應(yīng)松年首先分四個(gè)方面講解了行政程序制度的和作用。

（一）程序和行政程序

行政程序法律制度是有關(guān)行政程序的法律規(guī)范的總稱，是行政程序的法律化、制度化。要明確行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。

所謂程序，就是行為從起始到終結(jié)的長(zhǎng)短不等的過(guò)程。構(gòu)成這一程序過(guò)程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時(shí)間和順序。行政程序，就是由行政機(jī)關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時(shí)間、順序構(gòu)成的行為過(guò)程。步驟，就是實(shí)現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實(shí)施行為的和形式，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。例如，按照《治安管理處罰條例》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出處罰的步驟是傳喚、詢問(wèn)、取證和裁決。傳喚需要用傳喚證，詢問(wèn)要有筆錄，裁決要有書面決定等等，這些活動(dòng)就是行為過(guò)程中的步驟和行為方式。整個(gè)行為過(guò)程就是由一個(gè)接一個(gè)的步驟和方式聯(lián)結(jié)而成的。完成這一程序過(guò)程需要用一定的時(shí)間。為提高效率，就需要有時(shí)限；完成這一程序步驟，還必須遵循先后次序。如上例，必須先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證。這就是順序。時(shí)限和順序構(gòu)成程序的時(shí)間表現(xiàn)形式。行政程序就是由上述步驟、方式、時(shí)限、順序?yàn)橐貥?gòu)成的行政行為的過(guò)程，是空間形式和時(shí)間形式的統(tǒng)一。

行政程序的最大特點(diǎn)在于，行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的程序。行政法律關(guān)系是由行政機(jī)關(guān)和相對(duì)一方的公民、法人或其他組織組成的，但行政程序僅指行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)遵循的程序，而不是相對(duì)一方應(yīng)遵循的程序。

公民、法人或其他組織在向行政機(jī)關(guān)提出某項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)常常為他們?cè)O(shè)定程序，如據(jù)報(bào)載，要申請(qǐng)辦一批發(fā)市場(chǎng)，需經(jīng)112道程序（蓋112個(gè)章）。為避免行政機(jī)關(guān)在設(shè)置這類程序時(shí)給公民帶來(lái)不便，甚至造成損害，行政程序法律需要對(duì)此規(guī)定一些原則，例如便民原則、及時(shí)原則、公布申請(qǐng)條件原則等。它們也就成為行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守的程序原則。

應(yīng)松年首先分四個(gè)方面講解了行政程序法律制度的內(nèi)容和作用。

（一）程序和行政程序

行政程序法律制度是有關(guān)行政程序的法律規(guī)范的總稱，是行政程序的法律化、制度化。要明確行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。

所謂程序，就是行為從起始到終結(jié)的長(zhǎng)短不等的過(guò)程。構(gòu)成這一程序過(guò)程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時(shí)間和順序。行政程序，就是由行政機(jī)關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時(shí)間、順序構(gòu)成的行為過(guò)程。步驟，就是實(shí)現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實(shí)施行為的方法和形式，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。例如，按照《治安管理處罰條例》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出處罰的步驟是傳喚、詢問(wèn)、取證和裁決。傳喚需要用傳喚證，詢問(wèn)要有筆錄，裁決要有書面決定等等，這些活動(dòng)就是行為過(guò)程中的步驟和行為方式。整個(gè)行為過(guò)程就是由一個(gè)接一個(gè)的步驟和方式聯(lián)結(jié)而成的。完成這一程序過(guò)程需要用一定的時(shí)間。為提高效率，就需要有時(shí)限；完成這一程序步驟，還必須遵循先后次序。如上例，必須先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證。這就是順序。時(shí)限和順序構(gòu)成程序的時(shí)間表現(xiàn)形式。行政程序就是由上述步驟、方式、時(shí)限、順序?yàn)橐貥?gòu)成的行政行為的過(guò)程，是空間形式和時(shí)間形式的統(tǒng)一。

行政程序的最大特點(diǎn)在于，行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的程序。行政法律關(guān)系是由行政機(jī)關(guān)和相對(duì)一方的公民、法人或其他組織組成的，但行政程序僅指行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)遵循的程序，而不是相對(duì)一方應(yīng)遵循的程序。

公民、法人或其他組織在向行政機(jī)關(guān)提出某項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)常常為他們?cè)O(shè)定程序，如據(jù)報(bào)載，要申請(qǐng)辦一批發(fā)市場(chǎng)，需經(jīng)112道程序（蓋112個(gè)章）。為避免行政機(jī)關(guān)在設(shè)置這類程序時(shí)給公民帶來(lái)不便，甚至造成損害，行政程序法律需要對(duì)此規(guī)定一些原則，例如便民原則、及時(shí)原則、公布申請(qǐng)條件原則等。它們也就成為行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守的程序原則。

