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一、住房改革面臨的困難、問題

經(jīng)過多年努力，目前全國基本實現(xiàn)了停止實物分房、逐步實行了以建立住房公積金制度、發(fā)放一次性住房補(bǔ)貼或按月發(fā)放住房公積金補(bǔ)貼等形式的住房貨幣化補(bǔ)貼制度，初步建立了收入高的家庭購買或租賃市場價商品房、中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房或普通商品住房、最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房的住房供應(yīng)體系。但住房公積金制度、住房補(bǔ)貼制度、住房供應(yīng)體系依然存在和面臨不適應(yīng)、不適合的困難和問題，主要表現(xiàn)在：

（一）住房公積金制度有待進(jìn)一步完善

現(xiàn)行住房公積金制度中存在兩極分化情況嚴(yán)重、住房公積金的個體差異過分懸殊、住房公積金占個人工資收入的比重過高、一些企業(yè)利用住房公積金規(guī)避企業(yè)所得稅和個人所得稅、住房公積金的覆蓋面不夠廣、住房公積金貸款限額偏低、住房公積金管理不善等現(xiàn)象，不利于住房公積金制度的健康有序發(fā)展。

《國務(wù)院住房公積金條例》規(guī)定，住房公積金每月按工資基數(shù)的一定比例繳交。但對工資基數(shù)界定未作具體規(guī)定，由各地自行規(guī)定，且未對工資基數(shù)實行封頂，造成不同單位之間、同一單位職工之間住房公積金月繳額過分懸殊。如有的單位職工平均月繳交額高達(dá)3000元，有的單位平均不足200元，個體最高達(dá)上萬元。顯然存在過分懸殊有失公正性和保障性，存在利用住房公積金規(guī)避企業(yè)所得稅和個人所得稅的嫌疑。由于與工資收入掛鉤，造成高收入者得高額住房公積金，低收入者少得住房公積金的怪現(xiàn)象。

由于住房公積金管理機(jī)構(gòu)對《住房公積金條例》的宣傳和執(zhí)法力度不夠，住房公積金的覆蓋面明顯不夠廣。據(jù)來自建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，2004年實際繳存職工人數(shù)為6138．5萬人，覆蓋率僅為58．4％。主要是住房公積金還存在應(yīng)建未建的現(xiàn)象，如一些民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)的職工還未建立住房公積金制度，大量進(jìn)城務(wù)工人員，非常需要在城市買房或租房居住，但目前住房公積金也沒有覆蓋到他們身上。一些單位利用當(dāng)前就業(yè)壓力，對一些新招員工簽訂固定薪酬合同，將住房公積金故意排除在外。

住房公積金的作用沒有得到完全發(fā)揮。據(jù)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，截至去年底，全國住房公積金繳存余額為4893．5億元，除去個人住房貸款和購買國債，仍有沉淀資金2086．3億元。這些資金的保管運(yùn)作完全掌控在340多家住房公積金管理中心手中。近年來擠占、挪用等違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。對住房公積金的運(yùn)作管理強(qiáng)化監(jiān)管已刻不容緩。由于住房公積金管理委員會制度沒有真正發(fā)揮職能作用，“房委會決策”流于形式；住房公積金管理中心未能真正作為“不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位”運(yùn)行，個別地方資金管理分散，有過分追求自身利益的現(xiàn)象；住房公積金的作用沒有得到充分發(fā)揮；一些地方住房公積金監(jiān)督機(jī)制不健全，住房公積金存在風(fēng)險隱患。

（二）住房補(bǔ)貼制度矛盾突出，住房補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)展緩慢

以杭州市區(qū)為例，對1998年12月31日前參加工作的住房未達(dá)標(biāo)和無房戶按可享受面積每平方米1200元發(fā)放住房補(bǔ)貼，對1999年1月1日以后參加工作的無房新職工按月工資的25％發(fā)放住房公積金補(bǔ)貼。

一方面，對于杭州市市區(qū)商品房價高達(dá)每平方米10000元甚至遠(yuǎn)郊也高達(dá)7000元以上，住房補(bǔ)貼簡直是杯水車薪；另一方面，企事業(yè)單位對龐大住房補(bǔ)貼資金需求不堪重負(fù)，至今累計發(fā)放率不到20％。新人的住房補(bǔ)貼比例又明顯過高，按現(xiàn)行住房公積金同口徑計算，住房補(bǔ)貼每月普遍高達(dá)1000元，新老職工之間嚴(yán)重不平衡。

