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一、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)住房政策的分析

住房保障政策受國家政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素制約，各國和地區(qū)各具特色，其中規(guī)律性的政策經(jīng)驗對構(gòu)建我國住房保障體系有重要的啟示作用。本文以英國、美國、新加坡等國家為例進行比較分析。

英國是世界上最早建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度的國家，也是經(jīng)濟發(fā)展較早和經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家。自1890年制定《工人階級住宅法》以來，歷屆執(zhí)政黨政府在制定和改進住房政策和住房制度時，根據(jù)各個時期國家的經(jīng)濟實力，制定適宜的住房政策。推行公房出售政策，1979年保守黨上臺后，充分重視市場機制配置資源的主導(dǎo)作用，對公共出租住宅按住戶的承受力，采取不同的價格政策出售給原承租住戶，把提高住宅自有率作為主要的住宅政策目標(biāo)；實施減免稅政策，英國政府為了鼓勵居民購房，實施減免稅政策；推行“住房補助”，“住房補助”分為租房補助和買房補助兩大類，由地方政府自行組織，不少保險公司也進行房地產(chǎn)投資、抵押貸款等房地產(chǎn)金融活動，住房融資的暢通為住房自有化提供了較好的金融支撐，同時英國制定了大量的法律、法規(guī)來規(guī)范公共住房的運作以及保障中低收入階層和特殊群體的住房。

美國政府在吸收英國等歐洲國家經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，采取了一系列住房保障措施。美國的住房保障制度主要有以下內(nèi)容：低收入階層住房租金信用政策，美國聯(lián)邦和州政府通過發(fā)放稅金信用證，給相關(guān)機構(gòu)提供一定額度的稅金減免，鼓勵私人開發(fā)商和非贏利機構(gòu)大力興建提供低收入家庭租用的住宅；住房租金補貼方面，一是向低收入家庭提供低租金的公有住房，二是發(fā)放住房券；建設(shè)老人住宅，美國金融機構(gòu)積極參與住房建設(shè)，政府有專門的信貸機構(gòu)管理住房信貸，各項措施通過立法保障落實和實施美國在政府直接干預(yù)下運行的住房金融體制已經(jīng)相當(dāng)成熟，在1934年成立了聯(lián)邦住房管理局和“聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司”，組建了“互助抵押貸款保險基金”，負(fù)責(zé)中低收入家庭抵押貸款提供保險。凡滿足規(guī)定條件的分期付款購房者，可向政府申請貼息擔(dān)保，個人只付首付并承擔(dān)一小部分利息，政府則承擔(dān)還款風(fēng)險以及大部分利息。此外，對中低收入家庭實施特別資助法案。住房信貸保險方面，由政府出面對符合條件的居民購房進行擔(dān)保，從而支持了中低收入家庭購買住房，降低了金融機構(gòu)的風(fēng)險；對購買自有住房實行稅收減免，鼓勵中低收入家庭購買自有住房。

新加坡是新興的工業(yè)化國家、著名的國際金融中心和世界航運的樞紐。如今的新加坡已經(jīng)是舉世公認(rèn)的花園城市，居民的居住條件無論從質(zhì)還是量都大為改善。它的住房保障制度有許多特色：一是制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，政府出資建房。新加坡于1960年成立了房屋發(fā)展局，專門負(fù)責(zé)住宅建設(shè)的計劃安排、施工建設(shè)和使用管理。房屋發(fā)展局是一個半官方機構(gòu)，實行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。在房屋發(fā)展局的主持下，新加坡每五年制定一個建屋計劃。為確保計劃的順利實施，新加坡政府除了專門撥出國有土地和適當(dāng)?shù)卣饔盟饺送恋兀怨┓课莅l(fā)展局建房之用外，還提供低息貸款的形式，給予房屋發(fā)展局資金支持。二是實行住房公積金保障制度。允許動用公積金存款的一部分作為購房的首期付款，不足部分由每月交納的公積金分期支付，該項規(guī)定只用于最低收入家庭。中央公積金制度對解決“居者有其屋”計劃遇到的住房籌資問題起到了決定性的作用。三是因地制宜。根據(jù)其人多地少的特點，新加坡房屋發(fā)展局在規(guī)劃設(shè)計小區(qū)和新建組屋時，既考慮建筑體形的高低錯落、色彩變化，又能充分利用室內(nèi)面積合理布局。所有的居住小區(qū)都有完善的配套設(shè)施，包括商業(yè)中心、銀行、學(xué)校、圖書館、劇院等。另外，政府還通過郵政儲蓄銀行貸款和政府補貼對公共住房以及中低收入階層進行調(diào)配，使公共住房能夠良好運轉(zhuǎn)；同時新加坡公共組屋管理施行立法與政策相配套，不僅解決了建房問題，而且解決了公共住房的轉(zhuǎn)售轉(zhuǎn)租問題。