（一）我國(guó)憲法與行政程序法律制度的基本原則。

到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有制定法典形式的行政程序法，但從建國(guó)以來(lái)，尤其是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，已經(jīng)在不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。這些規(guī)定首先體現(xiàn)在憲法上，如，憲法第2條第3款、第27條第1、2款、憲法第41條等為行政程序法律參與原則、效率原則、聽(tīng)證制度等提供了依據(jù)。

根據(jù)我國(guó)憲法的有關(guān)規(guī)定以及世界各國(guó)行政程序法律有關(guān)基本原則的表述，對(duì)我國(guó)行政程序法律應(yīng)該明確和遵循的基本原則，可大致歸納為以下幾條：

1.公開原則。是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人和社會(huì)公眾公開其行政行為的原則。其內(nèi)容包括：一，公開行政法規(guī)和規(guī)范性文件；二，公開行政決定，包括行政機(jī)關(guān)所作的行政處理、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政裁決和行政復(fù)議等各種裁定；三，是公開行政過(guò)程，包括行政機(jī)關(guān)的辦事程序、各類手續(xù)等；四，公開檔案資料，包括行政機(jī)關(guān)設(shè)置情況以及行政機(jī)關(guān)掌握的不涉及國(guó)家機(jī)密和私人秘密的一切情況。

2.公正原則。是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)排除可能造成偏見(jiàn)的因素，在行政活動(dòng)中公平地對(duì)待所有相對(duì)人的原則。

3.參與原則。是指相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)行政行為表達(dá)自己的意見(jiàn)，并且這種意見(jiàn)能得到應(yīng)有重視的原則。這個(gè)原則可以說(shuō)是行政程序法的核心原則。實(shí)現(xiàn)參與原則的主要制度是以聽(tīng)證程序?yàn)楹诵牡恼{(diào)查制度。

一）我國(guó)憲法與行政程序法律制度的基本原則。

到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有制定法典形式的行政程序法，但從建國(guó)以來(lái)，尤其是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，已經(jīng)在不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。這些規(guī)定首先體現(xiàn)在憲法上，如，憲法第2條第3款、第27條第1、2款、憲法第41條等為行政程序法律參與原則、效率原則、聽(tīng)證制度等提供了依據(jù)。

根據(jù)我國(guó)憲法的有關(guān)規(guī)定以及世界各國(guó)行政程序法律有關(guān)基本原則的表述，對(duì)我國(guó)行政程序法律應(yīng)該明確和遵循的基本原則，可大致歸納為以下幾條：

1.公開原則。是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人和社會(huì)公眾公開其行政行為的原則。其內(nèi)容包括：一，公開行政法規(guī)和規(guī)范性文件；二，公開行政決定，包括行政機(jī)關(guān)所作的行政處理、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政裁決和行政復(fù)議等各種裁定；三，是公開行政過(guò)程，包括行政機(jī)關(guān)的辦事程序、各類手續(xù)等；四，公開檔案資料，包括行政機(jī)關(guān)設(shè)置情況以及行政機(jī)關(guān)掌握的不涉及國(guó)家機(jī)密和私人秘密的一切情況。

2.公正原則。是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)排除可能造成偏見(jiàn)的因素，在行政活動(dòng)中公平地對(duì)待所有相對(duì)人的原則。

3.參與原則。是指相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)行政行為表達(dá)自己的意見(jiàn)，并且這種意見(jiàn)能得到應(yīng)有重視的原則。這個(gè)原則可以說(shuō)是行政程序法的核心原則。實(shí)現(xiàn)參與原則的主要制度是以聽(tīng)證程序?yàn)楹诵牡恼{(diào)查制度。

三、法律

該部分內(nèi)容包括法學(xué)基礎(chǔ)理論、憲法和有關(guān)部門法。

（一）法學(xué)基礎(chǔ)理論

1．基本概念

法律及其特征法律關(guān)系法律體系法律原則法律效力法律責(zé)任權(quán)利與義務(wù)法治與法制

2．法律的制定和實(shí)施

三、法律

該部分內(nèi)容包括法學(xué)基礎(chǔ)理論、憲法和有關(guān)部門法。

（一）法學(xué)基礎(chǔ)理論

1．基本概念

法律及其特征法律關(guān)系法律體系法律原則法律效力法律責(zé)任權(quán)利與義務(wù)法治與法制

2．法律的制定和實(shí)施

（一）前言

行政賠償是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)的過(guò)程當(dāng)中，因?yàn)檫`法行政給作為行政相對(duì)方的公民、法人及其它組織的合法利益造成了損害，而由國(guó)家進(jìn)行賠償?shù)姆尚袨椤?/p>

