導(dǎo)語：社會(huì)保障法制建設(shè)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出了統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。建立健全社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要保障。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度需要解決的主要問題是擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面；做實(shí)個(gè)人賬戶，充實(shí)社會(huì)保障基金；擴(kuò)大就業(yè)，健全失業(yè)保險(xiǎn)制度；完善最低生活保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。應(yīng)加快社會(huì)保障立法，確保公民社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展社會(huì)保障社會(huì)保障立法

黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)和任務(wù)，其中，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)之一，而深化勞動(dòng)和收入分配制度改革，加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系是當(dāng)前我國(guó)面臨的重要任務(wù)。

改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)以前所未有的速度發(fā)展，其成就為世界所矚目。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)也獲得全面發(fā)展，人民生活水平大幅度提高，已初步達(dá)到小康水平。但在發(fā)展的背后，各種社會(huì)矛盾仍然突出，如失業(yè)人口增多，就業(yè)壓力增大；收入差距擴(kuò)大，分配關(guān)系尚未理順；城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體及相當(dāng)部分農(nóng)民的生活還面臨困難等。這些問題的解決與社會(huì)保障制度的建立與完善有密切關(guān)系。近年來，黨和政府加快了社會(huì)保障制度改革，將建立社會(huì)保障制度作為當(dāng)前完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)，表明了我國(guó)政府關(guān)注民生、尊重和保護(hù)公民基本人權(quán)的決心，也預(yù)示著我國(guó)將進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。

一、建立健全社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障

十六屆三中全會(huì)《決定》提出要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這是處理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展關(guān)系的一個(gè)重要問題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，它要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須考慮社會(huì)的同步發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展是相互作用的,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ),社會(huì)發(fā)展又制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使國(guó)家不斷邁向文明和進(jìn)步，使百姓安居樂業(yè)，共同分享社會(huì)發(fā)展的成果。

社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)伴生的一項(xiàng)制度，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家為解決“市場(chǎng)失靈”、達(dá)成社會(huì)公平所采取的途徑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟(jì)制度，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。就勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)來說，由于每個(gè)社會(huì)成員的教育背景、工作能力、擁有的資源和信息的不同，在分配領(lǐng)域中必然出現(xiàn)差異，從而帶來社會(huì)的貧富差距和兩極分化，并引發(fā)社會(huì)各階層之間的矛盾。改革開發(fā)以來，我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重大的調(diào)整，特別是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，一部分國(guó)有企業(yè)被兼并破產(chǎn)，還有相當(dāng)部分企業(yè)因嚴(yán)重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了大范圍的下崗和失業(yè)現(xiàn)象，一些國(guó)有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活不如從前，巨大的反差使這部分人群產(chǎn)生失落心理，對(duì)未來失去信心。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，城鎮(zhèn)低收入人員也在增多，而農(nóng)村的貧困問題沒有從根本上得到解決。這些問題的存在，一定程度上已經(jīng)影響了社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須在制度上和法律上加以解決。

各國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要保障。社會(huì)保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會(huì)保障基金，對(duì)社會(huì)成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難時(shí)給予必要的救助和服務(wù)，以滿足社會(huì)成員的基本生活需要。社會(huì)保障被稱為社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，其對(duì)社會(huì)發(fā)展的功能主要表現(xiàn)在：第一，社會(huì)保障有利于實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)。生存權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容，它是作為社會(huì)個(gè)體的人生存所必不可少的權(quán)利，是基于人類生存本能而自然產(chǎn)生的。由于每個(gè)人在社會(huì)生活中都不可避免地會(huì)遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)，基于人的生存權(quán)保障，需要建立一套合理的制度對(duì)這些陷入生存困難的人們給予救助，而社會(huì)保障制度能夠?yàn)樵馐茱L(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成員提供必要的生活保障，解決他們的生活困難。因此，社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)的重要方式，也是實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)和價(jià)值目標(biāo)的保障體現(xiàn)，“只有在充分的‘社會(huì)保障’的基礎(chǔ)上――同時(shí)有精神自由――人們的人格才能得到公平發(fā)展。第二，社會(huì)保障有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義。社會(huì)正義是人類追求的目標(biāo)，社會(huì)正義主要體現(xiàn)在社會(huì)分配的公正。在追求正義和公平的目標(biāo)中，社會(huì)保障就是一項(xiàng)重要的制度。“在一個(gè)正義的社會(huì)，必然有財(cái)富的不斷移轉(zhuǎn)，從最富有的移轉(zhuǎn)到最貧窮的人”。社會(huì)保障具有國(guó)民收入再分配的功能，通過社會(huì)保障基金在高收入者和低收入者之間的轉(zhuǎn)移支付，使國(guó)民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調(diào)節(jié)社會(huì)成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。第三，通過社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)穩(wěn)定是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的基本前提，沒有社會(huì)穩(wěn)定，就沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)主要取決于人們心態(tài)的穩(wěn)定，而心態(tài)穩(wěn)定又來源于人們的安全感，健全和完善的社會(huì)保障能夠?yàn)槿藗兲峁┻@種安全感。社會(huì)保障通過滿足社會(huì)成員的基本生活需要，解除了人們的后顧之憂；通過盡可能地消除貧富之間的差距，能夠創(chuàng)造一個(gè)公平和合理的社會(huì)環(huán)境，最終使每個(gè)社會(huì)成員都能從社會(huì)保障制度獲得利益，并對(duì)未來的生活有良好的心理預(yù)期，安居樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

