導語：旅游市場調(diào)控研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國旅游業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)部門，它雖然起步較晚，但已在改革開放中，伴隨著國民經(jīng)濟的騰飛而發(fā)展起來，形成了較為完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，截止到93年底，全國有旅游飯店2552家，客房38．6萬間，旅行社3288家。定點餐館1100多家，定點購物商店1100多家，旅游汽車5萬多輛，定點娛樂設施300多家。北京市有涉外定點飯店231家，旅行社316家，定點餐館183家，定點商店151家。對外開放景區(qū)266個。橫向上，吃、住、行、游、娛、購六大行業(yè)綜合配套，平衡發(fā)展；縱向上，形成了以七大旅游熱點城市為中心的遍及全國的旅游產(chǎn)品網(wǎng)絡。使其無論從規(guī)模到效益，都已成為第三產(chǎn)業(yè)的支柱行業(yè)，僅1994年我國旅游外匯收入就達73．23億美元，接待入境旅游人數(shù)4386萬人，國內(nèi)旅游人數(shù)4．5億人次，回籠人民幣950億元。而北京旅游業(yè)1994年突破20億美元，與貿(mào)易創(chuàng)匯基本持平，接待海外旅游者203萬人次，創(chuàng)歷史最好水平。中國的旅游業(yè)正在以它特有的朝氣和發(fā)展?jié)摿~向二十一世紀。

但是，同一切新生事物一樣，中國旅游業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)部門畢竟還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設上。如何建立健全與社會整體相適應的法制體系，以法治業(yè)，以法興業(yè)，這是擺在我們面前的一個嚴峻課題。本文擬就這一問題在此作一闡述。一、旅游市場現(xiàn)存的問題。

目前旅游市場尚是一個不成熟的市場，因而存在許多問題。從宏觀上講，主要是：1、旅游宏觀調(diào)控乏力。行政管理部門權威不夠，缺乏強有力的宏觀調(diào)控機構(gòu)。部門所有、各自為政的傳統(tǒng)習慣難以改變，局部利益和地方保護主義，使市場難以實行統(tǒng)一管理。同時，與管理相應的一系列配套政策、法律法規(guī)、措施未跟上，使行業(yè)管理形成既無“權力”又無“法力”。2、現(xiàn)行旅游體制難以適應現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，特別是國營旅游企業(yè)，面臨著與全國國營企業(yè)共同的問題，也就是如何轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的問題。3、旅游業(yè)發(fā)展到如此規(guī)模，但“旅游法”以及與旅游相關的法律，如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區(qū)安全管理法”等至今未出臺。與我國市場經(jīng)濟的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差，使旅游業(yè)發(fā)展的許多問題無法確定下來，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不能法定化，旅游行業(yè)管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解決。從微觀上講，由于法律制度不健全，旅游市場也出現(xiàn)了許多問題：企業(yè)之間利用不正當手段竊取商業(yè)秘密，盜用企業(yè)名稱，損害企業(yè)利益等競爭行為；推銷假冒偽劣產(chǎn)品，侵犯旅游者合法權益；服務態(tài)度惡劣，故意刁難旅游者，擅自減少服務項目，改變旅游日程；導游不導，擅離職守，造成旅游者人身、財產(chǎn)損失；餐飲質(zhì)量低劣，不符合衛(wèi)生標準，甚至出現(xiàn)食物中毒；“黑導”、“黑車”、“黑攝影”擾亂旅游市場秩序；景區(qū)商販尾隨兜售，強買強賣，致使景區(qū)秩序混亂等。

旅游市場出現(xiàn)的這些問題，無論是宏觀的還是微觀的，它們之間有著內(nèi)在的聯(lián)系，從法律的角度看，這些聯(lián)系都帶有某些法律上的特點，都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。這是因為各個主體都有法律法規(guī)明確規(guī)定的權利和義務，彼此之間如果侵犯了其合法權益，即會引發(fā)出法律問題。如旅游行政管理部門在宏觀調(diào)控，實施管理行為時，侵犯了旅游企業(yè)和旅游者的合法權益，違法對其造成損害就要承擔賠償責任；旅游企業(yè)未向旅游者提供約定的服務標準也要承擔違約責任，如果因旅游職工個人原因所造成，企業(yè)則要追究個人的法律責任；旅游者在游覽過程中進行違法活動也要受到法律的制裁；同樣旅游者人身、財產(chǎn)受到損害也會要求直接責任者擔當法律責任等。因此在市場經(jīng)濟下，在法制的國家里，一切問題都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。二、政府必須對旅游市場進行調(diào)控。

旅游業(yè)的調(diào)控是指政府為實現(xiàn)旅游業(yè)供需總量的平衡，保持旅游業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，而對旅游市場進行的調(diào)節(jié)和控制。

