導(dǎo)語：教育資源均衡配置法律制度保障研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

教育是任何國家必須組織和實(shí)施的一種行為。欲實(shí)施教育關(guān)鍵要有教育資源。一般認(rèn)為，教育資源是投入到教育過程中的各種社會(huì)資源的總稱，包括但不限于人力、物力、財(cái)力、信息和時(shí)間。其中，人力資源主要是指教師、科研人員、管理人員和教學(xué)輔助人員。物力資源和財(cái)力資源本質(zhì)上均為物質(zhì)資源。但為了更加明確，我們又對其進(jìn)行了細(xì)分。物力資源主要指的是教室、場地、辦公桌椅等實(shí)物形態(tài)的資源；財(cái)力資源主要指的是以貨幣形態(tài)表現(xiàn)的資源，其主要通過財(cái)政撥款以及捐贈(zèng)來實(shí)現(xiàn)。教育可以分為基礎(chǔ)教育、高等教育和成人教育三類。其中基礎(chǔ)教育包括學(xué)前教育，小學(xué)教育和中學(xué)教育。我國的義務(wù)教育主要指的是從小學(xué)至初中這一階段共為時(shí)九年的義務(wù)教育。本文中教育資源的配置首先主要是指義務(wù)教育資源的配置，其次主要是指教育資源中財(cái)力資源的配置。至于其他教育層次的教育資源配置的問題只能在另文中探討。

一、教育資源均衡配置的理論基礎(chǔ)

1.國際法上人權(quán)理念的要求

每個(gè)適齡的兒童不論其種族、性別、語言、宗教信仰為何均有權(quán)利受到教育，即應(yīng)享有受教育權(quán)，這是國際法上公認(rèn)的原則。受教育權(quán)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利之一種，經(jīng)由這項(xiàng)權(quán)利個(gè)體可以尋求安全、社會(huì)正義和平等。受教育權(quán)是國際法上一項(xiàng)基本的人權(quán)。聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)力國際公約》中規(guī)定了公民的一些基本的權(quán)利，其核心內(nèi)容中包括受教育權(quán)。實(shí)際上，《世界人權(quán)宣言》也規(guī)定了受教育權(quán)為一項(xiàng)基本人權(quán)。為使其成為各締約國的一項(xiàng)義務(wù)，聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)力國際公約》第13條對《世界人權(quán)宣言》進(jìn)行了細(xì)化，是迄今為止關(guān)于“受教育權(quán)”內(nèi)涵所做出的最完整的釋義。除此之外，《聯(lián)合國兒童權(quán)利宣言》《歐洲社會(huì)憲章》《美洲人權(quán)公約》等一系列國際人權(quán)文件也對受教育權(quán)做出了規(guī)定。一般認(rèn)為，受教育權(quán)具體包括受教育機(jī)會(huì)權(quán)、受教育條件權(quán)、獲取受教育結(jié)果權(quán)三個(gè)方面。受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要教育行為的具體落實(shí)，而教育行為的實(shí)施需要教育機(jī)構(gòu)、教師資源以及相應(yīng)的條件，即需要足夠的教育資源。在我國現(xiàn)階段，這些教育資源的配置仍存在不均衡的情況，因此如何通過法律手段進(jìn)行均衡配置成為關(guān)鍵的問題。

