導(dǎo)語(yǔ)：事業(yè)單位人事制度論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【英文標(biāo)題】AStructuralAnalysisontheFunctionalDilemmaofPersonnelInstitutioninPublicInstitutionsandtheRedesign

【作者簡(jiǎn)介】劉曉蘇，華東師范大學(xué)行政管理系博士生。

【內(nèi)容提要】人事制度供給是組織變革的源泉，事業(yè)單位人事制度功能困境制約了人事制度改革的進(jìn)程。導(dǎo)致事業(yè)單位人事制度功能困境的原因是多方面的，其中一個(gè)重要且被忽視的方面在于人事制度結(jié)構(gòu)的缺陷。優(yōu)化人事制度的功能，需要從規(guī)則體系、制度對(duì)象、制度理念以及制度載體等方面入手，進(jìn)而完善事業(yè)單位人事制度的結(jié)構(gòu)要素。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位改革/人事制度/功能困境/結(jié)構(gòu)要素

人事制度的結(jié)構(gòu)解析可以為事業(yè)單位制度變遷研究提供新的理論視角。事業(yè)單位人事制度改革是事業(yè)單位改革的邏輯前提，因?yàn)楦咚刭|(zhì)的人力資源是組織發(fā)展的重要保障。事業(yè)單位改革之所以在公共部門體制變遷的進(jìn)程中相對(duì)滯后，一定程度上在于其人事制度的應(yīng)然功能沒有得到釋放。功能是結(jié)構(gòu)的屬性，沒有結(jié)構(gòu)就無(wú)所謂功能，完善的結(jié)構(gòu)是制度功能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，事業(yè)單位人事制度功能的發(fā)揮有賴于其制度結(jié)構(gòu)的完備程度。

一、問(wèn)題的提出：事業(yè)單位人事制度的功能困境

制度之所以被選擇或創(chuàng)造出來(lái)，在于其具有滿足組織需要的功能。功能是對(duì)事物屬性的表征，是由事物本質(zhì)屬性所決定的功用和效能，即特定制度產(chǎn)生于特定的行為過(guò)程并作用于特定行為者，這是制度的基本屬性。人事制度的供給構(gòu)成了事業(yè)單位組織變革與機(jī)制創(chuàng)新的重要源泉，事業(yè)單位人事制度存在的合理性，就在于為事業(yè)單位的目標(biāo)達(dá)成提供功能保障。由于事業(yè)單位自身的特殊性、改革本身的復(fù)雜性與艱巨性、理論準(zhǔn)備以及政府推動(dòng)力不足等原因，事業(yè)單位人事制度改革一直難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展和突破，其制度功能得不到有效提升。事業(yè)單位人事制度的功能困境可以從社會(huì)和組織兩個(gè)層面進(jìn)行描述。

(一)事業(yè)單位人事制度功能的社會(huì)困境

作為中國(guó)特色的社會(huì)服務(wù)組織，事業(yè)單位產(chǎn)生于新中國(guó)成立之初。在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家為適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和滿足人民群眾精神文化生活的需要，設(shè)立了由國(guó)家核撥經(jīng)費(fèi)的，從事教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、廣播電視、社會(huì)福利等領(lǐng)域服務(wù)的社會(huì)組織?；谠O(shè)立的社會(huì)公益性質(zhì)不同于國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)，統(tǒng)稱其為事業(yè)單位。

