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[摘要]當代西方諸國公共廣播電視經(jīng)營機構(gòu)一方面依法獨立運行，普遍地具有一系列共同的基本特征；另一方面由于同社會眾基本政治力量結(jié)成不同的政治調(diào)控關系，而形成彼此相異的體制類型，主要有國有公營型、國有國會主導型、社會聯(lián)合公營型和國有政府主導型等。

[關鍵詞]廣播電視；體制

Abstract:Ononehand,thepublicbroadcastingandtelevisioninstitutionsinmodernwesternworldoperateindependentlyinaccordancewithregulationsandlawsandpossesssomecommonfeatures.Ontheotherhand,becauseoftheirdifferentrelationshipswiththefundamentalpoliticalgroups,theyhaveformeddifferentinstitutionalpatterns.

Keywords:Broadcastingandtelevision;system

在當代西方廣播電視體制基本模式中公共廣播電視體制最為錯綜復雜。我國學界近10余年對此展開研究，取得了相當成績，當然還有待于進一步梳理與補正。

所謂廣播電視的公共模式，就是通過一定的制度設計，以公共視聽費，或以社會資助為主，國家財政補貼為輔，以此消除商業(yè)營利的驅(qū)動力，在非商業(yè)主義、民主政治和中立自主的基礎上，建立服務于公共利益和對利：會負責的廣播電視體制，從而促進言論的自由傳播、文化的多元發(fā)展、信息的可選擇性、教育的繁榮和高質(zhì)量節(jié)目的制作。在諸多基本政治力量制約下，當代西方諸國公共廣播電視經(jīng)營機構(gòu)一方面依法獨立運行，普遍地具有一系列共同的基本特征；另一方面由于跟社會眾基本政治力量結(jié)成不同的政治調(diào)控關系，而形成彼此相異的體制類型，主要有國有公營型、國有國會主導型、社會聯(lián)合公營型和國有政府主導型等。

一、國有社會公營體制

國有社會公營廣播電視體制是以資產(chǎn)國家所有和經(jīng)營活動由公司在社會參與下自主進行為基本特點。

從廣義上講，國有社會公營廣播電視體制包括國有政府主導型、國有國會主導型和社會聯(lián)合公營型諸多體制，因為當代，尤其是80年代以來，所有這些公共廣播電視體制類型其最高層的人事構(gòu)成和總體財政狀況是由社會各基本政治力量共同決定的，而電臺電視臺基本上是依法自主經(jīng)營，政府—般專事間接調(diào)控。從狹義上講，所謂國有社會公營廣播電視體制，它跟政府或國會主導之下的公共廣播電視體制最大的區(qū)別是：由于法律的明確規(guī)定或強大的文化傳統(tǒng)，政府和國會都不能主導國有公營型廣播電視公司最高管理機構(gòu)的人選。

從歷史影響和實際狀況看，英國BBC是國有社會公營型廣播電視的典范。BBC是依據(jù)“皇家憲章”特許經(jīng)營廣播電視的公共企業(yè)，因此憲章基礎而在法理上獨立于國會和政府;董事會是它的最高權(quán)力機構(gòu)，成員共12名，其中負責蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地區(qū)事務的董事各一名。BBC董事會成員由政府推薦，女王任命，雖然并不是按代表制原則而是以社會賢達的標準選定①，仍然具有廣泛的社會代表性。究其原因，很重要的一點是：在推薦BBC董事時，政府一般不自行其事，而是按照不成文慣例，依據(jù)歷屆皇家政策咨詢調(diào)研委員會和社會諸利益集團（包括傳媒界）的意見展開工作。在BBC的發(fā)展史上，皇家政策咨詢調(diào)研委員會起著關鍵性作用。該委員會是獨立于政府和國會的，其成員按多元和功績原則從社會賢達中選出，其工作主要是通過征詢社會相關人士與團體的意見以及舉行公共聽證會，集思廣益，深入研究，最終就英國廣播電視事業(yè)的發(fā)展與改革提出報告。貝弗里奇報告（BeverldgeReport1949）、皮爾金頓報告（PilkingtonReport1962）和安南報告（AnnanReport1977）等對BBC的變革起過至關重要的作用。英國政府受國會委托推薦BBC董事會成員，監(jiān)管和發(fā)放執(zhí)照給BBC，因此無疑有很大的權(quán)力。但是，自20世紀20年代以來，英國政府很少利用此種管轄BBC的權(quán)力去憑自己的意愿組建BBC董事會，干涉BBC的日常工作。之所以英同政府奉行此項政策，是因為一方面英國存在悠久而又強大的不干涉社會公共事務的文化傳統(tǒng)，另一方面歸根到底英國政府是受托管理BBC，一旦政府跟皇家政策咨詢調(diào)研委員會、BBC董事會、BBC總經(jīng)理以及BBC從業(yè)人員等發(fā)生尖銳沖突，國會有權(quán)干預，以維護憲章所規(guī)定BBC社會公營原則。