行政賠償是建設(shè)法治國(guó)家、依法行政的必然產(chǎn)物。

我國(guó)有關(guān)行政賠償?shù)姆芍贫鹊慕ㄔO(shè)，在最近的二十年里取得了重大進(jìn)展。一九八二年《憲法》第四十一條第三款明確規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。一九八六年《民法通則》第一百二十一條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”。一九八九年《行政訴訟法》第六十七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償?！币痪啪潘哪辍秶?guó)家賠償法》以第二章的篇幅就行政賠償作了詳細(xì)規(guī)定。一九九六年《行政處罰法》第六條第二款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到傷害的，有權(quán)依法提出賠償要求?！币痪啪啪拍辍缎姓?fù)議法》第二十九條規(guī)定，“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以一并提出行政賠償請(qǐng)求”。二00三年《行政許可法》第七條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！?/p>

可以說(shuō)，在過(guò)去二十年先后頒布實(shí)施的上述法律，在我國(guó)當(dāng)代立法體系上逐步完成了我國(guó)行政賠償法律制度從法律理念到法律的初步規(guī)定直到在法律上具備可訴性和操作性的過(guò)渡，就目前而言，我國(guó)立法已經(jīng)在實(shí)體上、程序上構(gòu)建了相對(duì)完整的行政賠償法律制度。

從改革開放特別是致力于建設(shè)法治國(guó)家以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面都取得了翻天覆地的進(jìn)步，依法治國(guó)和依法行政的法律體系也不斷發(fā)展完善，依法行政取得了很大成果同時(shí)也還存在需要我們繼續(xù)研究和發(fā)展的地方。

（一）前言

行政賠償是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)的過(guò)程當(dāng)中，因?yàn)檫`法行政給作為行政相對(duì)方的公民、法人及其它組織的合法利益造成了損害，而由國(guó)家進(jìn)行賠償?shù)姆尚袨椤?/p>

行政賠償是建設(shè)法治國(guó)家、依法行政的必然產(chǎn)物。

我國(guó)有關(guān)行政賠償?shù)姆芍贫鹊慕ㄔO(shè)，在最近的二十年里取得了重大進(jìn)展。一九八二年《憲法》第四十一條第三款明確規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。一九八六年《民法通則》第一百二十一條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”。一九八九年《行政訴訟法》第六十七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償?！币痪啪潘哪辍秶?guó)家賠償法》以第二章的篇幅就行政賠償作了詳細(xì)規(guī)定。一九九六年《行政處罰法》第六條第二款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到傷害的，有權(quán)依法提出賠償要求。”一九九九年《行政復(fù)議法》第二十九條規(guī)定，“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以一并提出行政賠償請(qǐng)求”。二00三年《行政許可法》第七條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”

可以說(shuō)，在過(guò)去二十年先后頒布實(shí)施的上述法律，在我國(guó)當(dāng)代立法體系上逐步完成了我國(guó)行政賠償法律制度從法律理念到法律的初步規(guī)定直到在法律上具備可訴性和操作性的過(guò)渡，就目前而言，我國(guó)立法已經(jīng)在實(shí)體上、程序上構(gòu)建了相對(duì)完整的行政賠償法律制度。

從改革開放特別是致力于建設(shè)法治國(guó)家以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面都取得了翻天覆地的進(jìn)步，依法治國(guó)和依法行政的法律體系也不斷發(fā)展完善，依法行政取得了很大成果同時(shí)也還存在需要我們繼續(xù)研究和發(fā)展的地方。

編者按：本文主要從我國(guó)城市房屋拆遷法律制度之現(xiàn)實(shí)構(gòu)架；我國(guó)城市房屋拆遷法律制度之現(xiàn)實(shí)困境；重構(gòu)我國(guó)城市房屋拆遷法律制度進(jìn)行論述，其中，主要包括：房屋拆遷大致分為四階段、順利達(dá)成并履行拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議、達(dá)成仲裁協(xié)議、未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議、拆遷制度涉及到行政立法、困境之一:房屋拆遷法律制度不健全、困境之二:政府主導(dǎo)型拆遷模式出現(xiàn)公權(quán)力濫用問(wèn)題、困境之三:拆遷程序設(shè)置與補(bǔ)償機(jī)制不合理、主要根源:沒(méi)有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷、界定公共利益范圍，確定公益拆遷與商業(yè)拆遷之基本分類、以比例原則與正當(dāng)程序原則為指導(dǎo)規(guī)范行政強(qiáng)制拆遷行為、完善城市房屋拆遷司法救濟(jì)機(jī)制等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

論文摘要:中國(guó)城市建設(shè)的快慢與個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)孰輕孰重，如何權(quán)衡二者的關(guān)系，直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定.本文力圖分析我國(guó)城市房屋拆遷法律制度現(xiàn)實(shí)構(gòu)架，提出相關(guān)立法建議，以期保障城市建設(shè)順利進(jìn)行，保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益.