二、當(dāng)前建立和完善社會(huì)保障制度亟需解決的幾大問題

十六屆三中全會(huì)《決定》提出了加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系的新思路，主要有以下幾點(diǎn)：

1、不斷擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面

《決定》提出，要“將城鎮(zhèn)從業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，“擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面”，“實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌”，“繼續(xù)推行職工工傷和生育保險(xiǎn)”，“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”，“完善城市居民最低生活保障制度”。這表明我國(guó)未來社會(huì)保障制度的發(fā)展，必須解決覆蓋面的問題。

社會(huì)保障的覆蓋面直接影響到社會(huì)保障制度的適用范圍，它關(guān)系到社會(huì)成員中有多少人能夠直接享受到社會(huì)保障權(quán)利，關(guān)系到社會(huì)保障制度的作用能否充分發(fā)揮。目前我國(guó)社會(huì)保障的覆蓋面還比較低。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截至2002年末，我國(guó)共有11128萬職工和3608萬離退休人員參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中企業(yè)參保職工9090萬人，企業(yè)參保離退休人員3333萬人；參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為9400萬人；參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為10182萬人，參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為4406萬人；參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)為3488萬人。而同期我國(guó)城鄉(xiāng)就業(yè)人員為73740萬人，其中第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員等于第二、第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員之和。從上述參加社會(huì)保障的人數(shù)與從業(yè)人員的人數(shù)相比，我國(guó)社會(huì)保障覆蓋面仍然很低。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)就業(yè)人員大多沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)，而這部分人員占從業(yè)人員的比例逐年增大。因此，我國(guó)社會(huì)保障覆蓋面還比較低，與國(guó)際相比，只相當(dāng)于低收入國(guó)家的水平。

社會(huì)保障制度在社會(huì)發(fā)展中的地位勿庸置疑。只有實(shí)行全覆蓋、多層次的社會(huì)保障制度，讓全體社會(huì)成員都能受益，才能真正發(fā)揮社會(huì)保障制度在社會(huì)發(fā)展中的作用?！稕Q定》提出擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面目標(biāo)，符合當(dāng)前社會(huì)保障制度發(fā)展需要。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，應(yīng)逐步將范圍擴(kuò)及到所有與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，并最終包括一些自我雇傭者和自我服務(wù)者。在社會(huì)救助方面，應(yīng)當(dāng)加大國(guó)家財(cái)政的開支，建立完善的對(duì)貧困居民的救助制度，應(yīng)進(jìn)一步放寬救助條件，提高生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使社會(huì)貧困人口都因此而受益。在社會(huì)福利方面，要提升社會(huì)福利在整個(gè)社會(huì)保障中的地位和作用，應(yīng)改革現(xiàn)行的福利體制，重整福利資源，將社會(huì)福利制度化、法律化，讓全體國(guó)民都能夠通過社會(huì)福利制度分享到社會(huì)發(fā)展的成果。2、做實(shí)個(gè)人賬戶，充實(shí)社會(huì)保障基金，確保社會(huì)保障基金安全

