戶籍管理與人民群眾的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，直接涉及到群眾的切身利益。隨著國家關(guān)于“三農(nóng)”政策的加快落實(shí)，農(nóng)村戶籍管理中存在的問題也日益增多。筆者結(jié)合多年從事農(nóng)村派出所戶籍管理工作的經(jīng)歷，就目前農(nóng)村戶籍管理存在的問題進(jìn)行了調(diào)研。

一、當(dāng)前農(nóng)村戶籍管理中存在的問題

隨著城鄉(xiāng)差別的日益縮小，人口流動(dòng)性的不斷增大，當(dāng)前農(nóng)村戶籍管理中主要存在以下問題：

（一）出生落戶問題。由于農(nóng)村，特別是邊境地區(qū)的農(nóng)村，受地理位置偏遠(yuǎn)、受教育程度低等客觀因素影響，農(nóng)民對戶籍管理規(guī)定認(rèn)識(shí)不深。雖然公安邊防部門經(jīng)過多年的大力宣傳，已使得70年代后期出生的農(nóng)民意識(shí)到戶籍管理的重要性，但受歷史等原因影響，在子女出生落戶問題上仍存在問題。主要表現(xiàn)為：一是手持《出生醫(yī)學(xué)證明》，久拖不落；二是《出生醫(yī)學(xué)證明》丟失，因不知如何辦理或不急著使用，長期未落；三是受經(jīng)濟(jì)等影響，在家中生產(chǎn)后，無《出生醫(yī)學(xué)證明》，不會(huì)落；四是受當(dāng)時(shí)計(jì)劃生育政策影響，超生手持《出生醫(yī)學(xué)證明》，不敢落；五是父母不負(fù)責(zé)任，生育后再婚或死亡，對非婚生子女因無依據(jù)，不能落。

（二）姓名變更問題。由于農(nóng)民文化素質(zhì)較低，在子女起名問題上隨意性較大，隨著子女的成長，要求姓名變更的情況增多。變更姓名的原因主要是：一是與祖籍的家譜不符；二是聽信迷信，求字更名；三是隨意使用同音字，造成戶籍登記與實(shí)際使用的名字不符。

（三）戶口類別問題。由于受國家政策和部門規(guī)章制度影響和約束，農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口之間仍存在差異。主要表現(xiàn)為：一是前些年城鎮(zhèn)戶口待遇好，許多農(nóng)民求人辦理了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，可近年來，隨著農(nóng)民糧食補(bǔ)貼政策的施行，已經(jīng)“轉(zhuǎn)非”的農(nóng)民和城鎮(zhèn)人口受利益驅(qū)動(dòng)，申請“非轉(zhuǎn)農(nóng)”；二是由于國家對農(nóng)村計(jì)劃生育實(shí)行“二胎制”，許多想要二胎的城鎮(zhèn)人口，千方百計(jì)以各種理由，申請“非轉(zhuǎn)農(nóng)”；三是大中專畢業(yè)生，因無法找到正式工作，而申請“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。

一、城市化進(jìn)程中石獅市戶籍管理制度改革的必要性

(一)戶籍管理制度導(dǎo)致人戶分離現(xiàn)象普遍存在

隨著石獅城市化建設(shè)的快速推進(jìn)，彰顯城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理制度使得石獅市城郊及農(nóng)村土地不斷增值，農(nóng)村人口受利益驅(qū)動(dòng)，為獲得征用土地補(bǔ)償及相關(guān)福利，大量涌入石獅市謀求發(fā)展卻不愿遷戶口，所以他們的長期居留地和常住戶口地往往不一致，即存在人戶分離現(xiàn)象，這種人戶分離現(xiàn)象進(jìn)而導(dǎo)致大量的“空掛戶”出現(xiàn)［2］。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，石獅市近年來流動(dòng)人口規(guī)模龐大，但戶籍人口增長緩慢，從1988年建市至2012年增長不足8萬人(圖1)，主要為戶籍人口的自然增長所致。這就更說明了石獅市流動(dòng)人口的總體落戶水平不高，長期存在著人戶分離現(xiàn)象，導(dǎo)致流動(dòng)人口管理難度加大，不利于石獅市城市管理體制的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)戶籍管理制度影響城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化水平

