導(dǎo)語：國企環(huán)境監(jiān)管困境及解決措施一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]地方國企具有一定的行政屬性，在我國具有特殊的地位。中央環(huán)保督察組所披露的北海鐵山港案件，暴露出地方國企在環(huán)境監(jiān)管方面存在缺乏自律環(huán)境管理、行政監(jiān)管處境尷尬、環(huán)境社會監(jiān)管缺乏實效、司法監(jiān)管缺位等諸多問題。針對目前地方國企在環(huán)境監(jiān)管方面的困境，可通過加強企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理、完善行政監(jiān)管、重視社會監(jiān)管實效以及司法監(jiān)管積極介入四個途徑加以解決。

[關(guān)鍵詞]地方國企；環(huán)境監(jiān)管；內(nèi)部監(jiān)管；外部監(jiān)管

一、問題的提出

2018年，中央第五環(huán)保督察組進駐廣西，收到群眾舉報反映鐵山港海港碼頭存在違規(guī)傾倒堆填、嚴重污染環(huán)境的情況。2016年7月第一輪中央環(huán)保督察期間，該問題也被群眾舉報過，但北海市核查后回復(fù)督察組，“手續(xù)齊全、不存在違規(guī)堆填傾倒”。據(jù)此，中央督察組到北海進行現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，北海誠德鎳業(yè)有限公司（以下簡稱“北海誠德公司”）自2013年6月投產(chǎn)以來在未經(jīng)行政部門批準的情況下，將80余萬噸廢渣堆填在北海的鐵山港碼頭的填海區(qū)域。廣西瑞德環(huán)保科技有限責(zé)任公司是利用處置誠德公司精煉爐渣的下游企業(yè)，以綜合利用為名，行違規(guī)傾倒之實，露天堆存的精煉爐渣約30萬噸。堆填區(qū)域的廢渣已經(jīng)大面積板結(jié)，呈乳白色，明顯有鹽堿的析出，嚴重威脅到北部灣近海域的生態(tài)環(huán)境安全。此外，北海誠德公司的大股東為廣西壯族自治區(qū)國有資產(chǎn)管理委員會獨資的廣西北部灣國際港務(wù)集團（以下簡稱“北部灣港務(wù)集團”）。生態(tài)環(huán)境部后續(xù)公布的信息顯示，北海市環(huán)保局2012年以來，針對北海誠德公司廢渣污染問題累計下達整改通知和行政處罰文件多達20余份，鐵山港區(qū)政府2016年以來多次約談涉事企業(yè)。2017年，北海市環(huán)保部門將相關(guān)情況書面報告北海市黨委、政府，但并未對企業(yè)進行督促整改，反而在同年9月給予北海誠德公司的下屬公司產(chǎn)業(yè)扶持資金2968萬元[1]。最終該問題被中央環(huán)保督察組披露，造成了極其惡劣的社會影響[2]。該案件被環(huán)保督察組披露，反映出地方高行政職級、大經(jīng)濟規(guī)模國企的環(huán)境監(jiān)管出現(xiàn)了問題。前期的公眾舉報曾因政府不真實回函而不了了之，行政部門多次流于形式、缺乏實質(zhì)的監(jiān)管，未能切實解決問題。

二、地方國企環(huán)境監(jiān)管困境

地方國企由地方政府或者地方政府的國資委獨資控制。在我國的體制下，地方國企具有行政職級。行政職級與控股地方政府或者國資委的行政職級相關(guān)聯(lián)。地方國企的環(huán)境監(jiān)管，包括內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管依靠國企環(huán)保理念的貫徹、環(huán)境政策的落實而實施。外部監(jiān)管則由行政監(jiān)管、社會監(jiān)管以及司法監(jiān)管組成。從鐵山港案件來看，大型地方國企缺乏自律的環(huán)境管理，內(nèi)部監(jiān)管無從談起。同時，社會監(jiān)管、行政監(jiān)管和司法監(jiān)管組成的外部監(jiān)管在現(xiàn)實中缺位或者缺乏實效。