（三）住房供應(yīng)體系亟待完善

過高的商品房價使大多數(shù)中低收入家庭的住房夢難以成為現(xiàn)實，苛刻的廉租房條件使一些低收入家庭既買不到也買不起經(jīng)濟(jì)適用住房，又不能租住廉租房。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，對不同收人家庭實行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。由于商品房價過高，廣大中低收入家庭對政府經(jīng)濟(jì)適用住房寄予厚望，而經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)量又非常有限，供需矛盾非常突出。同時，這里還存在一個由什么機(jī)構(gòu)、怎么來認(rèn)定個人家庭收入的問題。由于巨大的利益差異，又缺乏相關(guān)權(quán)威的收入證明機(jī)構(gòu)，收入線的劃分形同虛設(shè)，使得一些事實上的中高收入者能利用各種手段，模糊收入來源，混入購房隊伍，加劇供需矛盾。

（四）異地調(diào)動、軍轉(zhuǎn)干部住房政策矛盾較大

由于各地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的不平衡，住房政策、標(biāo)準(zhǔn)、需求有較大的差異，各地住房政策也不盡相同，這對組織需要異地調(diào)動的干部、軍轉(zhuǎn)干部的住房安置帶來較大的差異和矛盾。從落后地區(qū)調(diào)到發(fā)達(dá)地區(qū)工作的干部、軍轉(zhuǎn)干部解決自住住房的能力較弱，難度很大。由于干部交流、異地調(diào)動造成兩地分居的家庭又增加了居住成本，個人難以承擔(dān)。

（五）住房維修基金作用沒有得到有效發(fā)揮

在公有住房按房改政策向住戶出售時，原產(chǎn)權(quán)單位按售房款的15－30％提取了住房公共部位和公用設(shè)施維修基金簡稱住房維修基金，由于同一小區(qū)或同一幢住房原產(chǎn)權(quán)有多個單位管理交叉，許多居住區(qū)沒有成立業(yè)主委員會，房改部門沒有統(tǒng)一的可操作的住房維修基金使用管理辦法，使得住房維修資金長期在銀行沉淀，其作用沒有得到有效發(fā)揮。

二、進(jìn)一步推進(jìn)住房制度改革的對策和建議

（一）進(jìn)一步完善住房公積金制度

住房公積金制度中存在的月繳額差距過大、覆蓋面不廣、比重過高、管理不善等問題，主要是制度缺陷和管理缺位問題。

住房公積金制度是住房分配貨幣化的主要形式，具有福利性、保障性和互助性等特點。不同單位、不同職位之間不應(yīng)有過分的懸殊。職工工資中已體現(xiàn)了按勞分配、多勞多得的原則，住房公積金再與工資掛鉤，高收入者多得住房公積金，低收入者少得公積金，有失公平。既然住房公積金具有住房保障性，住房公積金的月繳額度就應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳唐贩績r格、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有所限制，對一個職工年平均工資不到20000元的城市，一些單位住房公積金人均月繳額高達(dá)3000元是有點離譜的，比個人所得稅起征點1600元也高出許多，從制度上也給人進(jìn)行所謂合理避稅的驅(qū)動力，顯現(xiàn)住房公積金制度上的缺陷。筆者認(rèn)為，住房公積金月繳額應(yīng)與工資基數(shù)脫鉤，按當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、住房市場價格水平、適當(dāng)拉開差距、適當(dāng)考慮職務(wù)職稱等原則確定繳交額。以杭州市為例，按市場均價每平方米8000元購買90平方米住房計72萬元，按工作30年計，通過銀行按揭需每月支付3882元，按夫妻二人計算，職工個人享受的住房公積金和住房補(bǔ)貼每月合計不應(yīng)超過2000元，對享受住房補(bǔ)貼的職工每月的住房公積金應(yīng)不超過1000元。

