導語：淺析行政公益訴訟機制之完善一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政公益訴訟的發(fā)展進程

（一）行政公益訴訟的由來。公益訴訟的興起可以追溯到古羅馬時期，對比與特定人才能提起的私益訴訟，除法律有特別規(guī)定外，古羅馬法規(guī)定:凡是羅馬市民皆可為保護社會公共利益而提起訴訟。古羅馬法之所以未設定特定起訴人很大部分的原因是受限于其國家機構設置及職能，在其后期公益訴訟制度也不斷得到調整和完善。在我國，對于公益訴訟提起主體的確定，首先在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中得到初步明確，我國也由此正式進入探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月全國人大常委會授權13個試點省份開展公益訴訟試點，將公益訴訟根據被訴對象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，其中，行政公益訴訟的試點范圍確定為生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護和國有土地使用權出讓等領域。而后在2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過關于修改《行政訴訟法》的決定，檢察機關提起行政公益訴訟被明確寫入《行政訴訟法》，這標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起行政公益訴訟制度。（二）行政公益訴訟的特點。相較于行政訴訟，行政公益訴訟從設置目的、起訴主體、受案范圍、舉證責任、裁判效力各個方面與之存在區(qū)別。首先，行政公益訴訟的設置具有公益性，比起行政訴訟的設置是為維護明確的個體權益，行政公益訴訟則是為了維護公共利益，這種權益的表達形式具有多樣性，其存在的社會效果是積極的。同時，這種權益的擁有者具有廣泛性和公眾性，也因此，在這種公共權益受到侵害時，其擁有者中的個體相較于特定個體權益的擁有者通常表現出的反應并不那么敏感，這也與其能采取的救濟力度不足有一定關系，所以，設置行政公益訴訟，選取可以維護公共利益且有專業(yè)性的代表人來維護這種利益是十分必要的。其次，行政公益訴訟在起訴主體上具有廣泛性，從個人到社會團體、組織再到國家機關，都可以在法律的授權下取得訴訟主體資格，而在我國，自2015年起進行了為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點工作并取得了顯著成效，最后通過立法確定檢察機關被賦予起訴主體資格?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中進一步明確了檢察機關在公益訴訟中是“公益訴訟起訴人”的地位。此外，在受案范圍上，一方面，鑒于只要是行政主體的違法作為或者不作為對不確定的、多數人的利益造成侵害或存在侵害之虞時，都可以依法提起行政公益訴訟，同時行政公益訴訟的權益內容表現形式又具有多樣化，所以行政公益訴訟的受案范圍比一般的訴訟要寬泛，公共資源的可挖掘性、公共利益的表現形式動態(tài)性也直接影響其受案范圍存在一定的可拓展空間。另一方面，考慮到公共利益的社會影響性，其遭受破壞時產生的影響很有可能具有不可逆性，所以行政公益訴訟在該種權益的維護上更具有預防性，只要存在對公共權益的侵害之虞，即被允許采取訴訟方式來防范于未然。涉及到舉證責任，不同于私益訴訟中的“誰主張、誰舉證”的一般舉證責任分配原則，也不同于行政訴訟中一般的舉證責任倒置，考慮到檢察機關的業(yè)務專業(yè)性和配套力量性，所以通常情況下在均衡分配的大標準下更傾向于加大該起訴主體證明對應的行政行為違法的舉證責任。再者，在行政公益訴訟的裁判效力方面，審判機關的裁判結果不僅僅對訴訟中特定的雙方產生影響，其效力也擴大到在該案中具有原告資格的所有主體，即該公共權益的所有擁有者。