為什么在建立社會主義市場經(jīng)濟中還要提出旅游市場調(diào)控問題？主要基于以下原因：1、旅游業(yè)的特性決定的，旅游業(yè)是一項綜合性、依托性極強的行業(yè)，它的涉及面之廣，覆蓋面之大，是其它行業(yè)無法比擬的，也正因為如此，決定著它具有一定的脆弱性。只要任何一個行業(yè)、任何一個市場風吹草動，都會對旅游業(yè)產(chǎn)生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的，而旅游需求只能通過旅游行政管理部門收集各種信息，經(jīng)過綜合分析才能從宏觀上把握旅游需求的脈絡，指導旅游供給的發(fā)展。而旅游業(yè)本身是一個綜合性的產(chǎn)業(yè)部門，旅游業(yè)內(nèi)部的吃、住、行、游、娛、購六大行業(yè)存在客觀比例，要求按比例協(xié)調(diào)發(fā)展，而市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，有一定的時間差，旅游企業(yè)及個人掌握的信息不靈，微觀決策有一定的被動性和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失調(diào)，浪費了旅游供給，損失了效率，所以單靠市場本身調(diào)節(jié)不能保持旅游業(yè)的良性發(fā)展。因此，對旅游業(yè)來說，政府調(diào)控尤為重要。2、市場功能有缺陷。例如，有些當事人不付代價便可得到來自外部的經(jīng)濟好處：如興建道路可以帶來附近地價上漲，同時可以使道路附近的旅游企業(yè)的地理區(qū)位升值，還有旅游飯店及旅游景點建成后，附近的旅游企業(yè)也因此受益，出現(xiàn)所謂“搭車”現(xiàn)象；有些旅游企業(yè)的活動會造成外部主體的經(jīng)濟及其它方面的損失而得不到補償，如：娛樂場所對附近居民的干擾情況，旅游景點的開發(fā)，可能由于保護措施跟不上，容易造成環(huán)境污染，我國接待的旅游者大多來自發(fā)達國家，他們的消費水平高，可能會引起國內(nèi)一部分居民的模仿和攀比，形成“消費早熟”，最終可能拉動旅游區(qū)的物價上漲。這類外部影響一般不可能通過市場機制的自發(fā)作用得到補償和糾正。3、我國雖然幅員遼闊，資源豐富，但旅游資源分布比較分散，且周圍環(huán)境較差，而我國又是一個發(fā)展中國家，國家財力有限，只有通過旅游行政管理部門總體考慮，用有限的資金重點地逐步開發(fā)，才能形成我國旅游業(yè)的“拳頭產(chǎn)品”，才能在強手如林的世界旅游市場上占有一席之地。

旅游市場的這些特點闡明了調(diào)控的至關重要。因此只有發(fā)揮政府旅游機構(gòu)的調(diào)控作用，才能保證旅游業(yè)的良性發(fā)展。

三、法制是實行調(diào)控的根本手段。

綜上所述，旅游業(yè)實行調(diào)控是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，如何才能有效地對旅游業(yè)實行調(diào)控呢？筆者認為法制是實行調(diào)控的根本手段，這是因為：

1、調(diào)控的模式是“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導企業(yè)”，其核心是對市場的調(diào)控，而法制是維護市場經(jīng)濟秩序的一個主要手段（另外兩個分別是：監(jiān)督體系、同業(yè)之間監(jiān)督和企業(yè)自律）。

2、法制是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障，從這個意義上說：社會主義市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，對旅游業(yè)調(diào)控也必須用法律手段。而且社會主義市場經(jīng)濟法制體系框架已經(jīng)基本形成，為我們依法調(diào)控旅游業(yè)創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

3、法制也是我國旅游業(yè)17年發(fā)展歷史經(jīng)驗的總結(jié)和概括。經(jīng)濟政策、必要的行政手段、經(jīng)濟法規(guī)是調(diào)控的主要手段，前兩個手段在我國旅游業(yè)的發(fā)展過程中都發(fā)揮過作用，但由于它們存在一定的弱點，必須進入法制階段。大體可分三個階段：（1）、以經(jīng)濟政策為主階段（1978—1985年）。這一階段的主要標志是建立了機構(gòu)，并提出了具體的旅游發(fā)展政策。1978年以來，隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，規(guī)模日益擴大，旅游供給嚴重短缺，制約了我國旅游業(yè)的發(fā)展，為了調(diào)動社會各方面的力量，中央于1984年提出我國旅游發(fā)展的“四個轉(zhuǎn)變”，旅游基礎設施的建設要“五個一起上”的政策，這些政策的提出，調(diào)動了社會各方面辦旅游的積極性，旅游業(yè)取得了長足的發(fā)展。但由于政策太概括、太籠統(tǒng)，對政策理解的偏差以及與此相適應的配套政策、措施、管理辦法沒有同步跟上，管理機構(gòu)的權威不夠，沒有及時出臺一套嚴密的法規(guī)，旅游管理部門在實踐上無法實行強有力的、有效的調(diào)控，導致了調(diào)控失調(diào)，旅游市場混亂。（2）、以行政手段為主階段——行業(yè)管理階段（1986—1988年）。從1986年開始，我國旅游業(yè)列入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，我國旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個部門和一項產(chǎn)業(yè)納入了全社會統(tǒng)一管理的軌道，同時也向旅游管理部門提出了加強行業(yè)統(tǒng)一管理的要求，為了加強行業(yè)管理，全國強化了管理機構(gòu)，國務院成立了以吳學謙副總理為主任的國家旅游事業(yè)委員會，各地理順了機構(gòu)，1986年12月17日，中共北京市委、市政府決定撤銷原市旅游局和原市飯店總公司建制，按照宏觀加強管理、微觀放開搞活的原則成立了北京市旅游事業(yè)管理局，統(tǒng)一管理北京城鄉(xiāng)旅游事業(yè)，改變了過去多頭、分散管理的局面。這對加強旅游全行業(yè)管理，提高旅游服務質(zhì)量，產(chǎn)生了積極作用。但由于行政手段主要是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，因此在調(diào)控中容易陷入“一放就亂，一管就死”的惡性循環(huán)。（3）、向法制手段過渡（1989年至今）。我國旅游業(yè)前10年的發(fā)展，經(jīng)歷了從旅游政策為主，到旅游行政手段為主階段，每一階段都是對前一階段的完善和深化，同時也是我國旅游業(yè)發(fā)展水平的客觀反映。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控提出了新的要求，一方面要繼續(xù)貫徹執(zhí)行以前所制定的至今仍行之有效的方針政策，針對旅游業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，采取有效的行政措施，但更重要的是要加強法制建設，這才是解決旅游業(yè)中存在問題的根本所在。1985年5月，國務院頒布了《旅行社管理暫行條例》，這是我國第一部旅游行政法規(guī)，標志著我國依法管理旅游業(yè)的開始，1989年以后，經(jīng)過了以前兩個手段為主的調(diào)控實踐后，兩個手段的弱點逐漸暴露出來，旅游管理機構(gòu)在實踐中認識到了法制的作用，轉(zhuǎn)向以法制作為調(diào)控的主要手段。在旅行社、旅游涉外飯店、導游管理等旅游業(yè)的基本環(huán)節(jié)和重大問題上陸續(xù)頒布了許多旅游單項法律、規(guī)定和辦法，其中經(jīng)國務院批準頒布的行政規(guī)章有四個，國家旅游局在職權范圍內(nèi)制定了70多個行業(yè)規(guī)章，各地旅游行政部門也根據(jù)各地的實際制定了許多地方性旅游法規(guī)。四、加強法制建設，依法調(diào)控旅游業(yè)。