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平，既有利于保障和改善民生，使全體社會(huì)成員無差別地享受政府提供的公共服務(wù)和公共資源，也有利于促進(jìn)社會(huì)的公平正義［3］。新生代農(nóng)民工由于其具有學(xué)歷較高、收入較高等特點(diǎn)，對公共服務(wù)的需求愿望越來越強(qiáng)烈，內(nèi)容越來越多，層次也越來越高。但在石獅市，新生代農(nóng)民工群體由于戶籍尚在農(nóng)村，無法和城市居民享受同樣的公共服務(wù)，需求得不到滿足(表2)，特別是在技術(shù)培訓(xùn)方面，最大差距達(dá)到34．1%，在電視錄像廳、圖書室、文藝活動(dòng)以及免費(fèi)或便宜的電影等方面的差距也都超過了10%，這在一定程度上反映出政府的公共服務(wù)供給不足，有待進(jìn)一步提高。另外，石獅市農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件雖然有很大改善，醫(yī)療普及率較高，但醫(yī)療設(shè)備差、衛(wèi)生技術(shù)人員短缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村衛(wèi)技人員僅僅相當(dāng)于城市的12．8%;公路交通雖然實(shí)現(xiàn)村村通，但公共服務(wù)不到位，公共交通運(yùn)行不正常。由此可見，石獅市雖然城市化進(jìn)程較快，但城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約深刻影響了城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的均等化水平。

(三)戶籍管理制度導(dǎo)致社會(huì)保障不到位

一、我國納稅人戶籍管理中存在的主要問題

一是登記理蓋面過小，不能包括全面的納稅人。按現(xiàn)行制度規(guī)定，只有從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)和個(gè)體工商戶辦理稅務(wù)登記，個(gè)人不辦理稅務(wù)登記。這種只顧企業(yè)不顧個(gè)人的登記管理制度，不利于對個(gè)人收入進(jìn)行源泉控制。二是登記管轄權(quán)劃分混亂。企業(yè)稅務(wù)登記的級次管轄、行業(yè)管轄和屬地管轄相互交織，屬地管轄中行政區(qū)劃管轄與特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)管轄相互交織，國家稅務(wù)局登記管轄與地方稅務(wù)局登記管轄相互交織。這種相互交織的登記管轄，一方面會(huì)造成稅收管理部門之間的矛盾，一方面會(huì)造成登記管理上的漏洞。三是納稅人登記率低，難以確定納稅人主體。隨著電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，納稅主體變得多樣化、模糊化、邊緣化。對納稅主體的確定變得更為復(fù)雜、困難。傳統(tǒng)交易式下分?jǐn)傆谥薪檎咧g的稅基在網(wǎng)上直接交易情況下可能會(huì)喪失或轉(zhuǎn)移，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致稅款流失。中介者消失將導(dǎo)致相應(yīng)的課稅點(diǎn)的消失，使稅收管理更為復(fù)雜。其是網(wǎng)上提供應(yīng)稅勞務(wù)或轉(zhuǎn)移無形資產(chǎn)，認(rèn)定其納稅人十分困難.

二、加強(qiáng)納稅人戶籍管理的對策

(一)擴(kuò)大稅務(wù)管理范圍，對納稅人實(shí)行唯一性稅收識(shí)別號碼制度

如美國在每個(gè)居民滿18周歲時(shí)，就必須在社會(huì)福利保險(xiǎn)局的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中建立其個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)卡和社會(huì)安全號碼，記錄其社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況資料。個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)卡和社會(huì)安全號碼是公民參加社會(huì)保險(xiǎn)、在銀行存貸款開戶、在政府部門任職或在公司就業(yè)及申辦企業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須提供的必要資料。個(gè)人參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況在此卡中均有記載。

我國《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家技術(shù)監(jiān)督局等部門關(guān)于建立企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體統(tǒng)一代碼標(biāo)識(shí)制度的報(bào)告的通知》和《中華人民共和國稅收征收管理法》第九條及其實(shí)施細(xì)則第七條第五項(xiàng)的規(guī)定(新《征管法》第十五條及其實(shí)施細(xì)則第十條的規(guī)定)，納稅人在申請更換稅務(wù)登記證件或申請辦理稅務(wù)登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供技術(shù)監(jiān)督機(jī)關(guān)頒發(fā)的全國統(tǒng)一代碼證書。凡未能提供全國統(tǒng)一代碼證書的納稅人，稅務(wù)部門不予辦理和換發(fā)稅務(wù)登記證件。統(tǒng)一代碼標(biāo)識(shí)是由技術(shù)監(jiān)督部門給每一個(gè)機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位頒發(fā)的在全國范圍內(nèi)唯一的、始終不變的法定代碼標(biāo)識(shí)。納稅人申請辦理變更稅務(wù)登記的，其統(tǒng)一代碼不變;申請辦理注銷稅務(wù)登記的，其統(tǒng)一代碼同時(shí)終止使用.國家稅務(wù)總局規(guī)定:納稅人識(shí)別號一律由巧位(字符型)組成，其中企業(yè)、事業(yè)單位等組織機(jī)構(gòu)納稅人，以國家技術(shù)監(jiān)督局編制的9位碼并在前面加掛6位行政區(qū)劃碼共巧位碼，作為其納稅人識(shí)別號;個(gè)體工商戶和其他繳納個(gè)人所得稅的中國公民，以公安部編制的居民身份證15位碼作為其納稅人識(shí)別號。在2002年10月25日召開的九屆全國人大常委會(huì)第30次會(huì)議上，由國務(wù)院提請審議的公民身份證法草案首次提請人大常委會(huì)會(huì)議審議。草案規(guī)定每個(gè)中國公民都有一個(gè)唯一的、終身不變的18位“公民身份號碼”。草案還從實(shí)際情況出發(fā).對身份證的發(fā)放范圍做了調(diào)整，規(guī)定凡滿16歲的中國公民都可申領(lǐng)公民身份證.包括現(xiàn)役軍人和武裝替察。同時(shí)，中國的居民身份證將更名為“公民身份證”;對外國人以其國別加護(hù)照號碼作為其納稅人識(shí)別號。