（一）地方國企缺乏自律環(huán)境管理

地方國企由地方人民政府或者地方國有資產(chǎn)管理委員會獨資控股。鐵山港案件中的違法企業(yè)北海誠德公司的大股東北部灣港務(wù)集團持有公司51%的股份。北部灣港務(wù)集團是廣西壯族自治區(qū)資產(chǎn)管理委員會獨資的國企。因此，北海誠德公司在當(dāng)?shù)厥歉呗毤?、大?guī)模的國企。國企的一大重要作用，是履行社會責(zé)任。2020年11月的《企業(yè)社會責(zé)任藍皮書（2020）》顯示，國企社會責(zé)任發(fā)展指數(shù)連續(xù)12年領(lǐng)先于民營企業(yè)與外資企業(yè)[3]。國企對地方的社會發(fā)展，具有重大的貢獻。2018年廣西壯族自治區(qū)工信委、廣西企業(yè)與企業(yè)家聯(lián)合會的“2018廣西制造企業(yè)50強”排行榜當(dāng)中，北海誠德公司以4514142萬元的年營業(yè)收入，位列第三[4]。北海誠德公司對當(dāng)?shù)刎斦?chuàng)收有著重要的作用。北海市政府鑒于北海誠德公司對當(dāng)?shù)谿DP的貢獻，對其監(jiān)管手段不盡嚴格。過于嚴厲的監(jiān)管手段，可能會導(dǎo)致該企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營受到影響，從而影響北海市的GDP。因此，這樣的環(huán)境下，地方國企的環(huán)境管理需要依靠內(nèi)部自管。然而，企業(yè)追求營利，地方國企的環(huán)境自管缺失動力。一方面，追求短期利益，企業(yè)將環(huán)境產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、環(huán)境技術(shù)管理政策的落實，置于經(jīng)濟利益之后的順位[5]?；趯I業(yè)利潤的追求，面對經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的權(quán)衡，國企的天平會向經(jīng)濟利益傾斜。企業(yè)追求短期經(jīng)濟利益的現(xiàn)實境況下，其自我環(huán)境管理難以實現(xiàn)。我國環(huán)境管理的立法關(guān)注環(huán)境的末端治理，對企業(yè)的環(huán)境管理也不例外[6]。當(dāng)前的管理狀態(tài)是激勵性政策缺乏，環(huán)保守法成本高、違法成本低。另一方面，企業(yè)環(huán)境守法缺乏引導(dǎo)機制[7]。以間接引導(dǎo)為目的的行政監(jiān)管執(zhí)法機制欠完善，以直接引導(dǎo)為目的的企業(yè)守法激勵機制過于原則化，操作性不強。既追求短期經(jīng)濟收益又缺乏守法引導(dǎo)的現(xiàn)狀下，國企自律性環(huán)境管理難言可觀。國企總體上就環(huán)境管理欠缺自律，其內(nèi)部的環(huán)境監(jiān)管亦是得過且過。董事長、總經(jīng)理等高管是重經(jīng)濟利益、輕環(huán)境保護決策的作出者，指望他們來實現(xiàn)國企內(nèi)部的環(huán)境監(jiān)管，自然不可行。同時，國企內(nèi)部亦欠缺環(huán)境監(jiān)管專員，無法及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)的環(huán)境問題。事實上，即使存在環(huán)境監(jiān)管專員，如果不處理好環(huán)境專員人事編制歸屬，這一負擔(dān)企業(yè)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的人員，亦會因為國企的整體決策、董事等高管的壓力，陷入不敢監(jiān)管的境地。由內(nèi)部人員實施的環(huán)境監(jiān)管，在企業(yè)內(nèi)部不重視環(huán)境保護的情況下，具體存在的環(huán)境問題只能是“關(guān)起門來”解決，內(nèi)部環(huán)境監(jiān)管形同虛設(shè)。

