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行政管理論文

行政管理論文

在我國，有權(quán)撤銷行政行為的機(jī)關(guān)有行政機(jī)關(guān)、人民法院和權(quán)力機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)和它們各自的撤銷權(quán)限構(gòu)成了行政行為撤銷的體系。由于《行政訴訟法》第五十四條第二款以及《行政復(fù)議條例》第四十二條第四款分別就人民法院和行政機(jī)關(guān)（復(fù)議機(jī)關(guān)）撤銷行政行為（此處為具體行政行為）作了具體規(guī)定，因此在行政行為撤銷體系中，人民法院和行政機(jī)關(guān)撤銷行政行為的問題相對(duì)比較明確。雖然憲法和相關(guān)的法律也有權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷行政行為的規(guī)定，但線條相對(duì)較粗，內(nèi)容分散，人們對(duì)其也關(guān)注甚少。

行政行為的撤銷不僅是一個(gè)理論問題，還具有較強(qiáng)的操作性，因此有必要對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷行政行為的問題深入探討。

一、權(quán)力機(jī)關(guān)的直接撤銷權(quán)和間接撤銷權(quán)

(一)直接撤銷權(quán)

根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)撤銷本級(jí)人民政府作出的不適當(dāng)決定、命令采取直接撤銷的方式，它有如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，撤銷的行政行為是抽象行政行為，這與行政機(jī)關(guān)通過行政復(fù)議和人民法院通過行政訴訟撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不一樣。第二，通過撤銷行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的結(jié)果──行政法規(guī)、決定和命令而達(dá)到撤銷該行為的目的。行政法規(guī)、決定和命令本身并不是行為，但撤銷這些規(guī)范性文件，制定、該文件的行為自然被否定，被撤銷。

(二)間接撤銷權(quán)

權(quán)力機(jī)關(guān)不僅有直接撤銷抽象行政行為的權(quán)力，而且有間接撤銷的權(quán)力。依據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》第三十七條第三款規(guī)定：“全國人大專門委員會(huì)審議全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、指示和規(guī)章……及省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告。”對(duì)于國務(wù)院行政法規(guī)、決定和命令，全國人大常委會(huì)有權(quán)直接撤銷，不存在間接權(quán)力的問題。但對(duì)國務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、指示和規(guī)章，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定、命令和規(guī)章，憲法和其他法律并未明確規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷。依據(jù)憲法第八十九條第十三款、第十四款的規(guī)定：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：……改變或者撤銷各部、各委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章。改變或者撤銷地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令……”其撤銷權(quán)直接由國務(wù)院行使。換言之，人大常委會(huì)通過對(duì)國務(wù)院各部委及省級(jí)人民政府抽象行政行為的審查，若發(fā)現(xiàn)其同憲法、法律相抵觸，即轉(zhuǎn)交國務(wù)院，由國務(wù)院撤銷這些規(guī)范性文件，從而撤銷國務(wù)院各部委及省一級(jí)人民政府的抽象行政行為。似乎全國人大常委會(huì)對(duì)國務(wù)院各部委及省一級(jí)人民政府的抽象行政行為只有審議權(quán)而無撤銷權(quán)。如果真如此，則會(huì)削弱人大對(duì)政府的監(jiān)督力度。筆者認(rèn)為，全國人大常委會(huì)對(duì)國務(wù)院各部委及省一級(jí)人民政府所作的抽象行政行為有撤銷的權(quán)力，這種撤銷權(quán)所表現(xiàn)出來的是一種間接撤銷的方式。理由有二：首先，依據(jù)憲法第六十七條第六款的規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院的工作。這種監(jiān)督當(dāng)然是一種全面監(jiān)督，即對(duì)國務(wù)院行使職權(quán)的監(jiān)督。而國務(wù)院撤銷各部委的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章以及地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令是其行使職權(quán)的表現(xiàn)，是其份內(nèi)的工作。因此，全國人大通過直接監(jiān)督國務(wù)院的工作而達(dá)到間接監(jiān)督國務(wù)院各部委及地方各級(jí)人民政府的目的。其次，如果只承認(rèn)全國人大常委會(huì)只有審議權(quán)，而無撤銷權(quán)，撤銷權(quán)僅掌握在國務(wù)院手中，那么，經(jīng)全國人大常委會(huì)審議認(rèn)為應(yīng)予撤銷的國務(wù)院各部委的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章及省級(jí)人民政府的決定、命令和規(guī)章，國務(wù)院對(duì)此可有三種選擇，即撤銷、改變和不撤銷。若國務(wù)院作后兩種選擇，全國人大常委會(huì)此時(shí)可責(zé)令國務(wù)院撤銷，否則，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用就沒能充分發(fā)揮。但全國人大常委會(huì)不宜直接撤銷。因此，全國人大常委會(huì)是在行使一種間接撤銷抽象行政行為的權(quán)力。