第一章總則

第一條為規(guī)范納稅人戶籍管理工作，強(qiáng)化稅源控管，根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則和國家稅務(wù)總局《稅務(wù)登記管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條我省各級國稅機(jī)關(guān)（以下簡稱“國稅機(jī)關(guān)”）對所轄從事生產(chǎn)、經(jīng)營納稅人進(jìn)行戶籍管理，適用本辦法。

第三條納稅人戶籍管理是指以信息化為支撐，以實(shí)地核查為基礎(chǔ)，以多方信息比對為手段，全方位、多角度對納稅人稅務(wù)登記及相關(guān)動(dòng)態(tài)情況實(shí)施有效監(jiān)控的一種稅務(wù)管理活動(dòng)。

第四條納稅人戶籍管理的主要內(nèi)容包括稅務(wù)登記、稅種登記、涉稅資格認(rèn)定與核定管理、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度備案、銀行及其他金融機(jī)構(gòu)賬號報(bào)告、納稅申報(bào)情況、其他涉稅情況及與外單位信息交換情況等。

第五條國稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照依法行政、務(wù)實(shí)高效、屬地與分類管理相結(jié)合的原則，做好納稅人戶籍管理工作。

一、理論分析出發(fā)點(diǎn)

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑

根據(jù)馬克思主義哲學(xué)，建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的社會(huì)意識(shí)形態(tài)及政治法律制度和設(shè)施的總和稱之為上層建筑。而在階級社會(huì)中，政治法律制度及設(shè)施簡稱為政治上層建筑。戶籍管理制度從其社會(huì)屬性上來說，歸根結(jié)底是我國目前政治上層建筑的一部分。從功能上來說，戶籍管理制度最本質(zhì)的功能只是承載人口統(tǒng)計(jì)及登記功能，而我國城鄉(xiāng)二元性的戶籍管理制度，是我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不高這一大背景下、帶有不同時(shí)期政策導(dǎo)向等時(shí)代印記的歷史沿革下的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物。

（二）矛盾是推動(dòng)事物發(fā)展的動(dòng)力

進(jìn)入21世紀(jì)，戶籍管理制度改革的呼聲日漸高漲。改革需要的出現(xiàn)，根本原因在于生產(chǎn)力發(fā)展到現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體上躍升到一個(gè)新臺(tái)階，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社會(huì)收入差距持續(xù)拉大等現(xiàn)狀下，現(xiàn)行戶籍管理制度與生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾表現(xiàn)為生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展所要求的勞動(dòng)力自由流動(dòng)與現(xiàn)行戶籍管理制度催生下的一系列農(nóng)民工的安置、子女入學(xué)、社會(huì)保障社會(huì)福利不平等問題之間的矛盾。

二、理論分析模型

一、現(xiàn)有戶籍管理制度概述：

戶籍管理制度的本質(zhì)是一項(xiàng)基本的國家行政制度，是國家法定的收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、婚姻狀況、法定住址等公民人口基本信息的法律登記制度，以保障公民在社會(huì)活動(dòng)中的權(quán)益。我國實(shí)行以個(gè)人為本位的人口管理方式，其登記方式遵循戶隨人走的原則。我國現(xiàn)有的戶籍管理制度是在1958年出臺(tái)《中華人民共和國戶口登記條例》的基礎(chǔ)上設(shè)置的，其特點(diǎn)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將戶口以城鄉(xiāng)地域?yàn)闃?biāo)志分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口。戶口成為一種身份的象征，造成了中國人城鄉(xiāng)差別的二元社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和城里人、鄉(xiāng)下人社會(huì)心理的隔膜。20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放的進(jìn)程，戶籍逐漸松動(dòng)，允許農(nóng)民自帶口糧到城市發(fā)展，少部分農(nóng)業(yè)人口解決了城市戶口融入了城市。在市場經(jīng)濟(jì)逐步確立的過程中，越來越多的農(nóng)民涌入城市務(wù)工經(jīng)商，過億農(nóng)民工在沿海新興工業(yè)區(qū)打工，數(shù)以千萬計(jì)的白領(lǐng)以外來人口的身份生活于大城市，同樣數(shù)以千萬計(jì)的人口在異地從事工商業(yè)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期人口大量流動(dòng)，而我們的社會(huì)管理手段之一的戶籍管理依然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的二元制戶籍管理模式，造成了人戶分離的管理亂象，由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)與政治問題，給社會(huì)穩(wěn)定帶來了難題。

