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香港銀行監(jiān)管制度的主要特點(diǎn)

香港實(shí)行三級(jí)銀行制，現(xiàn)有136家持牌銀行、42家有限制牌照銀行及40家接受存款公司。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度框架下的銀行監(jiān)管體制也有其獨(dú)到之處，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)是香港金融管理局（簡(jiǎn)稱金管局），其銀行監(jiān)管的特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：

較為健全的監(jiān)管制度。香港銀行業(yè)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)是《銀行業(yè)條例》，它對(duì)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、披露要求都作了非常詳細(xì)的規(guī)定。金管局十分注重建立符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的銀行監(jiān)管制度，每隔一段時(shí)間就對(duì)香港的監(jiān)管制度是否符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，是否符合巴塞爾有效監(jiān)管原則進(jìn)行自我評(píng)估，或聘請(qǐng)外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。金管局并不十分在意《銀行業(yè)條例》的絕對(duì)穩(wěn)定性，而總是不斷對(duì)《銀行業(yè)條例》進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展變化和監(jiān)管要求。

風(fēng)險(xiǎn)為主的監(jiān)管模式。香港的銀行業(yè)監(jiān)管模式大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：規(guī)例主導(dǎo)監(jiān)管、資本為本監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管。20世紀(jì)90年代后期，隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，香港金融市場(chǎng)日益成熟，利率完全開(kāi)放，經(jīng)營(yíng)環(huán)境日趨復(fù)雜，部分銀行之間相互并購(gòu)，使銀行產(chǎn)品更加復(fù)雜化和多元化。為提高本地銀行的核心競(jìng)爭(zhēng)力，維持銀行體系的穩(wěn)定和有效運(yùn)作，金管局于1999年推出了風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管架構(gòu)，2001年全面應(yīng)用。與傳統(tǒng)的合規(guī)主導(dǎo)監(jiān)管以及資本為本監(jiān)管相比，風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管制度注重銀行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和管理，注重評(píng)估資本充足水平，注重監(jiān)管制度與銀行自身管理模式并進(jìn)，鼓勵(lì)更全面的營(yíng)運(yùn)管理和信息披露，具有明顯的優(yōu)勢(shì)，是目前世界上比較先進(jìn)的監(jiān)管制度之一。

實(shí)用有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)。香港金管局建立了比較健全的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，該體系將所有銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為八類，即信貸風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)資金風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、策略風(fēng)險(xiǎn)，并將貸款的五級(jí)分類改成了更為詳盡具體的十一級(jí)分類，監(jiān)管者必須具備識(shí)別各類風(fēng)險(xiǎn)的能力，并關(guān)注銀行對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的承受力以及用以管理這些風(fēng)險(xiǎn)的制度的質(zhì)量。監(jiān)管者對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)普遍采用矩陣法，即每一類風(fēng)險(xiǎn)都從潛在風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理素質(zhì)、綜合風(fēng)險(xiǎn)情況、風(fēng)險(xiǎn)方向四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，每一個(gè)方面又分為低、中、高或上升、平穩(wěn)、下降三個(gè)層次，以此形成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣。在建立識(shí)別、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的體系后，再通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管，把銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況反映在CAMEL評(píng)級(jí)上。這種較為嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，一方面有助于及早發(fā)現(xiàn)銀行的整體風(fēng)險(xiǎn)，有助于發(fā)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)以及各業(yè)務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，另一方面，監(jiān)管部門可以集中關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將監(jiān)管資源投放于風(fēng)險(xiǎn)較高的業(yè)務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，從而降低監(jiān)管成本，捉高監(jiān)管效率。