直接撤銷權(quán)和間接撤銷權(quán)的不同之處在于前者是權(quán)力機(jī)關(guān)針對(duì)同級(jí)人民政府的抽象行為作出，是權(quán)力機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為作出的。二者均是權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為的有機(jī)組成部分，間接撤銷權(quán)是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督審議權(quán)的自然延伸。直接撤銷權(quán)和間接撤銷權(quán)的劃分，使我們更清楚地看到人大監(jiān)督政府的廣度和深度。

二、權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令與憲法、法律相抵觸或者不適當(dāng)時(shí)，人大或人大常委會(huì)即可撤銷它們。因此，權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是抽象行政行為的結(jié)果與憲法、法律相抵觸；二是抽象行政行為的結(jié)果不適當(dāng)。正確把握這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷抽象行政行為的關(guān)鍵。

(一)不“與憲法、法律相抵觸”的標(biāo)準(zhǔn)

與憲法、法律相抵觸而被權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷的抽象行政行為的結(jié)果有兩類：一類是國務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令；一類是國務(wù)院各部委的命令、指示和規(guī)章以及省一級(jí)人民政府的決定、命令和規(guī)章。其中前一類是權(quán)力機(jī)關(guān)直接撤銷權(quán)的范圍，后一類是權(quán)力機(jī)關(guān)間接撤銷權(quán)的范圍。鑒于這些行政法規(guī)、決定和命令的機(jī)關(guān)是較高層次的行政機(jī)關(guān)，即國務(wù)院、國務(wù)院各部委和省一級(jí)人民政府，他們均有相當(dāng)程度的獨(dú)立制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力，立法者在此采取了寬松但明確最低限度的原則，即只要這些行政規(guī)范性文件不與憲法、法律相抵觸，就不會(huì)被權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷?！芭c憲法、法律相抵觸”是一個(gè)相對(duì)單一的標(biāo)準(zhǔn)，且似乎較好掌握，上述行政機(jī)關(guān)在作出抽象行政行為時(shí)限制較少，應(yīng)該可以很好地行使自己的職權(quán)。但事實(shí)上行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令與憲法、法律相抵觸的情況并不鮮見。由此看來，必須對(duì)“與憲法、法律相抵觸”的標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)清楚正確的認(rèn)識(shí)。一般說來，與憲法、法律相抵觸有以下兩種表現(xiàn)形式。

1.與憲法、法律的精神原則相違背。任何行政規(guī)范性文件必須符合憲法、法律的精神和原則，這是最起碼的要求。違背憲法、法律的精神和原則的情況有兩種：一是整體違背，二是部分違背，但無論哪種，均應(yīng)視為與憲法、法律相抵觸。

2.與憲法、法律的具體內(nèi)容相抵觸。這種表現(xiàn)形式較常見，具體有三種：一是超越憲法或法律的內(nèi)容，另立條款；二是對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定與憲法、法律的規(guī)定相反；三是憲法或法律對(duì)某一事項(xiàng)的處罰種類和限度作了規(guī)定，而該行政規(guī)范性文件就同一事項(xiàng)規(guī)定了過重或過輕的處罰等等。

(二)“不適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)