《決定》提出，“完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶”，“采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金”，“強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳，擴(kuò)大征繳覆蓋面，規(guī)范基金監(jiān)管，確保基金安全”。

社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合是目前我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)所采取的籌資和管理模式。但在這套制度的實(shí)施過程中，出現(xiàn)了一些難以回避的矛盾和問題，最突出的是個(gè)人賬戶的空賬問題。實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶以后，不同年齡段的職工因繳費(fèi)年限不同而出現(xiàn)個(gè)人賬戶資金的不同。針對(duì)這種情況，考慮歷史遺留的問題，目前對(duì)不同年齡的職工采取了不同的辦法來計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，也就所謂“新人新辦法、老人老辦法、中人中辦法”。由于“老人”和“中人”在過去的傳統(tǒng)制度下并沒有養(yǎng)老金的繳費(fèi)積累，所以他們也就無法憑借現(xiàn)在的個(gè)人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金。實(shí)際上，對(duì)于這兩部分人的養(yǎng)老金問題，不得不依靠當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的繳費(fèi)積累來支付，甚至動(dòng)用“新人”個(gè)人賬戶中的資金來填補(bǔ)“老人”的退休金，其結(jié)果是“老人”“中人”的賬戶是空的，“新人”的賬戶也是空的，再加上一些企業(yè)采取各種手段逃避或拖延繳費(fèi)，這就使得個(gè)人賬戶變得有名無實(shí)。如果空賬繼續(xù)維持，將會(huì)在未來若干年后造成養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付危機(jī)。為此，有學(xué)者對(duì)實(shí)行個(gè)人賬戶提出了質(zhì)疑。而《決定》對(duì)繼續(xù)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合予以了肯定，并明確要做實(shí)個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶的做實(shí)，取決于“老人”和“中人”賬戶的資金來源。由于“老人”和“中人”在舊體制下沒有實(shí)行繳費(fèi)制，而是由國(guó)家包下來，在財(cái)務(wù)上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤(rùn)上繳給國(guó)家，當(dāng)職工生老病死時(shí)再由國(guó)家補(bǔ)償給勞動(dòng)者?，F(xiàn)在實(shí)行新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國(guó)家對(duì)這部分勞動(dòng)者予以補(bǔ)償，在理論上是完全公平和合理的。

做實(shí)個(gè)人賬戶，必須有充實(shí)的資金支持，為此，《決定》指出要采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金。也就是說，可以將部分國(guó)有資產(chǎn)從國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)為社會(huì)保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實(shí)社會(huì)保障基金，如開征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，還可以考慮開征消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅等；還可以發(fā)行用于社會(huì)保障的專項(xiàng)國(guó)債，等等，通過多種開源方式來籌集社會(huì)保障資金，才能使社會(huì)保障制度正常運(yùn)行。

社會(huì)保障基金的征繳是社會(huì)保障基金來源的制度保障，需要在立法上對(duì)社會(huì)保障基金的征繳予以規(guī)范，特別是要嚴(yán)厲制裁拖欠和逃避社會(huì)保障基金的行為。在社會(huì)保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應(yīng)當(dāng)盡可能地使社會(huì)保障基金增值。要實(shí)現(xiàn)安全和效率的目標(biāo)，需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)管，同時(shí)需要對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行投資運(yùn)作，可以采取信托投資的方式來管理社會(huì)保障基金，使其在法律上成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，此外，應(yīng)當(dāng)采取組合投資的模式進(jìn)行投資，以降低風(fēng)險(xiǎn)，又保證必要的投資回報(bào)率，以確保社會(huì)保障基金的安全和效率。