二、現(xiàn)有戶籍管理制度的弊端：

（一）我國現(xiàn)有的戶籍制度與社會(huì)福利和社會(huì)保障掛鉤。在改革開放前，其作用是將農(nóng)民捆綁在土地上限制其流動(dòng)，由土地承擔(dān)起社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)功能，國家只為城市居民提供社會(huì)福利，把廣大的農(nóng)民排斥在外，將有限的資金積累投入到國家急需的城市工業(yè)化建設(shè)當(dāng)中，是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)掛鉤的產(chǎn)物。它違背了現(xiàn)代社會(huì)戶隨人轉(zhuǎn)的管理原則，產(chǎn)生了大量的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。就拿筆者所在的南寧市來說，就產(chǎn)生了很多的戶籍問題：一是雙身份問題。改革開放后一部分農(nóng)民進(jìn)入城市生活，其中不乏相當(dāng)級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，已經(jīng)取得城市戶口并已融入城市，但其農(nóng)村戶籍身份依然存在，仍然享受農(nóng)村承包土地的權(quán)利，同時(shí)也造成了大量土地撂荒的問題，涉及了國家根本的土地制度，是國土資源部門不得不面對的社會(huì)問題。二是無身份所謂的“出嫁女”問題。中國人尤其是農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念是“嫁出去的女潑出去的水”，農(nóng)村女孩嫁到男方家后就“嫁雞隨雞嫁狗隨狗”不能享有外家的權(quán)利。既沒有取得城市戶口，又失去了農(nóng)村的身份；還喪失了土地承包權(quán)利和福利分紅，就連生育的子女適齡入學(xué)報(bào)名需要戶籍證明，原籍的村委會(huì)都不肯開具，導(dǎo)致了出嫁女子女的入學(xué)難，只好高價(jià)到私立學(xué)校就讀，如此造成了出嫁女無身份、無權(quán)益的社會(huì)問題，出嫁女上訪事件不斷，影響了社會(huì)的穩(wěn)定，這又涉及了國土資源和教育部門的政策和管理的調(diào)整。三是實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，獨(dú)生子女生育政策調(diào)整問題。取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分后，沖擊了國家的計(jì)劃生育政策，原有的“女方屬農(nóng)業(yè)戶口只生育一個(gè)女孩的可以申請生育第二個(gè)子女”，而屬于城市戶口的仍限定在生育一個(gè)子女，二者如何銜接，涉及計(jì)生部門的政策和管理。諸如以上的社會(huì)問題因公安管理戶籍就形成了“公安化”，而公安部門不具備“全能”的社會(huì)管理職能，最終是無法解決的，由此帶來了社會(huì)性的戶口問題。

（二）戶口問題的難點(diǎn)。1956年1月13日，國務(wù)院決定：把內(nèi)務(wù)部（1969年1月3日根據(jù)批示撤銷，1978年3月5日改為設(shè)立民政部）掌管的農(nóng)村戶口登記、統(tǒng)計(jì)和國籍工作移交公安部門管理。這成為公安部門全面管理戶籍的開端，此后1958年出臺(tái)《中華人民共和國戶口登記條例》，戶籍登記分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍管理制度正式確立，公安機(jī)關(guān)成為了戶籍管理機(jī)關(guān)。戶籍管理本身是一項(xiàng)公民身份登記管理制度，但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下卻又疊加上了社會(huì)福利和社會(huì)保障功能。公安的本職是進(jìn)行社會(huì)治安管理，并無社會(huì)福利和社會(huì)保障的政府職能。現(xiàn)有的戶籍制度在社會(huì)轉(zhuǎn)型期帶來了嚴(yán)重的流動(dòng)人口人戶分離管理問題，其落腳點(diǎn)又都放到了公安部門管理，造成社會(huì)問題“公安化”，讓公安機(jī)關(guān)難以承受之重。當(dāng)前，難點(diǎn)就在黨政部門的觀念依然是用公安的戶口來解決本職的社會(huì)問題。如，南寧市在醞量城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革時(shí)，國土資源局就提出：“實(shí)行戶籍制度改革，取消原農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口登記辦法后，因國土資源部門無法準(zhǔn)確區(qū)分土地權(quán)利的主體性質(zhì)，對該局執(zhí)行集體土地的各項(xiàng)有關(guān)政策造成影響，建議由公安部門提出更為妥善的辦法，以做好相關(guān)政策的銜接?！贝朔N意見的觀念依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維，將本職的社會(huì)管理職能簡單的依托在公安提供的“戶口”之上；而不是自身隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，做好政策的調(diào)整和建立新的管理運(yùn)行機(jī)制，來配合戶籍管理制度的改革，逐步剝離附加在戶籍之上不合理的社會(huì)管理職能，其出發(fā)點(diǎn)變成了本末倒置。