2.平等理念的貫徹

在世界范圍內(nèi)，關(guān)于平等的論述可謂汗牛充棟。杰弗遜曾道：“我們認(rèn)為這些真理是神圣和不可否認(rèn)：所有的人都是生而平等和獨(dú)立……”回顧迄今為止的人類社會(huì)的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)的進(jìn)步正是從不平等、不自由、不文明逐漸走向平等、自由、文明的過程。平等的理念體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、權(quán)利等方方面面。平等的理念具體落實(shí)在各國的憲法以及憲法性文件中?！吨腥A人民共和國憲法》第33條規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。這是平等權(quán)的宣示，該種權(quán)利與生命權(quán)、自由權(quán)一樣重要和不可或缺。這種平等權(quán)賦予公民如下權(quán)利：一是公民不論其性別、年齡、職業(yè)、出身都有權(quán)利請求國家給予無差別的保護(hù)，給予公民同等的待遇，公民的地位平等；二是公民平等地享有權(quán)利、平等地履行義務(wù)。具體到教育領(lǐng)域，教育的平等首先是同時(shí)也是最重要的是教育機(jī)會(huì)的平等，即接觸教育的機(jī)會(huì)是平等的。國內(nèi)外的理論研究一般傾向于認(rèn)為，教育機(jī)會(huì)的平等更多的是指接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)平等。要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育機(jī)會(huì)的平等必然首先要求在教育資源上的投入要均衡。不管是主觀原因還是客觀原因，只要在教育資源的投入上未實(shí)現(xiàn)均衡配置，那么義務(wù)教育的平等就不可能實(shí)現(xiàn)。

二、教育資源配置不均衡的表現(xiàn)形態(tài)

我國教育資源配置的不均衡主要表現(xiàn)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間三個(gè)方面。[1]

1.區(qū)域間的不均衡

近年來，我國的經(jīng)濟(jì)體量取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，已經(jīng)躍居世界第二，人民群眾的生活水平也較以前有了前所未有的提高。但是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高并未使得東部、中部、西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有大的改觀，東部沿海地區(qū)與中部特別是西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距仍舊不小。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異帶來了巨大的教育差距，區(qū)域之間教育資源的配置出現(xiàn)了嚴(yán)重的不均衡。這種不均衡不僅僅體現(xiàn)在不同地區(qū)的教育發(fā)展水平上，更體現(xiàn)在生均教育經(jīng)費(fèi)的差異性上。據(jù)2010年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，在全國范圍內(nèi)，北京的小學(xué)生生均預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)最高，貴州省最低，兩者的差距是10倍。全國初中和高中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)亦是如此。雖然近年來各地生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)有較大幅度增加，但差距卻仍在擴(kuò)大。

2.城鄉(xiāng)間的不均衡

當(dāng)前，在中央和地方財(cái)政的支持下，我國義務(wù)教育事業(yè)取得了較大發(fā)展。免費(fèi)義務(wù)教育已經(jīng)全面覆蓋城市和農(nóng)村。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在以及近些年來城市的快速發(fā)展使得農(nóng)村義務(wù)教育水平與城市義務(wù)教育水平的差距在逐漸拉大。這種差距體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)教學(xué)設(shè)施配置不均衡。城市的教室、教學(xué)設(shè)施、教學(xué)儀器等硬件設(shè)備齊全，基本能夠滿足師生的要求。部分農(nóng)村地區(qū)的上述基礎(chǔ)硬件設(shè)施可能還不齊全，即使勉強(qiáng)使用，也存在著諸多隱患。二是城鄉(xiāng)師資配備不均衡。城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活的便利程度、發(fā)展機(jī)會(huì)等差異性使得教師的流動(dòng)呈現(xiàn)“趨城市化”的特征，不管是已經(jīng)在農(nóng)村工作的老教師還是即將入職的新教師均向城市流動(dòng)。城市教師的學(xué)歷層次要遠(yuǎn)高于農(nóng)村，城市的師資規(guī)模、數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村。師資配備的不均衡實(shí)際上直接妨礙了義務(wù)教育結(jié)果的公平性。三是城鄉(xiāng)義務(wù)教育資金投入上的不均衡。相較于農(nóng)村，城市獲得資金的渠道更廣，所獲得的資金數(shù)量也更多。

3.學(xué)校間的不均衡

我國是擁有十三多億人口的大國，因此應(yīng)該接受義務(wù)教育的人口絕對數(shù)量非常龐大。義務(wù)教育的平等接受機(jī)會(huì)要求有眾多實(shí)施義務(wù)教育的中小學(xué)校，因此，在為數(shù)眾多的學(xué)校中，如何分配教育資源是教育當(dāng)局必須面對的問題。從理論上和原則上講，各學(xué)校間的資源應(yīng)該均等分配。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，校際間教育資源的不均衡配置比比皆是。如在北京市存在著兩種學(xué)校：一種是擁有充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和所有優(yōu)質(zhì)的公共資源，并且有特殊的擇生權(quán)力；另外一種是打工子女民辦學(xué)校，政府不提供財(cái)政支持。這種處于“同一片藍(lán)天下”的兩個(gè)群體，由于財(cái)政制度的安排，辦學(xué)條件差異巨大[2]。