BBC董事會只是個戰(zhàn)略決策和預算監(jiān)控機構(gòu)，它在選定BBC總經(jīng)理后，一般并不干預BBC日常事務，而是讓他全權(quán)處理。

雖然，“皇家憲章”予以BBC政治和經(jīng)濟上獨立辦理公共廣播電視的特許權(quán)，但是英國并沒有相應的法律對此加以明確而又詳細的界定。相反，英國政府由于可以定期審核和重新頒發(fā)執(zhí)照，隨時吊銷執(zhí)照，并且主管BBC董事會人選，對BBC節(jié)目有最后的命令權(quán)，因此原則上對BBC有著巨大的潛在權(quán)力。在缺乏或沒有類似英國文化傳統(tǒng)慣例的國家，BBC體制在實際運行過程中其獨立性可能受到很大沖擊。所以，當代西方國有社會公營廣播電視在體制上一般設置某種直接的權(quán)力制衡機制（諸如加強國會監(jiān)督和推行選擇領導成員的代表制和公議制等）。

二、社會聯(lián)合公營體制

社會聯(lián)合公營廣播電視體制，是以眾方政治力量共同認可公共廣播電視組織結(jié)構(gòu)、領導人選和大政方針為核心特征的。

跟國有社會公營廣播電視體制相比，社會聯(lián)合公營廣播電視體制雖然同屬于公營廣播電視體制范圍，但是有其特殊之處：其一是公有制形態(tài)多樣，主要有國家所有、地方所有、公眾團體所有和社區(qū)所有等；其二是經(jīng)費來源更加多元，除了視聽費、國家財政補貼和廣告收入之外，還有公司、社團、個人捐資等；其三是眾方政治力量的共同認可發(fā)揮著主導性的政治調(diào)控作用，這可以說是此類廣播電視體制的突出特點。在國有社會公營廣播電視體制中，中央政府在眾多政治力量的互相制衡關系中仍然具有舉足輕重的地位，而在社會聯(lián)合公營廣播電視中，黨派、社會團體、區(qū)域勢力（地方與社區(qū)）的競爭和合作最終決定了廣播電視經(jīng)營機構(gòu)的傳播活動與最高層的人事安排，中央政府廣播電視主管部門一般不能干涉和直接影響社會聯(lián)合公營廣播電視經(jīng)營機構(gòu)的人事安排和節(jié)目內(nèi)容，只能依法進行很有限的宏觀調(diào)控。

當代西方社會聯(lián)合公營廣播電視體制大致可區(qū)分出地方聯(lián)合型、社區(qū)/文化聯(lián)合型、黨派聯(lián)合型、公眾團體聯(lián)合型多種形態(tài)。

1.地方聯(lián)合型

德國公共廣播電視是地方聯(lián)合型的典型代表，其體制設計的基本立足點，是防止傳媒成為國家附庸，反對傳媒權(quán)力系統(tǒng)的集權(quán)化，確保傳媒的多元主義原則②。它—方面繼承了歐洲以BBC為代表的公共廣播電視體制，奉行服務公共利益的宗旨，另一方面以地區(qū)所有代替國家所有，以傳媒權(quán)力的橫向聯(lián)合取替英法國有公共廣播電視所采取的傳媒權(quán)力的垂直集中領導形式，也即是說，德國公共廣播電視聯(lián)合會（ARD）不存在自上而下的領導中心，而BBC董事會和總經(jīng)理則是BBC內(nèi)部垂直向下的權(quán)力核心，其對BBC各部門實行中央集權(quán)式的領導。