3、擴(kuò)大就業(yè)，健全失業(yè)保險(xiǎn)制度

《決定》提出，“把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置，實(shí)施積極的就業(yè)政策，努力改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境”；“健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌”。就業(yè)是民生之本，擴(kuò)大就業(yè)關(guān)系到改革發(fā)展和穩(wěn)定的大局。在今后的若干年內(nèi)，就業(yè)將成為影響我國(guó)社會(huì)發(fā)展最大的難點(diǎn)。目前我國(guó)就業(yè)主要面臨著來自城鄉(xiāng)的雙重壓力。據(jù)估計(jì)，現(xiàn)在我國(guó)每年最多能夠創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)是900多萬個(gè)，但競(jìng)崗的人數(shù)是2000多萬。到2003年6月底，全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)795萬人，國(guó)有企業(yè)下崗職工356萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，但如果加上未登記的實(shí)際失業(yè)人員，失業(yè)率可能超過10%。今后10年，還將有1.5億-2億以上的農(nóng)村勞動(dòng)力需要向非農(nóng)行業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。此外，下崗職工再就業(yè)的問題已成為當(dāng)前就業(yè)矛盾的焦點(diǎn)，隨著下崗職工三年協(xié)議期滿出中心高峰的到來，該問題將進(jìn)一步突出。目前，各地在實(shí)行下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌的改革，北京、上海、浙江、福建、廣東、遼寧等省市已全部關(guān)閉了企業(yè)下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)是解決就業(yè)的根本，要正確處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大就業(yè)的關(guān)系，實(shí)施積極的就業(yè)政策。按照《決定》的要求，要在產(chǎn)業(yè)類型上，注重發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；在企業(yè)規(guī)模上，注重扶持中小企業(yè)；在經(jīng)濟(jì)類型上，注重發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)；在就業(yè)方式上，注重采用靈活多樣的形式。此外，要不斷健全和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，除了發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)人員基本生活的功能之外，還應(yīng)發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能。應(yīng)當(dāng)積極采取各種措施建立規(guī)范的職業(yè)介紹所和就業(yè)培訓(xùn)中心，幫助失業(yè)人員掌握所需的職業(yè)技能，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

4、完善最低生活保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

《決定》提出，要“完善城市居民最低生活保障制度”，“農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合”，“有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。最低生活保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是社會(huì)保障中給付標(biāo)準(zhǔn)最低、涉及人群最廣的制度。

最低生活保障制度屬于社會(huì)救助的內(nèi)容。社會(huì)救助是對(duì)社會(huì)成員提供最基本的生活保障，使救助對(duì)象免去衣食之憂，是社會(huì)保障制度中的最低層次，也是實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)的最基本要求。1997年開始正式實(shí)施城市居民最低生活保障制度，1999年9月國(guó)務(wù)院了《城市居民最低生活保障條例》。根據(jù)規(guī)定，享受城市最低生活保障制度的對(duì)象主要是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城鎮(zhèn)享受最低生活保障金的人數(shù)1998年為184萬人，1999年為266萬人，2000年為402萬人，2001年為1170萬人，2002年為2064萬人，2003年到9月底為2180萬人。城市制度生活保障制度的建立，對(duì)解決城市貧困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些問題，如資金來源不足，保障的標(biāo)準(zhǔn)較低。目前全國(guó)低保全年支出約150億元，各城市最低生活保障金人均水平從高的約300元到低的不到40元不等，全國(guó)人均為55元。實(shí)施范圍有限，僅限于城市的低收入人群，廣大的農(nóng)村貧困人口還未能包括其中。為了更好地發(fā)揮最低生活保障制度的功能，解決貧困人口的基本生活問題，《決定》提出要完善城市最低生活保障制度，并逐步探索建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)，是符合社會(huì)保障的基本理念的，尤其是農(nóng)村最低生活保障制度，應(yīng)當(dāng)成為未來政府著力解決的重點(diǎn)。