持續(xù)多樣的監(jiān)管方法。在監(jiān)管方法上，金管局采用“持續(xù)監(jiān)管”的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式的核心部分，是對(duì)個(gè)別機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審查。由于現(xiàn)場(chǎng)審查每隔一段時(shí)間才進(jìn)行，為達(dá)到“持續(xù)監(jiān)管”的目標(biāo)，金管局還會(huì)對(duì)每家機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行持續(xù)的非現(xiàn)場(chǎng)分析。完成非現(xiàn)場(chǎng)審查后，金管局通常會(huì)派員與有關(guān)認(rèn)可機(jī)構(gòu)的高層管理人員舉行審慎監(jiān)管會(huì)議。遇有特別事項(xiàng)，金管局也會(huì)與個(gè)別認(rèn)可機(jī)構(gòu)的各級(jí)管理人員保持密切聯(lián)系。與外聘核數(shù)師進(jìn)行合作討論，也是監(jiān)管過(guò)程的另一重要環(huán)節(jié)。通常年度審計(jì)完成后，金管局便會(huì)聯(lián)同認(rèn)可機(jī)構(gòu)及其外聘核數(shù)師舉行每年一次的三方聯(lián)席會(huì)議，討論事項(xiàng)一般包括年度審計(jì)報(bào)告、準(zhǔn)備金充足程度以及遵守審慎標(biāo)準(zhǔn)與《銀行業(yè)條例》的情況。此外，金管局還十分注重監(jiān)管手段的現(xiàn)代化，采用了高度電子化的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)和現(xiàn)場(chǎng)檢查自動(dòng)化系統(tǒng)，提高了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的實(shí)效性。

嚴(yán)格規(guī)范的信息披露。1994年，金管局制定了《認(rèn)可機(jī)構(gòu)披露財(cái)務(wù)資料的最佳執(zhí)行指引》，要求披露的項(xiàng)目包括利潤(rùn)表、資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負(fù)債表外項(xiàng)目、與集團(tuán)公司進(jìn)行的交易、資產(chǎn)抵押情況、主要會(huì)計(jì)政策、風(fēng)險(xiǎn)管理的描述性信息、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、報(bào)表附注。補(bǔ)充財(cái)務(wù)信息的披露項(xiàng)目中還包括風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、客戶貸款和其他賬目分項(xiàng)信息，包括貨幣風(fēng)險(xiǎn)、逾期及重組貸款、資本充足比率和流動(dòng)資產(chǎn)比率、扣減后的資本總額等項(xiàng)目。其后，金管局又對(duì)指引進(jìn)行了大幅修訂，使香港銀行的財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量大大提高，此外，遵守《指引》只是香港銀行披露財(cái)務(wù)信息的最低標(biāo)準(zhǔn)，金管局鼓勵(lì)銀行披露更多的財(cái)務(wù)信息，以適應(yīng)香港經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展需要以及巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的要求

公開(kāi)透明的監(jiān)管政策。金管局在有制定新政策的意向后，就開(kāi)始咨詢、收集銀行的初步意見(jiàn)，并分析對(duì)銀行的影響。同時(shí)，金管局還會(huì)正式咨詢銀行業(yè)務(wù)咨詢委員會(huì)及接受存款公司咨詢委員會(huì)。此外，金管局也越來(lái)越重視其他組織的意見(jiàn)，一項(xiàng)政策出臺(tái)前一般還要向消費(fèi)者委員會(huì)、市民代表、立法會(huì)及區(qū)議會(huì)議員進(jìn)行解釋及咨詢，充分聽(tīng)取有關(guān)方面的意見(jiàn)，盡力確保監(jiān)管政策得到廣泛支持，確保在進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，不會(huì)妨礙競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新。

啟示與借鑒

香港作為國(guó)際開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)金融中心之一，其制度運(yùn)作方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于正向市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)制度變遷的內(nèi)地，具有一定的參考和借鑒作用。我們分析香港銀行業(yè)監(jiān)管制度的特點(diǎn)，不是要照搬其內(nèi)容，而是要結(jié)合國(guó)內(nèi)銀行監(jiān)管的實(shí)際情況，更好地吸收其成功經(jīng)驗(yàn)，并規(guī)避其不足。

加快配套法規(guī)建設(shè)，全面實(shí)施依法監(jiān)管。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的法律框架已經(jīng)建立，但與之相配套的法律法規(guī)還十分缺乏，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部事權(quán)劃分還有待確定，以前的不少規(guī)章制度急需清理、修改，不少法律條款還需要進(jìn)一步細(xì)化。因此，當(dāng)前我們配套法規(guī)建設(shè)的任務(wù)還非常繁重。