（二）行政監(jiān)管處境尷尬

地方政府缺乏環(huán)境監(jiān)管的動力?！董h(huán)境保護法》規(guī)定，地方政府對行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，地方環(huán)保部門負責(zé)該地區(qū)環(huán)境工作的統(tǒng)一監(jiān)管。國企入駐地方，將對地方的社會發(fā)展提供較大貢獻。從前文提到的數(shù)據(jù)可知，北海誠德公司對北海市的經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。對北海誠德公司的污染行為采取嚴格的監(jiān)管措施，會波及北海當(dāng)?shù)氐腉DP。經(jīng)濟考核指標向來是地方政府政績考核指標中的重要組成部分。監(jiān)管涉及自身利益的情況下，地方環(huán)境管理會出現(xiàn)形式監(jiān)管的問題。分稅制改革后，地方政府財政收入減少，財政支出增長，這樣的現(xiàn)實情況下，地方財政難免陷入困境。地方政府為緩解財政壓力，與企業(yè)聯(lián)動，吸引大型企業(yè)進入地方投資建廠，以獲取足夠的財政收入。企業(yè)能夠給地方帶來財政收入，對地方的發(fā)展有所助益。因此，地方政府對于企業(yè)是缺乏監(jiān)管動力的。即便《環(huán)境保護法》第六條第二款①規(guī)定了地方政府的環(huán)境責(zé)任，但具體的政績考核指標還有待細化。過于原則化、抽象化的環(huán)境考核指標，實踐當(dāng)中會導(dǎo)致地方政府存在“不犯錯、無責(zé)任”的心理，不利于環(huán)境監(jiān)管工作的實際開展，對潛在環(huán)境事件的發(fā)生埋下隱患。同時，環(huán)保部門難以作為。從鐵山港案件披露的信息來看，環(huán)保部門自2012年起，多次對北海誠德公司下達過整改通知書、行政處罰書等文件，但均無法解決問題。直到2018年鐵山港碼頭傾倒堆填現(xiàn)象被環(huán)保督察組披露后，才切實得到解決?？梢钥吹?，在長達6年的時間里，環(huán)保部門的執(zhí)法行為并不能切實解決北海誠德公司傾倒堆填損害生態(tài)環(huán)境的問題。雖然根據(jù)《環(huán)境保護法》《行政處罰法》《行政強制法》等法律的規(guī)定，對于損害環(huán)境的企業(yè)，環(huán)保部門可以作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰決定，但在后續(xù)披露的案情里，并未看到環(huán)保部門依法實施強制措施。經(jīng)濟與環(huán)境之間的關(guān)系是此消彼長的，發(fā)展經(jīng)濟的同時，環(huán)境必然會受到影響。以環(huán)境保護為職責(zé)的環(huán)保部門，因此具有“反GDP”的性質(zhì)。地方政府基于政績方面的考量，將地區(qū)經(jīng)濟利益置于首位。而環(huán)保部門的人權(quán)與事權(quán)受制于地方政府，面對重大污染且涉及當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)的情形，環(huán)保部門難以得到地方政府的支持[8]。存在地方政府限制的情況下，環(huán)保部門自然不能采取強硬的環(huán)境監(jiān)管措施。同時，對地方國企的環(huán)境監(jiān)管，環(huán)保部門還存在行政職級層面的壓力。鐵山港案件涉及的北海誠德公司由北部灣港務(wù)集團控股。北部灣港務(wù)集團由自治區(qū)國資委獨資管理，行政職級是副廳級，而地級市的環(huán)保部門的行政職級為正處級。環(huán)保部門對國企監(jiān)管，存在“小管大”的局面。地方環(huán)保部門在實踐中迫于行政級別上的壓力，難以實施強有力的環(huán)境監(jiān)管措施。監(jiān)管措施缺乏實效性，導(dǎo)致環(huán)境污染行為無法得到遏止，環(huán)境損害持續(xù)發(fā)生。

