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1公共體育服務供給模式分析

19世紀中葉至20世紀80年代，以英美為代表的西方經(jīng)濟發(fā)達國家，公共體育服務供給形式單一，主要采用政府主導的模式提供社會公眾所需的基本公共體育服務。換言之，政府壟斷著整個公共體育服務的供給，其角色定位往往既是安排者又是生產(chǎn)者。隨后，社會進步和經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)了社會公眾公共體育需求的規(guī)?；c多樣化，政府仍只依靠自身力量來承擔更為豐富多樣的公共體育服務，顯得越來越力不從心。同時，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷成熟，市場機制也被引入到公共服務領域，作為公共服務隨動系統(tǒng)的公共體育服務供給模式也發(fā)生了重大變化。先前處于獨家壟斷地位的單一供給主體———政府，不得不面對私人部門(市場)和社會非營利組織的挑戰(zhàn)。于是，20世紀80年代之后，一些國家開始改革原來的政府主導型供給模式，探索適合自身國情的多元主體供給模式。相應地，公共體育服務供給主體由政府一元供給走向了政府、社會組織和市場機構相結合的多元化供給［2］。又由于不同國家的政治結構、制度環(huán)境、文化和歷史發(fā)展等差異，公共體育服務領域的多元主體之間地位作用、協(xié)同關系與合作方式不同，可以歸納成“政府主導型”“市場主導型”“有限市場型”和“有限政府型”等4種模式。形象地說，這些模式位于“市場力量－政府力量”強弱維度圖的不同區(qū)位，產(chǎn)生背景不同，運行內(nèi)容也有所差異，各自都具有一定的優(yōu)點和不足。

1．1政府主導型模式

理論上，向社會公眾提供公共體育服務一直被認為是政府的職責，不少國家均是采用這種模式供給公共體育服務。但是隨著公共體育服務領域的演進發(fā)展，目前仍采用這種供給模式的國家已經(jīng)不多，新加坡是其中的典型代表。新加坡是移民國家，具有多元文化與社會主體，同時缺乏自然資源，經(jīng)濟對外依賴程度高。這些特殊國情決定了必須由政府集權對公共體育服務進行權威性供給和生產(chǎn)，以保證公共體育服務在全國的普惠性和均等化。一方面，新加坡政府通過大力建造公共體育場地設施來實現(xiàn)公共體育服務的普惠性。1975年新加坡開始實施《體育設施藍圖計劃》，如今公共體育設施已覆蓋全國，形成了包括體育城、區(qū)域體育中心、市鎮(zhèn)體育及康樂中心、社區(qū)操場在內(nèi)的四級體育設施網(wǎng)絡［3］，且體育運動開展種類多、普及程度高。另一方面，新加坡政府非常重視公共體育服務的均等化，政府規(guī)定在規(guī)劃面向中低收入階層的政府組屋時，就要求每一片社區(qū)周圍都必須建有相應的體育設施，規(guī)模大的組屋區(qū)還要有相應的體育場館，且這些體育設施和場館基本都是免費的，只是需要居民提前電話預約。同時，各個組屋社區(qū)還成立有各種運動社團，鼓勵居民參與［4］。新加坡采用的政府主導型模式供給公共體育服務，取得了較好的效果?？梢姡鲗湍Ｊ降淖畲筇攸c在于，政府是公共體育服務生產(chǎn)和提供的主體，以權力為運作方式，強調(diào)政府的強力調(diào)控和壟斷，表現(xiàn)為政府在公共體育服務的生產(chǎn)、提供和監(jiān)管中均是強勢支配力量，集資金提供者、生產(chǎn)安排者和具體的服務生產(chǎn)者于一身。這種模式要求政府擁有高度的權威與足夠的資源實力來主導公共體育服務供給，且公共體育服務領域市場與社會力量不強，市場化和社會化受到制約。由于政府主導型公共體育服務供給模式上述特點和適用條件，帶來了相應的優(yōu)點和局限。首先，政府制定的具有統(tǒng)一性與計劃性的各類導向政策，更有利于保障公共體育服務供給的普惠性與均等化，在供給公共體育服務時政府能承擔一些耗資大、經(jīng)營利潤低的項目。但同時，市場和社會應有的價值沒有得到利用，政府獨家提供形式多樣的公共體育服務，往往是政府的財政支出負擔較重，會出現(xiàn)諸如公共體育服務供給效率低下、有效供給不足等一系列制度性缺陷，也容易造成政府機構的膨脹、消費者被動接受等不足。也正是由于這些積弊的存在，早年實行政府主導型模式供給公共體育服務的一些西方國家，陸續(xù)開始了不同程度的市場化改革［5］，產(chǎn)生了其他供給模式。