二、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)住房政策的比較

政府住房保障的方式選擇是在一定的社會經(jīng)濟和資源背景下確定的。雖然各國或地區(qū)的住房政策各有千秋，但都具有一些共性。

(一)發(fā)展階段相似

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的住房政策主要經(jīng)歷了兩個階段：第一階段是在住房嚴(yán)重短缺時期，政府在生產(chǎn)環(huán)節(jié)直接干預(yù)住房市場的運行。第二階段是全國性住房短缺得到緩解以至于消失，住房供求總量基本平衡，甚至供大于求的時期，各國政府都對購房實行退稅加補貼的政策，推動個人購房，提高住房的自有率。從大多數(shù)國家和地區(qū)住房政策歷史沿革來看，基本上都經(jīng)歷了一個由解決住房困難到增加住房面積，再到提高住房質(zhì)量以至提高居住水平的發(fā)展過程。如英國的住房政策大致經(jīng)歷了兩個階段，第一階段是從二戰(zhàn)以后到80年代初，政府對低收入者給予一定的補貼，對建造低收入者住房的開發(fā)商也給予一定的補貼。為解決低收入者的住房問題起到了重要的作用。第二階段，1979年撒切爾夫人執(zhí)政后修改了住房政策，鼓勵公房的承租者可以優(yōu)先購買自己租的住房，并給予一定的優(yōu)惠，公房出售以后，減輕了政府對公房修繕管理的負(fù)擔(dān)，公房進入市場可以流通。

(二)住房政策目標(biāo)面向大眾

“住房作為人類生存不可替代的必需品，人人都應(yīng)享有合適的居住設(shè)施”觀點已普遍被人們所接受。政府作為一國經(jīng)濟的宏觀管理者，擔(dān)負(fù)著促進社會全面發(fā)展和保障全體居民的基本權(quán)利實現(xiàn)的職責(zé)。從國外的情況看，各國的《住宅法》和《住房計劃》中，對住房政策的目標(biāo)都有具體的描述。新加坡提出了“居者有其屋”的目標(biāo)，經(jīng)過40多年的奮斗，新加坡政府實現(xiàn)了每個家庭都有一套住房。美國的《住宅法》規(guī)定：“盡可能通過私人企業(yè)和政府的支持，使每個美國家庭有舒適的住房和適宜的居住環(huán)境?！币陨习咐f明這些國家的住房政策的基本目標(biāo)都是立足于每個國民，帶有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴?/p>

(三)多渠道解決低收入家庭的住房問題

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)采取多種形式解決低收入家庭的住房問題。這些福利國家由政府向房地產(chǎn)企業(yè)提供財政補貼，同時對住房出租做出限制，必須以“成本租金”出租給家庭條件和收入符合規(guī)定的住戶。依靠非營利房地產(chǎn)企業(yè)，解決住房緊缺困難。所謂非營利企業(yè)，包括公私合營的公司、工會系統(tǒng)組織、住房合作社和各種住房協(xié)會等。這些企業(yè)或組織申請政府的低息或無息貸款，并可享受免稅待遇，因此能以低于市場的價格出租所建住房?？傊?，中低收入人群的住房問題都是由政府來解決的。我國的房屋自有率已經(jīng)達(dá)到了75%以上，這在世界上也是少有的高自有率。商品房是高收入者的生活用品，是按市場規(guī)律運行的。中低收入者的住房應(yīng)該納入住房保障體系中。對于市場運行的商品房，政府應(yīng)該通過各種方式加大稅收力度，通過轉(zhuǎn)移支付方式扶持中低收入者的租購房，特別是扶持低收入者。