（三）環(huán)境社會監(jiān)管缺乏實效

從鐵山港案件披露出的信息來看，案件直到2018年才被中央環(huán)保督察組披露。2016年，群眾向中央環(huán)保督察組的舉報，因為北海市政府的不真實回復(fù)而不了了之。該次舉報環(huán)保督察組核實途徑是與地方政府的往來函件。在地方政府隱瞞真實信息的情況下，以公眾舉報、批評和建議等形式表現(xiàn)出來的環(huán)境社會監(jiān)管，難以發(fā)揮實質(zhì)效用。一方面，中央督察組進駐某個地區(qū)進行專項督察，基于督察組人員的有限，面對眾多的群眾舉報不可能一一現(xiàn)場核實。另一方面，地方政府面對督察組的發(fā)函詢問隱瞞真相，導(dǎo)致督察組對群眾舉報信息真實性的誤判。環(huán)境社會監(jiān)管發(fā)揮實效，很大程度上依賴于政府部門的回應(yīng)與配合。地方政府消極對待公眾的參與監(jiān)管，社會監(jiān)管則會表現(xiàn)無力。面對高行政職級、大經(jīng)濟體量的地方國企，地方政府對社會環(huán)境監(jiān)管的態(tài)度尤為冷漠。從鐵山港案例披露的信息來看，北海市政府對于環(huán)境非法損害行為的存在是知情的，但鑒于績效考核、利益驅(qū)動等原因，對非法損害環(huán)境行為監(jiān)管不力。案件中的責(zé)任主體北海誠德公司是大型國企，從前文提及的數(shù)據(jù)可知，其是北海鐵山港臨海工業(yè)區(qū)中的重要企業(yè)，對北海市的GDP發(fā)展、政府財政創(chuàng)收具有重要作用。這樣的模式下，社會公眾向地方政府舉報環(huán)境違法行為，會因得不到地方政府的真實回應(yīng)而缺乏實際效用。

（四）司法監(jiān)管缺位

司法上對國企進行的環(huán)境監(jiān)管，主要表現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟以及環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟。環(huán)境公益訴訟所保護的是社會公眾的生態(tài)利益，為嚴重破壞生態(tài)環(huán)境等損害公共利益的行為提供了司法救濟的途徑。然而在持續(xù)長達五六年的鐵山港案件當(dāng)中，環(huán)境公益訴訟并未發(fā)揮作用。在生態(tài)環(huán)境遭受損害的情況下，無論是適格的行政部門、社會組織還是檢察院，均未能積極行使訴權(quán)。面對大型的國有企業(yè)，行政部門基于前文所述的原因，自然不會積極行使訴權(quán)，啟動環(huán)境民事公益訴訟程序。多數(shù)社會組織則是迫于資金不足、缺乏訴訟專業(yè)知識、搜集證據(jù)困難等原因，一般不具備起訴的物質(zhì)條件。而檢察機關(guān)雖屬司法機關(guān)，不由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，但在涉及地方重大經(jīng)濟利益的情況下，主動介入監(jiān)管并啟動司法程序的熱情不高。且《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第一條、第二十八條①的規(guī)定，檢察機關(guān)提起公益訴訟的前提是履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境侵害社會公共利益的行為。只要檢察機關(guān)履行職責(zé)未發(fā)現(xiàn)違法行為，就不具備啟動公益訴訟的條件。在鐵山港案件當(dāng)中，還存在著行政機關(guān)怠于行使環(huán)境監(jiān)管職能的現(xiàn)象。遺憾的是檢察機關(guān)未能積極履行職責(zé)、獲取案源，從而發(fā)起行政公益訴訟程序，以督促行政機關(guān)履行職責(zé)。實踐當(dāng)中，檢察機關(guān)啟動公益訴訟程序，多是通過群眾提供的舉報線索或是其他部門移送的案件信息，其中群眾提供的線索是檢察機關(guān)主要的案件來源。在鐵山港案件當(dāng)中，針對環(huán)境問題，社會公眾的信息反饋渠道聚焦于行政部門，而忽略了可以通過檢察機關(guān)發(fā)起公益訴訟的司法途徑。這也是檢察機關(guān)較少通過行政公益訴訟程序介入環(huán)境監(jiān)管的原因之一。

三、地方國企環(huán)境監(jiān)管完善路徑

地方國企現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管困境，有待從內(nèi)部監(jiān)管及外部監(jiān)管兩個視域加以解決。內(nèi)部監(jiān)管層面，需要加強國企內(nèi)部環(huán)境管理，嚴格落實環(huán)境政策、環(huán)境社會責(zé)任，設(shè)置環(huán)境督察專員。同時，外部監(jiān)管層面的行政監(jiān)管、社會監(jiān)管實效機制有待完善，司法監(jiān)管應(yīng)當(dāng)積極介入。