1．2市場主導型模式

市場主導型公共體育服務供給模式主要發(fā)生在市場經(jīng)濟相對較為成熟的國家。20世紀90年代以來，美國采用市場主導的方式來為社會公眾提供公共體育服務，主要表現(xiàn)出兩個特征。一是公共體育服務供給的市場化程度高，運用靈活多樣的供給方式。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國公共體育服務已形成以市場為主導，以競爭為核心的服務模式，諸如合同外包、特許經(jīng)營、使用者付費、憑單制、公私合作等。美國許多州和地方政府通過平衡的地方財政運作和市場化的方法，投入體育場館等大型公共基礎設施的建設，發(fā)行政府建設債券等，就是其中最主要的資本市場籌資方式［6］。二是公共體育服務及其相關領域的非政府組織發(fā)育成熟，社會組織在公共體育服務提供中扮演著重要而積極的角色。美國是世界上社會組織最發(fā)達的國家，目前與體育相關的全國性社會組織多達300余個，各州和地方政府的相應分支組織則難以完全統(tǒng)計［7］。這些社會組織有很強的獨立性和自治性，它們不僅為社會公眾提供多樣化的公共體育服務，也為政府的公共體育決策提供咨詢和建議。市場主導型模式的最大特征是市場成為公共體育服務生產(chǎn)和提供主體，在公共體育服務的生產(chǎn)、提供和監(jiān)管中處于強勢支配地位，政府僅起到宏觀的輔助作用。市場主導型模式的適用條件要求市場經(jīng)濟高度發(fā)展，強調(diào)市場競爭機制、激勵機制與價值規(guī)律的作用，重視自由競爭給公共體育服務帶來的積極效應。其運作機制主要是發(fā)揮市場與社會組織在公共體育服務領域的作用。在美國，市場主導型模式的產(chǎn)生背景是在傳統(tǒng)的政府主導型供給中，政府部門提供公共體育服務出現(xiàn)了效率低下、成本過高等一系列問題，市場經(jīng)濟的不斷深化促使市場力量逐漸進入公共體育服務領域，彌補政府壟斷供給帶來的不足。在優(yōu)缺點上，市場主導型公共體育服務供給模式能充分利用市場與社會組織力量來提供社會公眾所需的形式多樣的公共體育服務，幫助解決政府部門提供相應服務時效率低、成本高的不足。但同時，這種模式也會存在過度市場化的問題，比如:企業(yè)不愿提供投入回報低的服務內(nèi)容，還容易造成公共體育服務供給總量不足、私營部門壟斷、影響社會公平、導致國有資產(chǎn)流失、引發(fā)腐敗等問題。也正是由于上述弊端，多數(shù)西方國家在公共體育服務供給模式改革上選擇了適度的市場化，努力實現(xiàn)政府與市場力量的制衡，于是出現(xiàn)了有限市場型模式和有限政府型模式。

