導(dǎo)語(yǔ)：生豬養(yǎng)殖污染防治法律制度探究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:本文以江西省生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)以及法律制度現(xiàn)狀為脈絡(luò)，以小見(jiàn)大探討國(guó)內(nèi)生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及其污染防治的法律制度缺陷。并貼合江西省和國(guó)內(nèi)實(shí)際，提出了具體的完善建議，建議在中央政府和地方政府應(yīng)當(dāng)健全和完善立法工作，地方政府應(yīng)當(dāng)制定出符合本地實(shí)際的法規(guī)，加強(qiáng)地方與地方之間、中央與地方之間的法律協(xié)調(diào)性；合理規(guī)劃科學(xué)布局禁養(yǎng)區(qū)，有條件的應(yīng)當(dāng)做到“一場(chǎng)一策”；鼓勵(lì)民間資本參與，健全該領(lǐng)域內(nèi)金融體系，構(gòu)建多元化補(bǔ)貼機(jī)制；加大執(zhí)法力度，才能增強(qiáng)法律公信力，提升政府權(quán)威。

關(guān)鍵詞:生豬養(yǎng)殖;污染防治;法律制度;江西

農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合的《第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)污染的第一大源頭，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)主要水污染物排放量：化學(xué)需氧量（COD）1268.26萬(wàn)t，總氮（TN）102.48萬(wàn)t，總磷（TP）16.04萬(wàn)t；畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便產(chǎn)生量2.43億t，尿液產(chǎn)生量1.63億t。生豬養(yǎng)殖業(yè)在畜禽養(yǎng)殖業(yè)中所占比重為首位，其所產(chǎn)生的污染在養(yǎng)殖業(yè)污染源中的比例亦處于首位。如何處理生豬養(yǎng)殖所造成的污染、促進(jìn)生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展成為社會(huì)熱門(mén)議題之一，備受大眾關(guān)注。江西區(qū)域內(nèi)豐富優(yōu)越的豬種資源（以玉山黑豬為代表的7種豬種）支撐著本省生豬產(chǎn)業(yè)的堅(jiān)實(shí)發(fā)展，并形成了有雄厚實(shí)力的“一片兩線生豬生產(chǎn)基地”。江西蓬勃發(fā)展的生豬產(chǎn)業(yè)具有鮮明典型的特點(diǎn)，能夠在一定程度上反映我國(guó)生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展脈絡(luò)，江西省內(nèi)對(duì)生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的政策法規(guī)也反映了我國(guó)地方的立法技術(shù)水平和立法缺陷，對(duì)其進(jìn)行探討研究具有一定代表性。

一、生豬養(yǎng)殖污染防治概述

（一）生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況。我國(guó)生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化、規(guī)?；B(yǎng)殖。分散的小規(guī)模粗放養(yǎng)殖曾經(jīng)長(zhǎng)期成為我國(guó)養(yǎng)殖業(yè)的主導(dǎo)模式，但隨著工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力向城市加速轉(zhuǎn)移等，規(guī)?；B(yǎng)殖比例不斷提高。2016年江西省內(nèi)年出欄500頭以上的生豬規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)數(shù)量有1.05萬(wàn)個(gè)，規(guī)模比重達(dá)到69%，江西省政府還以“鞏固提升生豬”為發(fā)展思路，促進(jìn)省內(nèi)生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。2016年江西省出欄生豬為3103.1萬(wàn)頭，省政府還引進(jìn)了網(wǎng)易等一批現(xiàn)代化養(yǎng)殖企業(yè)并簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，著手推進(jìn)生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。（二）生豬養(yǎng)殖造成的污染。生豬養(yǎng)殖過(guò)程中產(chǎn)生的污染主要可以分為以下幾種：（1）液體污染。主要是飼養(yǎng)生豬過(guò)程中沖刷糞污的污水、生豬排出的尿液、清潔養(yǎng)殖產(chǎn)地以及生產(chǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的其他廢水。（2）固體污染。主要是指畜舍墊料、生豬糞便、廢棄的飼料、生豬尸體等廢棄物。（3）氣體污染。主要有生豬消化過(guò)程排放的氣體以及養(yǎng)殖中產(chǎn)生的其他氣味。（4）噪音。來(lái)源于豬叫聲、各種機(jī)械運(yùn)轉(zhuǎn)。（三）污染治理的主要方式。生豬養(yǎng)殖廢棄物處理主要有肥料化、能源化、工業(yè)化三個(gè)方向。我國(guó)生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的治理觀念已從工業(yè)化處理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白儚U為寶”的資源化利用方向。農(nóng)業(yè)部印發(fā)《畜禽糞污資源化利用行動(dòng)方案(2017-2020年)》，集成創(chuàng)建了資源化利用7種典型技術(shù)模式，包括糞污全量收集還田利用模式、糞污專業(yè)化能源利用模式、固體糞便堆肥利用模式、異位發(fā)酵床模式、糞便墊料回用模式、污水肥料化利用模式和污水達(dá)標(biāo)排放模式。