相對(duì)于“與憲法、法律相抵觸”而言，“不適當(dāng)”更富有彈性，范圍更寬泛。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)可以撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。鑒于作出這一類行政規(guī)范性文件的政府是相對(duì)較低一級(jí)的行政機(jī)關(guān)，立法者將“不適當(dāng)”作為撤銷這些行政規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)。由于“不適當(dāng)”內(nèi)容的寬泛性，行政機(jī)關(guān)作出的決定、命令就要受到更多的約束和限制，作出抽象行政行為必須更為謹(jǐn)慎。顯然，將“不適當(dāng)”作為地方各級(jí)政府的抽象行政行為的撤銷標(biāo)準(zhǔn)是符合客觀實(shí)際的。這是因?yàn)榈胤礁骷?jí)人民政府?dāng)?shù)量眾多，事務(wù)繁雜，面對(duì)不斷變化發(fā)展的社會(huì)情況，地方各級(jí)政府要經(jīng)常性地作出某些行政決定和命令。這一類行政決定和命令調(diào)整著大量的社會(huì)關(guān)系，且地方政府人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平參差不齊，如若不對(duì)其行為進(jìn)行一定程度的限制，勢(shì)必造成行政規(guī)范性文件泛濫。抽象行政行為不同于某一具體行政行為，一旦有負(fù)面作用，其影響不是小范圍的，而是區(qū)域性的。但若對(duì)“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)沒有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用不當(dāng)，就會(huì)阻礙地方政府行政職權(quán)，影響地方政府的積極性和主觀能動(dòng)性?！安贿m當(dāng)”有以下幾種表現(xiàn)形式：

1.與憲法、法律、法規(guī)相抵觸。在一般場(chǎng)合，“不適當(dāng)”是指在合法的前提下出現(xiàn)不適當(dāng)、不公平、不合理的情況，因此，與憲法、法律、法規(guī)相抵觸并不是“不適當(dāng)”的表現(xiàn)形式。但在此，對(duì)不適當(dāng)不能這樣理解，因?yàn)榈胤浇M織法第八條第十一款和第九條第九款中并沒有“與憲法、法律、法規(guī)相抵觸”的規(guī)定，只規(guī)定了不適當(dāng)才撤銷，如此一來，豈不是地方政府的行政決定和命令與憲法、法律、法規(guī)相抵觸卻不能被撤銷了？與憲法、法律、法規(guī)相抵觸更應(yīng)撤銷，因此，該條款中的不適當(dāng)自然應(yīng)包括與憲法、法律、法規(guī)相抵觸。換言之，與憲法、法律、法規(guī)相抵觸屬于不適當(dāng)?shù)姆秶?/p>

2.顯失公平。即行政決定和命令為了某種利益或達(dá)到某種目的而給某一方造成明顯不利影響或一定程度的損害，即行政決定和命令的內(nèi)容明顯不平衡。如為了實(shí)現(xiàn)公共利益而給私人利益造成明顯不利影響；為了實(shí)現(xiàn)某種公共利益而致使另一公共利益明顯受損；要求公民、法人或其他組織履行的義務(wù)與其所享有的權(quán)利明顯不平衡；規(guī)定的處罰與該行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯不相當(dāng)?shù)鹊取?/p>

3.沒有積極意義。即行政決定和命令不違法且不給公民、法人或其他組織造成損害或不利影響，但該決定和命令也沒有積極作用或作用較小，既無公益意義也無私益意義。這種行政決定或命令一般是為了完成某種指標(biāo)、任務(wù)而附庸風(fēng)雅，也有可能是受權(quán)力欲的驅(qū)使而作出。該行政決定和命令一經(jīng)實(shí)施，必會(huì)造成行政資源的浪費(fèi)，行政機(jī)關(guān)工作效率低下。因此，應(yīng)將其歸入“不適當(dāng)”之列，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)予撤銷。

4.脫離實(shí)際。即行政決定和命令的內(nèi)容脫離實(shí)際情況。具體說來，有兩種情形：第一，行政決定和命令的內(nèi)容無法實(shí)現(xiàn)。由于沒有考慮到人力、物力、資源、技術(shù)等因素，超出了自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的承受能力，其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條件不成熟，致使行政決定和命令達(dá)不到預(yù)期的目的。造成這種狀況的原因一般是對(duì)行政決定和命令缺乏可行性論證。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政決定和命令脫離實(shí)際在當(dāng)前一定程度上還存在，這也是行政機(jī)關(guān)工作上的一種失誤。第二，行政決定和命令的內(nèi)容得不償失。即行政決定和命令要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)價(jià)值比起為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)價(jià)值所付出的代價(jià)要小。如為了實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)利益而耗費(fèi)更多的人力、物力、財(cái)力；為了實(shí)現(xiàn)一定的公共利益而犧牲更大的公共利益等。無論行政決定和命令出現(xiàn)上述哪一種情形，都是行政決策者沒有考慮到相關(guān)因素，沒有認(rèn)真做好科學(xué)論證，其結(jié)果必然是給國家和社會(huì)帶來負(fù)面影響。因此，“脫離實(shí)際”是行政決定和命令“不適當(dāng)”的又一個(gè)表現(xiàn)。