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摘要：法律援助制度是現(xiàn)代社會的一種法律保障制度。中國法律援助制度經(jīng)過十年的醞釀和準備，終于以《法律援助條例》的頒布實施為標志正式確立。目前，學術(shù)界對中國法律援助制度的理論、立法和實踐進行系統(tǒng)性、專門性研究較少，且創(chuàng)新不足、前沿問題研究不多。本文試圖對中國法律援助制度理論提出一些不成熟的創(chuàng)新見解，著眼于構(gòu)建成熟、健康、文明的中國法律援助制度立法體系，并對改革中國法律援助制度實踐作一些探討和研究。

關(guān)鍵詞：中國；法律援助制度；理論；立法；實踐；述評；展望

“我們不應(yīng)該忘記這種天職和神圣的召喚。它使人確信這個國家的法律制度得以繼續(xù)保障社會秩序和個人自由。”這是在實然層面上的反思，更是在應(yīng)然層面上的追求。作為中國法治建設(shè)進程中的一朵“奇葩”，法律援助制度在某種程度上扮演著時代宣示者的角色，應(yīng)該與時俱進，為全面建設(shè)小康社會注入活力，為廣大民眾的全面發(fā)展鋪就一條法治綠色通道。本文著重在宏觀層面上把握中國法律援助制度，力求對其理論、立法和實踐作客觀、鞭辟的述評，并在此基礎(chǔ)上大膽展望中國法律援助制度未來的發(fā)展趨向。

一、中國法律援助制度理論述評與創(chuàng)新（一）理論述評理論源自于實踐，實踐離不開理論的指導。中國法律援助制度作為一種經(jīng)實踐凝煉和升華的制度，也必然離不開相關(guān)理論的支撐。這里，筆者從以下四個方面對中國法律援助制度理論進行評析。

1.價值源泉：人權(quán)保障人權(quán)保障是法律援助制度的價值淵源，這在理論界業(yè)已形成共識?！皬囊话阋饬x上說，人權(quán)是人的價值的社會承認，是人區(qū)別于動物的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的標準?！弊钤缣岢觥叭藱?quán)”口號的是14世紀文藝復興時期的人文主義者。他們開始了對人性的崇拜和對人自身利益的關(guān)注，表達了“人人生而平等”的愿望。但是，由于當時特定的經(jīng)濟、政治、社會等歷史條件所制約，他們所推崇的“平等”是理想化、絕對化的平等，他們所憧憬的“人權(quán)”是抽象的人權(quán)，缺乏實質(zhì)內(nèi)容，實際上不可能完全實現(xiàn)，因而只能成為倡導性宣言。

隨著資本主義的發(fā)展，“人權(quán)”越來越被西方國家所重視?！皣业倪M步過程，其實也是人權(quán)內(nèi)容不斷豐富、發(fā)展的過程?！贝蠖鄶?shù)國家在憲法中規(guī)定了“人權(quán)”的內(nèi)容，并且在一般法律中將其具體化和明確化。人權(quán)在憲法中表現(xiàn)為公民的基本權(quán)利，在一般法律中表現(xiàn)為各種具體的權(quán)利。從此，具有實質(zhì)內(nèi)容的人權(quán)便找到了依歸，人們對人權(quán)的追求真正成為可能。但是由于資本主義國家固有的局限性，其所宣揚的“人權(quán)”不可避免地帶有欺騙性，只能是資產(chǎn)階級的人權(quán)，往往成為少數(shù)政治人物把玩的“工具”，廣大人民不可能享有真正的人權(quán)。

十屆全國人大二次會議正式將“國家尊重和保障人權(quán)”寫進憲法，以國家根本大法的形式確立了人權(quán)保障的宗旨。這是新中國人權(quán)發(fā)展史上的一座里程碑，也是中國法治現(xiàn)代化的必然選擇。然而法治國家不僅僅“通過法律的途徑直接地保障人權(quán)”，而且“還通過依法制約國家或政府的強權(quán)來保障人權(quán)”.中國法律援助制度正是通過限制政府及其相關(guān)部門的權(quán)力，附加其行政義務(wù)，以確保弱勢群體的合法權(quán)益能夠得到公平、公正的實現(xiàn)。它側(cè)重于司法救濟和保障，是人權(quán)保障價值的具體實現(xiàn)形式之一。但這種人權(quán)保障制度是片面的、不完全的、不平衡的，它只強調(diào)對某些特殊人群某方面的人權(quán)保障，其他許多本應(yīng)為法律援助制度所“牽掛”的權(quán)利，如學習權(quán)、經(jīng)濟權(quán)、政治權(quán)、技能權(quán)、自我權(quán)、社會權(quán)等由司法權(quán)衍生的，本屬于人權(quán)范疇的一系列權(quán)利都被排除。人權(quán)保障是一個系統(tǒng)工程，僅從司法角度救濟弱勢群體，只實現(xiàn)他們部分人權(quán)的做法不能從根本上解決問題。司法人權(quán)即使能夠得以實現(xiàn)，也會因為其他人權(quán)缺失的制約而前功盡棄。因此，可以說目前中國法律援助制度所追求的人權(quán)保障價值，只是在某一歷史階段的靜態(tài)的特殊要求，沒能在人類歷史的長河和人類發(fā)展的動態(tài)過程中審視和設(shè)計。于是筆者認為，中國法律援助制度應(yīng)以人權(quán)保障價值作為具體目標，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展、社會的全面進步與文明作為終極目標。

2.經(jīng)濟基石：資源配置實現(xiàn)社會公平是人類最古老的理想之一。中國自古就有“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”的大同社會構(gòu)想。法律援助是在經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的關(guān)鍵時期應(yīng)運而生的，是適應(yīng)社會發(fā)展需要的新生事物。它是資源分配不公的必然結(jié)果，也是資源合理配置的有力措施。

社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。人是生產(chǎn)力中最活躍、最具有決定性的力量。人力資源是最為重要的資源。法律援助的對象是處于社會最底層的弱勢群體，對這部分人的援助是對生產(chǎn)力決定性因素的極大重視。發(fā)展是解決所有問題的關(guān)鍵。法律援助實際上為弱勢群體自身的發(fā)展提供了一個法律平臺，是對這部分生產(chǎn)力的一種解放，是對人力資源的充分發(fā)掘。這無疑是科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。