二、我國(guó)生豬養(yǎng)殖污染防治法律制度現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）法律體系不健全。1.中央層面。其一，我國(guó)在環(huán)保法域內(nèi)缺少一部人大制定的高位階專門(mén)法以規(guī)制畜禽養(yǎng)殖污染。一方面現(xiàn)階段畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律依據(jù)主要是行政法規(guī)，存在法律依據(jù)位階較低、規(guī)制手段單一、依據(jù)行政化等弊端不利于環(huán)保實(shí)踐；另一方面，法律（狹義）對(duì)于養(yǎng)殖污染的規(guī)定較為粗放，原則性過(guò)強(qiáng)，不具可操作性，畜牧法被普遍認(rèn)為是一部產(chǎn)業(yè)法，旨在促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展，與環(huán)保領(lǐng)域的污染防治專門(mén)法的目的理念有一定程度的分歧。其二，我國(guó)法律設(shè)置的規(guī)制手段多以命令控制型政策手段為主，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策手段為輔。命令控制型政策手段提高了違法成本，卻也在一定程度上挫傷了養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的環(huán)保積極性，降低了養(yǎng)殖污染防治法律整體靈活性，養(yǎng)殖污染防治法律在一定程度上呈現(xiàn)出僵化死板的態(tài)勢(shì)。2.地方層面。第一，地方立法文件面臨著照搬拼湊內(nèi)容、套用其他法律文件的結(jié)構(gòu)形式的抄襲現(xiàn)象。例如《江西省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》第9條規(guī)定與國(guó)務(wù)院頒布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第11條規(guī)定基本雷同，導(dǎo)致地方污染防治法規(guī)政策的靈活性、針對(duì)性不強(qiáng)，適用能力減弱。第二，東西部之間地方法規(guī)政策數(shù)量和嚴(yán)格程度上存在差異。在2001年以后國(guó)家開(kāi)始重視畜禽行業(yè)及其所導(dǎo)致的環(huán)境污染問(wèn)題，中西部才陸續(xù)頒布符合本地實(shí)際的環(huán)保政策，而東部在此前已制定了解決畜禽污染的防治政策。同時(shí)，東部地區(qū)所頒布的與生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)污染防治相關(guān)的辦法、政策數(shù)量多于中西部地區(qū)，東部地區(qū)環(huán)保政策嚴(yán)格程度也高于中西部地區(qū)。我國(guó)各省區(qū)在環(huán)境治理程度及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的高低上存在顯著的地區(qū)差異，該差異將會(huì)成為生豬產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的契機(jī)。（二）布局規(guī)劃不合理。中央將劃分包括緩沖區(qū)的禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、適養(yǎng)區(qū)的大部分權(quán)力交給地方，地方在實(shí)際工作中，存在著區(qū)域劃分不合理、對(duì)禁養(yǎng)區(qū)定義理解不到位、對(duì)于是否禁養(yǎng)生豬以及規(guī)模描述模糊等問(wèn)題。由于政策、經(jīng)濟(jì)等原因考量，一些地區(qū)設(shè)置禁養(yǎng)區(qū)過(guò)大或者過(guò)小，設(shè)置范圍過(guò)小是出于地方保護(hù)主義，不欲環(huán)保工作拖了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“后腿”，加劇了生豬養(yǎng)殖污染防治工作開(kāi)展難度。（三）污染防治金融機(jī)制缺位。金融市場(chǎng)參與度不高是生豬養(yǎng)殖綠色發(fā)展的障礙之一?？紤]到生豬養(yǎng)殖高風(fēng)險(xiǎn)、獲利微薄，銀行等金融機(jī)構(gòu)不愿提供大額貸款，銀行即使提供大額貸款大多要求以不動(dòng)產(chǎn)為抵押標(biāo)的，然而中小型養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖廠房和土地資源一般遠(yuǎn)離市區(qū)，價(jià)格相對(duì)便宜，占有形式多通過(guò)租賃，難以滿足信貸機(jī)構(gòu)設(shè)置的貸款條件。江西省政府雖然在農(nóng)業(yè)金融上率先跨出一步，“財(cái)政惠農(nóng)信貸通”融資試點(diǎn)促使生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)受益，但由于貸款規(guī)模及期限限制，中小規(guī)模養(yǎng)豬場(chǎng)還是存在借貸難的問(wèn)題。（四）執(zhí)法不力。我國(guó)目前實(shí)行環(huán)境保護(hù)垂直改革，在一定程度上取得了成效，打擊了地方保護(hù)主義，但在“條塊結(jié)合”的背景下生豬養(yǎng)殖污染防治監(jiān)督體系仍有諸多問(wèn)題。行政部門(mén)權(quán)責(zé)混亂也是導(dǎo)致監(jiān)督體系不健全的主要原因之一，我國(guó)環(huán)保法規(guī)定在國(guó)家、省、市、縣級(jí)行政單位設(shè)置環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，而各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)，縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，也有權(quán)限對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。立法者的本意是政府職權(quán)專業(yè)化分工、多重監(jiān)督導(dǎo)致違法成本提高，在實(shí)際操作過(guò)程中卻導(dǎo)致權(quán)力分散，行政部門(mén)之間推諉責(zé)任、相互扯皮。