住房公積金的覆蓋面不廣的根本原因是對《住房公積金條例》宣傳不夠和執(zhí)行不力。據(jù)了解，許多新參加工作人員、私企員工和進(jìn)城務(wù)工人員基本不了解或根本不知道住房公積金的概念，更不了解立法規(guī)定，在當(dāng)前就業(yè)壓力較大的情況下，一些員工就是知道了也不敢向企業(yè)提出繳交住房公積金的要求。因此，住房公積金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過各種媒體大力宣傳《住房公積金條例》，設(shè)立維權(quán)機(jī)構(gòu)，加大執(zhí)法力度，擴(kuò)大住房公積金的覆蓋面，維護(hù)職工權(quán)益。

加強(qiáng)對住房公積金管理機(jī)構(gòu)的管理，是有效規(guī)避住房公積金風(fēng)險、發(fā)揮住房公積金效能的重要措施。要充分發(fā)揮住房公積金管理委員會的決策作用，優(yōu)化住房公積金管理委員會成員的結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加金融、房地產(chǎn)、法律專業(yè)人才比例，為科學(xué)決策提供保障。

（二）采取更加靈活的政策，推進(jìn)住房補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)程

政府相關(guān)部門應(yīng)加大力度，推進(jìn)住房補(bǔ)貼的發(fā)放。據(jù)分析，住房補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)展緩慢主要有四個方面的原因：

一是企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，一些單位沒有將住房補(bǔ)貼工作列入本單位工作計劃，無視弱勢職工的權(quán)益，不愿意有計劃地安排資金發(fā)放住房補(bǔ)貼。

二是住房補(bǔ)貼資金來源嚴(yán)重不足，事業(yè)單位本身收入來源有限，財政補(bǔ)貼又難以到位，企業(yè)單位要看經(jīng)濟(jì)效益來確定。

三是由于企事業(yè)改革改制過程中未考慮老職工的住房補(bǔ)貼問題，改制后的企業(yè)又不愿承擔(dān)住房補(bǔ)貼的責(zé)任，造成無人管現(xiàn)象。

四是企事業(yè)單位對住房補(bǔ)貼政策的了解不夠，不了解國家、省、市對住房補(bǔ)貼政策的優(yōu)惠支持，如企業(yè)發(fā)放住房補(bǔ)貼資金可以在成本上列支等等。

筆者認(rèn)為，房改、財政部門應(yīng)加大力度，促進(jìn)住房補(bǔ)貼的發(fā)放進(jìn)程，主要應(yīng)從以下幾個方面著手：

一是加強(qiáng)政策推動力度，對企事業(yè)單位區(qū)分情況分類指導(dǎo)，對有能力解決的單位應(yīng)限期發(fā)放，對一次性解決有困難的單位應(yīng)研究辦法分步實施，對確實困難又符合財政支持的要加大加快財政支持。

二是對企事業(yè)單位改制改革中未考慮的應(yīng)由現(xiàn)企業(yè)會同國有資產(chǎn)管理部門、房改部門研究解決。

三是加大住房補(bǔ)貼宣傳力度，讓企事業(yè)單位重視和掌握政策，加快實施步伐。

四是加強(qiáng)對住房補(bǔ)貼政策研究，增強(qiáng)解決政策實施中出現(xiàn)矛盾的能力，盡快出臺解決群眾反響較大的新老職工補(bǔ)貼不平衡問題的政策。

（三）加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)，調(diào)整供需關(guān)系，完善住房供應(yīng)體系

住房是老百姓的最基本需求，建立基本的住房保障體系也是政府的基本職能，但政府要立即解決全部的住房問題是很困難的，也是不現(xiàn)實的。政府應(yīng)從確保廣大中低收入家庭“有房住”，通過完善經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租房制度、住房公積金制度，建立和完善住房保障體系。

一要合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對象。在收入多元化的今天僅通過工資性收入作為收入線劃分是有失公平的，但其他收入又是難以掌握的。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)摒棄不具有操作性的收入線作剛性規(guī)定，對正在戶籍改革中要剔除附加值的戶口不應(yīng)作為簡單條件，改戶口遷入年限作為要件，如將具有本市常住戶口5年以上的住房困難中低收入家庭作為供應(yīng)對象將更加具有合理性，抑制那些為了馬上購買經(jīng)濟(jì)適用房遷移戶口的出現(xiàn)。