市場經(jīng)濟的競爭機制使成千上萬的人民群眾在市場經(jīng)濟的大潮中摸爬滾打，其中有些人卻難免于被社會所淘汰，淪為弱者。同時，改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程，也是一個利益調(diào)整的過程。法律援助制度的產(chǎn)生在一個層面上迎合了這種需要。貧窮不是社會主義，兩極分化更不是社會主義。中國作為擁有13億人口的泱泱大國，貧富分化逐步擴大為最棘手、最頭痛的難題。在“先富”與“共富”政策的指引下，經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國絕大多數(shù)人民群眾的生活已達到小康水平，但仍有相當數(shù)量的弱勢人群于溫飽線甚至貧困線的邊緣，他們是社會發(fā)展的滯后者。法律援助為這部分人提供幫助，可以認為是法律資源的“先富”幫“后富”，從而實現(xiàn)全社會法律資源的“共同富?！薄嶋H上，法律援助在某種程度上是物質(zhì)上的幫助，只不過是以提供法律資源的形式表現(xiàn)出來而已。它是社會資源分配的有效途徑之一，符合中國國情。

歸結(jié)為一點，社會主義物質(zhì)文明建設(shè)有賴于法律援助提供一定量的法律資源作保障，同時，法律援助制度的健康運行也需要相當多的物質(zhì)資源作基礎(chǔ)?？陀^地講，雖然我國已經(jīng)進入全面建設(shè)小康社會的新時期，綜合國力也有所增強，但由于我國已達到的小康是“低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康”，人們在未能全面滿足自身需求的時候，很難拿出更多的物質(zhì)資源、人力資源、財力資源、法律資源及其他資源去發(fā)展法律援助事業(yè)。這是中國法律援助制度發(fā)展所面臨的困境與尷尬。筆者認為，中國法律援助制度應(yīng)轉(zhuǎn)換視角，拓寬思路，尋求資源配置的最佳方式，在物質(zhì)文明發(fā)展的基礎(chǔ)上努力實現(xiàn)法律援助事業(yè)的飛躍進步。

3.政治之本：人民利益中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，代表中國最廣大人民的根本利益，其一切工作的出發(fā)點和落腳點在于實現(xiàn)、維護和發(fā)展人民的根本利益?！白畲蠖鄶?shù)人的利益是最緊要和最具有決定性的因素。”為了中國最大多數(shù)人的利益，中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揮其強大的社會組織優(yōu)勢和社會動員能力，實行依法治國方略，全面推進中國特色社會主義法治化進程。中國法律援助制度的建立與發(fā)展，正是這一進程的重要組成部分，充分體現(xiàn)了我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的公仆情懷和執(zhí)政理念，給中國的民主法制建設(shè)送來一股清風。

我國是社會主義國家，社會主義民主的本質(zhì)是人民當家作主。這就要求國家通過各種途徑和形式為人民行使當家作主的權(quán)利提供條件和保障。中國法律援助制度的建立與完善，正是國家對弱勢人群的特別關(guān)照，有助于他們更好地維護自己的合法權(quán)益，進而更充分地行使當家作主的各種權(quán)利。這突出表明社會主義民主是真正的民主，在一定程度上可以緩解人民內(nèi)部矛盾，使絕大多數(shù)人民群眾從心底里感受到社會主義大家庭的溫暖，體味到社會主義制度的優(yōu)越性。

依法治國是中國的基本治國方略。在實現(xiàn)“法治”這一目標的過程中，必須充分保障每一個公民享有基本權(quán)利和相關(guān)權(quán)利。而“公民權(quán)利保障的最后一道屏障是司法救濟，如果司法救濟不公，公民的權(quán)利則將無所訴求了?！狈稍贫仁菄宜痉ㄖ贫鹊闹匾M成部分，是國家保障司法人權(quán)和司法公正不可缺少的重要手段?！案F人也能打官司”，無疑是對一個國家司法人權(quán)和司法公正最深刻而又最通俗的表達。中國法律援助制度關(guān)注的焦點集中于中國最底層、最貧困、最需要法律幫助的人們的合法權(quán)益。它直接向世人昭示：中國法治的本質(zhì)不是“治民”，而是“民治”，人民利益是“法治”的最終歸宿。中國法律援助制度的涉及面之寬，影響面之廣，在最大多數(shù)人中間推行，依賴于全社會法治環(huán)境的形成；但同時也有利于法治方略的最終實現(xiàn)，有利于社會進步與文明。

人民權(quán)利與政府權(quán)力歷來是一對矛盾統(tǒng)一體。行政權(quán)力來源于人民權(quán)利，人民權(quán)利的實現(xiàn)有賴于行政權(quán)力的保障。法律援助是實現(xiàn)人民權(quán)利的有效途徑，是政府行使行政權(quán)力保障人民權(quán)利的重要形式。中國法律援助制度正是在各級政府的大力推動下建立和發(fā)展起來的，它“一頭牽著百姓疾苦，一頭系著政府關(guān)愛”，直接面向社區(qū)、面向農(nóng)村、面向群眾，成為政府關(guān)心群眾、聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。這樣可以協(xié)調(diào)、維持人民權(quán)利與政府權(quán)力之間良性、互動、文明關(guān)系，有助于彼此間的相互支持和相互促進。

總之，中國法律援助制度是在黨的領(lǐng)導下、政府的主導下發(fā)育和成熟起來的，它是黨和政府“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”之民本思想的具體體現(xiàn)，是政治文明建設(shè)的題中應(yīng)有之義。但是必須認識到，由于黨的領(lǐng)導方式、執(zhí)政方式還不十分科學，人民當家作主權(quán)利的實現(xiàn)渠道還不十分暢通，依法治國方略的推進阻力重重、問題多多，政府行政水平、行政藝術(shù)還有待提高和改進，以及與此相關(guān)的種種政治因素的制約，人民群眾的利益尤其是司法權(quán)益受到非法侵害、無法實現(xiàn)的現(xiàn)象屢見不鮮。中國法律援助制度雖有所發(fā)展，但困難較多，壓力較大，可謂任重而道遠。