三、對(duì)策和建議

（一）健全完善立法工作。1.健全完善中央立法工作。當(dāng)前亟需一部的《畜禽養(yǎng)殖污染防治法》來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)前危急的污染情勢(shì)，雖無(wú)必要對(duì)生豬養(yǎng)殖污染防治進(jìn)行專門(mén)的立法工作，但全國(guó)人大制定法律政策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)綜合考慮并對(duì)生豬養(yǎng)殖行業(yè)有所側(cè)重開(kāi)展立法工作，并考慮在制定專門(mén)法的基礎(chǔ)下，結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，針對(duì)生豬養(yǎng)殖造成的水體污染、土地污染、大氣污染進(jìn)行細(xì)致全面的立法，并限制養(yǎng)殖場(chǎng)規(guī)模和污染排放總量，以生豬為基本單位對(duì)其他畜種類進(jìn)行換算，不局限于口號(hào)式的規(guī)定。最后，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)法與環(huán)保法之間立法觀念促使法律體系完備健全，從而明確區(qū)分行政部門(mén)之間的職權(quán)，形成強(qiáng)大的合力。2.健全完善地方立法工作。作為養(yǎng)豬大省的代表省份江西應(yīng)當(dāng)細(xì)化地方法律款項(xiàng)，可以將養(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)模按照不同畜種設(shè)置不同規(guī)?；蛘咧苯影凑丈i標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其他畜種進(jìn)行換算，方便本地養(yǎng)殖行業(yè)理解。其他生豬養(yǎng)殖區(qū)域藝可以效仿江西省成立專門(mén)工作小組，進(jìn)行對(duì)生豬養(yǎng)殖污染考察測(cè)算并推進(jìn)廢棄物處理和資源化利用工作，還可以細(xì)化到本地含有豬的品種，對(duì)肉豬、種豬、仔豬所產(chǎn)生的污染進(jìn)行量化，控制本地生豬養(yǎng)殖污染排放的總量。（二）科學(xué)布局，合理規(guī)劃。以江西為例，由于贛地水域密集，江西省政府高度重視養(yǎng)殖生豬造成的水體污染，省內(nèi)法規(guī)政策側(cè)重保護(hù)水體，在2020年之前各級(jí)政府及其部門(mén)對(duì)于水體治理必須要落實(shí)“一湖一策”“一河一策”，因此江西省在畜禽養(yǎng)殖污染防治立法以及執(zhí)法方面水體保護(hù)工作取得較大成效。為了達(dá)成綠色可持續(xù)生態(tài)家園的目標(biāo)，遏制點(diǎn)源污染以及面源污染，江西各級(jí)地方應(yīng)當(dāng)在自己行政轄區(qū)內(nèi)科學(xué)合理布置禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、適養(yǎng)區(qū)，并在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)設(shè)置符合本地實(shí)際的緩沖區(qū)域。（三）健全農(nóng)業(yè)金融市場(chǎng)?，F(xiàn)階段江西省累計(jì)發(fā)放貸款125.3億元，受益主體達(dá)4.26萬(wàn)戶，在農(nóng)業(yè)金融上取得巨大成效，然而省內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)中中小型養(yǎng)殖戶在污染防治方面缺乏資金，面臨著融資難的問(wèn)題。包含江西省在內(nèi)的各級(jí)地方應(yīng)當(dāng)加大政策導(dǎo)向，引導(dǎo)金融業(yè)幫扶生豬養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)、污染防治。