1．3有限市場型模式

從如今公共體育服務不斷深化的市場化與社會化進程來看，以英美國家為代表的西方國家，在20世紀80年代開始改革原來的政府主導型供給模式，有限市場型模式就成為其中一些國家公共體育服務領域演進發(fā)展的主要選擇。目前采用這種模式的主要區(qū)域是以法德為代表的歐洲大陸國家。德國是國家主義傳統(tǒng)深厚的國家，在歷史上由政府主導著整個社會的公共服務，同時也注重政府和市場的緊密關系。近年來，德國公共服務機構的“去行政化”的趨勢越來越明顯，不斷走向公司化、市場化，允許私人企業(yè)參與投標或采取公私合作的PPP模式提供公共體育服務。目前，德國公共體育服務領域采取PPP模式已有較為成熟的經(jīng)驗，國內(nèi)公共體育場館建造、公共體育服務提供等均是采用BOT、租賃、特許經(jīng)營等PPP運作模式［8］。除了市場化趨勢外，德國公共體育服務的社會化趨勢也在不斷提高。如今的德國，公共體育服務領域存在著包括眾多體育俱樂部與聯(lián)盟在內(nèi)的強有力的社會組織，政府與社會組織共同提供公共體育服務的局面逐漸形成并不斷完善，包括公共體育服務在內(nèi)的許多公共服務已經(jīng)被從中央政府或者地方政府轉移到各類社會組織(第三部門或者非營利部門)［9］。但是，德國公共體育服務領域中的市場機構和社會組織很大程度上并不獨立，而是與政府交織在一起。換言之，政府是在主導和制度安排的前提下依賴市場和社會，聯(lián)合市場與社會力量共同來提供公共體育服務。有限市場型模式的最大特點是公共體育服務領域的多元供給主體中，市場相對政府的作用明顯不足，市場僅在公共體育服務供給中發(fā)揮有限力量。這種模式的產(chǎn)生背景前提往往是公共體育服務領域的市場和社會組織力量正不斷壯大，但獨立性不夠，政府由于歷史與現(xiàn)實原因仍堅持主導地位，只在有限的范圍和程度上聯(lián)合市場與社會組織共同提供公共體育服務。有限市場型公共體育服務模式相比政府主導型模式，能在一定程度上發(fā)揮市場和社會組織的應有價值，幫助減輕政府直接提供公共體育服務的巨大財政負擔，提高公共體育服務的供給效率。但這種模式屬于市場化程度較低、市場力量較弱的類型，市場與社會組織在公共體育服務供給中應有的作用和價值遠沒有得到充分體現(xiàn)。

1．4有限政府型模式

在一些國家公共體育服務供給改革中，市場化、社會化程度不斷提高，市場與社會力量在服務供給中發(fā)揮越來越大的作用，催生出有限政府型供給模式?，F(xiàn)今，英國的“公平福利型”公共體育服務模式就是這一類型。英國公共體育服務供給經(jīng)歷了從“福利國家”到私營化、合作化、民營化的服務模式，以公平為首要價值理念，追求公平福利，以國家為主體，實行對全民的普遍的基本保障。歸納而言，其有限政府型供給模式強調(diào)公平福利，市場企業(yè)與非政府組織在公共體育服務提供領域發(fā)揮了越來越重要的作用。一方面，政府的有限力量集中于追求公共體育服務的公平福利。具體而言，2002年英國政府了《游戲計劃》，提出建設“積極和成功體育國家發(fā)展戰(zhàn)略”，將公共體育服務供給體系的建設作為實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標的關鍵。2004年英國體育理事會又了《英國體育框架》，提出了每年使英國參與體育和積極休閑活動的人數(shù)增加1%的具體目標?？梢?，英國的公共體育服務供給堅持需求導向，即通過公共體育服務供給體系的建設，確保每個人都能有接近高質(zhì)量體育的機會，滿足個體的體育需求［10］。另一方面，近些年英國政府部門不直接介入體育管理，其體育和娛樂司等行政部門，通過與國家理事機構、青年體育基金會等眾多合作伙伴充分合作，聯(lián)合市場和體育非營利組織提供公共體育服務，政府在公共體育服務發(fā)展中的主要任務變?yōu)楸O(jiān)督和協(xié)調(diào)［11］。并且英國的社會組織僅次于美國，相對規(guī)模居世界第2位，尤其是包括文體休閑在內(nèi)的3個領域最為活躍［12］。有限政府型模式的最大特征是公共體育服務領域的多元供給主體中，政府相對市場僅僅發(fā)揮很少的作用，側重于利用市場和非政府組織為社會公眾提供所需的服務，政府作用僅限于彌補市場與社會力量的缺陷，承擔公共體育服務普惠公平宗旨的有限責任。有限政府模式的產(chǎn)生背景要求公共體育服務領域市場與社會力量比較成熟，且獨立性強，同時政府部門擔負公平普惠的最終責任，能起到應有的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管職能。有限政府型模式相比有限市場型模式能在更大程度上發(fā)揮公共體育服務供給中市場和社會的力量，減輕政府部門提供公共體育服務的負擔。但同時，在有限政府型模式運行中，隨著市場與社會的力量逐漸增強，往往會產(chǎn)生一些市場化與社會化的問題與弊端，包括市場壟斷的出現(xiàn)與服務提供效率的降低、服務質(zhì)量監(jiān)管成本巨大、公私合營交易成本增加等，更需要政府在公共體育服務供給的普惠性與均衡化方面發(fā)揮政策制定、組織協(xié)調(diào)、評估監(jiān)管等作用。這一點在英國的實例中能得到明顯體現(xiàn)。此外，在公民社會較為發(fā)達的西方國家，公共體育服務領域還存在社會自愿供給模式，包括個體自愿供給和社會組織之類的團體志愿供給，往往是供給者以慈善方式無償?shù)叵蛏鐣娞峁┠承┕搀w育服務。這種方式普遍存在于現(xiàn)代社會，但由于其運作機理是基礎相對薄弱的自愿機制，所以，始終無法成為公共體育服務供給的主流模式，而是公共體育服務供給的有益補充。