4.人文理念：民生關(guān)懷中華民族具有優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，孕育著扶弱濟困、匡扶正義等傳統(tǒng)美德和“仁愛”思想。這是儒家文化中的精華部分，我們應(yīng)該加以繼承、發(fā)揚和創(chuàng)新。中國法律援助制度最早正是脫胎于此，它是全社會基于道義、慈善之心自發(fā)的個人行為，是中華民族特有的內(nèi)在精神的呈露。但是現(xiàn)代法治國家的法律援助是政府的責任，是政府對人民的義務(wù)，應(yīng)將其上升為國家行為。政府只有給予社會弱勢群體人性化的關(guān)懷和民生救助，在社會弘揚正義、培育人文理念，才是對弱者最根本、最徹底的關(guān)注和扶持。當然，對于新時代的社會捐助、義務(wù)幫助等社會公益行為，國家也要大力倡導、全力支持和有序引導，使之成為為弱勢群體撐起正義藍天的另一只巨手。這也有助于社會不同階層之間的交流與了解，實現(xiàn)全民族心靈上的共通共融。

以德治國與依法治國都是中國的治國方略。二者的主體都是廣大人民群眾。無論是依法治國，還是以德治國，最終目的都在于保障公民的權(quán)利，實現(xiàn)其根本利益，維護社會秩序，推動社會進步。德治是法治的基礎(chǔ)，法治是德治的保障。中國法律援助制度作為“法治”的一個重要方面，其有賴于“德治”提供社會道德基礎(chǔ)，同時又有助于正確引導全社會都來關(guān)注弱者、救助弱者、發(fā)展弱者，進而推動以德治國方略的更好實現(xiàn)。

“法治現(xiàn)代化是人的現(xiàn)代化，人的價值觀念、思維方式的現(xiàn)代化”。法治的實現(xiàn)要觀念先行，法治的觀念是實現(xiàn)法治的精神動力。法治意識就是這一觀念的體現(xiàn)。法治意識作為法律文化的要素之一，它是法治現(xiàn)代化的真正內(nèi)在動因。“民眾是社會最基本的構(gòu)成元素和最深厚的普遍基礎(chǔ)?！泵癖姷姆ㄖ我庾R對于法治的實施及法治國家的形成起著至關(guān)重要的作用。中國法律援助制度的推行，無可厚非應(yīng)建立在全民法治意識覺醒和普及的基礎(chǔ)上，因為只有如此，弱者才會知道在自己的合法權(quán)益遭到侵害時設(shè)法求助于法律；社會各界才不會任意損害弱者的利益。與此同時，中國法律援助制度的實施，有助于全社會法治意識的推廣和強化，進而為法律文化及其他文化的形成與發(fā)展提供最為直接的載體。

總之，中國法律援助制度植根于特有的人文理念之中，是精神文明之花的必然結(jié)晶。但有一點值得注意，人們在給予弱者關(guān)注與關(guān)懷時，其心態(tài)更多的是同情和施舍，這在某種程度上會拉大援助人與受援人之間心靈上的鴻溝、造成無形中的不平等，而這恰恰背離了人文精神和民生關(guān)懷的初衷和實質(zhì)。

（二）理論創(chuàng)新理論創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)，制度創(chuàng)新是理論創(chuàng)新的動力和保障。目前，學術(shù)界對中國法律援助制度理論研究的范圍較窄，思路不寬，前沿問題研究不多，缺乏創(chuàng)新，沒能充分發(fā)揮理論的先導作用。因而，筆者試圖提出一些不成熟的見解，以引起更多學者對中國法律援助制度理論給予更多關(guān)注和進行大膽創(chuàng)新。

1.樹立以人為本理念，促進人的全面發(fā)展人是目的，不是手段。法律援助不是目的，而是手段。人的自由而全面的發(fā)展，是我國社會主義法治的最終目標，因此自然成為中國法律援助制度的終極目標。法律援助所進行的一切活動都是以人為中心的，都與人有密切聯(lián)系。筆者認為，法律援助應(yīng)該突破只提供直接的法律幫助的束縛，通過提供與法律援助相聯(lián)系的更為廣泛的間接的法律服務(wù)，全面改善困難群眾的生活環(huán)境和發(fā)展條件。因為“一個社會的貧弱者，法律問題僅僅是他所遇到的廣泛的社會、情感、健康和其他問題中的一個方面而已，如果法律援助為他提供了一個案件的幫助，在個案結(jié)束后，他的經(jīng)濟狀況并未改變，還會面臨其他問題，也就是說，就個案進行的法律援助并未從根本上解決問題?！蓖瑫r，中國法律援助制度的發(fā)展不應(yīng)該只停留于對單個人的法律幫助，而要在單個受援人的生活、權(quán)利等發(fā)生明顯改變后，使其全面提升自己、發(fā)展自己，盡可能多地幫助周圍的人，帶動社會法治正氣和愛心的養(yǎng)成，從而實現(xiàn)全體人民的全面發(fā)展和社會的全面進步。只有符合這樣的理念，中國法律援助制度才可以稱得上是成功的、好的制度。

2.擺正法律“援助”觀念，重新分配社會資源中國自古而來的“扶危濟困”，本質(zhì)上存在“瑕疵”。這種傳統(tǒng)的扶貧帶有同情色彩，扶助人在心態(tài)上存在偏差，常常以一種高姿態(tài)俯視貧弱群體。筆者認為，中國法律援助制度并沒能從根本上改變這種狀況，“援助”中飽含“恩賜”和“不平等”。因此，中國法律援助制度從一開始就應(yīng)該樹立一種服務(wù)理念，“援助”的實質(zhì)應(yīng)定位于“服務(wù)”，援助人必須以平等的身份、態(tài)度、思想提供法律服務(wù)，而且應(yīng)當認為這是自己對社會應(yīng)盡的“義務(wù)”。