德國基本法規(guī)定：除對外傳送新聞的廣播電視臺必須依照聯(lián)邦政府規(guī)章經(jīng)營外，德國公共廣播電視臺處于德國各州文化主權(quán)管轄范圍內(nèi)，聯(lián)邦郵政部只是透過部分私有化的電信公司對它們施以很有限的政治影響。在聯(lián)邦權(quán)力層面上，真正對德國公共廣播電視業(yè)發(fā)揮巨大作用的不是聯(lián)邦政府，而是聯(lián)邦法院。但是，聯(lián)邦法院并不削弱，而是加強德國公共廣播電視臺開展經(jīng)營活動和免遭聯(lián)邦政府左右的獨立自主性。雖然管理公共廣播電視是各州的文化主權(quán)，但是這—文化主權(quán)不是僅由州政府，而是由社會方方面面共同實現(xiàn)與實施的。德國務州所辦公共廣播電視臺是地區(qū)公有，并不隸屬于州政府，而是各自由一個依照聯(lián)邦憲法院條例組成的、體現(xiàn)社會各界利益的理事會統(tǒng)領。該理事會會員一般由議會、政黨、工商、勞工、農(nóng)場主、體育、婦女代表、文化學術等階層各推選一名代表組成，其主要責任是制訂規(guī)章，選舉廣播電視臺管理委員會，決定總經(jīng)理任免，審核年度財務預算和開支狀況，監(jiān)督總經(jīng)理的日常工作，而廣播電視臺管理委員會則是業(yè)務監(jiān)督機構(gòu)。德國各州公共廣播電視臺以民主的方式組成公營性質(zhì)的德國廣播電視聯(lián)合會（ARD）和德國廣播電視二臺，其經(jīng)費以視聽費為主，輔之以廣告收入。另外，德國所有廣播電視臺接受獨立于聯(lián)邦政府的國家廣播電視行政委員會的行業(yè)管理，但后者并不能影響前者的人事和財政，而且依照聯(lián)邦法院規(guī)定，其成員也是由議會和社會各界代表組成。因此，德國公共廣播電視獨立性比英國BBC獲得更加強有力的體制保障。

2.社區(qū)/文化聯(lián)合型

跟德國公共廣播電視體制相當類似的是社區(qū)/文化聯(lián)合型，比利時公共廣播電視即屬于此種社會聯(lián)合公營廣播電視體制，其最大的特征是：全國性的公共廣播電視系統(tǒng)是由分屬于不同社區(qū)/文化的公共廣播電視臺構(gòu)成的。

如果說德國公共廣播電視重在區(qū)域聯(lián)合，那么比利時公共廣播電視則突出文化整合和社區(qū)所有。比利時公共廣播電視體制有別于德國的另一大特征是：全國三大以不同社區(qū)文化劃分的公共廣播電視臺各自為陣，不象德國各州公共廣播電視臺聯(lián)結(jié)成ARD和ZDF二大公有公營廣播電視系統(tǒng)。1960年至1977年間，比利時先后成立了佛蘭德社區(qū)臺（BRT）、瓦隆社區(qū)臺（RTBF）和德語社區(qū)臺（BFR），由此形成了延續(xù)至今的比利時三大公共廣播電視臺鼎足而立的局面。其經(jīng)費構(gòu)成中，約50-60%為視聽費③，其余主要是依靠廣告收入和社區(qū)政府的財政資助等。各社區(qū)廣播電視臺以理事會為最高領導機構(gòu)，成員主要經(jīng)社區(qū)眾政治勢力協(xié)商后選定④，中央政府對各社區(qū)公共廣播電視臺進行宏觀監(jiān)管，直接影響很小。

跟德國一樣，比利時公共廣播電視社區(qū)/文化聯(lián)合型體制是以聯(lián)邦政府制度為政治基礎的，而比利時眾政黨勢均力敵因而長期聯(lián)合執(zhí)政這一現(xiàn)實政治狀態(tài)更加強了其公共廣播電視社區(qū)/文化聯(lián)合型體制。

