)一、效能原則。要克服國家行政組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)存在的弊端，保障政府運(yùn)行的有序和高效，需要國家行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置符合其內(nèi)在的規(guī)律性和科學(xué)性———組織結(jié)構(gòu)所要求的精簡、統(tǒng)一和高效，這是優(yōu)化國家行政組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。所謂“精簡”，就是要求國家行政組織的機(jī)構(gòu)、人員、層級、工作程序等克服現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐大，組織層級過多，工作程序過于繁雜等弊端，形成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需要的機(jī)構(gòu)精減、人員精干、辦事程序精煉的有限有為政府。所謂“統(tǒng)一”，是指國家行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)能夠保證其運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證各組織結(jié)構(gòu)之間權(quán)責(zé)關(guān)系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，最終保證政府職能履行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。按照統(tǒng)一的原則，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有利于克服實踐中存在的機(jī)構(gòu)之間分工有余而協(xié)作不足，強(qiáng)調(diào)部門利益、地區(qū)利益而忽視甚至漠視全局利益，中央與地方關(guān)系不順，垂直部門與所在地方政府關(guān)系不順等各種弊端，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、職能履行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。所謂“效能”，是指國家行政組織實際的履責(zé)效果。精簡和統(tǒng)一原則最終的指向都是政府的履責(zé)效果，要求政府以較高的行政效率完成職能的履行。精簡和統(tǒng)一是高效得以實現(xiàn)的前提和路徑，而高效是精簡和統(tǒng)一的目的和價值所在，只有在機(jī)構(gòu)精簡、職能統(tǒng)一后，政府高效地履行了其行政管理職能，國家行政組織結(jié)構(gòu)才真正實現(xiàn)了優(yōu)化。

(二)非政府公共組織結(jié)構(gòu)是否能夠滿足對社會公共行政事務(wù)管理的需要。要保證政府職能轉(zhuǎn)變的真正實現(xiàn)，非政府公共組織在職能上的承擔(dān)和結(jié)構(gòu)上的合理就成為必須要求，能否滿足對社會公共行政事務(wù)管理的需要，是優(yōu)化非政府公共組織結(jié)構(gòu)最為基礎(chǔ)可行的標(biāo)準(zhǔn)。一是非政府公共組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)能否滿足公共行政的履責(zé)要求。政府職能范圍的轉(zhuǎn)變意味著非政府公共組織行政管理范圍和管理事項的擴(kuò)張，也必然帶來其組織規(guī)模、人員規(guī)模結(jié)構(gòu)等的改變。因職能履行的需要，非政府公共組織的整體規(guī)模和個體規(guī)模都將發(fā)生相應(yīng)改變。二是非政府公共組織的獨(dú)立性能否滿足其履責(zé)需要。如果具有獨(dú)立性的非政府公共組織所占比例較少，顯然不能滿足獨(dú)立履責(zé)的要求，則要求非政府公共組織的構(gòu)成比例作相應(yīng)的調(diào)整和變動。三是非政府公共組織之間的職能分配是否合理。非政府公共組織結(jié)構(gòu)在職能范圍擴(kuò)大，規(guī)模結(jié)構(gòu)擴(kuò)大的同時，同樣會出現(xiàn)類似國家行政組織結(jié)構(gòu)曾出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、效率低下等弊端，因而優(yōu)化其組織結(jié)構(gòu)，必須保證各組織之間職能分配合理，獨(dú)立、高效地處理社會公共行政管理事務(wù)。

(三)國家行政組織與非政府公共組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)是否合理。行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)是一個整體性的優(yōu)化，各構(gòu)成要素的優(yōu)化為整體性的優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)，但是，如果各構(gòu)成要素之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)不合理的話，其整體的優(yōu)化難以得到有效的實現(xiàn)。國家行政組織與非政府公共組織之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)是否合理，是判斷行政組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化的重要標(biāo)準(zhǔn)。一是國家行政組織與非政府公共組織是否在公共行政事務(wù)的管理上做到了各司其職，特別是國家行政組織的職能范圍是否嚴(yán)格限定在了法定的“應(yīng)該管、管得了和管得好”的領(lǐng)域。二是非政府公共組織是否剝離了政府附屬機(jī)構(gòu)的地位。剝離附屬地位，實現(xiàn)組織和地位的獨(dú)立性，是非政府公共組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必要要求。三是國家行政組織與非政府公共組織之間的法律監(jiān)督關(guān)系是否確立。保持彼此的獨(dú)立性，政府在其職權(quán)范圍內(nèi)實行對非政府公共組織的監(jiān)督，保證非政府公共組織履責(zé)的合法性和有效性。如此，行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具備了監(jiān)督的保障。