論文關(guān)鍵字:城市房屋拆遷強(qiáng)制拆遷

2009年來(lái)從四川的唐福珍女士抵抗暴力拆遷引火自焚，到上海某拆遷戶投擲汽油燃燒瓶暴力抗拆，中國(guó)強(qiáng)制拆遷惡性事件繼續(xù)頻發(fā)。其后，北大五位法學(xué)院學(xué)者”聯(lián)名上書”建議全國(guó)人大常委會(huì)廢除或修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，稱該條例涉嫌違憲。目前我國(guó)城市房屋拆遷制度己成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中爭(zhēng)議最大、引起糾紛最多的一項(xiàng)制度。

一、我國(guó)城市房屋拆遷法律制度之現(xiàn)實(shí)構(gòu)架

根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定，房屋拆遷大致分為四階段:一是房屋拆遷的準(zhǔn)備階段，包括建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、建設(shè)用地規(guī)劃許可、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)三個(gè)行政前置審批程序;二是房屋拆遷的決定階段，包括拆遷許可證的審批和公告程序;三是房屋拆遷的協(xié).茍及處理階段;四是房屋拆遷的實(shí)施階段。第三階段中根據(jù)拆遷人與被拆遷人是否訂立補(bǔ)償安置協(xié)議又分為三種情況(如圖一所示):

對(duì)行政法的理論基礎(chǔ)的研究和探索，旨在解析行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的現(xiàn)實(shí)矛盾關(guān)系及其在法律上表現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。自從幾年前我們提出現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)是“平衡論”以來(lái)，學(xué)術(shù)界的同仁們紛紛就此問(wèn)題發(fā)表了許多頗有見(jiàn)地的中肯的意見(jiàn)。本文是我們幾年來(lái)對(duì)“平衡論”繼續(xù)思考和研究的部分成果，希望以此漸善我們的理論，更希望以此拋磚引玉，使關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的探討深入進(jìn)行下去。