3.黨派聯(lián)合型

六十年代中以前，荷蘭公共廣播電視體制以黨派聯(lián)合型為基本特征。

第二次世界大戰(zhàn)以來，荷蘭是一個眾多社會利益集團積極參與之下的，以宗教組織和階級聯(lián)盟為主構(gòu)成多極勢力陣營的社會，代表各種社會勢力的四個大黨和六個小黨彼此競爭，互相合作，輪流坐莊，共同組成聯(lián)合政府，聯(lián)合和協(xié)商就自然成為荷蘭政治生活的主要特點。

這深刻影響了荷蘭公共廣播電視體制。荷蘭廣播電視領域有八個主要組織，它們的代表占據(jù)了荷蘭廣播公司（NOS）理事會成員的絕大多數(shù)席位，政府所任命的NOS理事只有數(shù)位。這八大廣播電視組織分屑社會各主要利益集團，大多數(shù)具有鮮明的黨派性質(zhì)。目前，荷蘭全國性的三大公共電視頻道和五大公共廣播臺的主體主要是這些公司，其經(jīng)費中視聽費約占64%，廣告收入占36%；節(jié)目安排依法遵循一定的平衡原則：新聞25%，文化20%，娛樂25%，教育5%⑤。六、七十年代以后，荷蘭公共廣播電視黨派化的社會聯(lián)合公營體制受到跨黨派商業(yè)化和世俗化之沖擊，這反映了當代荷蘭社會政治陣線的融合趨向，但是，這并沒有改變荷蘭公共廣播電視體制黨派聯(lián)合型的基本格局。

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4.社會團體聯(lián)合型

跟歐洲廣播電視社會聯(lián)合型公營體制相比，美國公共廣播電視體制政治色彩很弱，是公眾團體聯(lián)合型體制的典型代表。

在商業(yè)廣播電視占主導的環(huán)境中，美國仍有1200多座公共電臺和300多座電視臺，其前身和主體是美國教育廣播電視臺。在聯(lián)邦政府、福特基金會和卡內(nèi)基基金會等的推動下，60-70年代之際，美國實現(xiàn)了由教育電視臺向公共廣播電視體制的轉(zhuǎn)型，公共廣播電視公司（CPB）、公共電視網(wǎng)（PBS）和公共廣播網(wǎng)（NPR）先后成立。CPB負責聯(lián)邦政府撥款的分配和使用，協(xié)調(diào)公共廣播電視系統(tǒng)各臺之間的關系，促進公共廣播電視的發(fā)展，但不能制作和發(fā)行節(jié)目。CPB主要政治功能是為了防止政府因撥款而控制公共廣播電視。因此，依1967年的美國《公共廣播電視法》，CPB委員會15名成員由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院批準。NPR和PBS則是各公共廣播電視臺的會員組織，其會員廣播電視臺由州政府、地方教育部門、高等院校、社會團體等創(chuàng)辦，不以營利為目的，而以服務公眾為宗旨，經(jīng)費主要來自經(jīng)辦部門的籌集、企業(yè)和個人捐款，輔之以國會撥款等。在美國，無論商業(yè)廣播電視，還是公共廣播電視，都是受美國聯(lián)邦通訊委員會（FCC）的監(jiān)管。FCC是國家獨立行政機構(gòu)，5名成員經(jīng)參議院提名和同意后再由總統(tǒng)任命，相同政黨背景的成員至多不得超過3名⑥。FCC最終必須對國會負責。

三、國會主導下的國有公營體制

在國會主導之下的國有公營廣播電視體制中，國會是決定全國性公共廣播電視的中心力量，在機構(gòu)組建，尤其是公共傳媒領導人選安排，或在日常行業(yè)行政監(jiān)管方面發(fā)揮著主導作用。而在以BBC為代表的國有社會公營廣播電視體制內(nèi)，一般情況下，國會重在立法，而在公共廣播電視機構(gòu)的實際組建活動及其人事構(gòu)成方面主要行使監(jiān)督和同意權(quán)，另外國會也不直接對公共廣播電視進行行業(yè)行政管理，而是讓獨立的國家廣播電視行政機構(gòu)和政府相關部門負責宏觀調(diào)控。但是，兩者也存在基本相同之處：一是國家所有，二是以法確定公共廣播電視的獨立法人地位，以免公共廣播電視經(jīng)營機構(gòu)成為政府或國會及其它社會勢力的附庸，從而保證其服務公眾的全面性、公正性、客觀性、多元性，維護其監(jiān)督社會、動員輿論和傳播信息的獨立性。