(四)倡導(dǎo)住房的公平政策

住宅和教育一樣被認(rèn)為是“美好”的物品，它有利于社會穩(wěn)定、進步和發(fā)展。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)非常重視低收入家庭的住房問題，建立了較為完善的住房保障政策，政府部門通過住宅補貼、提供廉租房、金融支持、稅收優(yōu)惠等措施解決他們的住房問題。美國住房政策中的一項重要內(nèi)容，其核心就是幫助低收入者解決住房問題。一是鼓勵建造低收入者“住得起的住房”；二是通過控租與補貼、擔(dān)保貸款等形式幫助低收入家庭擁有自己的住房。新加坡政府認(rèn)為，住房是居民的福利，在分配上必須體現(xiàn)社會公正性。政府十分明確自身在解決住房問題上的責(zé)任，在住房運作過程中，設(shè)計出高收入者的住房福利少、低收入者的福利多的分配方案，體現(xiàn)國家富裕了，居民也能分享利益的理念。

(五)配套的住房法律保障

解決中低收入家庭的住房問題，是國家住房政策的重要組成部分，其中住房保障法律在住房保障機制中發(fā)揮著重要的作用。發(fā)達(dá)國家基本上都已形成了比較完善的住房保障法律，這些國家以法律為依據(jù)成立專門的機構(gòu)實施法律規(guī)定的各項保證措施，同時引導(dǎo)和規(guī)范其它經(jīng)濟主體的行為，鼓勵其服務(wù)于住房保障的整體目標(biāo)，從而保證住房政策落到實處。美國重視住房立法，使住房保障政策措施有法可依，進而保證政策的權(quán)威性和有效性。如《合眾國住房法》就規(guī)定了要為低收入家庭修建公共住房制定長遠(yuǎn)計劃；《國民住宅法》要求建立住房管理署，設(shè)立聯(lián)邦存款和貸款保險公司，由政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資于低收入家庭公寓住宅；《開放住房法案》以幫助窮人成為房主，規(guī)定在10年內(nèi)為低收入家庭提供6叩萬套政府補助住房，并禁止在購買和租用房屋時的種族歧視，被認(rèn)為是“20世紀(jì)第一個公平住房法令”。美國注重法制建設(shè)的與時俱進，注意根據(jù)不同時期的住房保障要求對原有法律條文進行修訂或推出新的相關(guān)法律，目前在住房保障立法方面形成了比較完善的體系，涵蓋了公共住房補貼、房租補貼、消除貧民窟等諸多方面。新加坡于20世紀(jì)60年代實施了《新加坡建屋與發(fā)展法令》，明確了政府發(fā)展住房的方針、目標(biāo)，同時政府還頒布了《建屋局法》和《特別物產(chǎn)法》等，從而逐步完善了住房法律體系。

三、發(fā)達(dá)國家住房保障經(jīng)驗對我國的啟示

從發(fā)達(dá)國家住房保障體制的演進和實施效果來看，盡管各國住房保障體制各有利弊，其中一些有益經(jīng)驗無疑對于我國建立和完善住房保障體系具有重要的借鑒意義。

(一)保持住宅建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展，必須堅持住房保障總目標(biāo)與分階段實施相結(jié)合

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，住房政策和住房制度都經(jīng)歷一個從住房短缺、住房改善、富裕型住房等階段。每個住房階段住房政策所實施的重點是不同的。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，我國必須從實際出發(fā)，量力而行，根據(jù)社會進步、經(jīng)濟發(fā)展的需要和趨勢，制，定和完善住房保障政策。從現(xiàn)實來講，我國住房制度改革總的目標(biāo)是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，建立新的城鎮(zhèn)住房保障制度，加快住宅建設(shè)，促進經(jīng)濟增長，提高居民的居住水平和居住質(zhì)量。目前，我國的城鎮(zhèn)居民居住情況是已經(jīng)告別了短缺時期，正進入全面建設(shè)住房小康階段。因此，要建立一套以反映全面居住水平的指標(biāo)體系和發(fā)展目標(biāo)，為實現(xiàn)住房生存型向住房發(fā)展型的轉(zhuǎn)變提供導(dǎo)向。