一、行政權(quán)和公民權(quán)的作用以現(xiàn)代國(guó)家和個(gè)人及其所組成的社會(huì)的關(guān)系為大背景，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的地位和作用可謂基本了然?，F(xiàn)代行政權(quán)是國(guó)家得以直接、能動(dòng)地影響個(gè)人權(quán)利和義務(wù)、利益和負(fù)擔(dān)的最有效的一支公共力量，社會(huì)需要行政權(quán)主動(dòng)地發(fā)揮其維持秩序、保護(hù)相對(duì)一方權(quán)利、增進(jìn)公共利益和福利的積極作用。順應(yīng)社會(huì)的需要，國(guó)家必須通過(guò)法律規(guī)范的制定授予行政機(jī)關(guān)各種管理權(quán)能及相應(yīng)的輔助性手段，從而保證行政機(jī)關(guān)及時(shí)、有效地處理形形色色關(guān)涉公共利益的問(wèn)題。秩序行政到服務(wù)行政、給會(huì)行政的演進(jìn)是對(duì)行政權(quán)積極作用的有力肯定，亦是行政法在法律上確認(rèn)這種肯定的很好例證。當(dāng)前，法律主要規(guī)定了行政機(jī)關(guān)兩大類行為范式：一是具有直接對(duì)相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的配置和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響的法律效力的行為，包括賦予相對(duì)一方權(quán)利或解除相對(duì)一方義務(wù)與剝奪相對(duì)一方權(quán)利或課加相對(duì)一方義務(wù)的行為，其集中體現(xiàn)了行政權(quán)的強(qiáng)制力、支配力的特性；二是對(duì)相對(duì)一方權(quán)利的行使和義務(wù)的承擔(dān)施予指示性的、不產(chǎn)生法律效力的影響的行為，如行政機(jī)關(guān)就國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及提供社會(huì)服務(wù)等作出的行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政決策、宏觀調(diào)控等行為，其特點(diǎn)是缺乏法律強(qiáng)制力，自由裁量性和政治性強(qiáng)，在當(dāng)今政府施政中占較大比重。對(duì)上述行為范式的規(guī)定確立了行政權(quán)在現(xiàn)代行政管理過(guò)程中主導(dǎo)性的法律地位。然而，行政權(quán)的操作者畢竟是同具人類弱點(diǎn)的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律規(guī)定有機(jī)地與具體個(gè)案情形結(jié)合起來(lái)的過(guò)程實(shí)際上是人的認(rèn)識(shí)過(guò)程，行政公務(wù)人員既需準(zhǔn)確地把握法律規(guī)范之意義及規(guī)范背后社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化之內(nèi)蘊(yùn)，亦需通過(guò)各方面的信息對(duì)具體事件的全部情形有清醒、理智的了解。這其中，或者由于客觀復(fù)雜因素的影響，或者由于公務(wù)人員才智和認(rèn)識(shí)能力的局限，或者更嚴(yán)重地，由于公務(wù)人員職業(yè)德行和品性上的缺陷，行政權(quán)行使的失誤或權(quán)力的故意濫用都在所難免。這些與人們對(duì)行政權(quán)積極作用的合理期望相悖的情形是行政權(quán)的消極一面。行政法與身俱來(lái)的控權(quán)、制權(quán)理念就是對(duì)行政權(quán)潛在的負(fù)值效應(yīng)的反證。當(dāng)然，鑒于上述兩類行政行為的目的和作用的不同，行政權(quán)受到法律制約、控制的程度和受監(jiān)督的形式也就不同。由于前一類行為一旦違法，就會(huì)直接損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，損害公共利益，故其主體資格、權(quán)限、法律法規(guī)依據(jù)、程序等受到法律嚴(yán)格限定，其特點(diǎn)是權(quán)力受法律規(guī)定細(xì)密、自由裁量有限、受監(jiān)督的形式具體。一般稱之為“消極行政”，其行為準(zhǔn)則是不得為法律沒(méi)有規(guī)定的行為，即“沒(méi)有法律規(guī)范就沒(méi)有行政”。它不僅要受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在一定范圍內(nèi)，還要接受司法審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)這類行為的違法要承擔(dān)行政法律責(zé)任。