事業(yè)單位承擔(dān)著提供公共物品的職責(zé)。人類社會(huì)中的物品供給是一種非線性的開放系統(tǒng)，只有不同供給機(jī)制的互補(bǔ)和相互作用，才能實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給①。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，企業(yè)存在典型的“利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制”，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的社會(huì)物品的提供則可以滿足其盈利目標(biāo)。對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性和(或)非排他性的公共物品，由于交易成本太高，以及由此帶來(lái)的搭便車現(xiàn)象，使得如果通過(guò)市場(chǎng)方式提供，常使公共物品供給量不足，無(wú)法滿足公眾需求。為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，政府應(yīng)履行提供公共物品的職能，但是，由于政府的內(nèi)在性以及公共物品供求關(guān)系的特點(diǎn)，往往導(dǎo)致公共物品供給的低效率，也稱之為政府失靈。在公共物品提供過(guò)程中，市場(chǎng)失靈或政府失靈的客觀存在，使得通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制提供公共物品都有一定的制度缺陷，而社會(huì)事業(yè)組織則是克服這一缺陷的第三種選擇。

作為政府和企業(yè)之外的第三種制度安排，在提供社會(huì)物品方面，事業(yè)單位應(yīng)與其他兩種組織形成鼎足之勢(shì)，但現(xiàn)實(shí)情況并非如此。形成這一現(xiàn)象的原因在于：作為公共權(quán)力主體的政府具有強(qiáng)制性特征，可以充分運(yùn)用其掌控的權(quán)力資源有效達(dá)成目標(biāo)；與政府不同，企業(yè)則可以借助于市場(chǎng)規(guī)律，通過(guò)其獲得的經(jīng)濟(jì)資源為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)目標(biāo)服務(wù)。比較而言，事業(yè)單位既不掌控政府那樣的權(quán)力資源，也不擁有企業(yè)的強(qiáng)力經(jīng)濟(jì)后盾，除了特定的人力資本和社會(huì)資本外，其擁有和可供支配的資源相對(duì)貧乏或有限②。

為此，必須在權(quán)力和經(jīng)濟(jì)之外尋求第三種資源，以創(chuàng)造其特有的優(yōu)勢(shì)，而事業(yè)單位所擁有的人力資源恰好可以滿足這一條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年，事業(yè)單位工作人員近3000萬(wàn)人，是公務(wù)員數(shù)量的6倍，其中專業(yè)技術(shù)人員約2000萬(wàn)人，占全國(guó)國(guó)有單位專業(yè)技術(shù)人員總數(shù)的71％③。豐富的人力資源為事業(yè)單位提升公共產(chǎn)品供給效率提供了可能。

人事制度功能困境抑制了事業(yè)單位人力資源潛在優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。作為一種規(guī)則網(wǎng)絡(luò)或集合的人事制度，可以有效激勵(lì)和約束組織成員的行為，減少專業(yè)化和分工發(fā)展帶來(lái)的交易費(fèi)用的增加，解決組織成員所面臨的合作問(wèn)題，為提升公共物品供給效率創(chuàng)造條件。從理論上講，事業(yè)單位人事制度的功能可以實(shí)現(xiàn)，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程中，理論上的闡述只是一種應(yīng)然的狀態(tài)。作為公共服務(wù)供給框架上的重要環(huán)節(jié)，由于其人事制度陷入功能困境，絕大多數(shù)事業(yè)單位存在人員臃腫、效率低下的現(xiàn)象。事業(yè)單位的公共產(chǎn)品供給能力，已難以滿足日益增長(zhǎng)的需求，而其長(zhǎng)期的巨額虧損又成為政府巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)力不足制約了投資，使公共物品供給的數(shù)量難以增長(zhǎng)，質(zhì)量難以提高④。事業(yè)單位公共物品的供給低效也愈來(lái)愈引發(fā)公眾的詬病。