(二)強化政府宏觀調(diào)控作用，完善保障性住房供應(yīng)體系

政府應(yīng)承擔(dān)起為低收入者提供住房保障的責(zé)任，通過政府的調(diào)控來彌補市場失靈。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗證明，在住房短缺時期政府于預(yù)較多，隨著住房問題的逐步解決，政府的干預(yù)相對減少。目前，政府對住房問題干預(yù)的手段主要是制定住房建設(shè)計劃、調(diào)控住宅市場需求，對低收入者提供住房保障等。參照國外的經(jīng)驗，我國住房保障體系的建立和完善應(yīng)著重從以下幾個方面入手，一是嚴(yán)格認(rèn)定住房保障對象；二是根據(jù)城鎮(zhèn)居民家庭收入狀況，在住宅建設(shè)中，安排一定比例的社會保障性住宅；三是向低收入家庭發(fā)放差額住房補貼等。目前，我國高房價和低收入的矛盾相當(dāng)突出，這極大地遏制了個人住房消費市場的形成。因此，要理順房價構(gòu)成，控制房價不合理的上漲，提供合適價位的住宅。

(三)建立符合國情的住房保障機制，推行住房產(chǎn)權(quán)多元化

國外的住房保障制度，保障面寬窄不一，但從總體講是向低收入家庭傾斜。目前，我國的國情是人口多，經(jīng)濟發(fā)展水下低，住房保障面控制的范圍較小。為了保障城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房需要，我國已經(jīng)制定了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，明確規(guī)定了地方政府應(yīng)當(dāng)在國家統(tǒng)一政策下，根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，建立城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房制度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，逐步加大政府住房保障的力度和保障面。從發(fā)達(dá)國家情況看，雖然提倡住房私有化、住房私有率有了很大提高，但一般水平在60%--70%，歐盟國家住房平均自有率僅為56%。就我國目前的情況分析，在住房政策過分強調(diào)私人住房，而忽視租賃住房。因此，應(yīng)堅持住房產(chǎn)權(quán)多元化，實行租售并舉的策略。

(四)完善住房金融政策，形成多元住房開發(fā)建設(shè)融資渠道

住房市場的發(fā)展離不開住房金融的支持。發(fā)達(dá)國家經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了較為完善的政策性和商業(yè)性住房體系，發(fā)育成熟的住房金融市場能夠滿足不同層次住房消費的需要。我國的住房金融起步較晚，隨著市場經(jīng)濟的確立，住房金融市場發(fā)展逐漸加快，初步形成了政策性和商業(yè)性并存的住房金融格局，住房抵押貸款有了較大進展，住房消費貸款大幅度增長。但同發(fā)達(dá)國家相比，尚有較大距離。從我國住房消費市場的需求看，仍有許多不完善的地方，抵押貸款的品種比較單一，貸款的保險、擔(dān)保問題亟待解決。這需要進一步完善金融政策，擴大融資渠道，為多元開發(fā)住房建設(shè)給予金融支持。

(五)區(qū)分保障水平的層次性，注重合宜保障手段

解決低收入居民的住房問題，關(guān)鍵是要與本國的國情、低收入居民的需要等因素很好地結(jié)合起來。由于保障對象的住房支付能力是千差萬別的，因此住房保障的水平要區(qū)分層次性，以體現(xiàn)其公平。保障水平的層次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一種經(jīng)濟、合理的保障制度，同時也有利于節(jié)約財政支出，減輕政府住房保障負(fù)擔(dān)或保障成本，從而使更多的居民按照其所應(yīng)享受的待遇，享受到政府相應(yīng)程度的保障。為保證這種層次性的實現(xiàn)，就必須建立嚴(yán)格的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)和資格審查制度，規(guī)定不同收入標(biāo)準(zhǔn)所能享受到的保障待遇。我國作為一個發(fā)展中國家，特別是人力、物力、財力制約的條件下，不可能在短期內(nèi)大范圍地解決居民的住房問題。因此，必須堅持有步驟、分層次地解決中、低收入家庭的住房問題。

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