法律援助不僅僅是為了社會的公正，更重要的是要消除貧困，徹底改變貧困者的生存狀況和社會地位，最終保障他們作為人的所有權(quán)利。筆者認為，問題的關(guān)鍵在于，要對社會資源進行重新分配。從經(jīng)濟學角度分析，中國法律援助制度的本質(zhì)是將社會原本屬于弱勢群體而被其他大眾所享有的經(jīng)濟資源、政治資源、文化資源、法律資源等相關(guān)資源以法律的形式歸還給他們。我們姑且將這樣的分配方式稱為“資源回歸”?；诖耍仨氉龊谩叭畏峙洹崩碚摰难芯浚旱谝淮畏峙?，主要是透過市場作用實現(xiàn)的收入分配——注重效率，鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經(jīng)營先富起來；第二次分配，主要是透過政府調(diào)控而進行的收入分配——注重公平，加強政府的宏觀調(diào)控，優(yōu)化分配關(guān)系、分配結(jié)構(gòu)、分配格局，提供平等的教育和就業(yè)機會，增加對貧困人口的健康投資，提高貧困人口在市場經(jīng)濟競爭中的起跑點，提高弱勢群體的長期生產(chǎn)力，以提高其發(fā)展能力；第三次分配，主要是透過個人自愿進行的收入分配——注重道德，強調(diào)個人在習慣與道德的影響下將可支配收入的部分或大部分捐贈出去。在社會主義初級階段的市場經(jīng)濟條件下，大力發(fā)展慈善事業(yè)有助于加強全社會公平觀念教育，培育社會成員互幫互助的社會責任心、愛心和公平競爭的規(guī)則意識，有助于縮小兩極分化。由于第三次分配是人們自覺自愿的捐贈，因此影響更為廣泛，所發(fā)揮的作用也是市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控所無法比擬的。中國法律援助制度應(yīng)在第一次分配和第二次分配中找到自己的最佳歸屬，并努力在第三次分配中謀求發(fā)展。

3.堅持協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)民族偉大復興“協(xié)調(diào)發(fā)展”是對區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略在發(fā)展方向和傾斜力度上的重大調(diào)整。建立在經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的中國法律援助制度，作為法律層面上的一種制度，也應(yīng)當堅持協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。由于歷史和地緣因素所致，我國東部、中部和西部，南部和北部，大陸、香港、澳門和臺灣地區(qū)之間，無論在經(jīng)濟、政治，還是在文化、習俗等方面，都存在較大區(qū)別和差距。中國法律援助制度應(yīng)惠及全中國所有地區(qū)，但也須正視上述差別，在差別中找尋法律援助實施的有效形式，努力使之既有全國的共性，又有各地的個性；同時，各地之間應(yīng)互通有無，互相借鑒，架構(gòu)法律援助資源共享之橋梁，在個性發(fā)展中實現(xiàn)全國的協(xié)調(diào)發(fā)展。

中華民族的偉大復興是全體華夏兒女夢寐以求的理想。因此，“我們應(yīng)超越個人利益、階層利益的局限，站在時代的、歷史的、發(fā)展的、民族振興的高度”來看待中國法律援助制度。中國法律援助制度可以喚起中華民族的主體意識，使人們認識到中華民族的偉大復興不只是一部分人的復興，而是整個民族的復興，對弱勢群體的幫助，實際上是為了加快民族復興的進程。從這樣的高度來看，中國法律援助制度完全可以成為點燃弱勢群體生存與發(fā)展希望之火炬，成為提高全民綜合素質(zhì)的有力杠桿，成為中華民族偉大復興的助推器。理論界對此應(yīng)繼續(xù)深入研究，并挖掘出新的理論素材。

二、中國法律援助制度立法述評與完善（一）立法述評建立和實施符合中國國情的法律援助制度，是建設(shè)中國法治社會的必然要求。而法律援助制度必須具備相應(yīng)的法律作支撐，于是“立法”被放至相當重要的地位。所謂“立法”，是指“由特定主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運用一定技術(shù)，制定、認可和變動法這種特定社會規(guī)范的活動”.立法有廣義和狹義之分。在廣義層面理解，中國法律援助制度立法主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，憲法中有關(guān)法律援助的價值依據(jù)。作為國家的根本大法，憲法對法律援助制度的有關(guān)精神實質(zhì)作了原則性規(guī)定，但缺乏關(guān)于法律援助的直接條文；第二，一般性法律、行政法規(guī)、法規(guī)性文件、部門規(guī)章、司法解釋中有關(guān)法律援助的規(guī)定。它們構(gòu)成法律援助制度的基本法律體系，在實踐中發(fā)揮了很大的作用，但彼此之間的內(nèi)容有些不協(xié)調(diào)；第三，國家五年制定一次的計劃綱要和每年的政府工作報告中有關(guān)法律援助的內(nèi)容。雖然它們不是以法律形式表現(xiàn)出來，但究其實質(zhì)而言，仍是具有全局性、根本性、戰(zhàn)略性和權(quán)威性的法律文件，在這些法律文件中規(guī)定法律援助，總體上符合中國的客觀實際；第四，地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中有關(guān)法律援助的內(nèi)容。它們對某些問題進行專門性規(guī)定，但適用范圍較窄；第五，國際法中有關(guān)法律援助的內(nèi)容。它們便于實現(xiàn)國際法律援助合作，但目前適用頻率較低。

本文僅在最狹義的層面討論中國法律援助制度立法，即對國務(wù)院頒布施行的行政法規(guī)《法律援助條例》進行概括性述評。

《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）是我國第一部關(guān)于法律援助的全國性專門立法，是在總結(jié)我國法律援助工作的成功經(jīng)驗、借鑒國（境）外法律援助制度的有益做法的基礎(chǔ)上制定的。它既體現(xiàn)了法律援助制度自身的規(guī)律，又顯示出鮮明的中國特色，初步構(gòu)筑了中國特色法律援助制度的基本框架，標志著中國法律援助制度的正式確立，是我國政治文明和法制文明的重要體現(xiàn)。

1.公民權(quán)利，政府責任我國憲法雖已明確了公民享有的各種基本權(quán)利，但是現(xiàn)實生活中由于各種因素的影響，特別是有些公民因為經(jīng)濟困難，在合法權(quán)益遭到侵害時，無法靠自身力量求得法律幫助，因而無法得到法律的平等保護。中國法律援助制度的產(chǎn)生與發(fā)展，尤其是《條例》的頒布施行，使公民不管經(jīng)濟條件好壞、社會地位高低，都能平等地獲得法律幫助，平等地進入訴訟程序，實現(xiàn)法律賦予的權(quán)利。因此可以說，法律援助是公民應(yīng)當享有的一項基本權(quán)利。