(二)事業(yè)單位人事制度功能的組織困境

一是導(dǎo)向功能的困境。所謂導(dǎo)向功能，是指人事制度可以引發(fā)行為者的行動(dòng)動(dòng)機(jī)，通過(guò)“提供一般性的刺激因素和注意導(dǎo)向器”⑤，使行為者朝向組織目標(biāo)或價(jià)值方向努力，為組織發(fā)展動(dòng)力的獲取創(chuàng)造條件的功用和效能。事業(yè)單位人事制度導(dǎo)向功能的困境體現(xiàn)在諸多方面，包括選人用人機(jī)制、激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自我約束機(jī)制等都尚待完善。以考核為例，由于考核結(jié)果的使用，缺乏與之配套的相關(guān)制度安排，很多事業(yè)單位的考核結(jié)果往往難以兌現(xiàn)，工作人員的獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、崗位調(diào)整、職務(wù)升降、薪酬待遇等都很難和考核結(jié)果掛鉤。一些考評(píng)人員為維護(hù)本部門的榮譽(yù)或下屬的情面和利益，常置考核的客觀公正立場(chǎng)于不顧，放棄或偏離考核的標(biāo)準(zhǔn)，避短就長(zhǎng)。這種平分秋色或利益均沾的考核，使人事制度的導(dǎo)向功能趨向模糊，甚至在一定程度上產(chǎn)生某種反向推動(dòng)力。

二是規(guī)范功能的困境。所謂規(guī)范功能，是指人事制度具有某種規(guī)范性的價(jià)值取向，從而對(duì)組織成員的行為產(chǎn)生某種約束機(jī)制的功用和效能。人事制度本身就是包含了界定和分配個(gè)人權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范系統(tǒng)及價(jià)值體系，這一制度系統(tǒng)具有黏附性、可操作性和中介性，也為其他制度和政策的制定及執(zhí)行提供了某種中介和平臺(tái)。經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，事業(yè)單位人事制度管理的效率和法制化程度都有了一定程度的提高，但成型于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的干部人事制度的積弊依然存在，而脫胎于這一框架的事業(yè)單位人事制度也依然沒有擺脫其母體的消極影響，其規(guī)范性程度亟待提升。事實(shí)上，事業(yè)單位人事制度管理大都存在諸如管理主動(dòng)性缺失、定位于傳統(tǒng)支持性事務(wù)工作層面、粗放和非系統(tǒng)的管理等問(wèn)題。

三是更新功能的困境。所謂更新功能，是指人事制度通過(guò)更新人員和素質(zhì)實(shí)現(xiàn)組織新陳代謝的功用和效能。新陳代謝是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，任何系統(tǒng)都必須保持與外界環(huán)境的持續(xù)交流，否則會(huì)因內(nèi)耗增加而陷于無(wú)序和混亂，終至衰亡。就人員更新而言，以招聘為例，事業(yè)單位對(duì)應(yīng)聘者的考察，大多重視其教育背景、知識(shí)水平、能力水平以及經(jīng)驗(yàn)等表象特質(zhì)，而忽視對(duì)其動(dòng)機(jī)、氣質(zhì)、性格等潛在素質(zhì)的探究，這種基于工作分析和過(guò)去表現(xiàn)的招聘機(jī)制具有明顯的遲滯效應(yīng)，不能保證事業(yè)單位招到具有高績(jī)效潛能的人員。此外，缺乏較強(qiáng)剛性的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，退出渠道的不暢，弱化了事業(yè)單位人事制度的更新功能。就素質(zhì)更新而言，雖然事業(yè)單位大都有自己的培訓(xùn)制度，但在實(shí)際操作過(guò)程中卻存在諸多問(wèn)題，包括沒有詳細(xì)的培訓(xùn)計(jì)劃，事先很少進(jìn)行培訓(xùn)需求分析，受訓(xùn)人員選擇及培訓(xùn)內(nèi)容的設(shè)置帶有隨意性等等。

二、問(wèn)題的解析：事業(yè)單位人事制度的結(jié)構(gòu)缺陷

導(dǎo)致事業(yè)單位人事制度困境的原因是多方面的。任何制度都在某一特定領(lǐng)域發(fā)揮作用，同時(shí)也對(duì)其他領(lǐng)域產(chǎn)生影響，不僅如此，該項(xiàng)制度的維持及其制度功能的發(fā)揮，也需要制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部諸要素的支持。因此，事業(yè)單位人事制度是否發(fā)揮其應(yīng)然功能，不但有賴于其與外部制度環(huán)境的互動(dòng)狀況，還取決于其內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素的耦合程度。