四、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)想

(一)優(yōu)化國家行政組織結(jié)構(gòu)。

1．橫向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(1)宏觀橫向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化———擴(kuò)大政府橫向管理幅度。一是增加省級政府的建制，擴(kuò)大中央政府的橫向管理幅度。有學(xué)者指出，中國的省級行政單位應(yīng)當(dāng)增加至50個為宜，［4］也有學(xué)者指出，我國一級行政區(qū)劃應(yīng)當(dāng)增設(shè)到50個到60個。［5］筆者認(rèn)為，增加省級政府的建制，縮小其管理規(guī)模，擴(kuò)大中央政府行政管理幅度，增強(qiáng)其宏觀調(diào)控的能力，實現(xiàn)行政管理的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，是未來發(fā)展的總體趨勢，應(yīng)當(dāng)在全面考慮影響行政區(qū)劃改革所涉及的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、傳統(tǒng)等各種因素的基礎(chǔ)上，平衡改革與穩(wěn)定的關(guān)系，合理確定省級政府的具體建制，循序漸進(jìn)的推進(jìn)改革。二是省直管縣(市)改革。現(xiàn)行的市級政府的設(shè)置增加了地方政府組織結(jié)構(gòu)的縱向?qū)蛹?，也降低了省級政府的橫向管理幅度，是導(dǎo)致政府規(guī)模膨脹以及管理低效等弊端的重要原因之一。正在進(jìn)行的省直管縣(市)改革對擴(kuò)大省級政府的管理幅度，縮減政府縱向管理層級作了有益嘗試，有利于政府組織結(jié)構(gòu)的合理化。

(2)微觀橫向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化———大部制改革。以職能整合、同類項合并為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門，具有“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的顯著特征，對于克服計劃經(jīng)濟(jì)時代按照行業(yè)和專業(yè)職能設(shè)置“小部門”所導(dǎo)致的職能狹窄、機(jī)構(gòu)林立、扯皮推諉、效率低下等弊端具有非常重要的意義。大部制改革要實現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題。一是不能將大部制改革等同于簡單的機(jī)構(gòu)合并和行政權(quán)力的再分配。正如學(xué)者所言:“大部制改革的關(guān)鍵在于行政組織的設(shè)置與其內(nèi)在職能的吻合，真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變?！保?］

寬口徑、寬職能的大部門設(shè)置只是大部制改革的外在表現(xiàn)形式，其根本的價值取向和目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變以及有限有為的服務(wù)型政府的建構(gòu)。在進(jìn)行大部制改革的過程中，對改革的目標(biāo)和價值取向應(yīng)當(dāng)有明確的認(rèn)識和嚴(yán)格的遵從，否則容易使改革流于形式，達(dá)不到預(yù)期的目的。二是決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)由不同的行政組織行使，即通常所稱行政三分制在大部制改革中的必要性。大部門的設(shè)置對于解決現(xiàn)存的組織結(jié)構(gòu)缺陷所帶來的問題無疑具有重要作用，但是必須保證這些大部門能夠規(guī)范履責(zé)，否則可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重的組織結(jié)構(gòu)缺陷:一方面是對外整合職能建立大部門，克服職能狹窄，行政低效的弊端，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù);另一方面是在內(nèi)部實行權(quán)力相互制約、相互協(xié)調(diào)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三分，防止專權(quán)和濫權(quán)。兩者有機(jī)結(jié)合，大部制改革的目標(biāo)方能有效實現(xiàn)。三是強(qiáng)調(diào)法治對大部制改革的意義。我國正在推行的大部制改革目前主要依據(jù)的是黨的政策和政府的文件，尚缺乏完善的法律、法規(guī)的規(guī)范和保障。比較而言，政策和文件更傾向于綱領(lǐng)性、臨時性和指導(dǎo)性，法律則更具規(guī)范性、穩(wěn)定性和操作性。從我國以往的改革經(jīng)驗來看，欠缺立法的剛性規(guī)范和約束，不利于改革成果的鞏固和保障。應(yīng)加強(qiáng)立法，將大部制改革納入法治的軌道，以法治保障大部制改革的成果。