法律援助責任歸屬，是法律援助制度建立與實施中帶有根本性、全局性的重大問題。《條例》明確規(guī)定，法律援助是政府的責任，這是《條例》的靈魂和亮點所在。它表明政府既是權(quán)力政府，更主要的是責任政府，其享有管理國家行政事務(wù)的一切權(quán)力，同時也負有保護公民合法權(quán)益的責任和義務(wù)，體現(xiàn)了服務(wù)型政府的形象，標志著中國法律援助工作逐步擺脫過去單純的道義色彩，從傳統(tǒng)的社會個人慈善行為發(fā)展成為國家對公民的司法救濟和保障。筆者認為，這里所指的“政府責任”主要包括六個方面的內(nèi)容：第一，制定相關(guān)法律和政策，完善相應(yīng)的體制和制度；第二，提供必要的機構(gòu)和隊伍保障；第三，提供必要的經(jīng)費保障；第四，充分調(diào)動律師、社會組織等多方面的積極性；第五，廣泛開辟資金渠道，鼓勵各方面對法律援助提供支持；第六，對法律援助進行監(jiān)督和管理。必須指出，《條例》關(guān)于“政府責任”的規(guī)定十分抽象和模糊，但在涉及律師作用時又非常具體和明確，其重心顯然放在律師義務(wù)方面?！稐l例》這種“政府責任寬松、律師義務(wù)嚴格”的立法思想值得斟酌。因為按照國際慣例，法律援助制度的義務(wù)是國家義務(wù)，履行這個義務(wù)的責任應(yīng)當是政府的責任。即使政府決定要讓律師來承擔部分義務(wù)，也應(yīng)當是要求政府設(shè)立“公職律師”來承擔這個義務(wù)，而不能要求所有的律師都來承擔義務(wù)，否則，“法律援助是政府的責任”只能是一句空話而已。

2.律師義務(wù)，社會參與基于中國國情的特殊性，中國法律援助制度暫時無法采用福利型模式，《條例》采取由專職人員、社會職業(yè)律師和社會組織人員等多種援助提供主體并存的立法模式。這有利于廣泛動員社會各方面的人力資源，增強法律援助制度運行的靈活性和便民性。但《條例》特別強調(diào)法律援助訴訟服務(wù)的主導力量是律師，對律師從業(yè)人員而言，法律援助是義務(wù)，屬于“必須行為”的范疇，并且責任較為嚴格。這是國家在目前人力、物力、財力等稀缺的情況下采取的一種無奈之舉，充分考慮到律師可以利用法律專業(yè)知識和技能等相對優(yōu)勢，為弱勢群體提供法律服務(wù)。應(yīng)當明白，雖然法律援助主要是律師的義務(wù)，但并非強制律師“白干活”，相關(guān)法律援助機構(gòu)應(yīng)依法給予其一定量的辦案補貼，這種補貼不是勞動報酬，而是辦案成本支出。對于現(xiàn)實中出現(xiàn)“有些律師不愿或不擅長辦理訴訟案件，而由其出資折抵法律援助義務(wù)”的情況，《條例》沒有明確規(guī)定。筆者認為，這種做法不可行。因為這樣做無論是從律師業(yè)的社會性和公益性特點看，還是從社會影響和社會接受的程度講，都是弊大于利。所以，探索律師履行法律援助義務(wù)的新方式和新途徑，科學合理地調(diào)配律師資源，讓所有的律師都能公平地承擔義務(wù)顯得很有必要。

在當前我國法律援助資源嚴重不足，特別是全國縣級地方和西部貧困地區(qū)經(jīng)費嚴重短缺，導致法律援助工作明顯滯后的情況下，《條例》大力倡導和鼓勵社會各界，包括有能力的社會組織、公民個人熱心奉獻、積極捐助，使法律援助專項基金能夠發(fā)揮吸納社會捐助的功能，廣泛募集社會資金和其他資源支持法律援助，特別是在支持貧困地區(qū)法律援助工作中發(fā)揮特殊作用。但也應(yīng)當注意，社會組織建立從事法律援助的機構(gòu)，必須經(jīng)司法行政部門審批，并受其指導和監(jiān)督，不使用政府資金，不得收取當事人的任何費用，更不得假借法律援助的名義從事有償服務(wù)。其他單位和個人提供經(jīng)費支持的，應(yīng)該按照有關(guān)程序公開進行，不能給某些單位和個人提供腐敗的便利和“溫床”。

3.界定法律援助范圍法律援助范圍解決的是哪些人可以或應(yīng)當享受法律援助的問題，是法律援助制度中一個十分重要的問題?！稐l例》基本上沿襲了10年來法律援助實踐中的做法，對原來零散分布于《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》和《律師法》等法律中關(guān)于法律援助的范圍進行了集中闡述，但也有所突破。

《條例》規(guī)定公民在6種行政、民事訴訟方面因經(jīng)濟困難沒有委托人的，可以向法律援助機構(gòu)申請法律援助。這個規(guī)定比以前略有縮小，只規(guī)定了一個最基本的法律援助范圍，即生活困難的公民主張與基本生存有關(guān)的事項。如依法請求國家賠償；請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇；請求發(fā)放撫恤金、救濟金；請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費；請求支付勞動報酬。此外，增加了一項“主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益”的內(nèi)容。考慮到經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的實際情況，規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對《條例》規(guī)定以外的法律援助事項作出補充規(guī)定。目前這種做法切實可行，但也留下許多隱患。筆者將在后面進行具體分析。

《條例》規(guī)定對公民在刑事訴訟中的5種事項進行法律援助，與以前的相關(guān)法律比較，被援助對象的范圍作了較大調(diào)整。這一點體現(xiàn)在《條例》第十二條第二款的規(guī)定：“被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院為被告人指定辯護時，法律援助機構(gòu)應(yīng)當提供法律援助，無須對被告人進行經(jīng)濟狀況的審查?！笨梢钥闯?，中國的立法正逐步傾向于人性化的關(guān)懷。這是中國法治進程中的一個號角，值得稱頌。