法制是加強旅游業(yè)宏觀調(diào)控的根本所在，但從旅游業(yè)法制建設的現(xiàn)狀來看，我們認為應從以下三個方面加強法制建設，盡快形成旅游法制體系，使旅游業(yè)的發(fā)展有法可依，才能保持旅游業(yè)良性發(fā)展。

旅游法制體系應包括以下四個層次，即：（1）、旅游法，是旅游法規(guī)體系中的主體法，需要全國人大常委會批準頒布，現(xiàn)在尚未出臺；（2）、條例、規(guī)定等，是由國務院頒發(fā)或批準，由國家旅游局頒布的，如《旅行社管理暫行條例》、《導游人員管理暫行規(guī)定》；（3）、國家旅游局在自己職權范圍內(nèi)制定頒發(fā)的規(guī)章、制度、辦法等，如《旅行社管理暫行條例施行辦法》等；（4）、地方政府或地方旅游行政管理部門制定頒發(fā)的地方旅游法規(guī)，如《北京市執(zhí)行〈旅行社管理暫行條例施行辦法〉的處罰細則》等。旅游立法主要是培育旅游市場機制，建立旅游市場規(guī)則，維護旅游市場秩序，包括以下四個方面，即：（1）、市場主體制度，即關于市場當事人必須具備的權利能力和行為能力的法律規(guī)范；（2）、經(jīng)濟合同制度；（3）、市場競爭規(guī)則，即明確市場競爭的性質(zhì)、范圍以及是否正當?shù)姆芍贫?；?）、市場調(diào)控制度，即旅游行政部門對旅游市場宏觀調(diào)控的制度化、法律化。

1、盡快出臺旅游法。

我國的“旅游法”從1982年開始起草，幾易其稿，但始終未列入國家的立法計劃，這其中既有認識上的原因，也確實存在不少困難。困難之一：旅游業(yè)是綜合性行業(yè)，其覆蓋社會生活面廣，行業(yè)界面模糊，很難規(guī)范。如旅游飯店分屬眾多的部門，雖然旅游部門所屬的飯店占有一定的比例，但由于“利益驅(qū)動”，旅游行政管理部門實際上很難對所有飯店進行管理，數(shù)量眾多的以銷售旅游品為主的商店，其屬性上更多的為商業(yè)成分，更難有一個統(tǒng)一的運行規(guī)則，因此，制定旅游法的阻力也就比較大。困難之二：與相關法規(guī)的銜接在技術上復雜，如根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，風景名勝區(qū)和文物景觀的管理權分屬建設部門和文物部門，《風景名勝管理條例》、《文物保護法》已經(jīng)實行，對管理權的歸屬等都作了明確規(guī)定，如果《旅游法》規(guī)定由旅游部門管理風景名勝區(qū)等，必然與現(xiàn)行法律發(fā)生沖突，但旅游業(yè)作為一個綜合性的產(chǎn)業(yè)部門又不能將這些部門割裂開來。這些困難都需要經(jīng)過周密思考，認真分析，全面平衡，慎重決策的工作加以解決。

出臺旅游法是旅游業(yè)發(fā)展的客觀要求：（1）、我國旅游業(yè)經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，已經(jīng)具備了相當大的行業(yè)規(guī)模，亟需將旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用法定化。（2）、旅游業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)部門，應有本行業(yè)的基本法律。近幾年旅游業(yè)中出現(xiàn)的一些問題，也說明了必須依靠法律，規(guī)范旅游市場，保護旅游企業(yè)和旅游者的合法權益，才能促進旅游業(yè)的健康發(fā)展。（3）、由于旅游業(yè)的綜合性，只有盡快出臺“旅游法”才能實現(xiàn)對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)旅游事業(yè)與其他行業(yè)的關系，妥善處理與有關行業(yè)法規(guī)的銜接。（4）、要建立健全我國的旅游法制體系，“旅游法”是一個基本法，應盡先出臺。同時，多年的旅游管理實踐表明，僅靠單項法規(guī)，不足以調(diào)整旅游活動中產(chǎn)生的所有旅游法律關系。當今的旅游業(yè)經(jīng)過了十幾年的大發(fā)展，已造就了出臺旅游法的社會基礎和良好條件。首先社會對旅游業(yè)的性質(zhì)、特點、規(guī)律等都有了基本的了解和認識，承認了旅游業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律，發(fā)現(xiàn)了旅游業(yè)中存在的問題，看到了需要解決的困難，明確了法律所要解決的基本問題。其次，奠定了較為雄厚的組織基礎。十多年的旅游立法、執(zhí)法實踐，在各級旅游行政管理部門中都有了法制工作機構(gòu)，并培養(yǎng)了一批旅游法制干部。