二要規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房面積標(biāo)準(zhǔn)、戶型標(biāo)準(zhǔn)。住房是經(jīng)久耐用商品，要有適當(dāng)超前意識，盡管是經(jīng)濟(jì)適用住房，但也不宜過小、功能過于簡單。要與全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)一致，如多數(shù)城市為了節(jié)省建設(shè)成本，經(jīng)濟(jì)適用房選址較遠(yuǎn)離市區(qū)，生活成本又很高，房子戶型、面積又很不如意，成了中低收入家庭“食之無肉、棄之可惜”的雞肋。這與開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用住房的初衷是不相符的。因此，要根據(jù)需求適當(dāng)增加面積、提供多種戶型滿足不同層次家庭的需求。

三要倡導(dǎo)租售并舉，引導(dǎo)合理的住房消費(fèi)，改變“有房產(chǎn)”為“有房住”的觀念。購買住房不是解決住房的惟一途徑，應(yīng)通過規(guī)范租賃市場、加強(qiáng)租賃服務(wù)、減低租賃租費(fèi)等有力措施大力倡導(dǎo)向市場租賃來解決自住住房困難。據(jù)了解，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，通過租賃解決住房的人占60％以上，自有住房率在40％左右。要合理引導(dǎo)人們的住房消費(fèi)觀念，首先要“有房住”，其次才是“有房產(chǎn)權(quán)”，二者可分步解決，不求一次到位。

四要適當(dāng)擴(kuò)大“廉租房”供應(yīng)對象。對賣不起甚至租不起經(jīng)濟(jì)適用住房又不是最低收入的困難家庭，應(yīng)逐步列入廉租房解困對象，采取適當(dāng)補(bǔ)貼支持向市場租房，逐步消除住房“夾心層”。

五要采取措施抑制投資炒房帶來的“泡沫需求”。政府宜采用金融、稅費(fèi)政策抑制購買第二套住房的投資者，如通過對購買第二套住房和大戶型購房者加大首付比例、貸款利息、交易時間限制、交易稅費(fèi)等政策，來抑制投資購房和非理性住房消費(fèi)。

（四）因地制宜、實事求是地制定實施異地調(diào)動、軍轉(zhuǎn)干部的住房管理政策

2003年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了《建設(shè)部、中組部、財政部關(guān)于異地調(diào)動干部住房管理暫行規(guī)定》，對異地調(diào)動干部承租或購買現(xiàn)住房、申請領(lǐng)取購房補(bǔ)貼、建立臨時周轉(zhuǎn)住房制度、建立調(diào)動干部住房檔案、嚴(yán)肅住房紀(jì)律等方面作了具體規(guī)定，并規(guī)定由各省、市、區(qū)結(jié)合實際情況制定實施辦法。筆者認(rèn)為，省、市、區(qū)在制定實施辦法時應(yīng)實事求是、因地制宜，切實保證異地調(diào)動、軍轉(zhuǎn)干部能住得上、住得起房。由于住房價格的持續(xù)上漲，應(yīng)適時調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對原工作地退出房改房產(chǎn)權(quán)的應(yīng)不受準(zhǔn)購條件限制優(yōu)先供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用住房。

（五）加快研究制定住房維修基金使用管理辦法，充分發(fā)揮住房維修基金的作用

制定住房維修基金使用管理辦法，要注重界定清楚，操作簡便，尊重現(xiàn)實。在許多老城區(qū)未成立業(yè)主委員會前，如何采取過渡辦法，對原產(chǎn)權(quán)交叉的住房如何采取措施，使住房維修基金的功能得到有效發(fā)揮，房改、建設(shè)、財政部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，盡快制定相關(guān)辦法，滿足住戶住房維修的需求。

住房制度改革，經(jīng)過十多年的實質(zhì)運(yùn)作，住房基本矛盾已解決，已初步建立了新型的住房制度。但住房商品化、社會化、分配貨幣化過程中困難依然存在，一些新的矛盾又逐漸顯現(xiàn)，需要從政策上、服務(wù)上逐步完善解決。住房改革的任務(wù)依然還很重，要完成這項改革尚需時日。