結(jié)構(gòu)功能分析方法為制度困境的原因探究提供了新的視角。按照結(jié)構(gòu)功能法的解析，任何系統(tǒng)都是由其子系統(tǒng)按照一定的結(jié)構(gòu)排列而成，結(jié)構(gòu)和功能是兩個(gè)相互依存和相互制約的范疇。結(jié)構(gòu)決定功能，系統(tǒng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)規(guī)定和制約著系統(tǒng)功能的性質(zhì)和水平，限制著系統(tǒng)功能的范圍和大小。反之，功能也有相對(duì)獨(dú)立性，功能在外部因素的影響下，經(jīng)常不斷地發(fā)生著變化，反作用于結(jié)構(gòu)?？傊?，制度功能很大程度上取決于其制度結(jié)構(gòu)的完善程

人事制度的基本結(jié)構(gòu)由各種有形和無(wú)形的制度要素有機(jī)組合而成。在一般意義上，制度總被理解為一系列見諸文字的規(guī)則，但事實(shí)并非如此，制度是由若干顯性和隱性的特定結(jié)構(gòu)要素有機(jī)組合而成的。結(jié)構(gòu)反映了系統(tǒng)內(nèi)各組成要素相互聯(lián)系和相互作用的方式，而制度結(jié)構(gòu)常?！氨欢x為一個(gè)社會(huì)中正式和不正式的制度安排的綜合”⑥。作為一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)整體，人事制度結(jié)構(gòu)本身是一個(gè)系統(tǒng)，而不僅僅是一些規(guī)則的簡(jiǎn)單相加，從完整意義上講，人事制度結(jié)構(gòu)由規(guī)則、對(duì)象、理念和載體組成⑦。因此，解析導(dǎo)致事業(yè)單位制度功能困境的制度結(jié)構(gòu)缺陷也可從這四個(gè)層面展開。

(一)人事制度的基本規(guī)則體系失衡

作為制度的內(nèi)容，規(guī)則是以法律法規(guī)形式存在的事業(yè)單位人事活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。規(guī)則是一些基本的行為準(zhǔn)則或標(biāo)準(zhǔn)，它通過(guò)規(guī)定人事管理活動(dòng)中的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，或是賦予某種事實(shí)狀態(tài)以特定內(nèi)涵而具有約束力。人事制度的基本規(guī)則明確了事業(yè)單位在職位管理、人員招用、考核、培訓(xùn)、薪酬等若干環(huán)節(jié)的基本準(zhǔn)則。

在事業(yè)單位改革進(jìn)程中，由于對(duì)人事制度內(nèi)部各環(huán)節(jié)的配套改革缺乏足夠的認(rèn)知，人事制度的某些規(guī)則得不到及時(shí)的更新和完善，造成人事制度規(guī)則體系失衡。各單項(xiàng)環(huán)節(jié)的改革措施必須系統(tǒng)配套或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，選擇改革的突破口，無(wú)疑具有方法上的必要性和合理性，但其他環(huán)節(jié)的改革必須后續(xù)跟進(jìn)，否則必然削弱改革的預(yù)期效用。人事部已先后出臺(tái)了包括公開招聘、合同聘用、崗位設(shè)置、收入分配等多項(xiàng)事業(yè)單位人事制度的政策規(guī)定，但是，在推進(jìn)改革的進(jìn)程中，考核、工資等級(jí)、獎(jiǎng)懲等人事制度其他環(huán)節(jié)及單項(xiàng)制度的配套改革并沒有隨之跟進(jìn)，一些陳舊的單項(xiàng)人事政策或制度仍在執(zhí)行⑧。