旅游法應主要包括旅游業(yè)發(fā)展中帶有根本性的問題，把國家對旅游業(yè)的發(fā)展方針、政策、戰(zhàn)略法定化，協(xié)調(diào)與旅游業(yè)發(fā)展相關的各方面關系和利益，如：旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用，旅游業(yè)的行業(yè)范圍，旅游行政管理機構(gòu)、職責、管理權限等內(nèi)容。在體例上，可分為十章，即總則（地位、作用、范圍）、旅游行政管理機構(gòu)（機構(gòu)、職責、權限）、旅游資源、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、旅游客源市場、旅游教育、旅游者的投訴與受理、旅游派駐機構(gòu)、法律責任、附則。

2、抓住旅游業(yè)發(fā)展的幾個主要環(huán)節(jié)，沒有制定出法規(guī)的，盡快制定；已經(jīng)出臺的法規(guī)，要加以配套和完善。

由于旅游法的出臺比較復雜，涉及面廣，難以在短期內(nèi)出臺，而旅游業(yè)的發(fā)展又迫切地需要法制來規(guī)范，因此，旅游行政機關可以在自己職權范圍以內(nèi)，抓住旅游業(yè)發(fā)展中的幾個主要環(huán)節(jié)，沒有制定出法規(guī)的，盡快制定。飯店現(xiàn)在已經(jīng)具有了一定的規(guī)模，而且是旅游業(yè)中的一個主要環(huán)節(jié)，但現(xiàn)在處于無法可依的階段，應盡快制定《旅游涉外飯店管理暫行規(guī)定》，還要抓緊制定《旅游車船管理條例》等旅游業(yè)發(fā)展急需的法規(guī)，盡快改變旅游管理無法可依的狀況，在無旅游“大法”的情況下，爭取做到在旅游活動中的幾個主要環(huán)節(jié)上有“小法”可依。要根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要，抓緊已經(jīng)出臺規(guī)章的配套、完善，使其具有可操作性，如盡快制定《導游人員管理暫行規(guī)定》的實施細則。同時要根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要，修改、補充、完善現(xiàn)有法規(guī)，如國務院于1985年施行了《旅行社管理暫行條例》，在當時的歷史條件下，對旅行社的發(fā)展，起到了積極的作用，但隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化和我國旅游業(yè)的發(fā)展，旅行社的情況發(fā)生了很大的變化，突出表現(xiàn)為：旅行社體制呈多元化趨勢，即由以往單一的國有旅行社，發(fā)展為以國有制為主體，集體所有制、聯(lián)營制、股份制相繼出現(xiàn)的趨勢，還出現(xiàn)了合資旅行社；由以往國、中、青三大旅行社為骨干，為數(shù)不多的旅行社經(jīng)營旅游業(yè)務，發(fā)展為數(shù)量眾多的旅行社相互競爭的局面；由以往單一的接待入境旅游，發(fā)展為入境旅游、國內(nèi)旅游與有控制的居民自費出境旅游相結(jié)合的格局。由此產(chǎn)生的各種新的法律關系在現(xiàn)行的《暫行條例》中都沒有規(guī)定，亟需補充、修訂。同時在旅行社的經(jīng)濟成份、經(jīng)營形式、經(jīng)營業(yè)務、經(jīng)營規(guī)模變化發(fā)展的同時，出現(xiàn)了大量迫切需要解決的問題，如：由于缺乏必要的旅行社經(jīng)營行為規(guī)則，無法統(tǒng)一有效的管理旅行社經(jīng)營行為，造成旅游市場秩序的紊亂；由于缺乏必要的保障機制，因旅行社責任造成的海內(nèi)外旅游者人身傷害和財物損失，得不到有效地解決；由于缺乏必要的法律依據(jù)，旅行社違反“先收費，后接待”的原則，致使海外旅行社拖欠款情況十分嚴重，極大地影響了旅行社及相關旅游服務企業(yè)的正常經(jīng)營。另外，現(xiàn)行《暫行條例》對旅游行政管理部門的行政處罰權規(guī)定不具體，難以操作，不能有效地制裁違法行為。旅行社作為“龍頭”，旅行社管理法規(guī)是旅游法制體系中的重要組成部分，因此國家應以憲法和有關法律、法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合旅行社發(fā)展的實際情況，把旅游業(yè)十幾年發(fā)展經(jīng)過實踐檢驗證明是必要和有效的政策、規(guī)定，如許可證制度、年審制度、旅游保險制度、質(zhì)量保證金制度等上升為法律規(guī)定，使之法制化。在制定或修改、完善現(xiàn)有法規(guī)的過程中，要用旅游行業(yè)的觀點，從建立旅游法律體系的高度出發(fā)。

3、根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要，適時制定具有針對性的規(guī)定和制度，及時用法律手段調(diào)整旅游業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題。

隨著我國對外開放，對外交流的日趨頻繁，人民生活水平不斷提高，出境旅游已經(jīng)勢不可當?shù)匕l(fā)展起來，又出現(xiàn)了社會辦“出國游”的現(xiàn)象，一些不具備條件的單位加入了這一行列，導致這一市場比較混亂，但現(xiàn)在還沒有法規(guī)，迫切需要加快制定，對經(jīng)營出境旅游的企業(yè)的資格認定、管理，對價格的管理，對服務質(zhì)量的管理，對發(fā)生糾紛的處理，對發(fā)生事故的處理，索賠等做出明確規(guī)定，將其納入旅游法制體系中。