由于各國政治文化傳統(tǒng)、國會組織結(jié)構(gòu)和有關公共廣播電視法規(guī)體系差異很大，所以國會主導下的國有公營廣播電視體制呈現(xiàn)出不同的政治特色，有的黨派特征明顯，諸如意大利，有的則相反，諸如丹麥；有的社會代表性較大，有的則不然。

1975年后的意大利和1980年后的西班牙公共廣播電視體制屬于國會主導之下的國有公營廣播電視的典型。

在當代西方比較特別的是，意大利沒有獨立的國家廣播電視行政機構(gòu)，國會廣播電視監(jiān)管委員會以及國會領導下的保證人辦公室是意大利全國性公共廣播電視的主要監(jiān)管機構(gòu)，其中保證人辦公室僅有監(jiān)察和登記權(quán)限，不能獨立制定法規(guī)，而意大利中央政府在此領域所起的作用十分有限⑦。意大利國會廣播電視監(jiān)管委員會1975年依法創(chuàng)辦，專事對Rai的監(jiān)管以及保衛(wèi)社會輿論和政治文化意識的多元性。該委員會規(guī)定Rai必須保持獨立性、客觀性和傳播當今各種各樣政治的、社會的、文化的潮流。該委員會由參眾兩院選定的20位眾議員和20位參議員組成，任期五年，黨派色彩很濃。該委員會不僅有權(quán)確保Rai的傳播宗旨，而且為Rai制定一系列總政策（諸如經(jīng)營原則和公共關系政策），調(diào)解有關廣播電視頻率頻道方面的沖突問題，跟參眾兩議長—起決定Rai理事會人選，影響Raj的節(jié)目安排，另外還規(guī)范Rai的財政預算。保證人辦公室是行政執(zhí)行機構(gòu)，主要任務是負責監(jiān)察廣播電視領域行政管理的公正性，給有關當局提供建議，審查廣播電視公司的帳目等，其領導人（即保證人Guarantor）經(jīng)參眾兩議長推薦后由總統(tǒng)任命。在西方諸國中，芬蘭和丹麥公共廣播電視體制也屬于國會主導下的國有公營廣播電視體制⑧。

四、政府主導下的國有公共體制

政府主導下的國有公共體制，是以中央政府作為最終向國會負責的主要角色對公共廣播電視進行領導為基本特征。

在此公共廣播電視體制中，雖然公共廣播電視經(jīng)營機構(gòu)原則上依法具有獨立公益法人地位，但是中央政府首腦以及相關職能部門可以，也習慣于對公共廣播電視經(jīng)營機構(gòu)一方面在宏觀上進行政策引導，另一方面在微觀上以行政手段主導其經(jīng)營方式、財政收支、人員調(diào)動，甚至節(jié)目安排及其內(nèi)容。而在其它當代西方廣播電視體制中，不管是國有社會公營型，還是社會聯(lián)合公營型和國會主導之下的國有公營型，公共廣播電視經(jīng)營機構(gòu)都是此領域的中心主體，政府一般不能左右其依法開展自主經(jīng)營活動；另外，由于國會、法院以及其它社會政治勢力廣泛而又深入?yún)⑴c公共廣播電視宏觀層面的建構(gòu)和運作（諸如高層領導任免、財政預算、各類節(jié)目傳送比例等），形成政治調(diào)控關系的多元均衡態(tài)勢，因此政府不可能起主導作用，而只能作為眾多影響公共廣播電視的重要一方，主要是發(fā)揮些宏觀行政調(diào)控功能，并且還深受其它政治勢力的制約。