(二)人事制度的對(duì)象不明晰

對(duì)象是人事制度所指向的客體或人事制度所作用的領(lǐng)域。制度對(duì)象是制度存在的條件，制度本身是一種對(duì)象化的產(chǎn)物，任何制度都有其特定的作用范圍，不可能放之四海而皆準(zhǔn)，制度所作用的某一范圍、領(lǐng)域和方面就構(gòu)成了制度的對(duì)象⑨。制度功能因?qū)ο蟮拇嬖诙哂辛藢?shí)際指向，制度對(duì)象不明確或制度對(duì)象定位偏差，容易使制度不能很好地發(fā)揮其功能，甚至使制度名存實(shí)亡。

事業(yè)單位人事制度的對(duì)象可從個(gè)體和組織兩個(gè)層面進(jìn)行考察。就前者而言，人事部印發(fā)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》后，事業(yè)單位人事制度的個(gè)體對(duì)象漸趨規(guī)范化。就后者而言，不同類型的事業(yè)單位在提供社會(huì)公益服務(wù)中所處的地位和作用各不相同，由此決定了對(duì)其進(jìn)行人事管理的制度安排也應(yīng)有所區(qū)別，但事業(yè)單位人事制度的規(guī)則卻未能因?qū)ο蟛煌兴町?。?dāng)然，事業(yè)單位人事制度的指向不明晰，主要是因?yàn)槭聵I(yè)單位本身處于動(dòng)態(tài)的變化發(fā)展之中，同時(shí)在一定程度上受制于事業(yè)單位分類改革推進(jìn)的艱巨性和復(fù)雜性。

(三)人事制度的理念未得到充分貫徹

理念是人事制度所內(nèi)蘊(yùn)的某種價(jià)值判斷或目標(biāo)追求。理念催生制度，制度保障理念，二者相輔相成、相互依托。一方面，理念決定制度的方向。理念是制度得以產(chǎn)生的觀念先導(dǎo)，是制度賴以產(chǎn)生和存在的靈魂，制度是結(jié)構(gòu)化、程序化的理念。另一方面，制度是理念依托的實(shí)踐平臺(tái)。制度理念建立在制度活動(dòng)實(shí)踐之上，制度理念的發(fā)揚(yáng)有賴于制度的實(shí)踐土壤，制度的建立和完善必然反過(guò)來(lái)推動(dòng)理念的升華。

人事制度的基本理念在事業(yè)單位人事制度的實(shí)踐中并未得到切實(shí)貫徹。比如，人本管理理念是組織人事制度設(shè)計(jì)的核心，強(qiáng)調(diào)以人為本，突出人的價(jià)值。但是，大多數(shù)事業(yè)單位實(shí)踐中缺乏有效的用人機(jī)制、激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自我約束機(jī)制，諸如職稱評(píng)定中的論資排輩、收入分配中的平均主義、人才選拔中的短期效應(yīng)等都反映了人本理念的缺失。在事業(yè)單位人事制度改革的進(jìn)程中，在分配、聘用、崗位管理等制度安排不斷完善的同時(shí)，考核、工資等級(jí)、獎(jiǎng)懲等人事制度其他環(huán)節(jié)的配套改革并沒有隨之跟進(jìn)。

(四)人事制度載體的權(quán)威性不足

制度載體是制度規(guī)則的外在承載形式，是具體和可感知的，如果沒有制度的載體，我們就無(wú)從把握制度規(guī)則的現(xiàn)實(shí)樣式。最普通的載體形式是記載制度規(guī)則的條文，它將制度的具體特征以規(guī)范化的、可感知的方式表述出來(lái)⑩。人事制度載體具有不同層級(jí)的外在表現(xiàn)形態(tài)，包括法律、法規(guī)、規(guī)章等。