三、教育資源配置不均衡的原因分析

我國教育資源特別是財(cái)力資源不均衡配置有多方面的原因，其中最主要的原因是規(guī)章制度不完善。具體來說，主要有兩大領(lǐng)域的制度不完善和不合理導(dǎo)致了教育資源配置的不均衡。

1.義務(wù)教育領(lǐng)域的法律體系不完善

我國2006年修訂的《義務(wù)教育法》雖然在教育公平、經(jīng)費(fèi)保障等方面取得重大突破，但是在經(jīng)費(fèi)承擔(dān)比例、問責(zé)主體、問責(zé)情節(jié)等方面仍具有相當(dāng)?shù)哪：?，部分?guī)定對地方政府而言彈性過大，弱化了義務(wù)教育法的剛性度。此外，義務(wù)教育的配套立法規(guī)定不夠細(xì)致。教育資源均衡配置需要有充足的教育經(jīng)費(fèi)，而教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模有賴于國家財(cái)政預(yù)算的規(guī)模。我國的《預(yù)算法》雖然對預(yù)算的一些基本規(guī)則做了規(guī)定，但是針對教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算還有很多細(xì)致的工作要做。

2.我國財(cái)稅法律制度不合理

1994年分稅制改革之后，中央財(cái)力日益強(qiáng)大，地方財(cái)力日益弱化，但事權(quán)在中央和地方之間的劃分并未發(fā)生根本變化。根據(jù)我國的《義務(wù)教育法》第44條的規(guī)定，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。中央政府的財(cái)政資金充足，中央政府的財(cái)政投入自然沒有問題。但是，由于地方政府也要負(fù)責(zé)本地義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，在財(cái)政資金短缺的情況下，地方政府的財(cái)政投入或者不足或者挪用或者滯后。解決我國地方財(cái)政資金不充足的途徑有兩個(gè)：一是地方政府自己想辦法，如以收取土地出讓金等收費(fèi)方法籌集資金；二是中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。但是，地方政府的收費(fèi)歷來受到嚴(yán)格的監(jiān)管，解決資金短缺的第一個(gè)途徑前途堪憂。而第二個(gè)途徑是地方政府獲得財(cái)政資金的正途。但是由于我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度不夠完善，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付后的地方財(cái)政資金仍然存在不均衡的現(xiàn)象。而地方政府在教育上財(cái)政資金的投入一般按照整個(gè)地方政府財(cái)政資金的總額乘上一定的比例。因此，地方政府財(cái)政資金總額大的投入就多，財(cái)政資金總額小的投入就少。這樣，在教育資源配置上就導(dǎo)致了東部省份和中西部省份，城市和農(nóng)村不均衡的問題。

四、教育資源均衡配置的法律制度保障

教育資源的均衡配置需要理念的指引同時(shí)也需要法律制度的保障，針對前文中所述及的義務(wù)教育領(lǐng)域和財(cái)政法律制度存在的問題，筆者提出如下的完善建議。