（一）加強國企內(nèi)部環(huán)境管理

打破地方國企監(jiān)管僵局，應(yīng)從源頭上遏制企業(yè)實施違法損害生態(tài)環(huán)境的行為。遏制環(huán)境違法行為的實施，內(nèi)部環(huán)境管理是關(guān)鍵。國企基于自身特殊的性質(zhì)，關(guān)注的應(yīng)當(dāng)是長期利益而非短期收益。履行社會責(zé)任不僅包括經(jīng)濟貢獻，還應(yīng)當(dāng)有環(huán)境保護的內(nèi)容。2010年5月財政部的《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第4號——社會責(zé)任》強調(diào)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護與資源節(jié)約制度，防范環(huán)保投入不足。環(huán)境保護，是企業(yè)履行社會責(zé)任的重要組成部分。國企較之一般的民營企業(yè)，更應(yīng)切實履行環(huán)境保護的義務(wù)，將環(huán)境保護與企業(yè)生產(chǎn)結(jié)合起來，切實嚴格按照《環(huán)境保護法》等法律的規(guī)定進行生產(chǎn)，嚴格落實“三同時”等基本環(huán)境制度。為加強國企的內(nèi)部自管，還應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的守法引導(dǎo)性機制。行政監(jiān)管執(zhí)法方面，應(yīng)當(dāng)對部分較為原則性的規(guī)定加以具體化。落實行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法措施的程序性規(guī)定，讓監(jiān)管措施更具操作性。明確具體的行政監(jiān)管執(zhí)法措施，治理效果會更明顯。企業(yè)的違法成本高，會間接促進企業(yè)內(nèi)部環(huán)境自我管理。同時，應(yīng)當(dāng)完善各類激勵性政策措施。對企業(yè)守法的環(huán)保補貼、環(huán)保獎勵等激勵性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具體化，以減少國企的守法成本，讓國企的環(huán)境守法得到適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟支撐。在落實環(huán)境自律管理的前提下，應(yīng)當(dāng)明確國企內(nèi)部的環(huán)境監(jiān)管主體。存在環(huán)境監(jiān)管困難的多為高行政職級、經(jīng)濟體量大的地方國企，這類國企規(guī)模大，要實現(xiàn)良好的內(nèi)部環(huán)境監(jiān)管，可以由國資委在國企內(nèi)部設(shè)立環(huán)境督察專員，環(huán)境督察專員的編制由國資委負責(zé)。企業(yè)的環(huán)境違法行為，會對作為獨資股東的國資委的長期經(jīng)濟收益和社會聲譽帶來不良影響。國資委通過設(shè)立的環(huán)境督察專員，及時向社會公眾公布獲取的環(huán)境信息，從而進一步完善地方國企的信息公開，避免國資委與大型國企在生產(chǎn)經(jīng)營過程中獲取環(huán)境信息滯后。環(huán)境的內(nèi)部監(jiān)管應(yīng)當(dāng)注重全過程的監(jiān)管而非污染末端的治理，在企業(yè)生產(chǎn)的全過程中注重環(huán)境保護理念的貫徹落實，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。因此，具體的環(huán)境監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)落實到企業(yè)生產(chǎn)的全過程當(dāng)中。設(shè)立環(huán)境督察專員，是大型國企生產(chǎn)實現(xiàn)全過程環(huán)境監(jiān)管的一大保障。