更新監(jiān)管理念，全面推行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管一直側(cè)重于合規(guī)性監(jiān)管，近年來(lái)，雖然開(kāi)始重視資本監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理，但從總體上看，我們基本上還處在由合規(guī)監(jiān)管向資本監(jiān)管過(guò)渡的階段。根據(jù)香港銀行業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和世界銀行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)，我們完全可以跨越第二階段，直接實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方式。實(shí)踐證明，“合規(guī)”的銀行仍然有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管才是監(jiān)管的根本。因此，銀行監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)放在銀行機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)處置上；對(duì)銀行的現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率，要與銀行的風(fēng)險(xiǎn)大小和風(fēng)險(xiǎn)控制能力相掛鉤，以激勵(lì)各銀行機(jī)構(gòu)不斷改善自身的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，針對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)的不同狀況，對(duì)不同機(jī)構(gòu)采取“一行一策”的監(jiān)管措施，實(shí)施分類管理和差別監(jiān)管，以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別手段，盡快建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)在于準(zhǔn)確評(píng)估和預(yù)警銀行風(fēng)險(xiǎn)，盡可能將各種監(jiān)管關(guān)口前移，從源頭上遏制銀行風(fēng)險(xiǎn)苗頭，從而有效防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。為此，要盡快建立信息采集系統(tǒng)，可以考慮與轄內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，推行統(tǒng)一的信息采集系統(tǒng)，自動(dòng)生成各類監(jiān)管數(shù)據(jù)，并不定期進(jìn)行抽查，確保監(jiān)管信息的真實(shí)性；盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，定期對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化分析和連續(xù)動(dòng)態(tài)的評(píng)估，進(jìn)而確定哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)首先接受檢查，哪些地區(qū)及其中的機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)檢查，以便盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)采取有效措施，實(shí)現(xiàn)由事后發(fā)現(xiàn)和化解風(fēng)險(xiǎn)向事前預(yù)警和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，防患于未然。

完善信息披露制度，造就更多的監(jiān)管者。銀行監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管并不是萬(wàn)能的，它要受到很多客觀條件的限制?！缎掳腿麪枀f(xié)議》已充分肯定了市場(chǎng)約束在分配資金和控制風(fēng)險(xiǎn)上的作用，已將市場(chǎng)約束作為其三大支柱之一。市場(chǎng)約束的關(guān)鍵就是要求銀行機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)的信息進(jìn)行充分披露。我們雖然已經(jīng)制定了《商業(yè)銀行信息披露指引》，但其要求還是較低層次的，與香港等地區(qū)的披露制度和我們銀行自身風(fēng)險(xiǎn)管理的要求還有較大差距，急待進(jìn)一步完善。為此，建議盡快對(duì)《商業(yè)銀行信息披露指引》進(jìn)行修改，并建立強(qiáng)制性的信息和風(fēng)險(xiǎn)披露制度，而不是一般的指引，要以法規(guī)形式明確銀行經(jīng)營(yíng)信息和風(fēng)險(xiǎn)披露的內(nèi)容和形式、信息披露的原則和標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露的法律責(zé)任，逐步建立符合國(guó)際慣例又兼顧我國(guó)國(guó)情的銀行業(yè)信息披露制度，造就更多的編外銀行業(yè)監(jiān)管者。

增加監(jiān)管透明度，培育更多再監(jiān)管者。過(guò)去，我們的監(jiān)管工作處于一種非透明狀態(tài)，不僅監(jiān)管成本高，監(jiān)管效果也不太好?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》和《行政許可法》頒布后，對(duì)增加監(jiān)管透明度的要求更高。增加監(jiān)管透明度不僅是依法監(jiān)管的需要，也是搞好金融服務(wù)、提高監(jiān)管效率、加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的“再監(jiān)管”的需要。為此，我們?cè)谥贫ㄖ贫?、政策前要建立征詢制度，廣泛征求監(jiān)管對(duì)象和公眾的意見(jiàn)，使政策的出臺(tái)盡量符合銀行業(yè)發(fā)展實(shí)際，減少制度的推行成本s在制度、政策出臺(tái)制定后，要建立公示制度，向監(jiān)管對(duì)象和社會(huì)公開(kāi)管理辦法、工作程序，公開(kāi)檢查標(biāo)準(zhǔn)。這樣，不僅便于被監(jiān)管者在了解的基礎(chǔ)上提供配合，以提高監(jiān)管的針對(duì)性、實(shí)效性，也有利于培育更多監(jiān)督者，對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督。