二、我國行政公益訴訟的發(fā)展現狀及存在問題

（一）我國行政公益訴訟發(fā)展現狀。我國自2015年7月1日至2017年6月30日進行了為期2年的檢察機關提起公益訴訟試點工作，在這一期間全國法院受理了檢察機關提起的公益訴訟案件1126件，審結了938件。我國在2017年6月27日以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度之后，自2017年7月1日至2017年12月31日，全國法院共受理檢察機關提起的公益訴訟案件257件，審結53件。這些案件主要涉及生態(tài)環(huán)境保護、國有資產保護以及消費者權益保護等方面。經過了兩年試點工作的制度探索和實務經驗積累，“檢察公益訴訟改革完整經歷了頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推進五個階段，成為全面深化改革的典型樣本?！痹?018年3月2日起，《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》正式施行，該解釋主要明確了檢察公益訴訟的任務和原則、增加了檢察公益訴訟的案件類型、明確了檢察機關的訴訟身份、完善了檢察公益訴訟的訴前程序、細化了檢察公益訴訟案件的受理程序、規(guī)范了檢察公益訴訟案件的審理程序、明確了行政公益訴訟的裁判方式。此解釋的施行進一步說明了國家和社會對公共權益保護的重視以及公益訴訟的司法價值和社會價值。具體到行政公益訴訟，在實踐中，檢察機關在進入訴訟階段前會更注重通過訴前程序的督促作用，一方面這樣可以由外在力量提醒行政機關在行政作為或者不作為過程中存在的問題，讓其在意識到問題的存在后，先進行積極主動的自我整改，這種自發(fā)性的完善方式更有利于行政機關的長遠發(fā)展。另一方面，對于司法機關而言，訴前程序發(fā)揮作用也節(jié)約了訴訟成本，避免了司法資源的浪費，同樣最大限度地保護了國家和社會公共利益。（二）行政公益訴訟實務中存在的問題。在行政公益訴訟發(fā)展的進程中，其配套的法律制度保障在不斷地完善，但隨著公民維權意識的增強和公益訴訟起訴人職權的明確，在實際的操作中還是存在著一定的問題，主要體現在以下幾個方面：1.專項配備不到位人、財、物到位是開展行政公益訴訟的基本條件。但是在實踐中，行政檢察部門的人員配備在整個檢察機關的人事安排上并不具有一定優(yōu)勢，面對案情復雜、涉及面廣的行政公益訴訟案件，具有良好專業(yè)素養(yǎng)的辦案人員是不可缺乏的。特別是在行政公益訴訟相關法律制度不斷完善過程中，需要辦案隊伍不斷去更新知識儲備，這時候對辦案團隊的專業(yè)性要求會非常高，很多辦案人員在試點工作結束后仍未適應這種辦案模式。此外，檢察機關在辦理行政公益訴訟時需要進行調查取證，在這個過程中，常常會因為專項支持資金不到位，比如鑒定費用成本比較高，對應辦案經費不足就直接影響了證據的證明力，進而也影響了行政公益訴訟中公益訴訟起訴人的勝訴率，影響了辦案人員的積極性。而在物質配備上，行政公益訴訟還未形成完整的網上辦案模式，很多調查和辦公設備過于老化，這樣也不便于數字辦公和智慧檢察的發(fā)展，這對于技術研發(fā)和應用方面也是一個新的挑戰(zhàn)。2.訴前和訴訟程序銜接不當檢察機關在提起行政公益訴訟中的訴前程序設置，可以通過檢察建議等方式更好地督促對應的行政機關依法履行職責，然而在現實的司法實踐中，訴前程序進行后，可能由于檢察機關對該案件的進展情況未跟蹤到位，對其回復或者整改舉措是否對問題起到實際性的解決并沒有進行后期的核實，故而導致必要的訴訟程序沒有及時進行下去，這樣就出現了訴前和訴訟程序銜接不到位，也造成了行政公益訴訟工作實質性的失敗。3.調查取證阻力大在行政公益訴訟中，由于被起訴方是具有公權力的行政機關，對于檢察機關而言，在實際的操作中，一方面要協調好政治平衡，與對應的行政機關做好溝通工作，取得對方對檢察機關工作的理解和配合，方便取證，但是實務中基于維護自身公眾形象角度，有些行政機關對這樣的調查工作是不能接受的，更無法提及配合取證，這也將沒有采取強制措施權力的辦案人員置于不利的被動地位。另外一方面，涉及到管轄權問題，上級檢察機關在一定轄區(qū)內的指定管轄，下級檢察機關在對行政級別不對稱的行政機關進行調查取證時，溝通成本會增大，取證也存有一定難度。

三、行政公益訴訟機制的完善

針對本文第二部分提及行政公益訴訟運行實務中存在的問題，筆者從完善相關工作機制方面提出以下幾點建議：（一）確保專項配套的到位。對于行政公益訴訟，專項配套的到位離不開國家財政和司法系統相關領導對此項工作的支持，因此首先應該自上至下加強對行政公益訴訟的重視并做好其維護公益重要性和途徑的對外宣傳。在人員配備上，因為行政公益訴訟涉及發(fā)現線索能力、調查取證能力、庭審應對能力以及文書制作能力等多方面，所以辦案人員必須達到質和量的雙高要求，當然后期不間斷的專業(yè)學習也是增強辦案隊伍力量的有效途徑。在財物方面，財政上需加大對此項工作的經濟支持，在管控有度的基礎上，前期加大對設備和技術的投入，結合實際需要在取證和鑒定費上保有基本的常態(tài)化供給。（二）明確訴前和訴訟程序的關系。正如最高檢民事行政檢察廳廳長胡衛(wèi)列所言：訴前和訴訟，在時間上前后銜接，在作用上相互補充，共同服務于保護公益、促進依法行政這個根本目的。作為檢察機關辦理行政公益訴訟的兩種不同辦案方式的存在，當訴前程序和訴訟程序應用在同一案件上時，二者就是案件辦理時的不同階段，只有訴前程序這第一階段的作用未達到實效，才步入第二階段訴訟程序，而只要行政機關進行整改，真正排除了對公益的侵害，第二階段中檢察機關可以依法撤訴或者變更訴訟請求。所以，在明確訴前和訴訟程序的關系時具體需要做到：首先，檢察機關要明確行政公益訴訟的目的及價值并將其應用于實踐中；其次，檢察機關在督促行政機關履職過程中要加強對其整改情況的動態(tài)關注，關注行政機關對檢察建議的回復與實際行為是否契合，關注其是否僅糾正了部分違法行為或者選擇性地履行監(jiān)管職責，最后還可以在行政公益訴訟判決作出之后，將結果告之行政機關所屬的人民政府或者相關職能部門，以此借助多方力量更好更及時地督促被訴行政機關履職或者整改。（三）增強調查取證的支持力度。在行政公益訴訟工作進行的過程中，與督促履職的行政機關在調查取證方面常常需要花費過多的溝通成本和精力，若想從根本上解決這個問題，一方面需要讓行政機關意識到檢察機關的監(jiān)督是利于其長遠發(fā)展的，從根源上扭轉其只擔心被訴會給其帶來負面影響的觀念。另一方面需要多方力量的支持，一是法律制度上給予檢察機關調查取證更充足的權力保障；二是在指定管轄中辦案檢察機關的上級多與之對應級別的行政機關進行溝通協調，為辦案人員提供便利；三是涉案行政機關所屬的人民政府或者其他相關職能部門對該行政機關進行法治思想引導，督促其配合調查取證。

作者:陳楚楚 單位:湖北省黃岡市黃州區(qū)人民檢察院