（二）完善行政監(jiān)管路徑

地方政府層面，應(yīng)當(dāng)嚴格落實環(huán)境責(zé)任指標?！董h(huán)境保護法》第六條強調(diào)地方政府的環(huán)境保護職責(zé)，規(guī)定地方各級政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。2016年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》提到，要進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責(zé)任，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子的考核指標。可見，現(xiàn)階段政府環(huán)境責(zé)任，是改革中的一大重點內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，地方政府應(yīng)當(dāng)嚴格履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，在確保環(huán)境質(zhì)量的前提下發(fā)展地方經(jīng)濟。針對地方經(jīng)濟發(fā)展可能嚴重損害地方生態(tài)環(huán)境利益的情形，要嚴格履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。同時，與環(huán)境考核指標相關(guān)的法律規(guī)定、政策規(guī)定應(yīng)當(dāng)具體化，具備可操作性。過于原則性的指標，容易導(dǎo)致地方政府只注重環(huán)境末端治理，對于不造成重大生態(tài)環(huán)境損害的行為不會采取嚴格監(jiān)管措施。地方環(huán)保部門層面，一方面逐步實現(xiàn)省級環(huán)保部門對地市級環(huán)保部門的垂直管理，另一方面構(gòu)建平等職級的環(huán)保部門與國資委間的溝通協(xié)調(diào)機制。目前環(huán)保部門的機構(gòu)垂改下，縣級環(huán)保部門作為市級環(huán)保部門的派出機構(gòu)，不再受縣級政府的行政領(lǐng)導(dǎo)。機構(gòu)垂改僅僅針對縣級環(huán)保部門，不能排除市級政府對市級環(huán)保部門的干擾。環(huán)保部門受上級環(huán)保部門與本級人民政府的雙重管理，而人力、財力又受制于本級政府。環(huán)保部門夾在雙重領(lǐng)導(dǎo)者之間，面對環(huán)境損害行為的發(fā)生，扮演的更多是一種信息傳達者而非實際決策者的角色。在本級政府領(lǐng)導(dǎo)拍板之前，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法難以落到實處。逐步實現(xiàn)省級環(huán)保部門對地市級環(huán)保部門的垂直管理，是對地方環(huán)保部門獨立執(zhí)法的切實保障。國企具有行政職級，是我國經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，短期內(nèi)取消并不現(xiàn)實。地方環(huán)保部門限于職級上的高低關(guān)系，面對大型國企的高行政級別，存在不敢嚴格監(jiān)管的現(xiàn)象。在垂直監(jiān)管的前提下，由省級環(huán)保部門來直接管理，可以避免行政職級上的不平等而帶來的監(jiān)管效果不良的影響。地方環(huán)保部門面對行政職級高于本部門的地方國企，可以上報上級環(huán)保部門，由上級環(huán)保部門與管理國企的國資委進行協(xié)調(diào)，從而起到對地方國企的實質(zhì)性監(jiān)管作用。我國實施的中央環(huán)保督察機制下，中央環(huán)保督察組進駐某一地區(qū)，先行與該地區(qū)的省級環(huán)保部門對接。省級環(huán)保部門有中央環(huán)保督察組作為后盾保障，大大加強了與省級國資委協(xié)調(diào)機制的實效性。