2國外公共體育服務供給模式的啟示

近些年，不僅西方經(jīng)濟發(fā)達國家持續(xù)對公共體育服務模式進行著結構性調(diào)整，一些發(fā)展中國家也在不斷地探索適合于本國國情的公共體育服務供給模式。作為發(fā)展中國家，我國在加快公共體育服務建設，打造適合國情的公共體育服務供給模式上，也可以從西方國家相關領域?qū)嵺`中獲得一些啟示。

2．1在公共體育服務供給模式中政府始終擔負著最終責任

隨著時代和社會的進步，體育政府部門對自身在公共體育服務中重要性和最終責任的認識需要深化。各國在公共體育服務供給改革中選擇適宜的公共體育服務供給模式，實則是基于國情把政府和民間的力量最有效地結合起來以提供最好的公共體育服務?，F(xiàn)代公共體育服務供給存在多種模式，在任何類型的供給模式中，政府始終擔負著實現(xiàn)公共體育服務公平普惠的最終責任，無論市場和社會組織如何成長，政府作用不可能消失，差異只是政府在發(fā)揮何種作用和如何發(fā)揮作用。換言之，政府在公共體育服務供給中的主體責任，即確保公共體育服務被提供的責任具有不可替代性。分析比較上述各類供給模式還能看出，伴隨著公共體育服務供給的市場化和社會化趨勢，一些國家公共體育服務供給中市場與社會力量增強，政府負擔會有不同程度的減輕，但責任并沒有減少，相反顯得更為重要和突出。

2．2各類公共體育服務供給模式中政府的角色定位不同

在公共體育服務供給領域，政府可以是生產(chǎn)者、組織者、協(xié)調(diào)者與監(jiān)管者等多種角色定位?，F(xiàn)今社會公眾的公共體育服務需求不斷多樣化、高級化，促使傳統(tǒng)的政府主導型供給模式日漸需要市場和社會組織不同程度的介入，幫助提高公共體育服務供給的水平與效率，因而產(chǎn)生了政府和市場社會力量協(xié)作方式不同、地位不同的多類供給模式。比較上述各類供給模式可以看出政府在其中的角色定位各有側重:在政府主導型模式中政府以主導角色出現(xiàn)，相比其他供給模式更強調(diào)生產(chǎn)職能;市場主導型模式中政府的生產(chǎn)職能最為弱化，在生產(chǎn)中僅起輔助作用;有限市場型模式與有限政府型模式中，政府的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管職能尤為重要。概括而言，在公共體育服務供給模式選擇與調(diào)整過程中，掌握著大量公共體育資源的政府，作為公共體育服務的最終責任者，在服務供給過程中可以是主導的身份或參與的角色，生產(chǎn)或提供社會公眾所需的各種公共體育產(chǎn)品和服務。

2．3適宜和動態(tài)地選擇公共體育服務供給模式

不同的公共體育服務供給模式，主要差別在于政府作用、市場作用和社會力量相對關系的差異。西方國家公共體育服務供給模式的演進過程說明，沒有放之四海而皆準的模式類型，只有在不同的政策環(huán)境下，不同的歷史階段適應不同環(huán)境的具體模式。即便是在同一個國家的不同地區(qū)，公共體育服務領域政府、市場和社會多元力量的投入強度也不一樣。而且，不同時期的公共體育服務模式并非是一成不變，而是根據(jù)不同時期的具體任務和具體情況處于不斷調(diào)整之中，甚至不同的公共體育服務模式之間的界限也在逐漸地模糊。為此，一方面，公共體育服務供給模式選擇應堅持適宜性原則，要根據(jù)國內(nèi)的社會、政治、經(jīng)濟和文化大環(huán)境，以及公共體育服務領域中政府部門、市場機構和社會組織的現(xiàn)實力量與相互關系，來確定適合的模式類型。另一方面，公共體育服務供給模式選擇應堅持動態(tài)性原則，這就意味著應以社會公眾公共體育需求變化為導向，在社會公眾基本公共體育需求不斷多樣化的背景下，逐漸實現(xiàn)政府主導型供給模式向多元主體供給模式變革。