2．縱向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(1)宏觀縱向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化———減少地方政府層級。一是逐步取消市級政府建制，實行省直管縣(市)。市級政府的建制客觀上增加了地方政府的縱向?qū)蛹?，縮減了省級政府的橫向管理幅度，擴(kuò)大了國家行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)，降低了行政效率，且違反了憲法關(guān)于省、縣、鄉(xiāng)三級地方政府建制的原則規(guī)定。二是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，條件成熟時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革已歷經(jīng)多次，但仍然存在以下問題:一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能或由縣級政府設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)代行，或者由于社會自治的發(fā)展放權(quán)于村民委員會等自治組織，或者因為需要上級政府的協(xié)調(diào)而無法獨(dú)立行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效行使的職能已經(jīng)極為有限;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)因上下對口設(shè)置的原則而規(guī)模龐大，與職能履行的有限性形成強(qiáng)烈沖突。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行的現(xiàn)狀客觀分析，可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r候取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，進(jìn)一步縮減政府管理的縱向?qū)蛹墸s小機(jī)構(gòu)規(guī)模，精簡機(jī)構(gòu)人員。

(2)微觀縱向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化———減少政府部門層級和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層級。區(qū)別于宏觀縱向?qū)蛹?，我國現(xiàn)有的組織立法并沒有對政府的微觀縱向?qū)蛹壸鞒雒鞔_的立法規(guī)定，但政府部門層級和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的層級同樣不宜過多。借鑒廣東省佛山市順德區(qū)的改革經(jīng)驗:政府部門層級應(yīng)當(dāng)盡可能的控制在二級以內(nèi)，對于能夠壓縮的機(jī)構(gòu)、職位應(yīng)當(dāng)盡量壓縮，從而實現(xiàn)部門層級、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層級和行政職位層級的最優(yōu)化。

3．規(guī)模結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在橫向、縱向組織結(jié)構(gòu)合理的前提下，國家行政組織結(jié)構(gòu)的合理化最終取決于組織規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理性，規(guī)模結(jié)構(gòu)合理是國家行政組織結(jié)構(gòu)實現(xiàn)優(yōu)化的重要保障。一是國家行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守因事設(shè)崗的原則，保證機(jī)構(gòu)規(guī)模和職能機(jī)構(gòu)比例的合理性。這就要求根據(jù)政府所承擔(dān)的職能設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，并根據(jù)政府的職能重心合理確定各職能機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)體系中的比例，從根本上克服實踐中存在的政府職能過多、機(jī)構(gòu)膨脹，社會管理和公共服務(wù)提供不足、以及始終走不出“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”怪圈等弊端，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)規(guī)模和職能機(jī)構(gòu)比例上實現(xiàn)優(yōu)化。二是切實推進(jìn)黨政聯(lián)動的機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)機(jī)構(gòu)規(guī)模的合理化。合理調(diào)整兩套班子的設(shè)置，明確黨政各自的職責(zé)，撤并職能相同或相近的部門，整合相關(guān)的職能，對確需共同履行的職能盡可能采取合署辦公的形式，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)的精簡和行政的高效。三是要求并保障常設(shè)職能機(jī)構(gòu)充分履責(zé)，清理、撤銷現(xiàn)存大量的臨時機(jī)構(gòu)，合理設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?？梢杂?、應(yīng)該由常設(shè)機(jī)構(gòu)完成的職能，不再設(shè)臨時機(jī)構(gòu)。對確需設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要依照法定的程序設(shè)立，避免機(jī)構(gòu)之外再設(shè)機(jī)構(gòu)所造成的機(jī)構(gòu)、人員不斷增加，政府組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，但效力卻更為低下的現(xiàn)實矛盾。四是盡快進(jìn)行編制立法，以立法的形式實現(xiàn)人員規(guī)模的合理性，避免人員膨脹和人浮于事。因欠缺編制立法而導(dǎo)致人員編制的膨脹和失控，不利于對機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)范和約束，故應(yīng)積極推動編制立法的出臺。