農(nóng)村養(yǎng)老保障問題同樣是目前社會(huì)保障制度建設(shè)中的一個(gè)難點(diǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老問題如何解決，這是一個(gè)涉及面很大的問題。我國(guó)有8億多農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老問題不解決，就難以實(shí)現(xiàn)建立社會(huì)保障的目的，也會(huì)對(duì)社會(huì)構(gòu)成巨大的不安全隱患。80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以前，農(nóng)民養(yǎng)老主要由農(nóng)村集體組織承擔(dān)了大部分的責(zé)任，后隨著土地和收入分配舊體制的瓦解，贍養(yǎng)老人的責(zé)任又轉(zhuǎn)由家庭來承擔(dān)，但由于制度的變遷，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)老人的功能正逐步弱化，建立適合當(dāng)前農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度勢(shì)在必行。解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村人口多、農(nóng)民收入普遍偏低、且地區(qū)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，應(yīng)采取區(qū)別對(duì)待的原則逐漸來推行。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以通過引導(dǎo)、鼓勵(lì)措施推行養(yǎng)老金計(jì)劃，關(guān)鍵的要確定合理的繳費(fèi)比例，提高養(yǎng)老基金投資回報(bào)率，放寬養(yǎng)老金資本市場(chǎng)運(yùn)作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險(xiǎn)向強(qiáng)制保險(xiǎn)過渡。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村五保護(hù)供應(yīng)制度，同時(shí)強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的功能，達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)條件后再實(shí)行養(yǎng)老金計(jì)劃。此外，在農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上，必須強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任，對(duì)實(shí)行強(qiáng)制養(yǎng)老金計(jì)劃的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政補(bǔ)貼的辦法對(duì)農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，以推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實(shí)施。對(duì)于不具備實(shí)行條件實(shí)行養(yǎng)老金計(jì)劃的，國(guó)家應(yīng)加大社會(huì)救濟(jì)的力度，以保障農(nóng)民基本生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)。三、加快社會(huì)保障立法，確保公民社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)

社會(huì)保障權(quán)是公民的基本人權(quán)，它要求國(guó)家保證每個(gè)公民都有獲得社會(huì)保障的權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)基本內(nèi)容。2001年我國(guó)參加的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》明確規(guī)定締約國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)。

現(xiàn)代社會(huì)保障制度是由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的，強(qiáng)制性就意味著它離不開法律的支持，從各國(guó)社會(huì)保障實(shí)踐看，主要是通過立法將社會(huì)保障的各項(xiàng)政策和措施法制化，使它在全國(guó)范圍自上而下地實(shí)施，法制化是社會(huì)保障制度實(shí)施的保障。只有通過國(guó)家立法，賦予公民社會(huì)保障權(quán)，才能使社會(huì)保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)明晰化，確保公民社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；只有通過立法將社會(huì)保障制度以法律的形式確立下來，才能使其獲得連續(xù)實(shí)施的生命力。而透過這些穩(wěn)定的法律制度，社會(huì)保障主體對(duì)于自己的權(quán)利義務(wù)有一明確的預(yù)期，減少制度實(shí)施中的摩擦，使社會(huì)保障制度的運(yùn)作進(jìn)入良性循環(huán)的狀態(tài)；只有通過法律的強(qiáng)制性，才能使社會(huì)保障制度有效地運(yùn)行。社會(huì)保障制度的運(yùn)作是一個(gè)巨大的社會(huì)工程，包括繳費(fèi)體系的運(yùn)作、支付體系的運(yùn)作和基金管理的運(yùn)作，這些涉及繳費(fèi)和經(jīng)費(fèi)支出的問題必須由國(guó)家法律作為明確規(guī)定。因此，只有在法制的環(huán)境下，社會(huì)保障制度才能有效地實(shí)施。

我國(guó)社會(huì)保障制度改革已近二十年，但社會(huì)保障立法還相對(duì)滯后。迄今為止，我國(guó)未頒布專門的社會(huì)保障法或社會(huì)保險(xiǎn)法，只頒布了一些國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，如《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（1999年1月）、《工傷保險(xiǎn)條例》（2003年4月）、《城市居民最低生活保障條例》（1999年9月）、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》（1999年1月）等。另外，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面國(guó)務(wù)院下發(fā)了有關(guān)政策性文件。這種立法滯后的現(xiàn)狀不符合我國(guó)社會(huì)保障制度快速發(fā)展的需要。要完善社會(huì)保障制度，必須加快社會(huì)保障立法的步伐。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)方面，《決定》提出“要完善勞動(dòng)、就業(yè)和社會(huì)保障等方面的法律法規(guī)，切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者和公民的合法權(quán)益。”最近，中共中央提出了修改憲法的建議，該建議已被全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。建議提出，在《憲法》中增加“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”等內(nèi)容。憲法的修訂，標(biāo)志著我國(guó)在充分尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)上，將進(jìn)一步發(fā)展同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。在未來幾年，社會(huì)保障立法將會(huì)成為國(guó)家立法的重點(diǎn)，惟有加快社會(huì)保障立法，才能更好地建立和健全社會(huì)保障制度，發(fā)揮其在保障公民的生存權(quán)、穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。