事業(yè)單位人事制度載體的權(quán)威性不足。目前，事業(yè)單位人事制度的載體大致有以下幾種基本形態(tài)：一是政策文件，如《深化干部人事制度改革綱要》；二是行政規(guī)章，如《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》；三是地方性法規(guī)和規(guī)章，如《上海市事業(yè)單位人事爭(zhēng)議處理辦法》；四是司法解釋，如《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》。可見，事業(yè)單位人事制度規(guī)則大多是部門規(guī)章或者條例，缺少行政法規(guī)和法律一級(jí)高效力的規(guī)范，在機(jī)關(guān)人員由《公務(wù)員法》規(guī)范，企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系由《勞動(dòng)法》調(diào)整的情況下，唯獨(dú)事業(yè)單位至今沒有形成系統(tǒng)、完整的人事管理法律。同時(shí)，已有的事業(yè)單位人事管理的單項(xiàng)政策規(guī)定也不健全，各地在制定相關(guān)規(guī)范時(shí)無(wú)法可依，各行其是，失去了法律規(guī)范的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

三、問(wèn)題的解決：事業(yè)單位人事制度的結(jié)構(gòu)再設(shè)計(jì)

既然事業(yè)單位人事制度功能困境很大程度上歸結(jié)于其制度結(jié)構(gòu)的缺陷，那么就必須針對(duì)性地對(duì)其制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行再設(shè)計(jì)，以期通過(guò)制度結(jié)構(gòu)的完善，優(yōu)化人事制度的功能。

(一)完善人事制度的規(guī)則體系

按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，人事制度不是機(jī)械的、僵化的規(guī)章條文，只有與其內(nèi)外系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)之間密切相關(guān)和協(xié)調(diào)互補(bǔ)，才能發(fā)揮人事制度的整體功能。事業(yè)單位人事制度涉及人員招用、崗位設(shè)置、考核、獎(jiǎng)懲、報(bào)酬、人員退出等若干環(huán)節(jié)，上述環(huán)節(jié)的制度規(guī)則要素之間必須有機(jī)關(guān)聯(lián)、協(xié)調(diào)互補(bǔ)，形成一定秩序的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，共同指向人事制度的功能目標(biāo)。

對(duì)事業(yè)單位人事制度規(guī)則體系的諸要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮人事制度的整體功能。相對(duì)穩(wěn)定的人事制度能減少交易成本和繁瑣程序，避免組織中人的行為的不確定性，從而保證組織決策的科學(xué)性和合理性。但也必須看到，隨著時(shí)空條件的變遷，組織人事制度也需要發(fā)生變化。“制度規(guī)范人類行為的力量多數(shù)源于它們的不變異性。但是，當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化，不變的規(guī)則組合也會(huì)產(chǎn)生傷害，因而也需要進(jìn)行調(diào)整。”(11)制定人事制度本身不是組織目的，它只是達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的手段，當(dāng)組織內(nèi)外環(huán)境要素出現(xiàn)變化時(shí)，人事制度規(guī)則體系中的某些結(jié)構(gòu)要素也要隨之做出相應(yīng)調(diào)整。目前，在事業(yè)單位人事制度結(jié)構(gòu)體系中，亟待完善的要素主要涉及考核、工資等級(jí)、獎(jiǎng)懲等層面的規(guī)則。

(二)明確人事制度的組織對(duì)象

廓清制度對(duì)象的范疇是事業(yè)單位人事制度功能發(fā)揮的前提。事業(yè)單位人事制度只有在厘定對(duì)象范疇，亦即在對(duì)象化活動(dòng)過(guò)程中，才能根據(jù)自身需要通過(guò)有目的地對(duì)客體進(jìn)行能動(dòng)作用和改造，使客體按制度的目的發(fā)生符合制度理念需要的變化，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)制度對(duì)象的占有和支配，否則，制度功能的發(fā)揮只能是空中樓閣。