而法律對(duì)后一類行為往往只規(guī)定行為模式和實(shí)現(xiàn)行政的目的，不設(shè)定法律效果，希望通過(guò)利益機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)相對(duì)方的積極性，靠政府的威信和政府內(nèi)部的行政紀(jì)律來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的。行政機(jī)關(guān)只要在其權(quán)限范圍內(nèi)，又不同憲法、法律相抵觸，盡可以充分發(fā)揮其能動(dòng)的積極作用，通常稱之為“積極行政”。只是這類行政行為一旦失誤，給社會(huì)帶來(lái)的破壞會(huì)十分巨大，因而，其仍須受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)要為行為后果承擔(dān)行政法律責(zé)任和政治責(zé)任。作為行政權(quán)的相對(duì)一方-個(gè)人和組織的權(quán)利與自由（以下概稱公民權(quán)）的行使亦因主觀、客觀的原因而具積極和消極的作用。確認(rèn)公民權(quán)利、充分保障公民權(quán)利的行使是社會(huì)文明與進(jìn)步的表現(xiàn)，而社會(huì)文明和進(jìn)步又是在公民權(quán)不斷得到確認(rèn)和保障、人閃認(rèn)識(shí)社會(huì)和改造社會(huì)的能力得以盡可能施展的基礎(chǔ)上逐步完成的。公民在經(jīng)濟(jì)、政治及其他領(lǐng)域內(nèi)的基本權(quán)利和自由是公民個(gè)人追求自己在社會(huì)中諸般正當(dāng)需要的滿足的行動(dòng)基礎(chǔ)和保證，個(gè)人和組織根據(jù)良心和理智自由地行使這些權(quán)利，可以不受阻礙地參與社會(huì)生產(chǎn)和交往，建立良善健康的社會(huì)關(guān)系并在其中獲得自身利益的實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)共同體亦在整體上邁向更高的文明境界。本世紀(jì)以來(lái)，特別是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，由于人民的斗爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，許多國(guó)家的公民權(quán)范圍日益擴(kuò)大，法律對(duì)權(quán)利的規(guī)定越愈細(xì)密，形成有機(jī)的權(quán)利體系。與此同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面獲得了前所未有的加速發(fā)展。我國(guó)，尤其是在近十幾年來(lái)，在確認(rèn)和保障公民權(quán)利方面取得了巨大的進(jìn)步，人們的創(chuàng)造性、積極性得到空前的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)成就已是世人公認(rèn)的事實(shí)。公民權(quán)的積極作用可見(jiàn)一斑。然而，公民權(quán)利和自由的行使，不是無(wú)條件的、絕對(duì)的，它要受到法律的制約。法律對(duì)公民權(quán)限制的一個(gè)基本原則是：公民權(quán)的行使不得損害公共利益和其他公民的合法權(quán)利和自由。這恰恰是基于對(duì)公民個(gè)人行使權(quán)利和自由可能帶來(lái)的消極作用的考慮而作出的限制。每個(gè)公民都是社會(huì)中的人，他在進(jìn)行社會(huì)交往中必然與其他公民或組織形成一定的社會(huì)關(guān)系，法律確認(rèn)和保障其權(quán)利和自由旨在幫助其相對(duì)自由地實(shí)現(xiàn)自己的意志而不為社會(huì)關(guān)系中的其他人所阻礙。但是，由于各種因素的影響，公民個(gè)人超越法律規(guī)定的權(quán)利范圍或?yàn)E用其權(quán)利的情形在所難免，這又往往要導(dǎo)致法律欲意保護(hù)的公共利益和其他公民的權(quán)益受到損害。尤其是我國(guó)在改革開放、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、法律調(diào)整尚未完善的條例下，由于各種思潮的沖擊，利益格局的變化、拜金主義的影響、自律機(jī)制的削弱等原因，不可避免地出現(xiàn)了一些人違法行為或?yàn)E用權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共權(quán)力（包括行政權(quán)力）對(duì)公民權(quán)可能或已經(jīng)違法行使或?yàn)E用的情形予以預(yù)防、控制和懲戒。另外，由于法律規(guī)定的錯(cuò)綜復(fù)雜性，即使公民個(gè)人或組織有合法理由地行使各自的權(quán)利和自由，有些情形下，也會(huì)造成矛盾和沖突，這種對(duì)抗的結(jié)果同樣是社會(huì)無(wú)法容忍的社會(huì)關(guān)系一定程度的無(wú)序，同樣需要公共權(quán)力進(jìn)行調(diào)節(jié)。綜上所述，行政權(quán)和公民權(quán)的行使都具有兩面的可能作用，行政法努力的方向應(yīng)該是調(diào)動(dòng)兩者的積極因素，最大可能地抑制其各自的消極因素。