（三）重視社會監(jiān)管實效

2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，生態(tài)文明治理體系的完善，需要貫徹“共治”理念?！肮仓巍崩砟畹呢瀼?，社會公眾的積極參與十分重要?！董h(huán)境保護法》第六條亦明確了社會公眾的環(huán)境保護義務(wù)。公眾參與環(huán)境治理，直接目的是保護生態(tài)環(huán)境，確保生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境的好壞，關(guān)乎公眾的生產(chǎn)生活以及未來發(fā)展。社會監(jiān)管的完善能夠彌補行政監(jiān)管的不足，增添環(huán)境監(jiān)管的多元化。在政策、法律均有明文規(guī)定的情況下，環(huán)境社會監(jiān)管機制主要存在的問題是缺乏實效。公眾在實施了監(jiān)管行為之后，無法實現(xiàn)所期待的目的。鑒于此，可從加強環(huán)境監(jiān)管知識普及、發(fā)揮社會組織作用等方面來完善社會監(jiān)管。首先，應(yīng)夯實公眾參與監(jiān)管的基礎(chǔ)。社會公眾了解相關(guān)知識后，監(jiān)管路徑不明的問題自然得以解決。社會監(jiān)管知識包括社會監(jiān)管法律法規(guī)、社會監(jiān)管途徑等內(nèi)容。環(huán)境社會監(jiān)管的法律法規(guī)包括《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《環(huán)境信息公開辦法》等。我們國家對于社會公眾參與環(huán)境監(jiān)管的立法相對完善，不足的是法律的普及不夠全面。此外，社會監(jiān)管的途徑也應(yīng)是環(huán)境監(jiān)管知識普及的另一重點內(nèi)容。為了保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)、檢舉權(quán)和建議權(quán)而建立的環(huán)境信息公開制度，拓寬了公眾參與環(huán)境監(jiān)管的途徑。對環(huán)境違法行為的舉報，可以通過互聯(lián)網(wǎng)在政府部門的官方網(wǎng)站上向相應(yīng)的政府部門反映問題。目前，針對環(huán)境違法問題，社會公眾多是向政府部門檢舉，在政府部門消極回應(yīng)的情況下，缺失后續(xù)救濟途徑的了解。面對這一問題，可以加大向社會公眾宣傳環(huán)境公益訴訟法律制度的力度。在政府部門消極回應(yīng)的情況下，可以將環(huán)境違法、行政部門消極不作為的信息向檢察機關(guān)反饋，為檢察機關(guān)啟動環(huán)境行政公益訴訟提供線索。其次，應(yīng)當(dāng)重視社會組織的作用。存在眾多社會組織的基礎(chǔ)上，如果能夠發(fā)揮社會組織在參與社會監(jiān)管方面的作用，必定可以大大推進環(huán)境社會監(jiān)管的實效。如何發(fā)揮社會組織作用，可以借鑒徐州市環(huán)保部門聯(lián)合社會組織的相關(guān)做法[9]。地方環(huán)保部門可以聯(lián)合高校、社會等方面從事環(huán)?；顒拥纳鐣M織，建立合作機制，為環(huán)保社會組織進行環(huán)保知識普及、參與社會監(jiān)管提供資源與平臺。社會組織向公眾普及社會監(jiān)管知識，可以充分彌補行政部門人力方面的不足。此外，還應(yīng)關(guān)注專門從事環(huán)境保護事務(wù)社會組織的作用，積極探索適格社會組織啟動環(huán)境公益訴訟的路徑。較多從事環(huán)境保護的公益組織缺乏啟動公益訴訟的資金及技術(shù)，地方環(huán)保部門在與社會組織聯(lián)動過程中，達成有效的合作，實現(xiàn)地方環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政監(jiān)管之間的聯(lián)動，積極探索地方環(huán)境治理的先進經(jīng)驗。最后，擴寬社會監(jiān)管的途徑。目前，環(huán)境社會監(jiān)管的實現(xiàn)，一般路徑是公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題后向政府部門檢舉。向政府部門檢舉之后，社會監(jiān)管在現(xiàn)實意義上已到盡頭。檢舉之后的效果如何取決于政府部門如何處理。在鐵山港案件當(dāng)中，對于社會公眾的舉報，北海市政府處理不當(dāng)。究其原因，是涉及地方經(jīng)濟利益的環(huán)境違法線索舉報，地方政府的處理結(jié)論，可能不會據(jù)實作出。因此，在屬地政府部門處理不當(dāng)?shù)那闆r下，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建社會公眾對接屬地政府上級部門的監(jiān)管信息反饋途徑。這方面的信息反饋途徑，可以通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立環(huán)保舉報APP、環(huán)保舉報公眾號。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)平臺反饋信息，多級環(huán)保部門均可接收，為社會公眾的環(huán)境監(jiān)管行為發(fā)揮實效提供了一定的保障，一定程度上緩解地方保護主義下環(huán)境違法信息隱瞞的問題。