按照組織功能定位區(qū)別人事制度的指向目標(biāo)。厘定事業(yè)單位的內(nèi)涵和外延是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的任務(wù)，不但因?yàn)槭聵I(yè)單位組織本身具有一定的特殊性和復(fù)雜性，更重要的是，事業(yè)單位在體制變遷的整體背景下，本身也處于動(dòng)態(tài)的變化之中。在實(shí)踐中，某些事業(yè)單位已經(jīng)或正在轉(zhuǎn)制為企業(yè)組織，而另一些事業(yè)單位又具有行政色彩。筆者認(rèn)為，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)組織改革和我國(guó)20多年的改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，在將部分事業(yè)單位從事業(yè)組織體系中排序和剝離的基礎(chǔ)上，對(duì)其他事業(yè)單位組織，按其功能定位區(qū)分為行政支持類事業(yè)單位、社會(huì)公益類事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位等三種基本類型，由此分別制定針對(duì)性的人事制度規(guī)則。

(三)完善人事制度的基本理念

任何一項(xiàng)制度的具體安排都會(huì)受到特定制度理念的支配，制度功能的發(fā)揮必然受制于貫穿其中的制度理念，優(yōu)化人事制度功能必須完善人事制度的基本理念。

引領(lǐng)事業(yè)單位人事制度的基本理念大致涉及三個(gè)層面。一是人本理念。制度設(shè)計(jì)要以人為本，使用科學(xué)的管理方法和手段，適才適用，充分考慮工作人員的需要、成長(zhǎng)和價(jià)值，調(diào)動(dòng)其工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。二是動(dòng)態(tài)理念。在設(shè)計(jì)人事制度及運(yùn)用制度進(jìn)行管理的過(guò)程中，要把握管理對(duì)象發(fā)展變化的情況，在保持相對(duì)穩(wěn)定性的前提下，經(jīng)常注意反饋，保持充分彈性。三是系統(tǒng)理念。人事制度設(shè)計(jì)時(shí)要立足整體，注重整體效應(yīng)：既要考慮事業(yè)單位人事制度內(nèi)部若干要素的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，也要關(guān)注人事制度系統(tǒng)外部環(huán)境的影響，調(diào)

系統(tǒng)內(nèi)部、外部各要素之間的聯(lián)系，以更好實(shí)現(xiàn)制度系統(tǒng)的目的。

(四)提升人事制度載體的權(quán)威性

在體制改革不斷推進(jìn)的總體背景下，多元經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及利益格局的調(diào)整，使得事業(yè)單位的人事關(guān)系愈加復(fù)雜化，建立和完善事業(yè)單位人事制度法律體系已迫在眉睫。黨的十六大以來(lái)，人事部先后出臺(tái)了20多個(gè)事業(yè)單位人事制度的政策規(guī)定，為建立和完善事業(yè)單位法律體系奠定了基礎(chǔ)。

完善事業(yè)單位人事制度法律體系，提升事業(yè)單位人事制度載體的權(quán)威性。一是在相關(guān)法律中明確事業(yè)單位法人的性質(zhì)和地位?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定了事業(yè)單位的主體資格，但沒有對(duì)事業(yè)單位的性質(zhì)進(jìn)行明確界定，需要在相關(guān)法律中明確事業(yè)單位法人的性質(zhì)和地位。二是制定統(tǒng)一的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》?！妒聵I(yè)單位人事管理暫行條例》是一部事業(yè)單位人事管理總章程性質(zhì)的行政法規(guī)，應(yīng)立足于確定基本制度、規(guī)范基本環(huán)節(jié)、解決基本問(wèn)題，為建立系統(tǒng)性的事業(yè)單位人事制度法律體系奠定基礎(chǔ)(12)。三是在抓緊出臺(tái)單項(xiàng)政策法規(guī)，在制定事業(yè)單位工作人員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則和處分規(guī)則的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位人事制度法律、法規(guī)、政策、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析、研究、整合，最終構(gòu)建和完善事業(yè)單位人事制度法律體系。