二、行政法關(guān)系的展開

法律的使命是面向未來(lái)的，既然行政權(quán)和公民權(quán)的行使可能導(dǎo)致的積極效應(yīng)或消極效應(yīng)不可預(yù)測(cè)，法律就不能完全放任任何一方自主地、無(wú)節(jié)制地行使權(quán)力或權(quán)利。這似乎同民商和法既規(guī)定民事權(quán)利又設(shè)制民事義務(wù)的原則并無(wú)二致。但是，行政法規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系畢竟與平等主體之間的民事法律關(guān)系有性質(zhì)上的巨大差異，行政權(quán)和公民權(quán)潛在的雙重效應(yīng)促使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的法律關(guān)系更具復(fù)雜性。行政法規(guī)范和調(diào)整的社會(huì)關(guān)系有：（1）行政管理關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中行使職權(quán)而與相對(duì)一方發(fā)生的關(guān)系。它又包括行政實(shí)體關(guān)系和行政程序關(guān)系；（2）監(jiān)督行政關(guān)系，即有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人在監(jiān)督行政過(guò)程中發(fā)生的關(guān)系。由于團(tuán)體、個(gè)人的監(jiān)督權(quán)利必須通過(guò)國(guó)家權(quán)威真正得以實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督行政關(guān)系可主要指立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督，尤其是后者更為行政法所重視。那么，行政法是如何針對(duì)行政權(quán)和公民權(quán)作用的復(fù)雜性具體安排行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方在上述關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)的呢？首先，在行政實(shí)體法律關(guān)系中，法律期待的是行政權(quán)積極作用的發(fā)揮，以抑制公民權(quán)的消極作用。因?yàn)椋谶@里，社會(huì)首要關(guān)心的問(wèn)題在于如何設(shè)置或啟動(dòng)行政權(quán)以處理下列幾種情形：（1）社會(huì)中權(quán)利義務(wù)的合理分配由于某些事物的出現(xiàn)而遭到破壞（比如經(jīng)濟(jì)壟斷、股票黑市），國(guó)家立法者因種種緣由無(wú)法及時(shí)出臺(tái)法律，需要行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行普遍的調(diào)整；（2）具體個(gè)人和組織行使公民權(quán)時(shí)超越法律限制的可能性要求行政機(jī)關(guān)經(jīng)常地對(duì)他們予以監(jiān)督和檢查；（3）具體個(gè)人和組織已違法行使公民權(quán)而給他人權(quán)益或公共利益帶來(lái)?yè)p害，社會(huì)要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)予以控制和懲戒；（4）社會(huì)中某些資源或機(jī)會(huì)的利用雖然可促進(jìn)社會(huì)福利，但或者由于資源或機(jī)會(huì)本身極其有限，或者由于資源或機(jī)會(huì)的給予必須依公共利益受限制，只有符合特定條件的個(gè)人和組織才能獲得，社會(huì)要求行政機(jī)關(guān)審核申請(qǐng)的個(gè)人和組織的條件并負(fù)責(zé)授益于合格者；（5）大部分具體個(gè)人和組織在行使公民權(quán)時(shí)普遍持有趨利避害的心態(tài)，對(duì)其他人的福利或需要高昂代價(jià)予以運(yùn)營(yíng)的公益事業(yè)較少關(guān)心，社會(huì)要求行政機(jī)關(guān)能在這些方面有所作為。對(duì)于這些社會(huì)自治機(jī)制無(wú)能妥善處理的情形，個(gè)人、組織有一種依賴和信任公共力量的自然傾向，而依賴和信任的基礎(chǔ)是公共力量擁有他們自身不具備的社會(huì)控制力和強(qiáng)制力。無(wú)論是秩序行政，還是服務(wù)行政、給付行政，行政行為一旦作出，在有關(guān)機(jī)構(gòu)判定其無(wú)效并予以撤銷之前，不僅相對(duì)一方，而且國(guó)家機(jī)關(guān)、一般第三者都必須承認(rèn)其為有效，并服從之。如果行政行為沒(méi)有這種被稱為公定力（推定有效）的效力，與私人行為無(wú)異，個(gè)人和組織又怎么會(huì)為把自己面臨的困難委托與自身類似的軟弱的行政機(jī)關(guān)去解決呢？〔1〕即使個(gè)人、組織因行政權(quán)潛在的消極后果而對(duì)行政機(jī)關(guān)是否有能力公正處置公共利益問(wèn)題表示懷疑，他們亦必須等待行政權(quán)啟動(dòng)并最后作出行政行為之后通過(guò)其他公共權(quán)威進(jìn)行評(píng)判，否則，行政權(quán)積極作用會(huì)被扼殺。因而，在行政實(shí)體法律關(guān)系中，行政法在設(shè)定行政機(jī)關(guān)管理權(quán)能的同時(shí)往往賦予其效力優(yōu)先性，相對(duì)一方于此只能履行服從的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位和相對(duì)一方的服從地位是這里的主要特征。然而，如果等待行政機(jī)關(guān)憑借公務(wù)人員的獨(dú)立判斷作出與公共利益相悖的行政行為之后再考慮其合法性、合理性問(wèn)題，由于行政行為的公定力和執(zhí)行力，它的破壞性后果已經(jīng)造成，而這種后果在很多情形下是難以通過(guò)事后救濟(jì)制度進(jìn)行充分補(bǔ)救的。于是，在行政程序法律關(guān)系中，法律對(duì)行政權(quán)懷有既信任又警惕的兩難情結(jié)，既期望通過(guò)公民權(quán)利的適當(dāng)使用來(lái)最大限度地遏止行政機(jī)關(guān)可能作出的“離經(jīng)叛道”行為，又謹(jǐn)防繁瑣、拖拉的程序阻礙行政積極效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。有關(guān)國(guó)家在制定行政程序法時(shí)考慮最多的就是如何保持公平和效率之間的平衡，〔2〕即應(yīng)給予相對(duì)一方多大的參與行政決定過(guò)程的權(quán)利。無(wú)論權(quán)利范圍如何，不可否認(rèn)，保證個(gè)人、組織參與行政過(guò)程是行政程序法的初衷和核心內(nèi)容，亦是現(xiàn)代民主精神的制度化?！?