三、中外戶籍管理制度的比較及對我們的啟示：

摘要：隨著我國社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，戶籍制度在當(dāng)前城市化進(jìn)程中已經(jīng)暴露出種種弊端，其弊端主要表現(xiàn)為“黑人黑戶”、“常住城市里的暫住人口問題”等；前者直接損害了戶籍制度的人口統(tǒng)計(jì)功能，后者則造成社會(huì)不平等而損害了戶籍制度的社會(huì)控制功能。從經(jīng)濟(jì)法學(xué)視角考察我國戶籍制度弊端產(chǎn)生的根源，首先是戶籍制度與社會(huì)福利制度相聯(lián)系而使戶口負(fù)擔(dān)了過多的附加價(jià)值而成為一種稀缺性的資源；其次是戶籍管理中的戶口審批模式導(dǎo)致“戶口供需市場”的產(chǎn)生；這兩者相結(jié)合就產(chǎn)生了戶籍制度中的種種弊端。為適應(yīng)我國城市化的需要，在選擇戶籍制度改革路徑時(shí)，可以考慮：一是去掉寄存在戶口上附加價(jià)值；二是改革政府的戶口管理方式，變戶口審批制為戶口登記注冊制。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；城市化；戶口管理模式

正文：

我國現(xiàn)行的戶籍制度自上世紀(jì)五十年代初步形成、在上世紀(jì)八十年代基本定型、并一直實(shí)行至今；雖然戶籍制度在制度設(shè)計(jì)上以人口信息采集與社會(huì)控制為取向，并沒有以限制社會(huì)成員的遷徙自由與社會(huì)福利為目的，但是當(dāng)前戶籍制度所引發(fā)或與戶籍制度相伴生的種種弊端已經(jīng)凸顯，社會(huì)上要求改革現(xiàn)行戶籍制度的呼聲高漲。近年來警察學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者與政府部門研究人員都開始針對戶籍制度改革這一課題開展研究，推動(dòng)了社會(huì)公眾對現(xiàn)行戶籍制度所引發(fā)社會(huì)問題的關(guān)注，但對于戶籍制度改革之路徑尚未取得共識(shí)；這也證明了戶籍制度改革的復(fù)雜程度與戶籍制度改革的困難程度之大。

“它山之石，可以攻玉”。以經(jīng)濟(jì)法學(xué)的視野來考察現(xiàn)行戶籍制度、審視現(xiàn)行戶籍制度所引發(fā)的弊端，能夠拓寬對現(xiàn)行戶籍制度的認(rèn)識(shí)；借鑒經(jīng)濟(jì)法學(xué)解決問題的方法，對于探索現(xiàn)行戶籍制度改革路徑也不無裨益。

一、我國戶籍制度形成及其實(shí)施情況的概述

為了加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和人口合理有序流動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，根據(jù)《陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省公安廳關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革意見的通知》精神，現(xiàn)就進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革提出以下意見：

一、總體目標(biāo)

以黨的十七大精神為指導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的理念，不斷深化戶籍管理制度改革，調(diào)整戶口遷移政策，取消戶口遷移中計(jì)劃指標(biāo)的限制，促進(jìn)人口合理有序流動(dòng)，加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過戶籍管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、以具有合法固定住所為戶口遷移基本條件的戶口管理政策，更好地發(fā)揮戶籍管理工作在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)公民合法權(quán)益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的作用。

二、主要內(nèi)容

（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。在全市取消城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)及其他性質(zhì)的戶口類別，按照經(jīng)常居住地登記戶口的原則，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，統(tǒng)稱“中華人民共和國居民戶口”。

（二）堅(jiān)持以經(jīng)常居住地戶口為基本形式，有合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)(生活來源)為基本落戶條件的原則。凡在經(jīng)常居住地通過購買、贈(zèng)予、繼承、自建等途徑獲得房屋產(chǎn)權(quán)的公民，均可根據(jù)本人意愿辦理本人及其直系親屬落戶手續(xù)。

戶籍管理工作是稅收征管工作的基礎(chǔ)，戶籍管理的好壞直接影響著分局稅收征管工作質(zhì)量的高低和稅收收入的完成，我們戶籍組始終把戶籍管理作為全組工作的重心。2004年，我們戶籍組在分局總支和科室領(lǐng)導(dǎo)的正確帶領(lǐng)下，緊緊圍繞省局、市局及分局的工作中心，依靠兄弟科室、組的大力支持和全組同志的共同努力，認(rèn)真抓好各項(xiàng)稅收征管工作，并重點(diǎn)抓了納稅信用等級評定、電子定稅、電子申報(bào)、戶籍清理等工作，使分局的戶籍管理工作更加規(guī)范化、制度化。回顧一年來的工作，我們主要做了以下幾個(gè)方面的工作：