有別于其它公共廣播電視體制，在政府主導之下的國有公共廣播電視體制內(nèi)，政府主導作用不但很大程度上能夠左右公共廣播電視經(jīng)營機構(gòu)，而且深刻影響獨立的國家廣播電視行業(yè)行政主管機構(gòu)的政策取向和日常行政行為。有的采取此種廣播電視體制類型的國家，不設置獨立的國家廣播電視行業(yè)行政主管部門，在此情況下，政府的作用就更大了。80年代中以前的法國和葡萄牙以及澳大利亞，都實行此種公共廣播電視體制，而北歐的挪威和瑞士在相當大的程度上呈現(xiàn)這一公共廣播電視體制的特征。

至80年代初，法國依然是西歐“唯一實行有明確的國家經(jīng)濟和社會計劃綱領的國家?！雹?964年至1982年和1986年到日前，法國公共廣播電視體制發(fā)生了質(zhì)的變化，實現(xiàn)了由政府主導向法國獨立的國家廣播電視行業(yè)行政機構(gòu)主導的歷史性轉(zhuǎn)型⑩。1945年3月，法國廣播公司（其后更名為法國廣播電視公司，簡稱RTF）依法壟斷法國廣播電視，歸屬法國政府，對政府信息部而不是國民議會負責，政府總理任免其負責人，并全面控制其新聞報道和節(jié)目安排。1964年后法國政府透過法國廣播電視局（ORTF）管理委員會控制法國公共廣播電視的重要人事安排、財政收入、節(jié)目政策和運行形態(tài)及其方式，ORTF跟法國政府之間依然存在默從關系⑾，ORTF充斥了戴高樂政府所任命的代表⑿。1989年最高視聽委雖會（CSA）成立后，法國政府主導之下的國有公共廣播電視體制最終被國有社會公營廣播電視體制所取代。

就在當代西方處于非常次要地位的政府壟斷下的國有官辦廣播電視體制而言，法國并不是典型，而是戰(zhàn)后至七十年代中期的西班牙和1967年至1974年間的希臘。60年代前的愛爾蘭和新西蘭也存在過程度相對較弱的政府壟斷下的國有官辦廣播電視體制。

注釋：

①PilkingtonReport（1960）.P123.London,1962.

②PeterJ.Humphreys,MediaandMediaPolicyinGermany.P4.USA:OxfordProvidence,1994.

③BerntStubbeOstergaard（ed.）TheMediainWesternEurope.P19,P27.London/ThousandOaks/NewDelhi:SagePublications,1997.

④M.Hirsch‘Belgium’,inH.J.Kleinsteuberetal（eds）,ElectronicMediaandPoliticsinWesternEurope.Frankfurt/NewYork:Campus,1986.

⑤SergeRobillant,TelevisioninEurope.P155.JohnLibbey.1995;KeesBrantsandDenisMcQuail,‘TheNetherlands’,inBerntOstergaard（ed.）,TheMediainWesternEurope.London/Newbury/NewDelhi:SagePublications.1997;PeterJ.Humphreys,MediaandMediaPolicyinWesternEurope.P139-143.U.S,A:OxfordProvidence,1994.

⑥1983年以前FCC有7名成員。參見WolfgangHoffmann-Rien,RegulatingMedia.P18.P58.NewYork/London:TheGuilfordPress,1996.

⑦RobertKAvery（ed.）PublicServiceBroadcasting,P111.London/ThousandOaks/NewDelhi:SagePnb1ications,1993.

⑧BerntStubbeOstergaard（ed.）theMediainWesternEurope.P52-53，P40-41.London/ThousandOaks/NewDelhi:SagePublication,1997.

⑨阿蘭.G.格魯奇《比較經(jīng)濟制度》第226頁，中國社會科學出版社，1983年版。

⑩R.Kuhn，TheMediainFrance.P5.London/NewYork:Routledge.1995；楊祖功，顧俊禮等《西方政治制度比較》第306-314頁，世界知識出版社，1992年。

⑾轉(zhuǎn)引自PeteJHumphreys,MediaandMediaPolicyinWesternEurope.P147.USA:0xfordProvidence,1994.

⑿M.Vaughan‘InSearchofPuralism:TheBroadcastinginFrance’,JournalofAreaStudies,No.12.1985,DoubleIssuePartIIP20;P.Flichy‘MediaControlinFrance’.inV.MoscoandWasko（ed）,CriticalCommunicationsReview，vol.2,P232.NorwoodNewJersey:AblexPubCorp,1984.