(二)優(yōu)化非政府公共組織結(jié)構(gòu)及與國家行政組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)的構(gòu)想。

1．合理界定非政府公共組織的職能。在有限政府的職能要求下，非政府公共組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府職能以外的公共行政事務(wù)管理職能，但必須遵循兩者對公共行政管理職能的承擔(dān)既不能包辦代替，也不能重復(fù)交叉的原則。合理界定非政府公共組織職能的范圍，既是保證非政府公共組織結(jié)構(gòu)及于與政府關(guān)系結(jié)構(gòu)合理的前提，也是推動政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

2．?dāng)U大非政府公共組織的規(guī)模。目前，我國非政府公共組織的規(guī)模尚不能滿足對公共行政事務(wù)管理的需要，擴(kuò)大非政府公共組織的規(guī)模，需要做好下列工作。一是注重觀念培育。在社會層面形成對非政府公共組織職能、作用的正確認(rèn)識，在政府層面克服對非政府公共組織的懷疑和不放心，以客觀和信任的態(tài)度認(rèn)可非政府公共組織的存在并引導(dǎo)和推動其發(fā)展，奠定非政府公共組織發(fā)展和壯大的思想觀念基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)規(guī)范非政府公共組織的法制建設(shè)。應(yīng)當(dāng)克服現(xiàn)行制度缺失和法律保障不足的困境，形成對非政府公共組織的性質(zhì)、法律地位、職能、作用以及職責(zé)和法律責(zé)任等的完整規(guī)定，依法推動非政府公共組織的健康、有序發(fā)展。三是克服實踐中存在的約束和限制非政府公共組織發(fā)展的障礙性因素。如對成立社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位設(shè)置的必須獲得主管單位同意的前置性條件規(guī)定②、對非政府公共組織實行的登記單位與主管單位雙重管理的體制、對民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員的制度歧視等制約和限制了非政府公共組織的發(fā)展，需要克服這些障礙性因素，為非政府公共組織提供生存與發(fā)展的平等空間，保證非政府公共組織的機(jī)構(gòu)和人員能夠滿足履責(zé)的需要。四是非政府公共組織彼此之間并無隸屬關(guān)系，對外以組織形式獨(dú)立履責(zé)，組織的個體履責(zé)是非政府公共組織職能履行的基礎(chǔ)，因而要特別注重其個體規(guī)模和組織間職能分配的合理性，既要保證組織自身的機(jī)構(gòu)、人員規(guī)模的合理性，滿足自身履責(zé)需要;也要保持組織之間職能分配和規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理性，滿足整體履責(zé)需要。

3．增強(qiáng)非政府公共組織的獨(dú)立性，建構(gòu)與政府之間監(jiān)督與合作的關(guān)系結(jié)構(gòu)。一是從政府的角度而言，政府應(yīng)當(dāng)合理界定與非政府公共組織的關(guān)系，承認(rèn)并保證非政府公共組織的獨(dú)立性，不去指揮和干涉非政府公共組織的活動，避免把非政府公共組織變成政府的附屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，保證非政府公共組織在機(jī)構(gòu)上、職能上的獨(dú)立性。二是從非政府公共組織的角度而言，非政府公共組織應(yīng)當(dāng)克服在體制和觀念上延續(xù)著政府行政部門的管理模式和思維定勢，避免出現(xiàn)效仿政府機(jī)構(gòu)的行為方式及運(yùn)作規(guī)范等“官本位”留下的痕跡，［7］339－340保持機(jī)構(gòu)、人員、內(nèi)部管理的獨(dú)立性，保證對外履責(zé)的獨(dú)立性。三是完善減免稅制度等相關(guān)法律制度，擴(kuò)寬非政府公共組織資金、經(jīng)費(fèi)來源的渠道，幫助非政府公共組織擺脫在資金、經(jīng)費(fèi)上對政府的依賴，實現(xiàn)獨(dú)立履責(zé).