中國旅游業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)部門，它雖然起步較晚，但已在改革開放中，伴隨著國民經(jīng)濟的騰飛而發(fā)展起來，形成了較為完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，截止到93年底，全國有旅游飯店2552家，客房38．6萬間，旅行社3288家。定點餐館1100多家，定點購物商店1100多家，旅游汽車5萬多輛，定點娛樂設施300多家。北京市有涉外定點飯店231家，旅行社316家，定點餐館183家，定點商店151家。對外開放景區(qū)266個。橫向上，吃、住、行、游、娛、購六大行業(yè)綜合配套，平衡發(fā)展；縱向上，形成了以七大旅游熱點城市為中心的遍及全國的旅游產(chǎn)品網(wǎng)絡。使其無論從規(guī)模到效益，都已成為第三產(chǎn)業(yè)的支柱行業(yè)，僅1994年我國旅游外匯收入就達73．23億美元，接待入境旅游人數(shù)4386萬人，國內(nèi)旅游人數(shù)4．5億人次，回籠人民幣950億元。而北京旅游業(yè)1994年突破20億美元，與貿(mào)易創(chuàng)匯基本持平，接待海外旅游者203萬人次，創(chuàng)歷史最好水平。中國的旅游業(yè)正在以它特有的朝氣和發(fā)展?jié)摿~向二十一世紀。

但是，同一切新生事物一樣，中國旅游業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)部門畢竟還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設上。如何建立健全與社會整體相適應的法制體系，以法治業(yè)，以法興業(yè)，這是擺在我們面前的一個嚴峻課題。本文擬就這一問題在此作一闡述。一、旅游市場現(xiàn)存的問題。

目前旅游市場尚是一個不成熟的市場，因而存在許多問題。從宏觀上講，主要是：1、旅游宏觀調(diào)控乏力。行政管理部門權威不夠，缺乏強有力的宏觀調(diào)控機構(gòu)。部門所有、各自為政的傳統(tǒng)習慣難以改變，局部利益和地方保護主義，使市場難以實行統(tǒng)一管理。同時，與管理相應的一系列配套政策、法律法規(guī)、措施未跟上，使行業(yè)管理形成既無“權力”又無“法力”。2、現(xiàn)行旅游體制難以適應現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，特別是國營旅游企業(yè)，面臨著與全國國營企業(yè)共同的問題，也就是如何轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的問題。3、旅游業(yè)發(fā)展到如此規(guī)模，但“旅游法”以及與旅游相關的法律，如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區(qū)安全管理法”等至今未出臺。與我國市場經(jīng)濟的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差，使旅游業(yè)發(fā)展的許多問題無法確定下來，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不能法定化，旅游行業(yè)管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解決。從微觀上講，由于法律制度不健全，旅游市場也出現(xiàn)了許多問題：企業(yè)之間利用不正當手段竊取商業(yè)秘密，盜用企業(yè)名稱，損害企業(yè)利益等競爭行為；推銷假冒偽劣產(chǎn)品，侵犯旅游者合法權益；服務態(tài)度惡劣，故意刁難旅游者，擅自減少服務項目，改變旅游日程；導游不導，擅離職守，造成旅游者人身、財產(chǎn)損失；餐飲質(zhì)量低劣，不符合衛(wèi)生標準，甚至出現(xiàn)食物中毒；“黑導”、“黑車”、“黑攝影”擾亂旅游市場秩序；景區(qū)商販尾隨兜售，強買強賣，致使景區(qū)秩序混亂等。

旅游市場出現(xiàn)的這些問題，無論是宏觀的還是微觀的，它們之間有著內(nèi)在的聯(lián)系，從法律的角度看，這些聯(lián)系都帶有某些法律上的特點，都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。這是因為各個主體都有法律法規(guī)明確規(guī)定的權利和義務，彼此之間如果侵犯了其合法權益，即會引發(fā)出法律問題。如旅游行政管理部門在宏觀調(diào)控，實施管理行為時，侵犯了旅游企業(yè)和旅游者的合法權益，違法對其造成損害就要承擔賠償責任；旅游企業(yè)未向旅游者提供約定的服務標準也要承擔違約責任，如果因旅游職工個人原因所造成，企業(yè)則要追究個人的法律責任；旅游者在游覽過程中進行違法活動也要受到法律的制裁；同樣旅游者人身、財產(chǎn)受到損害也會要求直接責任者擔當法律責任等。因此在市場經(jīng)濟下，在法制的國家里，一切問題都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。二、政府必須對旅游市場進行調(diào)控。

旅游業(yè)的調(diào)控是指政府為實現(xiàn)旅游業(yè)供需總量的平衡，保持旅游業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，而對旅游市場進行的調(diào)節(jié)和控制。