一、規(guī)范納稅信用等級評定，促進(jìn)納稅人依法納稅

4月中旬開始，我們根據(jù)市局關(guān)于開展納稅信用等級評定工作的通知精神，精心組織，周密安排，嚴(yán)格按照《納稅信用等級評定管理試行辦法》規(guī)定的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序，用一個(gè)月的時(shí)間完成了評定對象2002年、2003年兩個(gè)年度納稅信用狀況的綜合評定工作。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立專班，為納稅信用等級評定工作的順利開展提供有力的組織保證。市局關(guān)于開展納稅信用等級評定工作的通知下發(fā)以后，我們首先組織全組人員和相關(guān)科室部分業(yè)務(wù)骨干集中學(xué)習(xí)了總局下發(fā)的《納稅信用等級評定管理試行辦法》和省局、市局關(guān)于開展納稅信用等級評定工作的指示精神。在分局總支和科長的領(lǐng)導(dǎo)下，全組二十幾名成員和從各業(yè)務(wù)科室抽調(diào)的6名業(yè)務(wù)骨干組成了專門的納稅信用等級評定工作專班，為納稅信用等級評定工作的順利開展提供了有力的組織保證。二、明確責(zé)任，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，確保綜合考評結(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確。納稅信用等級評定工作是對評定對象2002年、2003年兩個(gè)年度納稅信用狀況的綜合評定，涉及我局企業(yè)337戶，占現(xiàn)有企業(yè)總戶數(shù)的50%，每一個(gè)企業(yè)涉及的考核指標(biāo)都有五大類22個(gè)，工作量非常大。為了確?？荚u結(jié)果的真實(shí)和準(zhǔn)確，我們把五大類22個(gè)考核指標(biāo)分解落實(shí)到考評專班的每一個(gè)人，明確提出誰主管誰考核，誰考核誰打分，誰打分誰負(fù)責(zé)；我們要求每一個(gè)考評人員必須從機(jī)內(nèi)和機(jī)外廣泛搜集納稅人的戶籍管理、發(fā)票管理、稅款征收、納稅評估、稽查等日常征管信息，嚴(yán)格把握扣分標(biāo)準(zhǔn)，所有扣分項(xiàng)目都要求必須事實(shí)清楚，扣分適當(dāng)，既不可多扣，也不得少扣；我們還從組內(nèi)抽出責(zé)任心強(qiáng)、工作認(rèn)真細(xì)致的黃丹、張桂秀同志對考核結(jié)果進(jìn)行復(fù)審，從而確保考核結(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確。經(jīng)過對337戶納稅人納稅信用等級逐戶認(rèn)真評定，2002年實(shí)得分在95分以上的有101戶，60分以上95分以下的有236戶；2003年實(shí)得分在95分以上的有75戶，60分以上95分以下的有262戶。三、認(rèn)真核對，綜合分析，初步確定納稅人納稅信用等級。在納稅信用等級評定過程中，我們嚴(yán)格按照《納稅信用等級評定管理試行辦法》，對納稅人納稅信用等級的考核內(nèi)容逐戶逐項(xiàng)進(jìn)行核對，確定等級?？荚u分在95分以上，但對具有兩年內(nèi)新發(fā)生欠繳稅款情形的；不能依法報(bào)送財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和其他納稅資料的；或者評定期前兩年有稅務(wù)行政處罰記錄情形的，一律從A級中剔除?？荚u分在60分以上95分以下，但兩年內(nèi)有違反稅收法律、行政法規(guī)的行為，且受到稅務(wù)行政處罰的，一律定為C級。經(jīng)過對納稅人日常征管信息搜集、整理與核對分析，2002年被評為A級的有10戶，B級319戶，C級8戶；2003年被評為A級的有10戶，B級298戶，C級29戶。按照《納稅信用等級評定管理試行辦法》的規(guī)定，對辦理稅務(wù)登記不滿兩年的330戶納稅人，一律定為B級。