（四）司法監(jiān)管積極介入

以環(huán)境公益訴訟為重點的環(huán)境司法，是近年來司法實務(wù)界關(guān)注的重點。2018年，全國檢察機關(guān)共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件[10]。為了讓公益訴訟制度在實踐中更具操作性，最高人民檢察院、最高人民法院先后頒布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等司法解釋。這些文件的，讓公益訴訟介入環(huán)境監(jiān)管具備操作性、可行性。司法監(jiān)管相對于其他形式的環(huán)境監(jiān)管而言，監(jiān)管主體是國家的司法機關(guān)，代表國家的意志，具有權(quán)威性。司法監(jiān)管介入地方國企的環(huán)境監(jiān)管可以切實作用于不同的主體，如可直接對違法企業(yè)提起民事公益訴訟、對行政主體提起行政公益訴訟，具有其他形式的監(jiān)管所不可替代的作用。以環(huán)境公益訴訟為表現(xiàn)形式的司法監(jiān)管，可以通過以下途徑實現(xiàn)：通過訴前程序促使行政機關(guān)履行職能。環(huán)境公益訴訟介入處理與解決地方國企的環(huán)境監(jiān)管問題，需要重視檢察機關(guān)的作用。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，在行政機關(guān)存在怠于履職而致公共利益受損時可以啟動行政公益訴訟程序。行政公益訴訟程序包括訴前程序以及訴訟程序。目前實踐當(dāng)中，檢察機關(guān)辦理的公益訴訟案件多采用訴前程序。在地方國企環(huán)境行政監(jiān)管效果不佳的情況下，檢察機關(guān)通過公益訴訟的訴前程序介入，能夠積極發(fā)揮環(huán)境司法的作用，彌補環(huán)境行政監(jiān)管的不足，督促行政部門履職。地方行政機關(guān)在面臨被司法機關(guān)起訴、陷入行政訴訟風(fēng)險的境地下，會因為顧及行政績效、社會效應(yīng)等方面的因素而履行職責(zé)。入選2020年最高檢“守護海洋”檢察公益訴訟典型案例的“防城港市污水直排污染紅樹林生存環(huán)境”行政公益訴訟案，便是通過訴前程序促使行政機關(guān)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。若訴前程序無法解決問題，訴訟程序則是環(huán)境公益訴訟的最后保障。訴訟程序是檢察公益訴訟剛性的表現(xiàn)。向涉事行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，仍無法解決其怠于行使職責(zé)的問題，檢察機關(guān)可作為原告，將涉事行政機關(guān)訴諸法院。在環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)中，檢察機關(guān)也應(yīng)積極行使訴權(quán)。在行政機關(guān)、符合條件的社會組織怠于行使訴權(quán)時，檢察機關(guān)可以發(fā)出訴前公告。在訴前公告限定的時間內(nèi)若行政機關(guān)與社會組織仍不提起訴訟，檢察機關(guān)則可作為原告提起環(huán)境公益訴訟。同時，可積極發(fā)揮82地方環(huán)保組織的作用，鼓勵符合條件的環(huán)保公益組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟，從而參與到環(huán)境司法當(dāng)中。社會組織提起公益訴訟時，檢察機關(guān)也可視情況支持公益訴訟，以發(fā)揮司法機關(guān)在環(huán)境司法中的作用。此外，要發(fā)揮環(huán)境司法的作用，還應(yīng)當(dāng)完善檢察機關(guān)的信息獲取渠道。良好的案件信息來源，是檢察機關(guān)積極發(fā)起公益訴訟程序的前提。要充分獲取案件信息，檢察機關(guān)應(yīng)積極加強與其他行政機關(guān)之間的合作，共享關(guān)乎公共利益的案件信息。同時，向社會公眾普及公益訴訟知識，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)征集案件信息的渠道作用，鼓勵公眾積極向檢察機關(guān)舉報相關(guān)案件。在大力發(fā)展公益訴訟的背景下，檢察機關(guān)可以探索建立專門的案件線索舉報APP或者微信小程序，為社會公眾參與環(huán)境監(jiān)管提供便利。社會公眾信息獲取渠道的多樣性、主體的多元化，能夠為檢察機關(guān)獲取充足的案件線索來源帶來巨大幫助。

四、結(jié)語

高行政職級、大經(jīng)濟體量地方國企的環(huán)境監(jiān)管問題由來已久，采取內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管模式，能有效解決地方國企監(jiān)管的困局。強調(diào)國企內(nèi)部環(huán)境管理，從源頭上預(yù)防國企的環(huán)境違法行為，推動國企全面履行社會責(zé)任；完善行政監(jiān)管機制，讓政府部門的監(jiān)管能夠落到實處，避免行政監(jiān)管流于形式；社會監(jiān)管是環(huán)境監(jiān)管的有效補充，社會監(jiān)管主體的廣泛性、途徑的多樣性，能夠有效助力環(huán)境監(jiān)管工作的實施；具有權(quán)威性的司法監(jiān)管，具備其他形式監(jiān)管所不具備的作用與效果。從多種形式的環(huán)境監(jiān)管入手、實現(xiàn)多元共治的國企環(huán)境監(jiān)管，對現(xiàn)階段地方國企環(huán)境監(jiān)管問題的解決具有建設(shè)性的作用。

作者：李興確 熊超