為什么在建立社會主義市場經(jīng)濟中還要提出旅游市場調(diào)控問題？主要基于以下原因：1、旅游業(yè)的特性決定的，旅游業(yè)是一項綜合性、依托性極強的行業(yè)，它的涉及面之廣，覆蓋面之大，是其它行業(yè)無法比擬的，也正因為如此，決定著它具有一定的脆弱性。只要任何一個行業(yè)、任何一個市場風吹草動，都會對旅游業(yè)產(chǎn)生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的，而旅游需求只能通過旅游行政管理部門收集各種信息，經(jīng)過綜合分析才能從宏觀上把握旅游需求的脈絡，指導旅游供給的發(fā)展。而旅游業(yè)本身是一個綜合性的產(chǎn)業(yè)部門，旅游業(yè)內(nèi)部的吃、住、行、游、娛、購六大行業(yè)存在客觀比例，要求按比例協(xié)調(diào)發(fā)展，而市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，有一定的時間差，旅游企業(yè)及個人掌握的信息不靈，微觀決策有一定的被動性和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失調(diào)，浪費了旅游供給，損失了效率，所以單靠市場本身調(diào)節(jié)不能保持旅游業(yè)的良性發(fā)展。因此，對旅游業(yè)來說，政府調(diào)控尤為重要。2、市場功能有缺陷。例如，有些當事人不付代價便可得到來自外部的經(jīng)濟好處：如興建道路可以帶來附近地價上漲，同時可以使道路附近的旅游企業(yè)的地理區(qū)位升值，還有旅游飯店及旅游景點建成后，附近的旅游企業(yè)也因此受益，出現(xiàn)所謂“搭車”現(xiàn)象；有些旅游企業(yè)的活動會造成外部主體的經(jīng)濟及其它方面的損失而得不到補償，如：娛樂場所對附近居民的干擾情況，旅游景點的開發(fā)，可能由于保護措施跟不上，容易造成環(huán)境污染，我國接待的旅游者大多來自發(fā)達國家，他們的消費水平高，可能會引起國內(nèi)一部分居民的模仿和攀比，形成“消費早熟”，最終可能拉動旅游區(qū)的物價上漲。這類外部影響一般不可能通過市場機制的自發(fā)作用得到補償和糾正。3、我國雖然幅員遼闊，資源豐富，但旅游資源分布比較分散，且周圍環(huán)境較差，而我國又是一個發(fā)展中國家，國家財力有限，只有通過旅游行政管理部門總體考慮，用有限的資金重點地逐步開發(fā)，才能形成我國旅游業(yè)的“拳頭產(chǎn)品”，才能在強手如林的世界旅游市場上占有一席之地。

旅游市場的這些特點闡明了調(diào)控的至關重要。因此只有發(fā)揮政府旅游機構(gòu)的調(diào)控作用，才能保證旅游業(yè)的良性發(fā)展。

三、法制是實行調(diào)控的根本手段。

綜上所述，旅游業(yè)實行調(diào)控是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，如何才能有效地對旅游業(yè)實行調(diào)控呢？筆者認為法制是實行調(diào)控的根本手段，這是因為：

1、調(diào)控的模式是“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導企業(yè)”，其核心是對市場的調(diào)控，而法制是維護市場經(jīng)濟秩序的一個主要手段（另外兩個分別是：監(jiān)督體系、同業(yè)之間監(jiān)督和企業(yè)自律）。

2、法制是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障，從這個意義上說：社會主義市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，對旅游業(yè)調(diào)控也必須用法律手段。而且社會主義市場經(jīng)濟法制體系框架已經(jīng)基本形成，為我們依法調(diào)控旅游業(yè)創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

3、法制也是我國旅游業(yè)17年發(fā)展歷史經(jīng)驗的總結(jié)和概括。經(jīng)濟政策、必要的行政手段、經(jīng)濟法規(guī)是調(diào)控的主要手段，前兩個手段在我國旅游業(yè)的發(fā)展過程中都發(fā)揮過作用，但由于它們存在一定的弱點，必須進入法制階段。大體可分三個階段：（1）、以經(jīng)濟政策為主階段（1978—1985年）。這一階段的主要標志是建立了機構(gòu)，并提出了具體的旅游發(fā)展政策。1978年以來，隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，規(guī)模日益擴大，旅游供給嚴重短缺，制約了我國旅游業(yè)的發(fā)展，為了調(diào)動社會各方面的力量，中央于1984年提出我國旅游發(fā)展的“四個轉(zhuǎn)變”，旅游基礎設施的建設要“五個一起上”的政策，這些政策的提出，調(diào)動了社會各方面辦旅游的積極性，旅游業(yè)取得了長足的發(fā)展。但由于政策太概括、太籠統(tǒng)，對政策理解的偏差以及與此相適應的配套政策、措施、管理辦法沒有同步跟上，管理機構(gòu)的權威不夠，沒有及時出臺一套嚴密的法規(guī)，旅游管理部門在實踐上無法實行強有力的、有效的調(diào)控，導致了調(diào)控失調(diào)，旅游市場混亂。（2）、以行政手段為主階段——行業(yè)管理階段（1986—1988年）。從1986年開始，我國旅游業(yè)列入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，我國旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個部門和一項產(chǎn)業(yè)納入了全社會統(tǒng)一管理的軌道，同時也向旅游管理部門提出了加強行業(yè)統(tǒng)一管理的要求，為了加強行業(yè)管理，全國強化了管理機構(gòu)，國務院成立了以吳學謙副總理為主任的國家旅游事業(yè)委員會，各地理順了機構(gòu)，1986年12月17日，中共北京市委、市政府決定撤銷原市旅游局和原市飯店總公司建制，按照宏觀加強管理、微觀放開搞活的原則成立了北京市旅游事業(yè)管理局，統(tǒng)一管理北京城鄉(xiāng)旅游事業(yè)，改變了過去多頭、分散管理的局面。這對加強旅游全行業(yè)管理，提高旅游服務質(zhì)量，產(chǎn)生了積極作用。但由于行政手段主要是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，因此在調(diào)控中容易陷入“一放就亂，一管就死”的惡性循環(huán)。（3）、向法制手段過渡（1989年至今）。我國旅游業(yè)前10年的發(fā)展，經(jīng)歷了從旅游政策為主，到旅游行政手段為主階段，每一階段都是對前一階段的完善和深化，同時也是我國旅游業(yè)發(fā)展水平的客觀反映。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控提出了新的要求，一方面要繼續(xù)貫徹執(zhí)行以前所制定的至今仍行之有效的方針政策，針對旅游業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，采取有效的行政措施，但更重要的是要加強法制建設，這才是解決旅游業(yè)中存在問題的根本所在。1985年5月，國務院頒布了《旅行社管理暫行條例》，這是我國第一部旅游行政法規(guī)，標志著我國依法管理旅游業(yè)的開始，1989年以后，經(jīng)過了以前兩個手段為主的調(diào)控實踐后，兩個手段的弱點逐漸暴露出來，旅游管理機構(gòu)在實踐中認識到了法制的作用，轉(zhuǎn)向以法制作為調(diào)控的主要手段。在旅行社、旅游涉外飯店、導游管理等旅游業(yè)的基本環(huán)節(jié)和重大問題上陸續(xù)頒布了許多旅游單項法律、規(guī)定和辦法，其中經(jīng)國務院批準頒布的行政規(guī)章有四個，國家旅游局在職權范圍內(nèi)制定了70多個行業(yè)規(guī)章，各地旅游行政部門也根據(jù)各地的實際制定了許多地方性旅游法規(guī)。四、加強法制建設，依法調(diào)控旅游業(yè)。