但是，《條例》在法律援助范圍方面的規(guī)定不是完美無缺的，有些問題懸而未決，給法律援助實踐帶來困惑。第一，法人和非法人團體可否成為法律援助的對象？筆者認為，基于中國目前的國情考慮，法人暫不納入法律援助范圍的做法是可取的。因為中國法律援助制度最初就是為了保障人權(quán)而建立的一項司法救濟制度，目的是通過對那些經(jīng)濟困難和某些特殊案件的當事人提供依法減免其訴訟費用或律師費用的法律幫助，使其能夠平等、公正地實現(xiàn)法律賦予的公民權(quán)利。法律援助的宗旨并不在于調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系，不在于通過挽救某些瀕臨破產(chǎn)或倒閉的企業(yè)而達到穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序的目的。當然，隨著中國經(jīng)濟體制的全面成熟定型，隨著法律援助事業(yè)的發(fā)展壯大，在若干年后，可以借鑒某些國家的做法，將某些法人納入法律援助范圍，并在相關(guān)立法中得以體現(xiàn)。非法人團體與法人在此問題上的做法基本相似。第二，外國人和無國籍人可否成為法律援助的對象？對于刑事案件被告人中經(jīng)濟困難的外國人可以考慮給予法律援助，因為這涉及我國刑法的公正實施問題；對于民事訴訟和行政訴訟中的外國當事人，如確因經(jīng)濟困難的，則應(yīng)由其所屬國籍的國家提供法律援助費用，或由兩國間簽訂法律援助司法協(xié)助協(xié)議相互減免有關(guān)費用。對于無國籍人，筆者認為，從人道主義出發(fā)，只要其居住在我國，符合我國法律援助條件的，應(yīng)將其作為我國法律援助的對象?！稐l例》對此沒有規(guī)定，有待于今后立法的逐步補充和完善。

4.“經(jīng)濟困難”沒有全國統(tǒng)一標準《條例》規(guī)定，公民經(jīng)濟困難的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定。申請人住所地的經(jīng)濟困難標準與受理申請的法律援助機構(gòu)所在地的經(jīng)濟困難標準不一致，按照受理申請的法律援助機構(gòu)所在地的經(jīng)濟困難標準執(zhí)行。各地在制定經(jīng)濟困難標準時，既要考慮貧困群眾的實際需求，又要兼顧地方經(jīng)濟的發(fā)展水平，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，各地經(jīng)濟困難標準至少要保證最低生活保障線以下的公民能得到法律援助；有條件的地方，應(yīng)當盡量降低門檻，使更多的人受益于法律援助制度。這樣規(guī)定，充分考慮到中國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的實際，有利于各地“量力而行，盡力而為”。然而筆者認為，這種做法使弱勢群體在享有法律援助資源方面存在差別，實際上造成弱勢群體之間新的相對不平等，從長遠看，不利于中國社會各階層的和平相處，勢必給未來中國社會新的矛盾和歧視埋下伏筆。

縱觀《條例》所有條文，其內(nèi)容十分豐富。之所以選擇以上幾個方面進行述評，是因為筆者認為它們相對比較重要，但不是說其他問題不重要，只是限于篇幅，這里不一一述及。

（二）立法完善在現(xiàn)代社會，法律援助的狀況如何和法律援助制度的完善程度，是檢驗一國司法制度乃至整個法律制度健全與否、先進與否的重要標準，也是衡量一國社會文明、法律文明進步程度的重要準繩。完善的立法是法律援助制度得以順利發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。由于《條例》剛剛頒布，且其施行的效度較高、社會反響較好，筆者論及的重點不再局限于《條例》本身，而是著眼于構(gòu)建成熟、健康、文明的中國法律援助制度立法體系，希冀其能真正成為中國弱勢群體“遮風擋雨”的屏障。

1.提升法律援助立法層次中國法律援助制度的最高法律依據(jù)是憲法中“公民在法律面前一律平等”、“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，最直接法律依據(jù)是國務(wù)院頒布的《條例》。中國法律援助制度作為與中國貧弱老百姓聯(lián)系最密切、最廣泛的制度，是法治意識普及的最佳途徑，其立法意義遠非其他一般救助措施所能相提并論的。因此，中國法律援助制度的立法層次不應(yīng)該限定在行政法規(guī)。筆者建議，在憲法中明確載明“國家堅持和發(fā)展法律援助事業(yè)”，用最直接、最顯明的語句將法律援助制度在根本法中固定下來。同時，從長遠計，在《條例》施行一段時間后，在法律援助實踐成熟的基礎(chǔ)上，努力提升法律援助立法層次，由全國人大常委會制定通過《中華人民共和國法律援助法》，以基本法律的形式規(guī)范法律援助。這樣有利于法律援助實踐的健康發(fā)展，有利于依法治國方略的更好實現(xiàn)。在《中華人民共和國法律援助法》頒布施行后，要制定配套的法律法規(guī)，使之更好地發(fā)揮實際效用。

2.加強法律援助規(guī)范化建設(shè)在《中華人民共和國法律援助法》出臺之前，應(yīng)當及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，做好《條例》的修改完善工作。司法部要及早制定與《條例》相配套的關(guān)于法律援助機構(gòu)、經(jīng)費管理使用、法律服務(wù)人員履行法律援助義務(wù)、社會組織人員參與法律援助工作、法律援助服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、落實《條例》規(guī)定的法律責任等管理辦法，全面規(guī)范法律援助工作。各地也要根據(jù)轄區(qū)的實際情況就法律援助的管理和實施，盡快制定或修改地方性法規(guī)、規(guī)章、細則和辦法，等等。