銀行等金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)降低放貸條件，對(duì)中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)推動(dòng)征信體系健全完善，開(kāi)辟中小規(guī)模養(yǎng)殖污染防治資金籌措綠色通道，并簡(jiǎn)化借貸手續(xù)，降低費(fèi)率，便民利民。充分發(fā)揮政策性銀行提供專業(yè)性金融服務(wù)、引導(dǎo)和牽引商業(yè)性資金流向的功能，促進(jìn)生豬養(yǎng)殖污染防治工作的穩(wěn)步推進(jìn)。引入民間互助性機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，形成借貸形式多樣，擔(dān)保形式多樣的健全完善的金融體系。（四）加大執(zhí)法力度。環(huán)保行政部門(mén)亟需與其他部門(mén)聯(lián)合制定跨部門(mén)執(zhí)法方案，在促進(jìn)多部門(mén)進(jìn)行環(huán)保執(zhí)法合作的同時(shí)，明確各自職權(quán)范圍以避免推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。在必要時(shí)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)保行政部門(mén)職權(quán)，將與環(huán)保執(zhí)法密切相關(guān)的國(guó)家權(quán)力劃入環(huán)保部門(mén)，并立法予以確認(rèn)，提升環(huán)境保護(hù)部門(mén)權(quán)威以及地位。同時(shí)，各地政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)投入，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層行政轄區(qū)設(shè)置環(huán)保所，配備較高素質(zhì)的執(zhí)法人員，對(duì)生豬養(yǎng)殖污染進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。并且，執(zhí)法力度大會(huì)導(dǎo)致違法成本提高，養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）經(jīng)營(yíng)者才不敢以身犯險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

法律作為國(guó)家的上層建筑，應(yīng)當(dāng)要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展并具有一定的超前性、先進(jìn)性，還要發(fā)揮引導(dǎo)、教育作用，引導(dǎo)整個(gè)生豬產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)畜牧業(yè)良性發(fā)展。但我國(guó)當(dāng)前的法律制度已經(jīng)明顯不能應(yīng)對(duì)生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的棘手、復(fù)雜污染防治的問(wèn)題，亟待健全完善。由于我國(guó)環(huán)保事業(yè)起步晚，在本世紀(jì)初各農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)已經(jīng)探索出符合本國(guó)國(guó)情的一系列法律制度體系和強(qiáng)有力的執(zhí)法手段，便于我國(guó)借鑒有益先進(jìn)制度。生豬養(yǎng)殖污染防治法律制度問(wèn)題復(fù)雜，具體制度設(shè)計(jì)還有待實(shí)踐進(jìn)一步驗(yàn)證。

作者:徐 瑾 陳雨舒 單位:江西農(nóng)業(yè)大學(xué)