3我國公共體育服務供給模式的選擇

現(xiàn)階段，我國公共體育服務領域的供求態(tài)勢是:政府的公共體育服務供給與社會公眾的公共體育需求之間矛盾和差距明顯。在多元主體的力量與關系上，政府部門掌握著大量公共體育資源，處于主導地位，市場與社會組織的發(fā)育和成長還甚為薄弱，且獨立性較差。在社會公眾的公共體育需求上，目前以基本的同質(zhì)的公共體育服務需求為主。因此，現(xiàn)階段我國公共體育服務供給模式應該堅持政府主導，先期調(diào)整目標旨在深化“一主多元”的供給格局，即政府在公共體育服務供給中要發(fā)揮強勢作用。隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，社會公眾的公共體育需求總量和內(nèi)容，將從基本的同質(zhì)需求不斷擴大為多樣化的異質(zhì)需求，同時，市場與社會組織的力量將逐漸壯大。彼時的公共體育服務供給模式應朝著有限市場型與有限政府型方向轉變，打造多元供給主體的服務模式，甚至朝向市場主導型發(fā)展。

3．1初始階段堅持政府主導型模式

公共體育服務初始階段，即現(xiàn)階段，社會公眾的基本體育需求還沒有得到滿足，應堅持政府主導型模式，借助政府的權威調(diào)節(jié)公共體育資源，實現(xiàn)基本公共體育服務的普及化和均等化。具體而言，這一階段公共體育服務領域改革的目標旨在為社會公眾提供普惠和均等的基本公共體育服務。根據(jù)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，基本公共體育服務主要涉及體育場館開放與全民健身服務兩方面，仍應以政府主導型模式為主，關鍵任務是提升政府生產(chǎn)和提供基本公共體育服務的效率與效果，使得政府所擁有的公共體育資源發(fā)揮最大化效用。

3．2中期階段轉向有限市場型模式

預計我國全面進入小康社會時，公共體育服務供給水平也進入了中級階段，政府主導的基本公共體育服務均等化將得以實現(xiàn)，應逐漸引入市場化，轉向有限市場型模式，通過市場與社會組織增加公共體育供給的種類與數(shù)量，滿足社會公眾多樣化的體育需求。具體而言，這一階段公共體育服務領域改革的目標旨在培育市場機構與社會組織，使之成為公共體育服務供給的重要參與主體，奠定多元供給主體的堅實基礎。這一階段將進一步完善基本公共體育服務的供給格局，逐漸形成多元主體提供各類公共體育服務的局面。公共體育服務模式方面，由政府、市場機構和社會組織合作提供的效果會不斷顯現(xiàn)。

3．3后期階段打造有限政府模式

預計2049年前后我國達到中等發(fā)達國家生活水平，公共體育服務供給進入高水平階段，市場力量和社會力量更加獨立壯大，將建立有限政府型模式，政府在公共體育服務供給中的主要作用表現(xiàn)為設計制度安排來規(guī)范多元主體的混合供給。其目標旨在深化和完善由政府部門、市場機構、社會組織作為共同提供者的格局，屆時公共體育服務的供給內(nèi)容會跟隨社會公眾公共體育需求的變化而更加豐富多樣，多元供給主體之間協(xié)同合作得更為規(guī)范和順暢。

總之，在公共體育服務供給過程中，尤其需要關注供給模式的選擇與調(diào)整，根據(jù)公共體育服務供給中政府部門、市場與社會組織的現(xiàn)實力量及關系，確定適宜的供給模式，以更好地滿足社會公眾的體育需求。今后，政府角色的轉換，市場機構的參與，社會力量的引入，將是我國公共體育服務供給模式調(diào)整的主流。在公共體育服務供給建立在市場競爭、社會參與和政府自身變革的基礎之上，最大程度地為社會公眾提供形式多樣的公共體育服務。

作者:曹可強俞琳單位:上海體育學院