法制是加強旅游業(yè)宏觀調(diào)控的根本所在，但從旅游業(yè)法制建設的現(xiàn)狀來看，我們認為應從以下三個方面加強法制建設，盡快形成旅游法制體系，使旅游業(yè)的發(fā)展有法可依，才能保持旅游業(yè)良性發(fā)展。

旅游法制體系應包括以下四個層次，即：（1）、旅游法，是旅游法規(guī)體系中的主體法，需要全國人大常委會批準頒布，現(xiàn)在尚未出臺；（2）、條例、規(guī)定等，是由國務院頒發(fā)或批準，由國家旅游局頒布的，如《旅行社管理暫行條例》、《導游人員管理暫行規(guī)定》；（3）、國家旅游局在自己職權范圍內(nèi)制定頒發(fā)的規(guī)章、制度、辦法等，如《旅行社管理暫行條例施行辦法》等；（4）、地方政府或地方旅游行政管理部門制定頒發(fā)的地方旅游法規(guī)，如《北京市執(zhí)行〈旅行社管理暫行條例施行辦法〉的處罰細則》等。旅游立法主要是培育旅游市場機制，建立旅游市場規(guī)則，維護旅游市場秩序，包括以下四個方面，即：（1）、市場主體制度，即關于市場當事人必須具備的權利能力和行為能力的法律規(guī)范；（2）、經(jīng)濟合同制度；（3）、市場競爭規(guī)則，即明確市場競爭的性質(zhì)、范圍以及是否正當?shù)姆芍贫龋唬?）、市場調(diào)控制度，即旅游行政部門對旅游市場宏觀調(diào)控的制度化、法律化。

1、盡快出臺旅游法。

我國的“旅游法”從1982年開始起草，幾易其稿，但始終未列入國家的立法計劃，這其中既有認識上的原因，也確實存在不少困難。困難之一：旅游業(yè)是綜合性行業(yè)，其覆蓋社會生活面廣，行業(yè)界面模糊，很難規(guī)范。如旅游飯店分屬眾多的部門，雖然旅游部門所屬的飯店占有一定的比例，但由于“利益驅(qū)動”，旅游行政管理部門實際上很難對所有飯店進行管理，數(shù)量眾多的以銷售旅游品為主的商店，其屬性上更多的為商業(yè)成分，更難有一個統(tǒng)一的運行規(guī)則，因此，制定旅游法的阻力也就比較大。困難之二：與相關法規(guī)的銜接在技術上復雜，如根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，風景名勝區(qū)和文物景觀的管理權分屬建設部門和文物部門，《風景名勝管理條例》、《文物保護法》已經(jīng)實行，對管理權的歸屬等都作了明確規(guī)定，如果《旅游法》規(guī)定由旅游部門管理風景名勝區(qū)等，必然與現(xiàn)行法律發(fā)生沖突，但旅游業(yè)作為一個綜合性的產(chǎn)業(yè)部門又不能將這些部門割裂開來。這些困難都需要經(jīng)過周密思考，認真分析，全面平衡，慎重決策的工作加以解決。

出臺旅游法是旅游業(yè)發(fā)展的客觀要求：（1）、我國旅游業(yè)經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，已經(jīng)具備了相當大的行業(yè)規(guī)模，亟需將旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用法定化。（2）、旅游業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)部門，應有本行業(yè)的基本法律。近幾年旅游業(yè)中出現(xiàn)的一些問題，也說明了必須依靠法律，規(guī)范旅游市場，保護旅游企業(yè)和旅游者的合法權益，才能促進旅游業(yè)的健康發(fā)展。（3）、由于旅游業(yè)的綜合性，只有盡快出臺“旅游法”才能實現(xiàn)對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)旅游事業(yè)與其他行業(yè)的關系，妥善處理與有關行業(yè)法規(guī)的銜接。（4）、要建立健全我國的旅游法制體系，“旅游法”是一個基本法，應盡先出臺。同時，多年的旅游管理實踐表明，僅靠單項法規(guī)，不足以調(diào)整旅游活動中產(chǎn)生的所有旅游法律關系。當今的旅游業(yè)經(jīng)過了十幾年的大發(fā)展，已造就了出臺旅游法的社會基礎和良好條件。首先社會對旅游業(yè)的性質(zhì)、特點、規(guī)律等都有了基本的了解和認識，承認了旅游業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律，發(fā)現(xiàn)了旅游業(yè)中存在的問題，看到了需要解決的困難，明確了法律所要解決的基本問題。其次，奠定了較為雄厚的組織基礎。十多年的旅游立法、執(zhí)法實踐，在各級旅游行政管理部門中都有了法制工作機構(gòu)，并培養(yǎng)了一批旅游法制干部。