3.協(xié)調(diào)法律援助相關(guān)規(guī)定目前，與法律援助聯(lián)系較為密切的法律法規(guī)主要有：《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《律師法》、《國家賠償法》、《老年人權(quán)益保障法》、《法律援助條例》、《城市居民最低生活保障條例》等，與之相配套的還有一系列法規(guī)性文件、部門規(guī)章和司法解釋等。它們?yōu)榉稍贫仍谥袊嬲_立奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。然而這些法律法規(guī)、法規(guī)性文件、部門規(guī)章和司法解釋等之間往往存在著這樣或那樣的重復甚至矛盾之處。因此，有必要在未來幾年內(nèi)對它們進行拉網(wǎng)式整理，以使所有與法律援助有關(guān)的法律規(guī)定銜接起來。當然，筆者并不贊成就“法律援助”這一項內(nèi)容特別加以修改，而是要在修改相關(guān)法律規(guī)定時必須重視此類條文的修訂。

4.拓展法律援助國際法視野中國法律援助制度的發(fā)展，要立足國內(nèi)、放眼世界。理所當然，中國法律援助制度要解決中國國內(nèi)弱勢群體對法律資源急切需求的難題，但也應(yīng)該關(guān)注國際弱勢人群的法律要求.在法律援助國際化方面，中國已經(jīng)邁出了一定的步伐，加入了諸如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》、《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》等國際公約，并與一些國家簽訂了司法協(xié)助雙邊或多邊協(xié)定或條約。但是，法律援助國際化并沒有被中國的有關(guān)法律法規(guī)所特別重視。因此，必須加大法律援助國際法研究的力度，保障國家履行法律援助的國際義務(wù)，以使更多的弱者獲得法律的幫助，從而推動中國法律援助事業(yè)向更寬廣的領(lǐng)域發(fā)展。

以上是筆者對完善中國法律援助制度立法提出的一些粗淺建議，然而有了宏大的立法構(gòu)想，沒有具體的立法步驟，顯得較為空洞。為此，筆者初步設(shè)想并建議，構(gòu)建成熟、健康、文明的中國法律援助制度立法體系可以實行三步走戰(zhàn)略：第一步，2004～2007年，在《條例》頒布施行5周年之際，全面制定法律援助相關(guān)規(guī)范，修改與法律援助有關(guān)的法律法規(guī)、法規(guī)性文件、部門規(guī)章和司法解釋等，使之逐步協(xié)調(diào)一致，初步健全中國法律援助制度立法體系；第二步，2007～2010年，在中國特色社會主義法律體系形成之際，將有關(guān)法律援助的內(nèi)容明確規(guī)定在憲法中，使中國法律援助制度以根本法的形式固定下來，加強法律援助國際法的研究，使之漸趨走向國際化；第三步，2010～2013年，在《條例》頒布施行10周年之際，制定《中華人民共和國法律援助法》，最終完成成熟、健康、文明的中國法律援助制度立法體系的構(gòu)建，并使之向縱深發(fā)展。

三、中國法律援助制度實踐述評與改革（一）實踐述評中國法律援助制度實踐大體上經(jīng)歷了自下而上、由自發(fā)到自覺、由社會推動到國家主導的過程，取得了豐碩的成果。據(jù)統(tǒng)計，至2003年底，全國共辦理各類法律援助案件80多萬件，解答法律咨詢600余萬人次，有近97萬人通過法律援助維護了自身的合法權(quán)益。法律援助給中國老百姓帶來了福音，受到群眾的普遍歡迎，越來越多的人們投入法律援助事業(yè)，為我國法治建設(shè)的進程增添了人性化的關(guān)懷與溫暖，在國際上樹立了我國保障司法公正和維護人權(quán)的良好形象。中國法律援助事業(yè)呈現(xiàn)出良性的發(fā)展態(tài)勢，前景十分美好，但仍有許多地方有待改進。這里，筆者側(cè)重于對中國法律援助制度實踐的不足之處進行述評。

1.法律援助宣傳力度不夠，部分公民綜合素質(zhì)不高在中國，法律援助的對象主要是生活比較貧困的群眾和一些特殊社會群體，所以法律援助工作的重點應(yīng)放在基層（農(nóng)村、社區(qū)）。然而，一些地方對法律援助的宣傳存在偏頗，針對基層的宣傳較少，怕宣傳多了，老百姓找上門來，應(yīng)接不暇。這樣就形成了惡性循環(huán)，因為不宣傳，老百姓就不了解法律援助，開展法律援助工作也就比較困難。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和勞動人事制度的改革，大量農(nóng)村剩余勞動力涌向城市，形成大規(guī)模的農(nóng)民工群體。由于經(jīng)濟上的貧困、知識和信息的匱乏、權(quán)利與義務(wù)意識的淡薄、社會人際關(guān)系的缺少、心理上的劣勢、生理發(fā)育上的某種殘疾以及區(qū)域間法律服務(wù)資源存在不平衡等主客觀因素的影響，他們不知什么可為、什么不可為，不知國家鼓勵什么、限制什么，一切都是憑感情用事，無法用理性的眼光來判斷。于是出現(xiàn)了大批“文盲”、“法盲”和“流氓”，他們在自己的合法權(quán)益遭到侵害時，缺少通過法律途徑解決問題的意識，更不知求助于法律援助部門或者法律服務(wù)者，而是采取其他非法手段，從而引發(fā)更多的社會問題，嚴重影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

2.對法律援助認識模糊，積極性不高（1）對法律援助重視不夠。法律援助應(yīng)該是"上為政府排憂，下為百姓解難"的行政行為，然而一些人卻認為法律援助工作可有可無，抱著“能搞則搞，不能搞就拉倒”的態(tài)度，形成"會上重要，會后次要，碰到實際困難不要"的觀念，導致人員不到位，職能不發(fā)揮；也有人認為，法律援助是律師的事，與自己無關(guān)，漠然視之，使法律援助工作難以有效開展。

（2）對法律援助缺乏熱情。有些法律援助機構(gòu)的人員對法律援助工作不熱心，對來訪者的態(tài)度冷淡，有的案子迫于輿論或領(lǐng)導的壓力才不得不提供法律援助；有些地方的社會執(zhí)業(yè)律師得不到必要的成本補貼，即使拿到一定量的補貼，也不能與他們的服務(wù)成正比，因此積極性受到挫傷。