〕因此，程序性的法律規(guī)定傾向于賦予公民權(quán)利，相對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，就是其在行使實(shí)體權(quán)力時(shí)必須擔(dān)負(fù)相當(dāng)?shù)某绦蛐粤x務(wù)。問(wèn)題是：如果行政機(jī)關(guān)完全履行程序性義務(wù)，其作出的行政決定就具有實(shí)質(zhì)的合法性了嗎？美國(guó)現(xiàn)代新公法理論就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理論，指出“政府的合法性主要取決于其代表的價(jià)值，而不取決于其程序體系”；作為新公法理論來(lái)源之一的批判法學(xué)流派亦攻擊法律程序理論只會(huì)導(dǎo)致虛幻的而非現(xiàn)實(shí)的社會(huì)正義?！?〕人類社會(huì)有許多經(jīng)驗(yàn)是共通的。雖然有不少國(guó)家在程序立法上費(fèi)盡心機(jī)，但大家都把監(jiān)督行政的機(jī)構(gòu)尤其是普通法院或行政法院作為抵制行政權(quán)消極作用的最后的亦是最堅(jiān)固的一道防線，其中，既有實(shí)質(zhì)問(wèn)題的審查，也有程序問(wèn)題的審查。這是因?yàn)?，盡管行政程序法律傾向于規(guī)定公民權(quán)利，但行政程序性質(zhì)上畢竟是行政權(quán)運(yùn)作的形式，法律既不允許個(gè)人和組織取代行政機(jī)關(guān)直接作出決定，亦不容許其在此違背公定力要求而反抗行政機(jī)關(guān)違反實(shí)體和程序要求的行為。那么，在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，法律關(guān)注的又是什么呢？行政機(jī)關(guān)和相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)又是一個(gè)什么結(jié)構(gòu)？以我國(guó)的《行政訴訟法》為分析對(duì)象，我們認(rèn)為，在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，法律使相對(duì)一方相較行政機(jī)關(guān)處于權(quán)利優(yōu)勢(shì)地位。相對(duì)一方享有起訴權(quán)而行政機(jī)關(guān)無(wú)反訴權(quán)、法院判決只針對(duì)行政機(jī)關(guān)而不針對(duì)相對(duì)一方都可以恰當(dāng)?shù)乇砻鞣稍谶@里的焦點(diǎn)。而且，不妨假定，法律關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定有如下隱喻：在行政訴訟中，法院未作出最終有效判決之前，行政行為推定可撤銷。如果行政機(jī)關(guān)不舉證或舉證不充分，這種推定就告成立，無(wú)需相對(duì)一方費(fèi)力說(shuō)服法院否定該行政行為的有效性。這與行政實(shí)體法律關(guān)系中行政行為推定有效恰成相反。概而言之，在與行政管理有關(guān)的任何一種具體法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)都具有某種不對(duì)等性。但是，這些不對(duì)等性并非指向同一方向，而是錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此相抵。其中，除了行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系的不對(duì)等性是同時(shí)存在、密不可分的以外，其他法律關(guān)系中的不對(duì)等性是在不同時(shí)間、不同場(chǎng)合中發(fā)生存在的，它們?cè)诩让芮新?lián)系又相對(duì)獨(dú)立的條件下形成彼此抗衡。而且，雖然行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系的不對(duì)等結(jié)構(gòu)同時(shí)并存、后者又從屬于前者，然而，不可否認(rèn)，兩種不對(duì)等結(jié)構(gòu)發(fā)揮著不同的、相反的功能。也正是由于行政法在調(diào)整與行政權(quán)有關(guān)的具體社會(huì)關(guān)系時(shí)的關(guān)注點(diǎn)始終存在傾斜，致使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)關(guān)系在具體條件下總體現(xiàn)出不平衡的動(dòng)向，為了保證絕對(duì)的不平衡狀態(tài)不至于因內(nèi)在力量的變化而過(guò)于失衡，行政法應(yīng)設(shè)置總體權(quán)利義務(wù)的平衡結(jié)構(gòu)以發(fā)揮其約束這種失衡可能性的功能。就此意義而言，平衡不僅意味著行政法及由其調(diào)整形成的行政法關(guān)系在總體結(jié)構(gòu)上的平衡以及由此結(jié)構(gòu)必然體現(xiàn)出的平衡功能，而且隱喻著與行政管理有關(guān)的具體法律關(guān)系中的不對(duì)等和不平衡的絕對(duì)存在。這同馬克思在談及建立資本主義不同生產(chǎn)領(lǐng)域之間必要的平衡和相互聯(lián)系時(shí)所述的原理是一致的，“平衡總是以有什么東西要平衡為前提，就是說(shuō)，協(xié)調(diào)始終只是消除現(xiàn)存不協(xié)調(diào)的那個(gè)運(yùn)動(dòng)的結(jié)果”?！?〕當(dāng)然，從行政法的發(fā)展史來(lái)看，雖然有不斷趨近這種總體結(jié)構(gòu)和功能的平衡的去勢(shì)，但這種平衡也是相對(duì)的，它總是為總體結(jié)構(gòu)和功能上的不平衡所打破，繼而再走向平衡。總體結(jié)構(gòu)和功能的平衡與不平衡在運(yùn)動(dòng)之中互相交織在一起。

三、行政法律制度的構(gòu)筑

行政管理關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)過(guò)細(xì)密、成熟、相對(duì)完善的行政法律原則和規(guī)則調(diào)整以后，各個(gè)關(guān)系主體，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、法院、行政相對(duì)一方，就生活在一個(gè)依據(jù)這些原則和規(guī)則而自我運(yùn)行的、內(nèi)部有某種邏輯安排的有機(jī)體中，這個(gè)有機(jī)體我們稱之為“行政法律制度”。行政法律制度又是由一個(gè)個(gè)次層級(jí)的法律制度組成的，如行政立法制度、行政執(zhí)法制度、行政程序制度、行政賠償制度等（以下稱“亞行政法律制度”）。建立在不同的理論基礎(chǔ)之上的行政法律制度具有不同的構(gòu)筑和運(yùn)行邏輯。我們?cè)谙挛膶㈥U述以“平衡論”為指導(dǎo)的行政法律制度的邏輯安排，其中蘊(yùn)涵現(xiàn)代各國(guó)行政法律制度的構(gòu)建對(duì)我們的啟示。