旅游法應主要包括旅游業(yè)發(fā)展中帶有根本性的問題，把國家對旅游業(yè)的發(fā)展方針、政策、戰(zhàn)略法定化，協(xié)調(diào)與旅游業(yè)發(fā)展相關的各方面關系和利益，如：旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用，旅游業(yè)的行業(yè)范圍，旅游行政管理機構(gòu)、職責、管理權限等內(nèi)容。在體例上，可分為十章，即總則（地位、作用、范圍）、旅游行政管理機構(gòu)（機構(gòu)、職責、權限）、旅游資源、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、旅游客源市場、旅游教育、旅游者的投訴與受理、旅游派駐機構(gòu)、法律責任、附則。

2、抓住旅游業(yè)發(fā)展的幾個主要環(huán)節(jié)，沒有制定出法規(guī)的，盡快制定；已經(jīng)出臺的法規(guī)，要加以配套和完善。

由于旅游法的出臺比較復雜，涉及面廣，難以在短期內(nèi)出臺，而旅游業(yè)的發(fā)展又迫切地需要法制來規(guī)范，因此，旅游行政機關可以在自己職權范圍以內(nèi)，抓住旅游業(yè)發(fā)展中的幾個主要環(huán)節(jié)，沒有制定出法規(guī)的，盡快制定。飯店現(xiàn)在已經(jīng)具有了一定的規(guī)模，而且是旅游業(yè)中的一個主要環(huán)節(jié)，但現(xiàn)在處于無法可依的階段，應盡快制定《旅游涉外飯店管理暫行規(guī)定》，還要抓緊制定《旅游車船管理條例》等旅游業(yè)發(fā)展急需的法規(guī)，盡快改變旅游管理無法可依的狀況，在無旅游“大法”的情況下，爭取做到在旅游活動中的幾個主要環(huán)節(jié)上有“小法”可依。要根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要，抓緊已經(jīng)出臺規(guī)章的配套、完善，使其具有可操作性，如盡快制定《導游人員管理暫行規(guī)定》的實施細則。同時要根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要，修改、補充、完善現(xiàn)有法規(guī)，如國務院于1985年施行了《旅行社管理暫行條例》，在當時的歷史條件下，對旅行社的發(fā)展，起到了積極的作用，但隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化和我國旅游業(yè)的發(fā)展，旅行社的情況發(fā)生了很大的變化，突出表現(xiàn)為：旅行社體制呈多元化趨勢，即由以往單一的國有旅行社，發(fā)展為以國有制為主體，集體所有制、聯(lián)營制、股份制相繼出現(xiàn)的趨勢，還出現(xiàn)了合資旅行社；由以往國、中、青三大旅行社為骨干，為數(shù)不多的旅行社經(jīng)營旅游業(yè)務，發(fā)展為數(shù)量眾多的旅行社相互競爭的局面；由以往單一的接待入境旅游，發(fā)展為入境旅游、國內(nèi)旅游與有控制的居民自費出境旅游相結(jié)合的格局。由此產(chǎn)生的各種新的法律關系在現(xiàn)行的《暫行條例》中都沒有規(guī)定，亟需補充、修訂。同時在旅行社的經(jīng)濟成份、經(jīng)營形式、經(jīng)營業(yè)務、經(jīng)營規(guī)模變化發(fā)展的同時，出現(xiàn)了大量迫切需要解決的問題，如：由于缺乏必要的旅行社經(jīng)營行為規(guī)則，無法統(tǒng)一有效的管理旅行社經(jīng)營行為，造成旅游市場秩序的紊亂；由于缺乏必要的保障機制，因旅行社責任造成的海內(nèi)外旅游者人身傷害和財物損失，得不到有效地解決；由于缺乏必要的法律依據(jù)，旅行社違反“先收費，后接待”的原則，致使海外旅行社拖欠款情況十分嚴重，極大地影響了旅行社及相關旅游服務企業(yè)的正常經(jīng)營。另外，現(xiàn)行《暫行條例》對旅游行政管理部門的行政處罰權規(guī)定不具體，難以操作，不能有效地制裁違法行為。旅行社作為“龍頭”，旅行社管理法規(guī)是旅游法制體系中的重要組成部分，因此國家應以憲法和有關法律、法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合旅行社發(fā)展的實際情況，把旅游業(yè)十幾年發(fā)展經(jīng)過實踐檢驗證明是必要和有效的政策、規(guī)定，如許可證制度、年審制度、旅游保險制度、質(zhì)量保證金制度等上升為法律規(guī)定，使之法制化。在制定或修改、完善現(xiàn)有法規(guī)的過程中，要用旅游行業(yè)的觀點，從建立旅游法律體系的高度出發(fā)。

3、根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要，適時制定具有針對性的規(guī)定和制度，及時用法律手段調(diào)整旅游業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題。

隨著我國對外開放，對外交流的日趨頻繁，人民生活水平不斷提高，出境旅游已經(jīng)勢不可當?shù)匕l(fā)展起來，又出現(xiàn)了社會辦“出國游”的現(xiàn)象，一些不具備條件的單位加入了這一行列，導致這一市場比較混亂，但現(xiàn)在還沒有法規(guī)，迫切需要加快制定，對經(jīng)營出境旅游的企業(yè)的資格認定、管理，對價格的管理，對服務質(zhì)量的管理，對發(fā)生糾紛的處理，對發(fā)生事故的處理，索賠等做出明確規(guī)定，將其納入旅游法制體系中。