二、完善電子定稅，鞏固定稅成果

去年，我們結(jié)合分局個(gè)體稅收征管的實(shí)際，積極推行了計(jì)算機(jī)定稅這一新的管理辦法，使個(gè)體稅收初步實(shí)現(xiàn)了公平、公正，促進(jìn)了增值稅起征點(diǎn)政策的有效落實(shí)。今年，在鞏固成果的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步完善電子定稅工作。一是抓好新開業(yè)個(gè)體戶電子定稅資料的收集、房租費(fèi)用的核定及經(jīng)營面積的測量、核實(shí)等工作。我們對每個(gè)新開業(yè)的屬于電子定稅范圍的個(gè)體戶實(shí)地采集經(jīng)營地址、所屬行業(yè)、經(jīng)營面積、房租費(fèi)用等情況，并進(jìn)行嚴(yán)格核查，由納稅人和核查人員分別在核查表上簽字，以確保采集數(shù)據(jù)的公平、公正、真實(shí)可靠。2004年共采集電子定稅數(shù)據(jù)657戶，通過電子定稅程序計(jì)算后，585戶未達(dá)起征點(diǎn)，72戶達(dá)到了起征點(diǎn)，并按月繳納稅款。二是向納稅人宣傳新的稅收政策和電子定稅方法，每月對電子定稅情況進(jìn)行公示。我們在日常戶籍管理工作中積極向納稅人宣傳電子定稅的方法，電子定稅工作得到了納稅人的廣泛支持和理解。為了保證電子定稅工作更加公正、公開、透明，稅負(fù)更加公平、合理，每月初我們把上月的電子定稅情況打印出來，并在分局和每個(gè)站的公示欄上進(jìn)行公示，杜絕了人情稅、關(guān)系稅的發(fā)生。三是不定期的檢查電子定稅工作，確保納稅人房租費(fèi)用、面積測量和定稅的準(zhǔn)確。為了防止電子定稅工作中出現(xiàn)“暗箱操作”，保證電子定稅工作的真正公開、透明，成立了包括科長、書記、組長、站長在內(nèi)的電子定稅工作檢查小組，不定期地對轄區(qū)的個(gè)體戶定稅情況進(jìn)行抽查、檢查，每月抽查面不低于20%。首先到納稅戶實(shí)地測量納稅人的經(jīng)營面積、查看房租合同，看經(jīng)營面積是否準(zhǔn)確，誤差是否超過0.1平方米，房租費(fèi)用是否真實(shí)，對納稅人提供的房租費(fèi)用明顯偏低或偏高的是否進(jìn)行了合理地核定，行業(yè)是否正確等。其次檢查電子定稅計(jì)算是否準(zhǔn)確，行業(yè)系數(shù)、面積系數(shù)、房租系數(shù)適用是否正確。最后檢查定稅文書送達(dá)是否到位，受送達(dá)人是否在文書上簽字等。定稅公平了，個(gè)體戶自覺申報(bào)納稅的意識(shí)也提高了，個(gè)體申報(bào)率由去年的95%上升到了99.5%。

三、抓好電子申報(bào)，提高個(gè)體申報(bào)率

戶籍管理工作是稅收征管工作的基礎(chǔ)，戶籍管理的好壞直接影響著分局稅收征管工作質(zhì)量的高低和稅收收入的完成，我們戶籍組始終把戶籍管理作為全組工作的重心。2004年，我們戶籍組在分局總支和科室領(lǐng)導(dǎo)的正確帶領(lǐng)下，緊緊圍繞省局、市局及分局的工作中心，依靠兄弟科室、組的大力支持和全組同志的共同努力，認(rèn)真抓好各項(xiàng)稅收征管工作，并重點(diǎn)抓了納稅信用等級評定、電子定稅、電子申報(bào)、戶籍清理等工作，使分局的戶籍管理工作更加規(guī)范化、制度化?；仡櫼荒陙淼墓ぷ?，我們主要做了以下幾個(gè)方面的工作：

一、規(guī)范納稅信用等級評定，促進(jìn)納稅人依法納稅

4月中旬開始，我們根據(jù)市局關(guān)于開展納稅信用等級評定工作的通知精神，精心組織，周密安排，嚴(yán)格按照《納稅信用等級評定管理試行辦法》規(guī)定的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序，用一個(gè)月的時(shí)間完成了評定對象2002年、2003年兩個(gè)年度納稅信用狀況的綜合評定工作。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立專班，為納稅信用等級評定工作的順利開展提供有力的組織保證。市局關(guān)于開展納稅信用等級評定工作的通知下發(fā)以后，我們首先組織全組人員和相關(guān)科室部分業(yè)務(wù)骨干集中學(xué)習(xí)了總局下發(fā)的《納稅信用等級評定管理試行辦法》和省局、市局關(guān)于開展納稅信用等級評定工作的指示精神。在分局總支和科長的領(lǐng)導(dǎo)下，全組二十幾名成員和從各業(yè)務(wù)科室抽調(diào)的6名業(yè)務(wù)骨干組成了專門的納稅信用等級評定工作專班，為納稅信用等級評定工作的順利開展提供了有力的組織保證。二、明確責(zé)任，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，確保綜合考評結(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確。納稅信用等級評定工作是對評定對象2002年、2003年兩個(gè)年度納稅信用狀況的綜合評定，涉及我局企業(yè)337戶，占現(xiàn)有企業(yè)總戶數(shù)的50%，每一個(gè)企業(yè)涉及的考核指標(biāo)都有五大類22個(gè)，工作量非常大。為了確保考評結(jié)果的真實(shí)和準(zhǔn)確，我們把五大類22個(gè)考核指標(biāo)分解落實(shí)到考評專班的每一個(gè)人，明確提出誰主管誰考核，誰考核誰打分，誰打分誰負(fù)責(zé)；我們要求每一個(gè)考評人員必須從機(jī)內(nèi)和機(jī)外廣泛搜集納稅人的戶籍管理、發(fā)票管理、稅款征收、納稅評估、稽查等日常征管信息，嚴(yán)格把握扣分標(biāo)準(zhǔn)，所有扣分項(xiàng)目都要求必須事實(shí)清楚，扣分適當(dāng)，既不可多扣，也不得少扣；我們還從組內(nèi)抽出責(zé)任心強(qiáng)、工作認(rèn)真細(xì)致的黃丹、張桂秀同志對考核結(jié)果進(jìn)行復(fù)審，從而確?？己私Y(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確。經(jīng)過對337戶納稅人納稅信用等級逐戶認(rèn)真評定，2002年實(shí)得分在95分以上的有101戶，60分以上95分以下的有236戶；2003年實(shí)得分在95分以上的有75戶，60分以上95分以下的有262戶。三、認(rèn)真核對，綜合分析，初步確定納稅人納稅信用等級。在納稅信用等級評定過程中，我們嚴(yán)格按照《納稅信用等級評定管理試行辦法》，對納稅人納稅信用等級的考核內(nèi)容逐戶逐項(xiàng)進(jìn)行核對，確定等級?？荚u分在95分以上，但對具有兩年內(nèi)新發(fā)生欠繳稅款情形的；不能依法報(bào)送財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和其他納稅資料的；或者評定期前兩年有稅務(wù)行政處罰記錄情形的，一律從A級中剔除?？荚u分在60分以上95分以下，但兩年內(nèi)有違反稅收法律、行政法規(guī)的行為，且受到稅務(wù)行政處罰的，一律定為C級。經(jīng)過對納稅人日常征管信息搜集、整理與核對分析，2002年被評為A級的有10戶，B級319戶，C級8戶；2003年被評為A級的有10戶，B級298戶，C級29戶。按照《納稅信用等級評定管理試行辦法》的規(guī)定，對辦理稅務(wù)登記不滿兩年的330戶納稅人，一律定為B級。