（3）基層法律援助實施困難。一些地方的法律援助工作基本上是“上面雷聲大，下面雨點小”；一些基層法律援助中心給人的印象是掛著牌子，卻很少受理業(yè)務(wù)，即使受理，也僅是為了完成上面所規(guī)定的任務(wù)而已。

（4）人民法院系統(tǒng)對法律援助工作支持不力。在實際執(zhí)行中，由于沒有統(tǒng)一的標準，人民法院特別是基層法院，出于經(jīng)濟效益的考慮，往往不同意當事人提出減免訴訟費或指定辯護的申請，在處理法律援助案件時具有較大的隨意性。

3.法律援助缺乏經(jīng)費保障，辦案質(zhì)量不高經(jīng)濟困難的公民逐漸認識到可以通過法律援助的方式維護自己的合法權(quán)益，但是，法律援助本身也亟待“援助”，經(jīng)費短缺成為最棘手的問題，由此帶來辦案質(zhì)量不高的問題。

（1）經(jīng)費來源存在“瓶頸”。目前我國財政每年撥付的法律援助經(jīng)費平均每人不足6分錢，遠遠低于發(fā)展中國家的平均水平。2002年全國各級地方政府投入的法律援助經(jīng)費只能滿足實際需求的1/10，多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)法律援助經(jīng)費還不能得到穩(wěn)定的財政支持，即使在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，也有相當數(shù)量的縣級地方法律援助經(jīng)費有待進一步落實。有的法律援助機構(gòu)自成立時起就沒有經(jīng)費，需要支出時，須向相關(guān)的司法行政部門打報告，再由司法行政部門向本級財政部門申請，如此往往要等幾個月才能拿到少量資金，有時甚至一無所獲；有的法律援助機構(gòu)的援助經(jīng)費由當?shù)氐穆蓭焻f(xié)會撥款，而律師協(xié)會的經(jīng)費很大程度上來自于律師和律師事務(wù)所上繳的管理費，這實際上是律師事務(wù)所在搞法律援助；有的地方政府撥給相應(yīng)的法律援助機構(gòu)一定編制的人頭費，但無辦案經(jīng)費；有的地方的法律援助機構(gòu)既無編制也無撥款。

（2）辦案質(zhì)量不高。經(jīng)費短缺，在一定程度上阻滯了法律援助工作的開展，也直接影響到辦案質(zhì)量。有些法律援助機構(gòu)為了不增加經(jīng)費負擔，在承辦法律援助案件中走過場，敷衍了事；有些法律援助機構(gòu)缺乏必要的工作資料，辦案時只能靠東拼西湊。這樣使法律援助的服務(wù)質(zhì)量總體上遠遠低于有償服務(wù)的質(zhì)量，當事人的合法權(quán)益得不到很好的維護，法律援助的社會信譽面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

4.有限的法律援助資源與大量的法律援助需求之間矛盾突出隨著法律援助制度的實施和普法宣傳的深入，廣大群眾的法律意識不斷增強，法律援助的需求量越來越大。然而由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，法律援助受到人力、財力等條件的限制，加上法律服務(wù)和運作成本在不斷增加，使得我國的法律援助資源不能適應(yīng)正在急劇轉(zhuǎn)型和變化的社會對法律援助的需求。2002年司法部法律援助中心的統(tǒng)計數(shù)字顯示，我國每年需要法律援助的案件超過70萬件，而實際受到援助的低于18萬件，受援率不足1/4.我國加入WTO之后，涉外法律事務(wù)猛然增多，全國法律援助隊伍的數(shù)量遠遠不能滿足社會各方面的需要，特別是那些高層次的法律援助人才更是奇缺。此外，律師與法律需求不呈正相分布，客觀上制約了法律援助需求的滿足，也加劇了供求矛盾。

5.法律援助機構(gòu)設(shè)置混亂、隊伍整體素質(zhì)不高一些地方仍然存在“四無機構(gòu)”，即無編制、無經(jīng)費、無專職人員、無辦公場所的法律援助機構(gòu)。有的法律服務(wù)所（有償）與法律援助機構(gòu)（無償）混設(shè)，且人員編制混雜；有的法律援助機構(gòu)還沒有獨立的辦公地點，只是在律師管理部門增掛了一塊“法律援助中心”的牌子；有的法律援助機構(gòu)設(shè)置“機關(guān)化”，人員進入把關(guān)不嚴，“福利性”、“照顧性”安置較多，將司法局里的一些干部安排到法律援助中心來，既不能辦案，又不能管理。同時，目前全國法律援助人員的總體水平是業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，知識儲備單薄，學歷參差不齊，沒有實現(xiàn)職業(yè)化、專業(yè)化，嚴重影響到法律援助工作的正常開展。

6.法律援助工作機制不健全全國各級法律援助機構(gòu)的運作程序、工作制度、管理體系以及援助人員工作量的確定和評估等缺乏科學的規(guī)定。如為民事、行政案件的當事人減免訴訟費，為刑事被告人指定辯護人等援助項目，均由法院管理，其余項目或由司法行政機關(guān)負責，或由社團組織負責。而這些部門各自為政，缺乏一個統(tǒng)一的組織管理機構(gòu)或組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。特別是法律援助工作的保障機制尚不健全，福利政策落實不力。這在一定程度上影響了法律援助隊伍的穩(wěn)定和整體功能的發(fā)揮。

（二）實踐改革針對中國法律援助的現(xiàn)狀，借鑒世界各國法律援助制度的先進成果，筆者擬對改革中國法律援助制度實踐作一些探討和研究。

1.加大宣傳力度，提高對法律援助的認識法律援助既是一項專業(yè)性很強的工作，更是一項群眾性工作。它直接面對廣大人民群眾，特別是社會弱勢群體。當前最重要的是，要充分利用報紙、雜志、電臺、網(wǎng)絡(luò)等媒體和通過法律下鄉(xiāng)、法律咨詢等途徑，進一步加大對法律援助工作的宣傳力度，讓需要法律救助的人知道怎樣尋求法律保護，讓社會弱勢群體及時得到法律幫助，使他們“請不起律師，打不起官司”的難題得以解決，進而使他們的積極性得到充分調(diào)動，促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展；并讓關(guān)心社會進步、有能力支持法律援助的社會力量都來關(guān)心和支持。