1.完善義務(wù)教育領(lǐng)域法律體系，加快配套立法進(jìn)程

我國的《義務(wù)教育法》對教育資源的配置做了一些原則性的規(guī)定，但是僅僅依靠《義務(wù)教育法》這一部法律不足以使得教育資源的配置達(dá)致均衡。通過考察美國、日本、德國等教育發(fā)達(dá)國家的義務(wù)教育法律體系可以發(fā)現(xiàn)，教育資源的均衡配置需要多部法律協(xié)同規(guī)制。長期以來，我國學(xué)界對教育資源的均衡配置以及教育公平等問題缺乏研究。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)對教育立法重視不夠。我國立法機(jī)關(guān)在教育領(lǐng)域雖然制定了一些法律，如《義務(wù)教育法》《高等教育法》等法律。但是在這些法律中對于教育資源的均衡配置問題卻鮮有具體的可操作性的規(guī)定，更多的是一種原則性、粗線條的規(guī)定。因此，在今后的立法或修法中，應(yīng)對這些原則性的、粗線條的法律進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)其剛性度，對未執(zhí)行法律的人員進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)。此外，針對一些法律已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)的問題，立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)我國教育發(fā)展的現(xiàn)狀及未來的趨勢，對滯后性的法律條文進(jìn)行修改，以適應(yīng)我國義務(wù)教育快速發(fā)展的速度。最后，要抓緊制定能夠促進(jìn)教育資源均衡配置的相關(guān)配套法律法規(guī)。其中，最主要的是《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》等。只有這些法律法規(guī)完善了之后，教育資源的均衡配置才有可能實(shí)現(xiàn)。

2.改革財(cái)稅法律制度，促進(jìn)教育資源均衡配置

前已述及，我國的分稅制改革以及相關(guān)的財(cái)稅法律制度對教育資源均衡配置具有重要的影響，因此有必要改革財(cái)稅法律制度。具體來說，應(yīng)對中央和地方事權(quán)進(jìn)行明確劃分，對中央和地方的財(cái)政收支進(jìn)行法治治理，抓緊制定《財(cái)政收支劃分法》。中央和地方的事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致地方事務(wù)過于繁雜，從而使得地方財(cái)政難于應(yīng)付。中央和地方事權(quán)的劃分在我國并非沒有法律規(guī)定，我國憲法對中央和地方的事權(quán)進(jìn)行了粗線條的劃定，但是這種粗線條的劃定顯然不能適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，由于地方與中央不具有同等的“議價(jià)能力”，在具體劃定事權(quán)時(shí)，中央具有更大的自主性和話語權(quán)，在劃定事權(quán)的時(shí)候具有一定的隨意性。因此，地方承擔(dān)了更多的事務(wù)。鑒于此，筆者建議，中央和地方的事權(quán)劃分應(yīng)法定化，哪些事務(wù)由地方承擔(dān)，哪些事務(wù)由中央承擔(dān)應(yīng)在法律上明確規(guī)定，除此之外的任何劃定都應(yīng)是無效的。在事權(quán)劃定之后，緊隨其后的是對財(cái)權(quán)進(jìn)行法定化。當(dāng)前我國的財(cái)政管理體制是以分稅制為基礎(chǔ)的，而分稅制的形成實(shí)質(zhì)上是以1994年一個(gè)國務(wù)院的文件———《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》為依據(jù)的。從法律規(guī)范的效力上考慮，該文件實(shí)際上不具有法律上的意義，而且這與當(dāng)前的“法治治理”顯然是相悖的。因此，應(yīng)考慮抓緊制定《財(cái)政收支劃分法》，以法律的形式更加嚴(yán)格和規(guī)范地劃分中央和地方的財(cái)政收支權(quán)。具體到義務(wù)教育領(lǐng)域，教育經(jīng)費(fèi)的投入應(yīng)“以省為主”，中央和省應(yīng)該成為義務(wù)教育資源投入的主體。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，以省財(cái)政投資為主；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的省份，應(yīng)以中央財(cái)政為主，地方財(cái)政為輔。只有這樣，教育資源的均衡配置才有可能實(shí)現(xiàn)。

作者:秦勇 李鳳霞 單位:中國石油大學(xué)（華東）法學(xué)系

參考文獻(xiàn)：

[1]中國教科院“義務(wù)教育均衡發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)研究”課題組.義務(wù)教育均衡發(fā)展國家標(biāo)準(zhǔn)研究.教育研究[J]，2013（5）.

[2]劉亞榮.我國義務(wù)教育服務(wù)均等化的必要性分析[J].財(cái)政研究，2010（9）.

[3]李宜江.義務(wù)教育均等發(fā)展的法律保障研究[M].合肥：安徽師范大學(xué)出版社，2013.