二、完善電子定稅，鞏固定稅成果

去年，我們結(jié)合分局個(gè)體稅收征管的實(shí)際，積極推行了計(jì)算機(jī)定稅這一新的管理辦法，使個(gè)體稅收初步實(shí)現(xiàn)了公平、公正，促進(jìn)了增值稅起征點(diǎn)政策的有效落實(shí)。今年，在鞏固成果的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步完善電子定稅工作。一是抓好新開業(yè)個(gè)體戶電子定稅資料的收集、房租費(fèi)用的核定及經(jīng)營面積的測量、核實(shí)等工作。我們對每個(gè)新開業(yè)的屬于電子定稅范圍的個(gè)體戶實(shí)地采集經(jīng)營地址、所屬行業(yè)、經(jīng)營面積、房租費(fèi)用等情況，并進(jìn)行嚴(yán)格核查，由納稅人和核查人員分別在核查表上簽字，以確保采集數(shù)據(jù)的公平、公正、真實(shí)可靠。2004年共采集電子定稅數(shù)據(jù)657戶，通過電子定稅程序計(jì)算后，585戶未達(dá)起征點(diǎn)，72戶達(dá)到了起征點(diǎn)，并按月繳納稅款。二是向納稅人宣傳新的稅收政策和電子定稅方法，每月對電子定稅情況進(jìn)行公示。我們在日常戶籍管理工作中積極向納稅人宣傳電子定稅的方法，電子定稅工作得到了納稅人的廣泛支持和理解。為了保證電子定稅工作更加公正、公開、透明，稅負(fù)更加公平、合理，每月初我們把上月的電子定稅情況打印出來，并在分局和每個(gè)站的公示欄上進(jìn)行公示，杜絕了人情稅、關(guān)系稅的發(fā)生。三是不定期的檢查電子定稅工作，確保納稅人房租費(fèi)用、面積測量和定稅的準(zhǔn)確。為了防止電子定稅工作中出現(xiàn)“暗箱操作”，保證電子定稅工作的真正公開、透明，成立了包括科長、書記、組長、站長在內(nèi)的電子定稅工作檢查小組，不定期地對轄區(qū)的個(gè)體戶定稅情況進(jìn)行抽查、檢查，每月抽查面不低于20%。首先到納稅戶實(shí)地測量納稅人的經(jīng)營面積、查看房租合同，看經(jīng)營面積是否準(zhǔn)確，誤差是否超過0.1平方米，房租費(fèi)用是否真實(shí)，對納稅人提供的房租費(fèi)用明顯偏低或偏高的是否進(jìn)行了合理地核定，行業(yè)是否正確等。其次檢查電子定稅計(jì)算是否準(zhǔn)確，行業(yè)系數(shù)、面積系數(shù)、房租系數(shù)適用是否正確。最后檢查定稅文書送達(dá)是否到位，受送達(dá)人是否在文書上簽字等。定稅公平了，個(gè)體戶自覺申報(bào)納稅的意識(shí)也提高了，個(gè)體申報(bào)率由去年的95%上升到了99.5%。

三、抓好電子申報(bào)，提高個(gè)體申報(bào)率